（环境与资源保护法学专业论文）新农村建设中环境规划法律问题研究.pdf

重庆大学硕士学位论文中文摘要 摘要 我国是一个农业大国，“三农 问题是关系我国改革开放和现代化建设全局的 重大问题之一。十六届五中全会提出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整 洁、管理民主 为内容的社会主义新农村建设目标，为进一步解决我国的“三农 问题指明了方向。新农村建设的全面铺开，农村居民点、公路、水利等基础设施 大范围兴建，乡镇企业、集约化畜禽养殖项目不断增加，规模不断扩大，但由于 建设缺乏科学、系统的规划，项目实施缺乏监督管理，给农村环境较为沉重的负 荷。在农村环境的严峻形势下必须提高环境规划的认识、完善农村环境保护中的 环境规划法律体系、加强环境规划执法力度、提高农民环境规划法律意识等，以 实现社会主义新农村建设的最终目的。 本文主要进行了以下研究： 新农村建设中存在的环境规划问题及在法律层面的原因分析。即在新农村 建设的过程中，因环境规划在法律方面规定的缺陷造成的环境污染现象以及出现 该现象在法律层面的原因。 对新农村建设中环境规划法律问题的立法建议。我国新农村建设中的以 “规划先行、科学指导、因地制宜、区别对待为指导，把握村庄功能性，逐步 完善村庄基础设施；完善新农村建设中环境规划法律体系，调和有关环境规划的 法律法规之间的不和谐、适时修订有关环境规划的法律法规，注重在环境规划法 律法规的制定中环境影响评价制度的引入；设置强有力的监督机制的；强化环境 规划法律法规的执行力度；明确现行的环境规划责任人的法律责任；增强农民环 境规划法律意识。同时例证了部分发达国家在农村发展过程中，对环境规划的注 重及其对我国的启示，并进一步提出了推动我国社会主义新农村建设环境规划的 立法建议。 本论文对新农村建设中环境规划提供科学可靠的依据，对新农村建设中环境 规划法律问题具有重要的理论意义。对新农村建设在过程中避免环境污染，实现 村容整洁，改善人居生活质量，具有重要的理论意义和实用价值。 关键词：新农村建设，环境规划，环评制度，执法力度，法律意识 a b s t r a c t c h i n ai sal 鹕ea | 咖c u l n 髓lc o 眦略”n l r e en 枷i s s u ei s c h i n a sr e f o ma i l d o p e n i n gu pa n dm o d e m i z a t i o nd r i v e0 n eo fm em 旬o rp d 0 b l e m so v e r a l l t 1 1 es i x m d e c a d eo ft h ef i f i hp 1 e n a 巧s e s s i o no f ”p r o d u c t i o nd e v e l o p m e n t ，w e l l o f fl i f e ，c i v i l i z e d n l r a lw i n d ，c l e 锄v i l l a g ec a p a c i t yt 0m a i l a g ed e m o c r a c y ”f o rt h ec o n t e n to fm et a 唱e t b u i l d i n gan e ws o c 础s tc o 时s i d ei i l 0 r d e rt 0f h n h e rs o l v e 廿l e n l r e er u r a l ”i s s u e p o i n t s0 u tm ed i r e c t i o n 1 1 1 ec o n s t m c t i o no fan e wm l lr o l l o u ti nn 聃la r e a s ，n 聃l s e 位l e m e n t s ，r o a d s ，w a t e rc o n s e r v a n c y 锄do t h e ri n 触s 仃u c t u r ec o n s 仃i u c t i o no f l a r g e s c a l e ，v i l l a g ea n dt o w n s h i pe n t e 印r i s e s ，砥n s i v el i v e s t o c ka i l dp o u l 时p r o j e c t s i i l c r e a s i n gs c a l e ，b u tb e c a u s eo fm ec o n s 咖c t i o no fal a c ko fs c i e n t i f i c ，s y s t e m a t i c p l a n n i n g ，p r o j e c ti m p l e m e l l t a t i o n l a 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m e n t a lp l a n n i n gb e c a u s eo f 也ep r o v i s i o n si n 戗l el e g a la s p e c t so f n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o nc a u s e db ym e d e f e c t sa sw e l l 弱m e 哪e r g e n c eo f 恤p h e n o m e n o n i nm el e g a l a s p e c t so f n l ep h e n o m e n o no fr e a s o n s m en e wm r a lc o n s t m c t i o nl e g a li s s u e s i nm ee n v i r o 姗e n t a ip l 踟l m g l e g i s l a t i o n c h i n a sn e wm r a lc o n s t m c t i o ni no r d e rt 0 ”a d v 肌c ep l a n n m g ，s c l 础t l c g u i d 肌c e ，i n1 i n ew i t hl o c a lc o n d i t i o n s ，d i 雎r e n t i a lt r e a t m e n t i i a sag u l d e ，铲a s pt h e 劬c t i o no ft h ev i l l a g e ，a n dg r a d u a l l yi m p r 0 v e 廿l ev i l l a g ei i l 觚s 仃u c t u r e ；i m p r o v et h e n e wr u r a lc o n s t m c t i o nl e g a ls y s t e mi ne n v i r o n m e n t a lp l a 彻i n g ，e n v i r o n m e n t a lp l 猢l n g r e l a t e dt or e c o n c i l em ed i s c o r db e 似e e nm el a w s 锄dr e g u l a t i o n s ，a l l dt i m e l yt o 锄e n d t 1 1 er e l e v a n te n v i r 0 1 m e n t a lp l a m i n gl a w sa i l dr e g u l a t i o n s ，f o c u s o ne n v l r o 姗e n t a l p l a m l i n gi nm ef o 咖u l a t i o no fl a w sa 1 1 dr e g u l a t i o n si nt h ee i l v i r o n m e n 协l1 m p a c to ft h e i l l t r o d u c t i o no fe v a l u a t i o ns y s t e m ；1 1 1 ep r o t e c t i o no fas 们n gm o n l t o r i n gm e c h 锄s m s e t i i 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 u p ；n l es t r e n g t h 铋i n go fe n v i r o n m e n t a lp 1 砌i n go fm ei m p l e m e n 协t i o no f1 a w sa i l d r e g u l a t i o n s ；c l e a rt h ec u r r e n t1 i a b i l i t ) ，e n v i r o n m e mp l a n n i n g ；e n v i r o n m e n t a lp l a n n i n gt 0 e n h a n c em el e g a la w a r e n e s so ft h ef i a n i l e r s a tt l l es 锄et i m e ，e x 锄p l e so fs o m e d e v e l o p e dc o u n t r i e si nm ep r o c e s so fm r a ld e v e l o p m e n t ，t l l ef o c u so f t h ee n v i r o 啪e n t a l p 1 a n n i n ga i l di t se n l i g h 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a l 栅e n e s s i l i 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的且士学位论文新盔挝建逡生丕撞趣划洼耋耋闻壁研究 是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中 特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人己经发表或撰写过的研究成 果。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明 并表示了谢意。 学位论文作者签名：备足互 导师签名： 学位论文使用 本人完全了解重庆大学有关保留、使用学位论文的规定。本人完全同意中 国博士学位论文全文数据库、中国优秀硕士学位论文全文数据库出版章程( 以 下简称“章程 ) ，愿意将本人的且士学位论文麴盔挝建逡虫巫缝趣划洼徨 回题硒塞提交中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社( c n k i ) 在中国博士学位 论文全文数据库、中国优秀硕士学位论文全文数据库以及重庆大学博硕学 位论文全文数据库中全文发表。中国博士学位论文全文数据库、中国优秀 硕士学位论文全文数据库可以以电子、网络及其他数字媒体形式公开出版，并 同意编入c n l 【i 中国知识资源总库，在中国博硕士学位论文评价数据库中 使用和在互联网上传播，同意按“章程”规定享受相关权益和承担相应义务。本 人 全 作 各 说明：本声明及授权书! 鳎装订在提交的学位论文最后一页。 重庆大学硕士学位论文1 绪论 1绪论 1 1 选题背景、研究意义 1 1 1 选题背景 农村是人类大量集中和活动的场所，从生态学角度看，农村是人类在改造和 适应自然环境基础上建立的人工生态系统，其不但受自然生态规律的影响，更受 入的目的和愿望的控制，是一个以人类为中心的自然、经济、社会复合系统。 随着农村经济社会化的快速发展，人口和工业的高度集中，农村环境问题日 趋严重，如环境污染、水资源短缺、生物资源减少等。这些问题使农村环境质量 下降，威胁着农村居民的生存条件和身体健康，制约了社会经济健康发展。因此， 正确处理农村发展与环境规划之间的关系，改善农村环境质量，实现农村的可持 续发展，已成为各国政府环境保护工作的重点。 建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，要按照生产发展、 生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步地加以推进。这是 党的十六届五中全会建议提出的新农村建设的内容。【1 】2 0 0 6 年中央出台的一号文 件关于推进社会主义新农村建设的若干意见中明确指出建设社会主义新农村， 要从农民最迫切需要解决的问题入手，把改善农民生产生活条件，加强农村人居 环境建设作为社会主义新农村建设的基础性工作。【2 】为指导各地开展农村人居环境 建设，建设部于2 0 0 5 年底召开全国村庄整治工作会议，印发关于村庄整治工作 的指导意见，提出以村庄整治为主要形式，改善农村人居环境。【3 】这充分表明党 中央对农村工作的高度重视，同时，也体现了对新形势下农村经济、政治、文化 和社会发展的目标要求。我们在社会主义新农村建设过程中要始终坚持规划先行， 充分发挥规划在新农村建设中的宏观调控作用，提高新农村建设的质量和效益。【4 】 全国生态环境保护“十五 计划、小城镇环境规划编制导则( 试行) 、全国环 境优美乡城镇考核指标( 试行) 等文件。提出小城镇建设中必须遵循环境建设、经 济建设、城镇建设同步规划、同步实施、同步发展的方针，实现环境效益、经济效 益、社会效益的统一。【5 】 “村容整洁”要从解决农民最急迫、最直接、最关心的实际问题入手，让农民得 到实惠。当前，农村人居环境比较差，面临的问题还很多。有的急需解决，如农 民住宅与畜禽圈舍混杂、供水、安全、环境卫生、污水与垃圾处理等；有的需要 逐步解决；有的可能需要通过长期努力才能解决。现在首先要筛选整治的重点内 容，如村庄内部道路、村庄供水设施、村庄排水设施、村庄垃圾集中堆放点、村 内乱搭滥建、人畜混杂居住、村庄废旧坑塘与河渠水道、古村落与古建筑的保护 重庆大学硕士学位论文l 绪论 口嚣 寸o 目前有少数地方将新农村建设片面理解为就是兴建新村庄，只注重农村房子 是否整齐划一，道路是否宽阔等表面的东西。决不能把新农村建设搞成农村新一 轮的大拆大建，不能片面理解“村容整洁”。中央领导在前不久召开的省部级主要领 导干部建设社会主义新农村专题研讨班上再次强调，建设社会主义新农村要坚持 从实际出发，因地制宜，分类指导，不搞一刀切。要量力而行，充分考虑当地财 力和群众的承受能力，不能盲目攀比、更不能通过加重农民负担和增加乡村负债 搞建设。 当前中国经济社会的快速发展导致了严重的环境污染和生态破坏，对人类的 生存和发展构成了威胁，有效推进环境规划工作，以促进环境、经济与社会协调 发展不容忽视。一直以来，由于以经济发展和城市发展为重心的发展模式，农村 环境规划虽然对农村环境的管理作用突出，但是法律对其的定位一直不明确，由 于没有专门的法律和详细的实施规定来规范农村环境规划的编制，明确农村环境 规划法律法规的法律效力，致使农村环境规划制度和规划措施无法落到实处。目 前存在的几种明显的现象是： 城乡总体规划中缺乏农村环境规划的内容。 虽然有城乡环境规划，但规划的深度不够，内容也不完善，只是形式上符 合了要求，根本达不到保护农村环境的目的。 有农村环境规划，但由于法律地位不明确，并没有被很好的落实。更甚者， 城乡各部门以“发展城乡经济的需要为借口，无视农村环境规划的存在，对已 经通过审批的规划随意更改，农村环境规划形同虚设。 正是基于以上各种情况的存在，我国新农村建设中的经济建设和环境建设比 例严重失调，各项环境基础设施薄弱，加之工业布局和生活场所布局混乱，使得 环境污染日趋严重，环境质量日趋下降，给农村经济发展和人民健康带来很大的 危害。 农村环境规划作为现代行政管理的一个重要手段，在农村环境保护中应该发 挥着重要的作用。但是，我们也应该看到，农村环境规划作为行政权力行使的方 式之一，如果行使不当，就会导致规划权力被滥用，必然会对规划相对人的权益、 农村的环境保护造成损害，造成巨大的社会资源浪费。其实我们目前所见到的对 农村环境规划法律效力认识不足的现象，主要还是指乡镇政府的认识不到位，才 会导致环境规划权力不行使、不完全行使和规划权力滥行使等现象，所以从保障 农村环境规划法律效力的实现角度考虑，必须对农村环境规划予以法律上的控制， 包括对规划过程的控制和对规划文本的保护落实两方面，使农村环境规划的整个 过程在法治的轨道上运行。 2 重庆大学硕士学位论文l 绪论 1 1 2 研究意义 改革开放以来，我国农村经济取得了举世公认的伟大成就。但是，随着我国 农村现代化进程的加快，特别在今天新农村建设的过程中，由于我国农村生态环境 的破坏，生态灾难增多，人民的生产、生活受到了较大的影响，而且生态环境失 衡继续加重。因此，我们必须加强农村生态环境的规划，解决已存在的环境问题， 并防止问题的再次发生，实现农村环境的可持续性发展。 面向可持续发展的环境规划应立足于经济发展和人居环境的改善，而不宜以 生态环境容量研究为轴心去寻求人口的合理规模和经济的可扩张潜力。【6 】 环境规划在新农村建设中有着极其重要的位置： 环境规划是促进农村经济可持续发展的重要基石，一切缺乏环境规划意识 的急功近利式的发展，都无异于竭泽而渔。 环境规划是党和政府关怀农民根本利益的重要体现，因为恶劣的生存环境 不仅会给农民生产、生活戴上甩不掉的枷锁，而且贻害无穷。 环境规划是造福子孙万代的民心工程和德政工程，“图一时发展，留万年祸 害 行为的最终结果只能使始作俑者成为历史罪人。我国是一个农业大国，没有 高质量、强大的农村环境规划做后盾，我们的农村、农业和农民，就永远只能和环 境污染相随。 农村环境规划是实行农村环境目标管理的基本依据和准绳，是国家环境保护 战略和政策的具体体现，也是农村经济和社会发展规划体系的重要组成部分。编 制和实施农村环境规划对于协调人与环境、经济与环境的关系以及保证农村可持 续发展具有深远的意义。其主要表现在： 1 )促进农村环境与经济、社会可持续发展。 2 )保障环境保护活动纳入国民经济和社会发展计划。 3 )合理分配排污消减量，约束排污者的行为。 4 )以最小的投资获取最佳的环境效益。 5 )指导各项环境保护活动的进行。f 7 】 农村环境规划制定的功能区划、质量目标、控制指标和各种措施以及工程项 目，给人们提供了环境保护工作的方向和要求，可以指导环境建设和环境管理活 动的开展，对有效实现环境科学管理起着决定性的作用。 2 0 0 6 年2 月2 1 日公布的中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若 干意见提出，扎实稳步推进社会主义新农村建设，必须坚持科学规划，实行因 地制宜、分类指导，有计划有步骤有重点地逐步推进。各级政府在制定“十一五” 规划，包含其中的新农村建设规划也应该正在制定之中。在党中央提出的建设社 会主义新农村的奋斗目标中，把村容整洁作为其中的重要标准之一，可见村容、 3 重庆大学硕士学位论文l 绪论 村貌在社会主义新农村中的重要地位。把村容整洁作为社会主义新农村的重要标 准，既是农村经济发展的必然趋势，也是贯彻落实科学发展观的必然要求。文明 富裕的新农村，也必然要求有一个环境优美、村容整洁的外部形象加以展现，否 则就显得不协调、不和谐。很难想象，物质生活越来越富裕的农民，却愿意生活 在一个脏、乱、差的恶劣环境中。没有一个环境优美、村容整洁的村貌，那么， 不管农民的物质生活多么富有，其生活质量也是很难保证的。应当说，新农村建 设必须规划先行已经是人们的共识，但是，应该先行的新农村建设环境规划究竟 是什么样的规划，这是一个值得研究的问题。 建设社会主义新农村的方针是党中央从我国农村可持续性发展的战略高度提 出来的，是为全国农民造福的重要举措。我们在一切从实际出发的基础上，必须进 行新农村建设的全面规划，切实处理好科学的环境规划及其实施。制定实现一定时 期内新农村建设的发展目标，确定规模和方向的规划，是新农村建设的先导和依 据。规划方案的实施是实现规划的主要手段和途径。建设社会主义新农村要从实 际出发，按照可持续发展原则，深入细致地进行调查研究和可行性分析论证，确保 规划具有科学性、严肃性和适度超前性；要注意用整体的、系统的和发展的观点 搞好规划布局，根据平原、山区、地形地貌、地理位置、产业基础、人文历史背景 等因素，制定独具特色的社会主义新农村环境规划。 1 2 国内外研究现状 国外研究现状 目前，世界各国都在寻找一种协调经济建设与环境保护的合理战略，一般采 取的措施是进行环境保护规划。 日本依据“生存条件重于经济发展的原则 ，为保护和创造良好的生活环境与 生态环境，在有限的国土、资源量和环境容量中，从污染物的发生量一除去量一 排放量的关系中规划污染防治，该国是在环境规划中采用污染物排放总量控制的 方法，去协调环境与经济的发展。哺】 美国等西方国家的环境规划是以实现规定的环境目标为目的，通过建立数学 模型，运用各种优化方法探求优化防治方案。著名的成果有关美国环境质量委员 会1 9 8 0 年向总统提交的“2 0 0 0 年世界 研究报告，以及麻省理工学院等大学关于 区域环境规划的研究报告。【9 】 前苏联的环境保护规划不是从环境质量目标入手的，而是把环境保护与经济 发展计划融为一体，从提高资源和能源的利用率出发，减少污染物的排放量。前 苏联国家计委从改进自然保护和合理利用自然资源的角度，采用环境经济数学的 方法，对水流、土地、矿藏、大气、动物和植物等的合理利用制定最佳计划。【1 o 】 4 重庆大学硕士学位论文l 绪论 英国始终坚持统的城乡规划体系，以确保地方发展与国家相关政策的致。 1 9 4 7 年城乡规划法建立了覆盖整个国土范围的城乡规划体系，城市总体规划 由中央政府审批。【】1 9 6 8 年城乡规划法规定了规划的制定与行政事权对等， 郡范围内的结构规划由郡政府编制，由中央政府审批，地方层面的各项规划由地 方政府制定，但必须符合区域层面结构规划的指导原则。【1 2 j 国内研究现状 在中国，环境规划也是环境立法有关“环境保护与经济建设、社会发展相协 调原则 的具体体现，也是中国实行可持续发展战略的个重要组成部分。 中国自1 9 7 3 年的第一次全国环境保护工作会议中提出“全面规划、合理布局 的环境保护工作方针以来，环境保护规划开始受到重视。中国从“六五 计划时 期开始，国家在制定的每个五年规划中，都相应的包括有环境保护规划的篇章。【1 3 】 目前，中国的环境保护规划制度主要规定在环境保护法第4 、1 2 、2 2 、2 3 、2 4 条之中。 从环境法的立法来看，目前我国的环境规划制度包括土地利用规划制度、自 然资源规划制度、环境保护规划制度、城市规划制度、村镇规划制度等。我国的 土地管理法对土地利用规划制度用了整整一章的篇幅进行了详细的规定；1 9 9 8 年 国务院发布的全国生态环境建设规划对全国的生态环境建设具有长期的指导 作用，并被纳入国民经济和社会发展计划；对自然资源进行规划是环境规划的重 要内容之一，例如在我国渔业法第三条规定：“各级人民政府把渔业生产纳入 国民经济发展计划，采取措施，加强水域的统一规划和综合利用。、【1 4 】水法 规定：“开发利用水资源和防治水害，应当按照流域或区域进行统一规划。”；1 9 9 3 年国务院颁布的村庄和集镇规划建设管理条例对村镇规划作了规定；海域使 用管理法( 2 0 0 1 年) 规定了海洋功能区划、草原法( 2 0 0 2 年) 专章规定了草 原保护、建设、利用规划、矿产资源法( 1 9 9 6 年) 规定了对矿产资源的勘查、 开发实行统一规划等。但我国在立法上采取的“宜粗不宜细的原则，导致了在 环境规划的立法中对法律条文的规定过于原则和抽象，不易操作，不利于法的有 效实施。 在目前的国内著作中金瑞林、汪劲著的2 0 世纪环境法学研究评述在第六 章中国环境与资源保护行政法律制度研究中，阐述了环境保护规划制度的概念、 目的和意义、内容、划分形式、原则等；蔡守秋主编的环境资源法教程中在 环境资源基本法律制度的研究中，专门列出了一节讲环境资源规划制度，界定了 环境资源规划制度的内涵与分类，介绍了几种重要的环境资源规划：国民经济和 社会发展规划、国土规划、环境保护规划、自然资源规划等；曹明德、黄锡生主 编的环境资源法书中，列出了环境资源法的基本制度一章，其中详细阐述 重庆大学硕士学位论文1 绪论 了环境规划制度的相关内容。 从上面可以看出，在国外的农村建设中是很重视农村规划的，但我国的新农 村建设背景是具有中国特色的，和国外的农村建设背景是不相同的，因而在国外 的农村建设成果中，我们只能吸收相对我国可以参考与借鉴的部分成果，而不能 完全地参照某一国家的经验来指导我国的新农村建设中环境规划问题或是完全的 照搬某一项法律规定或是制度。而在我国国内在环境规划方面有研究，但是针对 新农村建设的背景下的环境规划法律问题，我国没有专门的单行法或是专门的文 章或是专著研究该问题。 我国环境法学界对农村环境规划的研究尚处于起步阶段。笔者认为正是由于 公众对农村环境规划法律规定认识不足，才导致了目前农村环境规划实践中的种 种问题。农村环境规划的法律理论还处于研究阶段，理论还不成熟，还需要更多 的研究成果。所以笔者怀着忐忑不安的心情从新农村建设环境规划法律问题入手 来研究，希望通过一些初步的尝试和探索，能够引起更多的学者关注农村环境规 划法律理论体系的研究，为农村环境规划法的理论研究出一点绵薄之力，如 果本论文能在该领域起到抛砖引玉的作用，笔者将不胜荣幸。 1 3 研究目标、方法、思路 本文主要阐释了新农村建设环境规划的内容及新农村建设过程中因环境规划 原因出现的环境污染和环境破坏现象以及针对该问题在法律层面的原因分析，明 确提出了在当前我国社会主义新农村建设中，对因环境规划认识不足而出现的环 境污染和环境破坏现象的具体解决对策。本文在前人研究基础上，运用文献研究、 比较研究、系统分析等研究方法，研究了国外农村建设中关于环境规划相关的基 本经验，并结合当前我国社会主义新农村环境规划的现状和问题，提出了推动当 前我国社会主义新农村建设过程中，因环境规划产生的环境污染和环境破坏在法 律层面应注重的问题的建议。 具体说来，本文共分为以下四个部分： 第一章绪论。在文献分析的基础上，本部分介绍了本文研究的背景与意义、 研究的基本思路等。 第二章新农村环境规划的理论表征。本部分主要介绍新农村建设环境规划的 内容。包括新农村环境规划的内涵、对环境规划的分类、环境规划的特点、新农 村建设环境规划应坚持的原则、新农村建设中农村环境规划的重要意义等方面， 阐述了新农村环境规划的理论内容。 第三章新农村建设中存在的环境规划问题及在法律层面的原因分析。本部分 主要介绍了在新农村建设的过程中，因环境规划在法律方面规定的缺陷造成的环 6 重庆大学硕士学位论文1 绪论 境污染和环境破坏现象以及出现该现象在法律层面的原因。对新农村建设过程中 出现的因环境规划在法律层面的缺失而造成的环境污染现状进行描述、找出在法 律层面的制度原因，为下文的立法建议做好铺垫。 第四章对新农村建设中环境规划法律问题的立法建议。本部分主要是写我国 新农村建设中因环境规划在法律方面的不足造成的环境污染与环境破坏的立法方 面的解决建议，即以“规划先行、科学指导、因地制宜、区别对待 为指导前提， 把握村庄功能性，逐步完善村庄基础设施；完善新农村建设中环境规划法律体系， 调和有关环境规划的法律法规之间的不和谐、适时修订有关环境规划的法律法规， 注重在环境规划法律法规的制定中环境影响评价制度的引入；设置强有力的监督 机制；强化环境规划法律法规的执行力度；明确现行的环境规划法律责任；增强 农民环境规划法律意识。同时例证了发达国家农村发展过程中，对环境规划的注 重及其对我国的启示，并进一步提出了推动我国社会主义新农村建设的立法建议。 7 重庆大学硕士学位论文2 新农村环境规划的理论表征 2 新农村环境规划的理论表征 2 1 新农村环境规划的内容 2 1 1 环境规划的定义 广义的环境规划，包括国土规划、城市规划、乡镇规划、自然资源规划和环 境保护规划。而狭义的环境规划仅指环境保护规划。本文所指的环境规划是新农 村建设中的环境规划，是指农村地区进行环境调查、监测、评价、区划、预测因 经济所引起的变化，根据生态学原则提出调整工业部门结构，以及合理安排生产 布局为主要内容的保护和改善环境的战略性布局，也就是说是农村当局为使农村 环境与经济社会协调发展而对自身活动和环境所做的时间和空间的合理安排。【”】 2 1 2 环境规划的分类 我国的自然条件复杂多样，各地区的经济水平也有很大差异。因此各地区、 各部门环境保护的侧重点也不尽相同。环境规划可分为多种类型： 从时间长度来分，可分为长期环境规划、中期环境规划( 五年环境保护计划) 和年度环境保护计划； 从空间范围来分，可分为国家环境规划、省区环境规划和县镇环境规划等等； 从规划的侧重点来分，可分为工业污染防治规划、城市综合整治规划、自然 保护规划等等； 从环境要素来分，可分为水环境规划、大气环境规划、土壤环境规划等等； 从环境与经济的关系来看，环境规划可分为三种主要类型： 经济制约型的环境规划。这种环境规划强调环境保护服从于经济发展的要 求，一般表现为解决已发生的环境污染和生态破坏，制定相应的环境保护规划； 环境制约型的环境规划。这种环境规划体现经济发展服从环境保护的需 要，主张经济发展目标要建立在环境基础上，从充分有效的利用环境资源出发来 制定环境规划； 协调型的环境规划。这种环境规划体现环境与经济的协调发展，强调环境 目标与经济目标的统一，以完整的环境一经济系统为基础制定环境规划。【1 6 】 从环境法的立法来看，目前我国的环境规划制度包括土地利用规划制度、自 然资源规划制度、环境保护规划制度、城市规划制度、村镇规划制度等。 在新农村建设过程中环境规划方面，本文主要考虑的是以村容整洁为目标的 环境规划，以现行的中华人民共和国城乡规划法对农村建设中有关环境规划 方面的法条为依据，作出如下的规划划分： 1 ) 村域规划 8 重庆大学硕士学位论文 2 新农村环境规划的理论表征 中华人民共和国城乡规划法第十七条规定“城市总体规划、镇总体规划 的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系， 禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。规划区范围、规划区内建 设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用 地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总 体规划、镇总体规划的强制性内容。”【l7 j 村域规划要根据乡镇总体规划，评价村 庄的发展条件，确定村庄的性质规模和发展方向，提出村庄经济组织合作方式建 议、经济社会发展目标、农民增收的措施以及农民社会生活的建设目标和措施， 对经济社会发展做出评价和预测。在村域范围内确定公路、铁路、河流、水渠、 电力线路、电信电缆、供热、燃气、变电站、给排水、防洪堤、垃圾处理等基础 设施的位置及走向，同时根据乡镇土地利用规划，划定村域的禁止建设区、非农 建设区、控制发展区。 2 ) 村庄建设规划 中华人民共和国城乡规划法第十八条规定“乡规划、村庄规划的内容应 当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场 所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以 及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应 当包括本行政区域内的村庄发展布局。【l8 】村庄建设规划要确定村庄居民点内部 居住建筑、公共建筑、生产建筑、基础设施和绿化等用地的空间布局，安排文化 活动室、健身场所、学校、卫生所、敬老院、托幼等公共建筑位置，落实道路、 给排水、电力、电信、供热、燃气、垃圾点、公厕等基础设施的规模、位置和走 向，提出生态环境、历史文化遗存保护措施和景观控制要求等。村庄规划应当根 据国民经济和社会发展规划要求，以乡( 镇) 规划为指导，与其他规划及相关部门相 协调，突出当地特色，统筹城乡发展，避免重复建设。村庄规划要合理用地、节 约用地。各项建设应当相对集中，充分利用原有建设用地，新建、扩建工程及住 宅建设应当尽量不占用耕地和林地。重视各种资源的集约利用，体现对传统农村 住宅水、电、厕布置方式的改造以及人畜相对分离的设计原则。防治污染和其他 公害，加强绿化和村容镇貌、环境卫生建设，保护农村资源和环境。编制村庄规 划要有利生产，方便生活。【1 9 】完善配套公建与基础设施，合理确定耕作半径，促 进农村各项事业协调和全面发展，并适当留有发展余地。要根据当地经济社会发 展水平和村庄实际，并结合当地现状，因地制宜，贯彻“社会主义新农村 思想， 突出地方特色，把乡村环境与城市生活结合起来，并注重城乡历史文化延续。【2 0 】 3 ) 近期建设的整治规划 中华人民共和国城乡规划法第三十四条中规定“城市、县、镇人民政府 重庆大学硕士学位论文2 新农村环境规划的理论表征 应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经 济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。近期建设规 划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保 护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。近期建设规划的规 划期限为五年。【2 l 】2 0 0 6 年0 2 月2 1 日发布一号文件将村庄规划正式纳入各级政 府的工作范畴，提出要安排资金支持编制村庄规划和开展村庄治理试点，向农民 免费提供经济安全适用、节地节能节材的住宅设计图样。引导和帮助农民切实解 决住宅与畜禽圈舍混杂问题，搞好农村污水、垃圾治理。【2 2 】因而村庄近期建设的 整治规划编制成为重点，是解决当前面临的急迫问题，加强村庄基础设施建设和 完善公共服务设施配套；做好具体项目实施计划和投资估算。要对投资少、见效 快、对提高村容村貌和村民生活质量明显的道路、基础设施等制定近期实施的具 体方案、计划，确定项目内容，提出时序安排和实施措施，预测工程量和投资。 村庄近期建设整治规划的具体内容应包括：道路交通治理、饮用水安全、排污和 改厕、垃圾收集处理、公共服务设施完善、绿化美化环境、村容村貌整治、可再 生能源应用、其它项目。【2 3 】 2 1 3 环境规划的特点 环境规划除了具备区域性、综合性、科学性等一般特点外，还具有其它的 一些与国情相联系的特点： 1 ) 以环境质量评价以及环境信息、统计、经济等方面的基础工作，作为环境 规划的基础条件。根据我国环境保护起步较晚，基础相对薄弱的情况，在制定环 境规划时十分强调环境质量评价、环境容量分析、环境信息统计、环境经济调查 等方面的工作，因此我国环境规划一般基础资料比较详实、丰富，为环境规划打 下了良好基础， 2 ) 以功能区划分和总量控制的方法，作为环境规划的技术路线。我国制定环 境规划一般在功能区划分的基础上，对污染源逐个分析可供选择的方案，在总量 控制的前提下，确定规划目标，制定环境规划。 3 ) 以环境规划和环境政策的协调统一，作为发挥环境规划作用的重要途径。 环境规划是环境保护的龙头，而各项的环境政策和措施则是保证环境规划目标实 现的手段，因此我国十分强调二者的协调统一。多年来，环境规划在环境保护乃 至整个社会经济的协调发展方面起到了十分重要的作用。 4 ) 环境规划促进了环境政策的落实。我国环境政策体系的主体是“预防为主”、 “谁污染谁治理 、和“强化环境管理 三大政策，这些政策都是针对我国环境问 题复杂、经济实力不强、法制基础薄弱的具体情况提出的。做好环境规划从合理 布局、产业结构等方面防治环境污染和生态破坏，对环境政策的实现具有十分重 1 0 重庆大学硕士学位论文 2 新农村环境规划的理论表征 要的意义。 5 ) 环境规划促进了环境污染的防治。环境规划制定完成并纳入国民经济和社 会发展计划之后，环境污染防治的资金和物资等方面就有了有效的保证，为保护 和改善环境提供了物质基础。 新农村环境规划的特点 1 ) 是社会主义新农村建设的基础条件是人与自然和谐相处的前提 环境规划有利于优化社区投资环境、改善社区生产条件，为社区经济社会发展 提供环境保障。同时，环境规划有利于改善社区生活条件，为村民安居乐业、提高生 活质量创造条件。 2 ) 是社会主义新农村建设的基本要求 良好的生态环境是居民生活的基本条件，生活富裕与环境优美是不可分割的。 只有农村生态环境、基础设施和人文环境改善了，农民的生活质量才能提高，社会才 能和谐稳定。过去，由于农村居民的环境意识较差，垃圾乱扔乱倒的现象随处可见， 邻里之间因为垃圾问题经常发生摩擦。随着新农村建设的推进，农村居民的环境意 识逐步增强，为响应新农村建设号召，一些村出资将一度让村民头疼的乡间小路铺 成了宽广的柏油路，还在两旁修了排水沟，整个路面干干净净，条件富裕的家庭还建 了小洋楼。一些村里还成立了专门的卫生小分队负责村内的垃圾回收与处理工作， 邻里之间因为垃圾问题而引起的矛盾越来越少，有力地促进了社会主义新农村建 设。 3 ) 是农村精神文明建设全面发展的需要 环境规划有利于提高村民的环境卫生意识，促进思想观念和生活方式的转变， 进而促进农村精神文明、物质文明、政治文明建设。相反，如果环境规划得不到 实施不仅影响人们的生活情趣，而且还会影响人们对社会主义新农村建设的积极 性。因此，农村的全面发展也需要一个良好的外部环境，其中，新农村环境规划是不 可或缺的。 2 1 4 新农村建设环境规划应坚持的原则 持续性原则 中华人民共和国城乡规划法第十七条第三款规定“城市总体规划、镇总 体规划的规划期限一般为二十年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出 预测性安排。，【2 4 】即规划建设持续发展原则，从该法条我们可以看出建设社会主义 新农村是一个长期的过程。因此规划必须做到适时、适地、循序渐进。新农村建 设要以改善农村最迫切需要的生产生活条件为中心，根据当地的经济状况，区分 轻重缓急，立足当前，着眼长远，科学确定建设的目标和实施的步骤，指导社会 主义新农村建设有计划、有重点地推进。【2 5 】村庄建设改造是不可能一蹴而就的， 重庆大学硕士学位论文 2 新农村环境规划的理论表