（交通运输规划与管理专业论文）我国城市公共交通优先发展战略研究.pdf

摘要 随着我国城市化进程的加快，城市经济的迅猛发展和人民生活水平的提高，机动化 进程明显加快。与此同时，城市交通拥堵问题同益突出，也产生了环境污染等一系列问 题。优先发展公共交通不但是改善城市交通的关键，而且也直接关系到城市可持续发展。 “公交优先”已经是经过很多国家和很长时问实践证明行之有效的解决城市交通问题的 良方。但是怎样使我国“公交优先 发展战略得到全面落实还需要进一步的研究。 本文在吸收国内外许多学者研究成果的基础上，分析了“公交优先 的内涵及相关 的概念，通过分析“公交优先 发展的必要性和可行性，指出优先发展公共交通实际是 人民大众优先，体现了社会公平和效率，以若干个城市“公交优先”发展的实践入手， 对我国“公交优先 发展实施情况进行了分析和归纳，指出我国“公交优先 实施过程 中遇到的问题，在此基础上通过对国外及香港特区发展公共交通的经验借鉴，总结出对 我国公共交通发展的启示；继而系统地从“公交优先”的规划、建设、管理三方面提出 了包括公交线网优化、加强轨道建设、开辟公交专用道等一系列技术措施；最后提出“公 交优先 战略顺利实施的宏观保障措施。 关键词：交通运输、城市公共交通、公交优先、战略、措施 a b s t r a c t a st h es p e e du po fo u rc o u n t r y su r b a n i z a t i o n ，a n dt h er a p i di m p r o v e m e n to fu r b a n e c o n o m ya n dt h el i v i n gs t a n d a r d s ，m o b i l i t yp r o c e s ss p e e du ps i g n i f i c a n t l y a tt h es a m et i m e ， u r b a nt r a f f i cc o n g e s t i o np r o b l e m sh a v eb e c o m ei n c r e a s i n g l yp r o m i n e n t ，a n di ta l s op r o d u c e da s e r i e so fi s s u e ss u c ha se n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o n g i v i n gp r i o r i t yt ot h ed e v e l o p m e n to fp u b l i c t r a n s p o r ti sn o to n l yt h ek e yt oi m p r o v i n gu r b a nt r a n s p o r t ，b u ta l s od i r e c t l yr e l a t e dt ot h e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fu r b a n ”p u b l i c t r a n s p o r t a t i o np r i o r i t y ”i st h er e s u l to fm a n y c o u n t r i e sh a sb e e nal o n gt i m ea n dp r a c t i c ep r o v e nt oa d d r e s su r b a nt r a n s p o r tp r o b l e m s p a n a c e a b u tt h es t r a t e g yf o rh o wt om a k ec h i n a s ”p u b l i ct r a n s p o r t a t i o np r i o r i t y w o r k i s s t i l ln e e df u r t h e rs t u d y i nt h i sp a p e r , w ea n a l y z e dt h em e a n i n go f ”p u b l i ct r a n s p o r t a t i o np r i o r i t y ”a n dt h er e l a t e d c o n c e p t ，b a s e do nt h es t u d yo fm a n yd o m e s t i ca n df o r e i g ns c h o l a r s sr e s e a r c h ，t h r o u g ht h e n e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t ya n a l y s i so f p u b l i ct r a n s p o r t a t i o np r i o r i t y ”，i tp o i n t e dt h a tg i v i n g p r i o r i t yt o t h ed e v e l o p m e n to fp u b l i ct r a n s p o r t a t i o n a c t u a l l ym e a n sg i v ep r i o r i t y t ot h e p e o p l e ，w h i c hr e f l e c t st h es o c i a lf a i r n e s sa n de f f i c i e n c y t h e ni t s t a r t e dw i t ht h ep r a c t i c e r e s e a r c ho fan u m b e ro fc i t i e s s ”p u b l i ct r a n s p o r t a t i o np r i o r i t y ，g a v ea n a l y s i sa n d c a t e g o r i z a t i o no ft h ei m p l e m e n t a t i o no fo u rc o u n t r y s ”p u b l i ct r a n s p o r t a t i o np r i o r i t y ， p o i n t e do u tt h em a i np r o b l e m sw e v em e t o nt h i sb a s i s ，t h r o u g ht h es t u d yo ff o r e i 缈 c o u n t r y sa n dh o n gk o n g s ”p u b l i ct r a n s p o r t a t i o np r i o r i t y d e v e l o p m e n te x p e r i e n c e s ， s u m m e du pt h ee n l i g h t e n m e n tt oc h i n a sp u b l i ct r a n s p o r t a t i o n t h e ns t a t e das e r i e so f t e c h n i c a lm e a s u r e sw h i c hi n c l u d i n gp u b l i ct r a n s p o r t a t i o nn e t w o r ko p t i m i z a t i o n ，s t r e n g t h e no f r a i lb u i l d i n ga n dt h eo p e nu po fb u sl a n ef r o mt h ea n g l eo fp l a n n i n g ，c o n s t r u c t i o na n d m a n a g e m e n t a tl a s ti tp o i n t e do u tt h em a c r o s e c u r i t ym e a s u r e so f h o wt om a k et h es t r a t e g y o f ”p u b l i ct r a n s p o r t a t i o np r i o r i t y ”i m p l e m e n t k e yw o r d s ：t r a n s p o r t a t i o n ；u r b a np u b l i ct r a n s p o r t a t i o n ；p u b l i ct r a n s p o r t a t i o np r i o r i t y ； s t r a t e g y ；m e a s u r e s ； 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行研究工 作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论文中不包含任何 未加明确注明的其他个人或集体己经公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：钎逝砂冒年，月肜e l 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权 利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成 果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：暂娲 朋甚年岁月居e l 导师签名： 和。喀 枷式年ra ? 8e t 长安大学硕士学位论文 1 1 研究背景、目的及意义 第一章绪论 城市作为一个地区乃至一个国家的政治、经济、文化中心，具有人口密集、活动频 繁、设施集中、用地紧张的特点。反映在交通上，则表现为人多地少、车多路少、“求 大于“供 的基本矛盾，而由此导致的交通问题也困扰着世界各地城市，成为阻碍城市 发展的首要问题之一。我国也不例外，近年来，国内各大城市交通的出行难、行路难、 交通时间成本不断增加等问题日趋严重。世界各国都曾以各种手段来解决交通拥堵等问 题，包括新建、扩建道路交通设施，但都没有获得明显效果。通过各种尝试和不断探索 研究，开始认识到发展公共交通的优越性，把“公交优先作为解决城市交通问题的重 要途径。 在我国这样一个世界人口最多，城市人口密集，人均收入较低、资源相对短缺的国 家，人们对公共交通的需求高于任何国家。优先发展城市公共交通，不仅是缓解城市交 通拥堵的有效措施，也是改善城市人居环境，促进城市可持续发展的必然要求。 近年来，我国各大城市也逐渐认识到“公交优先 的重要性，2 0 0 4 年3 月建设部 下发文件关于优先发展城市公共交通的意见( 建城 2 0 0 4 1 3 8 号) ，提出了我国近期优 先发展城市公共交通的主要任务、目标和相关意见；2 0 0 5 年9 月，国务院办公厅转发建 设部等六部委关于优先发展城市公共交通的意见；2 0 0 6 年1 2 月建设部召开了全国优 先发展公共交通工作会议，出台了关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见。 紧接着，北京实行公交低价票价改革，上海推出公交优惠换乘，全国1 0 0 多个城市纷纷 响应参加中国城市公共交通周及无车日活动，“公交优先 再度成为政府和人民群众关 注热点问题。 然而从国内近1 0 年“公交优先”发展的结果来看，公共交通的整体发展形势不容 乐观。虽然城市公交车辆、线路长度规模都在普遍增长，但是公交车行驶速度和运营效 率却不断下降，新增的运力被运输效率下降所抵消；公交场站用地得不到落实，被挪做 他用；公交发展资金不足；换乘系统建设不够等等，这都导致了公共交通的服务水平得 不到提高，公交对居民的吸引力减弱，大城市地铁建设近几年也加大了力度，形成了一 定的规模，但大部分城市的公交运量增长趋势缓慢，很多城市甚至出现公交运量下降的 态势，公共交通出行的比例在逐年下降，城市交通拥堵问题日益显现。 第一章绪论 我国城市正在面对加速的城市化与机动化发展时期，优先发展公共交通不但是改善 城市交通的关键，而且也直接关系到城市可持续发展。“公交优先无疑是经过很多国 家和很长时间实践证明行之有效的解决城市交通问题的良方，那么我们国家“公交优先 政策在实施过程中存在哪些问题呢? 如何才能使“公交优先 真正发挥作用? 这引起了 笔者的思考，并由此选择这个问题进行调研。 本文研究的目的：通过对我国“公交优先”发展的现状及存在的问题进行分析和探 讨，借鉴国内外发达城市经验，寻找“公交优先”发展战略顺利、有效实施的可行对策 及保障措施，使“公交优先 切实落实，为我国各大城市的“公交优先”战略的实施提 供一点建议，关于“公交优先”的问题，是一个讨论颇多的现实课题，因此本文的研究 具有解决现实问题和理论探讨的双重意义。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 早期西方国家经济发展迅速，特别是工业时期小汽车的发展，造成了城市的无序蔓 延，在经历了小汽车交通带来的种种城市病之后，西方各国逐渐认识到公共交通的重要 性，公共交通优先上世纪六十年代初最早由法国巴黎提出，其后很快在欧美等发达国家 大城市得以推行口1 。 美国在1 9 7 5 年开始提出优先发展公交，各级政府对公交给予大量财政补贴，政府 颁布公共交通法，开辟公交专用道，在上个世纪九十年代，政府颁布了地面交通 法，为公交补贴提供了法律依据。为了鼓励人们乘坐公交车除设置公交专用道外，还 设置“公交优先 信号。为了使公交车的速度提高，政府采用征收汽车牌照税、驾驶执 照税和停车费的办法，引导人们放弃购置小汽车而乘公交。美国对公共交通优先的概念 提高到社会公平性原则与合理使用道路资源原则来看，满载乘客的车辆可从优先车道快 速驶过，其他车辆则必须排队。如果空驶车辆胆敢使用满载优先通道，将面临严厉的处 罚，另外还从政策上鼓励多人乘车，凡两人以上乘一辆车上下班的，不但可免缴部分税 金，还可以走黄线左侧的“公交专用道”。 法国是最早提出“公交优先 的国家之一，它的中央政府和地方政府高度重视城市 公共交通的发展，各级政府在财政上优先保证对公交的补贴和投资，依据法国公共交通 法，建立了公共交通税，规定9 人以上企业需要按工资总额提取1 2 - 2 的公共交通税， 以保证公交的优先发展。在巴黎开辟了专门的“公交走廊 ，除公共汽车外，只准出租 2 长安大学硕士学位论文 车、旅游车以及救护车、消防、紧急维修等公共服务车辆在这种公交快车道上行驶。公 交车的运行速度和效益由此得以提高。为加强公交的吸收力，巴黎调整了公共汽车和地 铁重点线路的发车时间，还考虑增加班次，延长晚间和周末的服务时间。 法国的公共交通也长期刊登各种有关“公交优先 的调查和研究报告，其中不 仅包括了有关公共交通的政策性、规划性研究，也涉及实践中对票价票制的调查分析、 提高公交运营服务质量的途径及各种相关的实用技术分析等等。 韩国认为，改善交通状况的最根本出路在于必须具有交通大视野并采取综合对策。 所谓交通大视野，指的是要把交通与城市总体布局、规划联系起来，把提高经济竞争力 与便民结合起来，发挥交通在国民政治、经济、文化生活中的特殊作用。首尔的地铁建 设是随着城市发展规划走的，每开发或改造一个新区，地铁就列为重点项目之一。为使 人们乘坐地铁更舒适、快捷，首尔市还开通了往返于各居民小区与地铁和轻轨站之间的 “小区间巴士 ，提高了地铁和轻轨的利用率，方便了居民的生活。 目前，国际上对公共交通有关的研究在深度和广度上都达到了较高的层次。在公 共交通运输系统中最新技术的情况( a d v a n c e dp u b l i ct r a n s p o r t a t i o ns y s t e m ：t h es t a t eo f t h e a r tu p d a t e 9 8 ) 报告中，主要介绍了美国和加拿大在公共交通系统中采用的新技术， 其中包括：先进的通信系统、地理信息系统( g i s ) 、车辆自动定位系统( a v l ) 、用 于收集乘客上下车时间和地点数据的乘客自动计数系统( a p c ) 、交叉口的交通信号优 先处理系统、可提供出行前或出行中的有关公车信息的乘客信息系统、电子收费系统、 大大提高占有率的车辆监控系统( h o v ) 等。 1 2 2 国内研究现状 在我国，“优先发展公共交通 早在上世纪七十年代末期就已提出，但由于没有公 交法规和资金投入的保证，“公交优先 只是一句空话，一直到1 9 9 7 年，由于北京交通 发生交通拥堵，为缓解交通拥堵设置了全国第一条公交专用道，以公交线路条数最多的 长安街为试点，取得了积极的效果，目前北京市已经在2 5 条道路上布置了公交专用道， 总长度达到5 6 千米，公交车的平均运行车速提高了1 0 1 5 ，准点率提高了2 0 。 上海从2 0 世纪8 0 年代开始以“公交优先 为政策导向，发展轨道交通，9 0 年代中 期以来又把发展大容量轨道交通为骨干的公共交通体系作为贯彻“公交优先 的方针。 已初步形成一个立体化的城市交通网络。此外，上海全方位贯彻实施“公交优先”政策， 除了制定各种交通工具的导向政策之外，还在规划、投资税收和管理上制定相应的配套 3 第一章绪论 政策，全面体现“公交优先”的战略思想。 深圳市在“公交优先通行方面起步也比较早，已经对总长约3 5 千米的城市主干 道进行了公交专用道系统的规划和实施，并在3 8 个平面交叉口设置了公交专用进口道， “公交优先”通行网络已初步形成。实施后，公交车准点率提高2 0 ，运营效率提高 3 0 ，公交车平均运行速度提高6 4 ，高峰时间提高5 0 - - , 7 0 ，客运量提高1 4 6 。 昆明市公共汽车总公司借助9 9 年昆明世界园艺博览会这个千载难逢的历史机遇， 以“内强素质、外塑形象、科学管理、内涵发展 为工作方针，把全公司干部职工的思 想统一到“深化企业改革、转机建制是公交企业生存与发展的根本出路”的共识上来， 积极采取六项新举措，使公汽总公司步入良性循环的发展轨道，企业面貌发生了深刻变 化。 国内关于公共交通发展的理论与实践、公交规划、公交运营组织和交通控制等方面 的著作很多，但是迄今为止，尚未有一本系统、全面研究关于保障实施“公交优先”各 项政策、技术的专著，常见的研究基本都是各种刊物中关于“公交优先”某一方面的论 述。 由于我国各城市对“公交优先”的认识程度不同，实施“公交优先”的时间、政策 和程度不同，因此，国内尚未形成一个统一、固定、全面的保障“公交优先的政策体 系和技术支持系统。但随着国内对“公交优先 重视程度的逐渐加强，城市公共交通的 发展必然要求尽快对“公交优先”进行全面、系统的理论及实践研究。 1 3 论文研究的思路和内容 本课题的研究内容包括五个方面：一是从“公交优先”的内涵出发，深入分析了“公 交优先在我国的发展基础以及现阶段“公交优先 在我国发展的机遇、实施的必要性 和可行性，二是剖析了我国“公交优先 发展战略实施的现状及存在的主要问题，“公 交优先”在实施时还面临一些难题。三是分析总结国外及香港特区发展公共交通的经验 以及对我国公共交通的发展有借鉴和启示的作用；四是针对我国公共交通存在的问题， 提出“公交优先 发展实施需要的一系列技术措施，主要从公交规划、建设和管理三方 面的技术措施进行研究；五是提出了“公交优先”战略顺利实施的若干宏观保障措施， 主要包括政策保障，管理机制保障，意识保障，人力劳动保障等。 本文的研究思路如图1 1 所示： 4 长安大学硕上学位论文 绪论 公交优先的内涵以及在藉国的发展基础 i i 嚣国公交优先发展战略实施的现状及存在的问题 土 发i 盘国家及香港特区优先发展公共交通的经验借鉴 嚣国公交优先发展战略实施的技术措施 i 我国公交优先发展战略实施的保障措施 r 结论 图1 1 本文结构图 5 长安人学硕士学位论文 第二章“公交优先”的内涵以及在我国的发展基础 2 1 城市公共交通概述 2 1 1 城市公共交通的涵义 城市的交通功能依靠交通运输系统而实现，城市交通系统按服务特性可划分为公共 交通和个体交通两大类。按业务性质可划分为客运交通和货运交通两大类。按服务特性 和业务性质可交划分为公共客运交通、个体客运交通、公共货运交通和个体货运交通。 本文主要讨论城市客运交通问题，为了方便起见，文中把公共客运交通和个体客运交通 简称为公共交通和个体交通口1 。 城市公共交通是指城市中供公众乘用的经济方便的各种交通方式的总称，包括公共 汽车、电车、轮渡、出租汽车、地铁、轻轨以及缆车、索道等交通工具及相关的配套设 施。个体交通包括步行交通、自行车交通、摩托车交通和小汽车交通等。 城市公共交通系统是一个复杂的综合体系，是一项庞大的系统工程，其结构如图2 1 所示： 图2 1 城市公共交通系统结构图 2 1 2 城市公共交通的地位和作用 中共中央和国务院在1 9 9 0 年颁布的关于当前产业政策要点的决定、关于加快 发展第三产业的决定和国家计委关于制定国务院当前产业政策要点的实施办法中 明确界定了城市公共交通是国民经济和社会发展具有先导性影响的基础行业，主要由国 家兴办。它是城市客运的主体，是城市人民生活和生产必不可少的社会公益事业，是以 7 第_ 二章“公交优先”的内涵以及在我国的发展堆础 社会公益目标为主的政策性亏损的特殊行业，是重要的城市基础设施，是城市经济发展 的命脉，是政府的窗口行业。 综观城市公共交通发展的过程，我们可以认为，城市公共交通不仅是城市赖以生存 和发展的最基本条件，在城市政治、经济、文化、技术等活动之间起着桥梁和纽带作用， 同时还体现着政府行为，影响着城市整体功能的发挥。由于它兼而有生产和社会公益的 双重属性，不但给城市的发展以种种有利条件，使之特别富于活力，而且使自己在城市 体系中起着独特的、难以替代的重大作用。 2 1 3 城市公共交通的性质 城市公共交通定位的双重性一直困扰人们，在公交体制方面进行了多年的探索与尝 试性改革。多个城市进行公交体制方面的探索和改革，以期提高公共交通的建设、运营、 管理和服务效率，但长期难以摆脱发展的困境，在公交定位不明确、尝试市场化运作的 过程中，政府、企业、市民三者利益冲突始终难以解决。实践证明：公交的首要地位属 性是社会公益性h 1 。2 0 0 6 年1 2 月，建设部会同国家发展改革委、财政部、劳动保障部 等四部门印发了关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见( 建城( 2 0 0 6 ) 2 8 8 号) ，进一步明确了城市公共交通的公益性定位和公共交通优先发展的有关经济政策。 与城市公共交通最基本特征“公益性 相对应的“公用性 是城市公交企业的基本属性。 “公用性 指的是城市居民在消费公用事业所提供的商品和劳务时享有同等机会的特 性，也就是大家可以共同使用的情况。 但是公共交通在为社会提供营运服务的过程中，需要运用一系列的技术装备，依靠 系统的经营管理、调度组织的过程去实现，在运输过程中同样要消耗物化劳动和活劳动。 在为社会创造使用价值的同时也必须讲求以尽量经济的运输手段与劳动力，提供尽可能 优质的运输服务，以取得比较满意的经济效益和效果。在这一点上讲，公共交通不同于 医疗卫生、文化教育等提供的劳务，公共交通必须按生产企业的原则去进行经营和管理。 因此，公共交通属于公用事业，公共交通企业属于服务性的生产企业，也具有一般工业 企业的“企业性，但它不以赢利或片面追求经济效益为目的，它是要争取最大的社会 效益，即全面满足人民群众日益增长的对交通运输的需求，所以公共交通企业的“公用 性 与“企业性”不是对立的，而是以“公用性 为前提，追求社会效益、企业效益的 有机结合，共同提高。 8 长安大学硕上学位论文 2 2 “公交优先 的内涵 “公交优先”是于二十世纪六十年代初源于法国巴黎，二战后，迫于汽车工业财团 的压力，法国政府采取了鼓励私人交通发展的政策，造成私家车急剧发展。到七十年代 初，城市交通几近瘫痪，于是政府开始下大力气重点优先发展公共交通，如今，巴黎已 设置了4 8 0 多条全天或部分时间禁止其他车辆使用的公共汽车专用道。随后美国、英国 等发达国家的城市交通也经历了此种发展过程，即先发展小汽车，后控制小汽车，最终 明智地选择了发展大公交的曲折道路。“公交优先 现已被证明是一项很有成效的城市 交通基本政策。 1 “公交优先 的定义 “公交优先 是许多国家近些年为解决城市交通问题而采用的一项城市公共政策， 但确切的定义却不多见。根据国内外一些城市实施“公交优先 的内容，结合我国的具 体情况，借鉴他人的研究成果，“公交优先 可以理解为：城市的市内客运交通以大容 量、快速度的大公交系统为主，以其他交通工具为辅的交通方式。它是一种交通发展策 略，依靠工程、管理措施以及相应政策、法规的支持，为市民提供快速、方便、经济、 舒适、安全的出行环境。 2 “公交优先的内涵 对“公交优先的内涵，有不同的视角和理解，从广义上理解，是指凡是有利于公 共交通发展的一切政策和措施，指的是应从城市规划、投资力度、税费政策、交通管理 以及科技进步等诸多方面优先发展城市公共交通；从狭义上理解是指在交通控制管理范 围内，公共交通工具在道路上优先通行的措施，指城市交通规划和管理中的公交专用车 道或专用路哺1 。 这个表述可以从以下几个方面理解： ( 1 ) 公共交通优先的对象是大容量公共交通，即“公共汽、电车 交通及轨道交通； ( 2 ) 公共交通优先的方法是“有利于公共交通优先发展的政策和措施”； ( 3 ) 公共交通优先的内容涉及经济政策、城市规划、道路使用等方面。公交优先 不仅是道路使用优先，而是多方面、多方位的优先，应包括政策上予以优先、交通建设 上予以优惠、投资、税收上予以优先、道路通行权上予以优先。 公共交通优先发展包含两个基本方面，一是对公交的扶持；二是对其他方式( 主要 是小汽车) 的限制。扶持就是通过各种手段发展公共交通，提高运行速度，改善服务质 9 第二章“公交优先”的内涵以及在我国的发展基础 量，确保其经济投入；限制就是对其他方式在购置、使用等不同环节加以控制以减少对 公共交通的冲击。 公交优先，从其内涵来说，要求政府在综合交通政策上给予公共交通发展的优先地 位，主要是规划上的优先和建设上的优先。在城市规划和交通规划上以公共交通优先发 展为前提和基础，并保证城市公共交通和社会经济发展同步发展嵋1 。如制定和实施公共 交通导向的城市规划和土地开发。为实现优先发展公共交通的目标，政府应制定相应的 支持公交的政策，如投资、用地、补贴、职工收益等各种政策。赋予公共交通能持续发 展壮大的政策基础。 2 3 “公交优先”在我国的发展基础 2 0 0 3 年，北京市面临私人交通急剧膨胀的压力，道路交通拥堵非常严重，城市交通 总体出行时间显著增长。为此，曾培炎副总理批示，要求建设部组织专家对北京的城市 交通问题进行研讨。 北京的交通问题不仅仅是北京的，北京的今天就是中国发展中城市的明天。因此， 要通过北京的交通问题来研究全国的交通问题。2 0 0 4 年，建设部把北京城市交通的情况 以及对城市交通的思考，以报告的形式提交给国务院，温家宝总理批示：“优先发展城 市公共交通是符合中国实际的城市发展和交通发展的正确战略思想。 第一次把“优先 发展城市公共交通”作为国家战略正式提出。此后，曾培炎副总理批示：公交系统是城 市交通的主力军，并要求建设部督促和协调国务院各部门，把优先发展城市公共交通的 各项政策落到实处。国家“十一五 发展规划中把优先发展城市公共交通作为交通节能 的重点加以落实。 优先发展城市公共交通不是一个新口号，专家学者们早就提出过这个概念，国内外 的经验也早就表明了这一点。但是，优先发展城市公共交通从来没有像今天这样作为国 家的一项重大战略决策提出，因此，优先发展城市公共交通对中国目前的城市发展有特 定的意义。 2 3 1 “公交优先”发展的机遇 城市公交优先发展是伴随城市经济的发展而发展的。在改革开放，我国经济快速发 展的形势下，公共交通面临着从未有过的机遇，归纳起来，主要表现在： 1 城市范围扩大，居民出行距离增加。城市用地面积快速扩大，城市建成区呈同 1 0 长安大学硕十学位论文 心圆向外扩张，居住小区外移，就业岗位和居住分离，导致居民出行距离增加。体力交 通逐渐向机动化交通转移，在我国土地资源紧缺，能源利用紧张的情况下，公共交通是 最适合的发展模式。 2 城市的快速发展与城市土地资源的有限，要求公共交通引导城市用地。开发城 市建设用地因为缺少规划的指引，开发无序，发展到一定程度将受到周边其他用地的限 制，另外过强的中心区高密度发展，无法承受交通所带来的压力。城市采用跳跃式发展， 新区的建设要吸取老城的经验，交通规划配套进行，新区和老城之间通过公共交通来联 系，沿线用地开发结合公共交通发展来规划，使公共交通起到引导城市用地开发的作用， 土地集约化使用。 3 区域都市圈的发展，要求公交扩大服务范围。公共交通不光只为城区居民服务， 还要向上扩展和向下延伸，服务城市与城市之间以及城市与下辖乡镇之间，使客流在区 域范围内自由流动，提高区域活力。为避免未来高度机动化带来大量小汽车涌入市区， 引起严重的交通拥塞，同时又不影响郊区、郊外居民的就业机会及市中心区及外围城镇 的经济活力，必须加强主城与外围城镇、外围城镇与外围城镇间的快速轨道交通网络规 划建设。 4 政府从政策法律上重视。以前对于公共交通的发展政府仅在相关的条文中带到， 发展第三产业服务性行业时提到公共交通的建设，公共交通没有受到重视。建设部2 0 0 4 年颁发了关于优先发展城市公共交通的意见，把公共交通的发展提上了议事日程。 要认真编制城市公共交通专项规划，明确不同的公共交通方式的功能分工、线网及 设施配置、场站规模及布局等。拟建轨道交通的城市要认真编制城市轨道交通建设规 划，明确远期目标和近期建设任务以及相应的资金筹措方案；明确轨道交通的线路站 点选址、沿线用地规划控制以及与其他交通方式的衔接。公共交通发展得到重视。 2 3 2 “公交优先 发展的必要性 1 “公交优先是保证城市可持续发展的需要 我国的城市发展只能走土地节约型、资源节约型的可持续发展之路。在未来的3 0 - - 5 0 年快速城镇化进程中，城市的人口密度必须保持在每平方千米1 万人左右。这就决定了 我国城市道路的面积不可能像发达国家那样达到建成区的2 0 甚至3 0 的水平，也不 可能通过扩大城市规模和降低城市密度来满足私人轿车的发展。美国人通过历史教训的 痛苦反思，提出了城市精明增长的立法导则。郊区化要收缩，要重建公共交通系统，走 第一二章“公交优先”的内涵以及在我国的发展基础 紧凑化的城市发展道路。我国要吸取美国郊区化蔓延的教训，认清公共交通的发展是决 定城市形态和城市人口密度，节约使用土地、能源，实现城市可持续发展的关键措施， 进而决定整个国家的耕地保护、环境保护、经济社会可持续发展的战略盯1 。 2 “公交优先”是实现“群众优先出行的需要 交通的目的是实现人和物的移动而不是车辆的移动，“公交优先 是对公交乘客的 优先，说到底是“百姓优先”和“效率优先”，而非简单地对车辆优先。符合最广大群 众的根本利益。公共交通是城市人民政府直接为群众提供出行服务的一项重要基础设 施，其社会公益性十分明显。公共交通设施的完善程度、市场管理的规范程度、经营服 务的文明程度等等，都直接影响着群众的生活质量。 “公交优先 是落实群众优先的一项重要任务。相对于私人交通而言，“公交优先 照顾了大多数人的利益，特别是为低收入阶层提供了享有交通出行的权利，享有城市道 路交通设施的权利，。体现了城市道路交通发展的公正性，确保让最多的入得到平等的交 通权。这是公共政策的价值基点之一。 3 “公交优先 是缓解城市交通矛盾的需要 严重的交通拥堵是我国大城市客运交通存在最突出的问题之一，交通拥堵造成的直 接后果是城市机动车车速的下降。机动车速的降低，不仅增加了居民上下班、上下学的 在途时间，而且使城市活动节奏减慢，造成巨大的经济损失。 由表2 1 可以看出公共汽车所占土地资源相对比较少，占用的道路面积比为：公交 车：小汽车：自行车为1 1 6 ：1 3 4 ：1 。这就意味着运送相同数量的乘客，小汽车占用的 道路资源是公共汽车的2 3 1 9 倍，一辆大公共汽车占道面积约小于两辆小汽车，而载客 数量却是两辆小汽车的4 0 倍左右。公共交通是城市道路最经济的使用者，同样的客运 量，公共交通所需的道路面积仅是其它交通方式的几分之一乃至几十分之一，公共交通 的比重越大，道路上的车流量就越少，交通问题越好解决。 表2 1 各种交通工具道路资源利用率 项目标准公共汽：乍出租小汽车白行车 运行速度( k m h ) 1 6 1 83 0 4 01 0 1 5 车头间距( m )2 2 5 22 5 9 7 6 7 6 占用道路面积( m 2 ) 7 8 8 29 0 96 7 6 人均占用道路面积( m 2 人) 0 9 82 2 7 3 6 7 6 密度( 人数k i n h a ) 3 5 5 21 5 41 4 8 4 “公交优先”是加强城市环保和节约能源的需要 1 2 长安大学硕士学位论文 小汽车的普及和过度发展，无论是在国内和国外，都造成了能源危机和环境的污染， 2 l 世纪城市交通中的“汽车病”日益突出，人们血压升高和心脏衰竭，给城市交通投下 阴影。1 9 7 3 年爆发的那场世界性石油危机，至今仍时时刻刻向人们敲响警钟，告诫人们 注意节约资源和防止环境污染。据推算，在高峰小时中每人每千米消耗的能源是：公共 汽车为小汽车的8 4 ，无轨电车为小汽车的4 ，有轨电车为小汽车的3 4 ，地铁为 小汽车的5 。同时，公共汽车造成的空气污染只是小汽车的1 1 0 ，因此公共交通比小 汽车交通对城市的发展更有优势。 优先发展城市公交就是解决城市交通问题与实现城市环保与节约资源的最好办法。 当人们的生活、工作不可能离开汽车但是又惧怕污染时，一个好的解决方法就是控制小 汽车的数量、优先发展大容量的公共交通工具，并且同时进行车辆环保改造。这样，既 可满足人们出行的需要，又可降低汽车对环境的污染、达到节约使用资源的目的。 5 “公交优先 是引导城市土地利用开发的需要 在我国人均用地资源有限的情况下，集约式发展是必然的趋势，以公共交通为导向 引导城市土地开发，能实现土地的高效利用。公交客运走廊沿线的土地因为交通可达性 好，开发很快，配套以商住混合用地及就业岗位集约利用，同时又减少了小汽车的出行， 以公交联系各个组团，为居民提供出行便利。 2 3 3 “公交优先”发展的可行性 对城市公共交通行业，以建设部为首的国家职能部门先后制定了一系列方针政策。 在落实国家公交产业政策上，各地政府大多采取了“重点扶持和“优先发展的措施， 为优先发展我国城市公共交通奠定了良好的基础。通过以下分析，可以认为在我国优先 发展城市公共交通具有可行性。 1 政府逐步重视，“公交优先 政策相继出台 2 0 0 4 年3 月，建设部下发关于优先发展城市公共交通的意见( 建城( 2 0 0 4 ) 3 8 号) ，提出了我国近期优先发展城市公共交通的主要任务、目标和相关意见。同年5 月， 建设部召开第一次全国城市公共交通工作会议，全面系统总结了城市公共交通发展的有 关工作，对优先发展城市公共交通工作做出部署。2 0 0 5 年9 月，国务院办公厅转发建设 部等六部门关于优先发展城市公共交通的意见( 国办发( 2 0 0 5 ) 4 6 号) ，从进一步提 高认识，充分发挥规划调控作用，完善公共交通基础设施，优化公共交通运营结构，保 障公共交通的道路优先使用权，积极稳妥地推进行业改革，进一步加大政策扶持力度和 1 3 第二章“公交优先”的内涵以及在我国的发展基础 加强组织领导和监督检查8 个方面提出共2 2 条政策意见，这是有关发展公共交通的一 个全面系统的文件。2 0 0 6 年1 2 月，建设部会同国家发改委、财政部、劳动保障部等四 部门印发了关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见( 建城( 2 0 0 6 ) 2 8 8 号) ， 进一步明确了城市公共交通的公益性定位和公共交通优先发展的有关经济政策，并召开 了首次全国优先发展城市公共交通工作会议，也即第二次全国公共交通工作会议。 2 落实“公交优先 取得显著成效 优先发展城市公共交通战略实施以来，各地区认真贯彻落实中央决策和有关部署， 制定了有关配套政策和具体措施，从提高认识、做好规划、加大投入、完善设施、提高 服务水平等方面积极推动城市公共交通优先发展，取得了显著成效哺1 。四川、湖北、江 西、青海、江苏、贵州、甘肃、山东、辽宁等省政府出台了优先发展城市公共交通的实 施方案，提出构建“城市公交优先”体系、解决市民“出行难 问题的具体措施，制定 了实现城市公共交通“便捷、安全、舒适、经济 的目标和政策。北京市人大常委会专 门审议市政府办理的优先发展城市公共交通的议案，明确提出给予“四优先的发展政 策城市公共交通设施用地优先、投资安排优先、路权分配优先和财税扶持优先，确 保城市公共交通各项优先政策措施的落实。 城市公共交通设施建设加快，硬件环境得到改善。深圳市建成了罗湖综合交通枢纽， 集城市轨道交通、公共汽车、出租车、长途客车、铁路、海关口岸为一体。全国共2 0 0 多个城市设置了“公交优先 车道或专用车道。城市公共交通的车辆更新也进一步加快， 节能环保和更加舒适的车辆逐步充实到运营服务中，老旧和污染环境的车辆正逐步退出 公交运营。公交企业服务意识和管理水平进一步提升。 3 资金落实得到保障 我国城市的综合经济实力已有很大增强，城市交通基础设施投资在城市财政中的份 额不断提高。2 0 0 4 年全国城市公共交通固定资产投资3 2 8 5 亿元，占城市建设固定资产 投资的6 9 ，2 0 0 5 年，全国城市公共交通固定资产投资4 6 7 7 亿元，较2 0 0 4 年增长4 5 3 5 ，增速较2 0 0 4 年( 1 6 5 3 ) 明显加快，城市公共交通投资占城市建设固定资产投资 的比重为8 5 ，较2 0 0 4 年6 9 的水平也有显著提高。2 0 0 7 年北京市政府宣布，未来 5 年将投入资金7 1 5 亿元进行轨道和地面交通的建设，这个数字占交通基础设施投资的 4 5 ，较“十五”期间提高了1 8 个百分点。杭州、昆明等城市，从城市土地出让金中 提取一定比例，专项用于城市公共交通，为促进公共交通发展开辟了相对稳定的资金来 源渠道。 1 4 长安大学硕士学位论文 另外地铁作为“公交优先”的典范，世界上许多城市在大力修建地铁时的人均国民 生产总值是1 5 0 0 - - - 2 5 0 0 美元，而我国目前北京、上海、广州等大城市的人均国内生产 总值都已超过2 0 0 0 美元，其中上海、广州都已达3 0 0 0 美元，所以我国许多大城市都 邑具备了修建城市地铁的综合经济实力，对于“公交优先 发展也有了相应的经济实力 作为保障。 1 5 长安大学硕上学位论文 第三章我国“公交优先 发展战略实施现状及存在问题 3 1 我国公共交通发展的现状 3 1 1 我国城市公共交通发展成就 城市公共交通是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施，是城市公用事业的 重要组成部分。近年来，我国城市公共交通取得了较快发展。一是常规公交稳步发展。 从1 9 8 5 年至1 9 9 2 年全国城市公交车辆从4 5 万辆增至近9 万辆，公交客运量也从2 5 0 亿人次增加至2 8 0 亿人次，作为公交补充方式的出租汽车也从2 万辆增加到2 8 万辆。 从1 9 9 3 年至2 0 0 2 年公共交通进入了大发展的十年。城市公交车辆从9 万辆增至2 4 5 万辆，公交客运量从2 8 0 亿人次增至3 6 0 亿人次。作为城市公共交通骨干的轨道交通也 从原北京拥有的4 7 千米增至上海、广州等1 0 座城市拥有的4 4 0 多千米。由表3 1 可以 看出，截止2 0 0 5 年，全国公共汽、电车运营车辆达3 1 0 9 万辆，比2 0 0 0 年末增长3 7 6 ；乘客总量4 6 7 1 9 亿人次，比2 0 0 0 年末增长3 6 9 9 ；公共汽、电车线网总长度 1 5 8 7 2 2 k m ，比2 0 0 0 年末增长6 5 9 7 。二是快速公共交通系统发展迅速。目前，我国 已有北京、上海、天津、广州、长春、大连、武汉、深圳、重庆、南京等1 0 个城市的 轨道交通项目投入运营，总里程达4 4 0 多k m ，在建轨道交通项目里程达4 0 0 余k m ，近 期规划建设1 3 0 0 余k m 。北京、济南、杭州等城市已开始规划建设一批快速公共汽车系 统( b r t ) 工程项目。 表3 1 我国历年公共交通情况( 2 0 0 0 - 2 0 0 5 ) 公共汽车、电车、轨道交通轮渡 每万人 指 出租 运营车 标准运运营线 客运总量运营船客运总量 汽车数 拥有公 标 数( 辆) 营车数网长度 交车辆 、 ( 标台)( 千米) ( 万人次) 数( 艘) ( 万人次) ( 辆) ( 标台) 2 0 0 0 年 2 2 5 9 9 32 0 5 5 2 39 5 6 3 53 4 1 0 4 5 18 0 53 4 2 0 8 8 2 4 9 3 1 5 3 2 0 0 1 年 2 3 0 9 1 8 2 1 6 6 1 5 1 0 7 4 9 93 5 1 1 2 0 81 0 7 71 5 5 9 08 7 0 0 2 36 1 2 0 0 2 年 2 4 6 1 2 92 3 7 0 0 71 1 2 2 3 93 7 2 8 0 2 61 0 0 82 8 5 5 48 8 4 1 9 56 7 2 0 0 3 年2 6 4 3 3 82 5 8 8 9 41 3 7 3 7 63 8 1 3 5 0 5 1 0 5 82 6 6 5 39 0 3 3 8 l7 7 2 0 0 4 年 2 8 1 5 1 62 8 7 0 2 21 5 9 7 1 14 2 7 1 8 9 81 1 4 52 4 4