（环境与资源保护法学专业论文）我国风电产业法律问题研究.pdf

独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文，是在指导教师指导下，通过我的努力取得的成果，并且是自 己撰写的。尽我所知，除了文中作了标注和致谢中已经作了答谢的地方外，论文中不包含其他人 发表或撰写过的研究成果，也不包含在浙江农林大学或其他教育机构获得学位或证书而使用过的 材料。与我一同对本研究做出贡献的同志，都在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如被查有 严重侵犯他人知识产权的行为，由本人承担应有的责任。 学位论文作者亲笔签名：型丝壁日 期：型2 砷 论文使用授权的说明 本人完全了解浙江农林大学有关保留、使用学位论文的规定，即学校有权送交论文的复印件， 允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制 手段保存论文。 保密，在年后解密可适用本授权书。口 不保密，本学位论文属于不保密。 ( 请在方框内打“”) 学位论文作者亲笔签名：型塑堕日期：兰! 三：兰：! 指导教师亲笔签名： 日期翌竺兰：7 摘要 摘要 近年来，我国风电产业发展迅速，已成为除水电之外市场化程度最高的可再生能 源产业。我国颁布了可再生能源法等一系列法律法规以促进风电产业发展，其中 的法律制度主要有总量目标制度、电价制度、全额保障性收购制度以及经济激励制度。 我国风电产业主要存在着以下法律问题：立法零散、配套法规不健全；总量目标制度 可操作性差；定价机制不统一，上网电价偏低；全额保障性收购制度难落实；经济激 励制度力度不够等。我国风机容量在全世界排名第一，但是并网瓶颈一直都未解决， 直接影响了我国的风电实际电量，解决我国风电产业的法律问题对我国从“风电大国” 向“风电强国”转变有着至关重要的意义，主要建议如下：第一，健全现存立法体系， 制定风能开发利用的专门法律；第二：，完善总量目标制度，发挥总量目标制度的前瞻 性；第三，确定符合我国国情的价格制度体系，完善固定电价制度，并逐步引入配额 制；第四，完善经济激励制度，增强税收优惠和财政补贴的激励作用，并引入绿色电 力营销机制。 关键词：可再生能源，风电，总量目标，固定电价，配额制。 a b s t r a c t a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，c h i n a sw i n d p o w e ri n d u s t r yh a sd e v e l o p e dr a p i d l ya n dn o w i th a sa c h i e v e dah i l g h d e g r e eo f m a r k e ti nc h i n a sr e n e w a b l ee n e r g yi n d u s t r y i no r d e rt op r o m o t ei t s d e v e l o p m e n t ，w e h a v e m a d eas e r i e so fl a w sa n dp o l i c i e s ，s u c ha s a n ds oo n t h el e g a ls y s t e m s m a i n l yi n c l u d et h et o t a lt a r g e ts y s t e m ，t a r i f fs y s t e m ，t h er e n e w a b l e p o r t f o l i os t a n d a r da n dt h ee c o n o m i c i n c e n t i v es y s t e m a c c o r d i n gw i t ht h ed e v e l o p m e n te x p e r i e n c eo fw i n dp o w e r , i t sn o td i f f i c u l tt of m d t h a tt h e r ea r es t i l lm a n yl e g a lp r o b l e m si nc h i n a sw i n dp o w e ri n d u s t r y f o re x a m p l e ，t h el e g i s l a t i o ni s f r a g m e n t e dw i t hi n a d e q u a t es u p p o r t i n gr e g u l a t i o n s ；t h eo p e r a b i l i t yo f t h et o t a lt a r g e ts y s t e mi sp o o r ；t h e p r i c i n gm e c h a n i s mi s n o tu n i f o r ma n dt h et a r i f fi sl o w ；t h er e n e w a b l ep o r t f o l i os t a n d a r di sd i f f i c u l tt o b ei m p l e m e n t e d ；t h ei n t e n s i t yo ft h ee c o n o m i ci n c e n t i v es y s t e mi sw e a k ，e t c n o wt h ef a nc a p a c i t yo f o u rc o u n t r yh a sb e c o m et h eh i g h e s ti nt h ew o r l d ，a c c o m p a n i e dw i t ht h es e r i o u sg r i dp r o b l e mw h i c h d i r e c t l yi m p a c t so u rg e n e r a t i o nc a p a c i t y i naw o r d ，s o l v i n gt h el e g a lp r o b l e m sc a nh e l pu se n h a n c et h e c a p a b i l i t i e s o fc h i n a sw i n dp o w e ri n d u s t r y t h e s u g g e s t i o n s i sa sf o l l o w s ：f i r s t ，c o m p l e t et h e l e g i s l a t i o ns y s t e ma n dm a k eas p e c i a l i z e dl a wf o rw i n dp o w e r ；s e c o n d ，m a k et h et o t a lt a r g e ts y s t e m m o r e p e r f e c tt oi m p r o v e i t sp r e d i c t a b i l i t y ；t h i r d ，c o n f i r mar e a s o n a b l et a r i f fs y s t e mw i t hc o m p l e t i n gt h e f e e d i nl a ws y s t e ma n db r i n g i n gi nt h er e n e w a b l ep o r t f o l i os t a n d a r ds y s t e mg r a d u a l l y ；f o u r t h ， c o m p l e t et h ee c o n o m y - i n c e n t i v em e c h a n i s m ，s u c h a si m p r o v i n gt h ep r o m o t i n gf u n c t i o no ft a xp r i v i l e g e s y s t e ma n df m a n c i a ls u b s i d ys y s t e ma n di n t r o d u c i n gt h eg r e e nm a r k e t i n gm e c h a n i s m k e yw o r d s ：r e n e w a b l ee n e r g y , w i n dp o w e r , t h et o t a lt a r g e ts y s t e m ，f e e d i nl a w ，t h e r e n e w a b l ep o r t f o l i os t a n d a r d i i 目录 目录 摘要l a b s t r a c t i 1 绪论1 1 1 问题的提出1 1 2 论文结构安排和主要内容1 1 3 研究方法2 2 概述3 2 1 风能开发利用简述3 2 2 我国风电产业的发展背景3 2 3 我国风电产业现状及发展趋势4 2 3 1 我国风电产业的发展历史及现状4 2 3 2 我国风电产业的发展趋势4 3 我国促进风电产业发展的主要法律制度介绍6 3 1 我国促进风电产业发展的立法现状6 3 2 我国促进风电产业发展的具体法律制度7 3 2 1 总量目标和发展规划制度7 3 2 2 全额保障性收购制度7 3 2 3 上网电价制度8 3 2 4 费用分摊和电价附加制度9 3 2 5 促进风电产业发展的经济激励制度l o 4 我国风电产业发展过程中存在的法律问题1 2 4 1 我国风电产业立法方面的不足1 2 4 1 1 立法零散、效力低下1 2 4 1 2 配套政策法规不健全1 2 4 1 3 地方性立法不足1 2 4 2 总量目标和发展规划制度存在的问题1 3 4 2 1 总量目标制度缺乏前瞻性1 3 4 2 2 地方政府规划与中央规划存在不一致性1 3 4 2 3 强调风电装机容量，忽略实际发电量1 3 4 2 4 与能源规划以及电力、电网规划脱节1 4 4 3 全额保障性收购制度难落实1 4 4 4 上网电价制度存在的问题1 5 1 i i 目录 4 4 1 多种定价机制并存，价格差异大1 5 4 4 2 总体上网电价偏低1 5 4 4 3 电价附加和费用分摊制度不完善1 5 4 5 促进风电发展的经济激励手段不足1 6 5 制定风能开发利用专门法律1 8 5 1 完善现存的立法体系1 8 5 2 制定风能开发利用的专门法律1 9 5 2 1 立法原则1 9 5 2 2 具体内容2 0 6 完善风能开发利用的具体法律制度2 2 6 1 完善总量目标制度2 2 6 1 1 总量目标制度的意义2 2 6 1 2 德国关于总量目标制度的经验2 2 6 1 3 我国完善总量目标制度的建议2 2 6 2 确立符合我国国情的价格制度体系2 4 6 2 1 两种强制性政策之争：固定电价制度和配额制2 4 6 2 2 我国风电产业之模式选择：完善固定电价制度，逐步引入配额制2 6 6 2 2 1 模式选择的背景分析2 6 6 2 2 2 完善我国的固定电价制度2 8 6 2 2 3 配额制的制度设计j 2 8 6 3 完善我国的经济激励制度一2 9 6 3 1 完善可再生能源发展基金制度2 9 6 3 2 加强财政补贴和税收的激励作用3 0 6 3 3 引入绿色电力营销机制3 0 参考文献3 2 个人简介3 4 致谢3 5 l 绪论 1 。1 问题的提出 1 绪论 如果要总结近年来国际上最流行的词汇，气候变化、能源安全、节能减排等无疑 都首当其冲，当然，这并不是一个玩笑，环境与能源问题的日益恶化已经不单单是 n g o 的口号，它已经上升到了政治层面，已经开始实质性地影响世界各国的和平与 发展，甚至已经威胁到人类的生存。正是在这样的背景之下，可再生能源以其环境友 好性与取之不竭的特性获得了各国的青睐，奥巴马曾指出，谁掌握了清洁能源和可再 生能源，谁将主导2 1 世纪。风能，作为一种重要的可再生能源，其开发利用已经取 得了飞速的发展，2 0 1 1 年全球累计风电装机达到2 3 8 ，0 0 0 m w ，相当于节约了1 8 7 0 0 多万吨标准煤，减少了4 5 9 0 0 多万吨二氧化碳的排放。我国是世界风电大国，这些年 来风电的快速发展为我国应对能源短缺、能源安全以及气候变化提供了强有力的支 持，促进风电产业的健康发展是我们必然的选择。具体到法律角度，以可再生能源 法为核心的法律制度体系以其强大的指导作用和保障作用促进了风电产业的发展， 可以说没有法律的促进作用，就不会有我国风电产业的今天。2 0 1 1 年，我国风电产 业在经历几年高速增长之后陷入了困境，当然其原因是多方面的，但是同时却暴露出 了法律促进机制方面的不足，所以本文选择“我国风电产业的法律问题”作为研究对 象并进行详细的分析研究，为我国风电产业能走出困境提供法律层面的理论支持。 1 2 论文结构安排和主要内容 本文主要是从以下几个方面来进行论述的：第一部分为绪论，主要是明确选题的 思路以及论文的结构安排及主要研究方法；第二部分为概述，这一部分简单介绍了我 国风电产业的发展背景、发展现状及趋势；第三部分介绍了我国促进风电产业发展的 主要法律制度，首先介绍了相关的立法状况，接着是具体的法律制度，包括总量目标 和发展规划制度、全额保障性收购制度、上网电价制度、费用分摊和电价附加制度以 及经济激励制度；第四部分提出了促进我国风电产业发展的主要法律制度所存在的问 题，这一部分对应第三部分所介绍的各种制度分别提出了其具有的问题；第五部分是 本文的重点，即针对上文所归纳的问题提出了相应的建议，健全立法体系、完善总量 目标制度、确立符合我国国情的价格制度体系以及完善经济激励制度，其中对每一个 建议都进行了详细的论述。 我国风电产业法律问题研究 1 3 研究方法 本文的研究方法主要有以下几种：第一、理论分析。笔者在写作过程中搜集了大 量的资料，对所有的资料进行了分析归类，并完成了文献综述；第二、实践经验总结。 笔者在论文写作过程中深入到我国风电行业内部进行实践，发现该行业实际上所存在 的具体问题并进行梳理分析，将得到的素材应用到文章中；第三、比较分析。笔者通 过理论学习和实践经历，对我国和国外在某些问题上的差异进行比较分析，总结我国 应借鉴的成功经验。 2 概述 2 概述 2 1 风能开发利用简述 风能开发利用，已有数千年的历史，在蒸汽机发明以前，风能曾作为重要的动力 用于船舶航行、提水饮用、农业灌溉、碾米磨面等人类生活的重要方面，埃及、“风 车王国”荷兰以及中国都是世界上较早利用风能的国家。1 9 世纪末，发电机问世， 人类开始了对风力发电技术的探索。1 8 8 7 1 8 8 8 年冬，美国人c h a r l e sfb r u s h 在俄亥 俄州安装了被现代人认为是第一台自动运行并用于发电的风力机。 1 】紧接着，丹麦人 制造了用来发电的风车以及第一台交流风力发电机，并建立了世界上第一座风力发电 站。从此，风力发电技术开始被越来越多的国家所认识、研究与应用，并在二战之后 能源短缺的时代背景下取得了突飞猛进的发展。迄今为止，风力发电已经历了百年的 发展历程，以其强大的生命力成为了风能开发利用的主要方面。 2 2 我国风电产业的发展背景 首先，我国是一个人口众多、经济快速增长的发展中国家，能源的充分安全供应 是经济发展和人民生活改善的基本保证。但是，我国人均能源可采储量远低于世界平 均水平。截止到2 0 0 3 年，我国人均石油可采储量仅为2 4 8 t ，人均天然气可采储量 1 4 0 8 m 3 ，人均煤炭可采储量8 9 t ，分别为世界平均值的1 0 o 、5 o 和5 7 。【2 】近年 来，随着经济的高速增长，我国能源需求总量不断攀升，据国家发改委能源研究所统 计，目前我国能源消费总量占全球的1 8 ，而且增速较快2 0 1 0 年全球能源消费 的增速是2 ，而中国“十一五”期间的年均增速达5 9 。然而，我国传统能源的 保障程度低下，据预测，2 0 2 0 年我国石油对外依存度将达到7 0 。由此可见，我国 的能源安全问题形势严峻，近来东海、南海的战略压力也在很大程度上与能源相关。 其次，随着环境问题的日益突出，应对气候变化已成为2 1 世纪的热点议题之一。 中国作为最大的发展中国家，在经过几十年的经济高速增长之后，面临着巨大的环境 压力。在近日举行的2 0 1 1 中国清洁电力论坛暨中国国际清洁能源博览会上，国家发 改委能源研究所所长公布了的一份2 0 0 8 年的数据统计，该统计显示显示，在巴西、 俄罗斯、印度、南非、中国这“金砖五国”中，中国的能源消费碳排放均高居榜首， 其中能源消费量是排名第二的印度的3 倍多，而二氧化碳排放则是印度的4 倍多。另 有数据显示，中国主要大气污染物的排放量都位居世界前列。在当今国际形势下，解 决环境问题已上升到政治高度，中国节能减排任务艰巨并且刻不容缓。 再次，我国农村人口众多，截止到2 0 0 9 年，全国农村居民的生活用能仍有6 0 依靠柴草，全国2 5 个省和自治区中8 8 6 个县的1 0 4 亿农村人口仍未与电网连接。燃 我国风电产业法律问题研究 烧柴草等造成了严重的环境污染，也不利于我国城镇化的建设与农村生活水平的提 高，解决农村能源供应问题是一项重要的任务，而离网式风能发电能从很大程度上解 决这一问题。 最后，我国地域辽阔，风能资源丰富，可开发量约为7 亿1 2 亿千瓦，其中陆地 约为6 亿- 1 0 亿千瓦，海上约为1 亿2 亿千瓦。 3 】此外，风能具有安全、洁净的特性， 属于环境友好型可再生能源。 正是在上述背景下，我国开始重视风电技术的研发与风电产业的发展，为我国应 对能源安全、气候变化、偏远农村能源供应等现实性问题提供了一条长远可行的路径。 2 3 我国风电产业现状及发展趋势 2 3 1 我国风电产业的发展历史及现状 我国的风力发电始于2 0 世纪5 0 年代后期，初期主要是为了解决海岛和偏远农村 牧区的用电问题，重点在于离网小型风电机组的建设。7 0 年代末，我国开始进行并 网风电的示范研究，并引进国外风机建设示范风电场，1 9 8 6 年，我国第一座风电场 在山东荣成并网发电，成为了我国风电史上的里程碑。进入2 0 世纪9 0 年代后，我国 风电行业在技术运营方面都已积累了一定的经验，再加上一些鼓励政策的出台，风电 业进入了商业化发展阶段。截止到2 0 0 6 年底，我国已建成风电场总量达到9 1 个，安 装风电机组3 31 1 台，风电装机累计容量达到2 5 9 9 g w 。t 4 2 0 0 6 年可再生能源法及一系列相关配套法规的出台，。使我国风电行业迎来 了跨越式发展的阶段。截止到2 0 0 9 年，我国风电装机容量连续4 年翻番增长，继2 0 0 9 年凭借2 9 0 0 万千瓦的风电装机总量超越德国，跻身世界第二大风电市场之后，2 0 1 0 年我国新增风电装机容量和总装机容量一举超过美国，跃居世界第一。经过几年的“井 喷式”发展，在“高速度、高利润”的刺激下，催生了我国近9 0 家整机制造企业， 预计2 0 1 1 年总产能将达到2 9 g w ，远远超出1 5 g w 1 8 g w 的实际需求。【5 】供大于求 的市场现状引发了激烈的价格战，数据显示，自2 0 0 7 年来，我国整机平均价格以年 均1 2 的速度下降，2 0 1 0 年1 月份已经跌破3 7 0 0 元千瓦。整机价格持续下跌与原材 料价格上涨的双重压力导致了机组质量问题频发，尤其是今年“2 2 4 ”甘肃酒泉风机 大规模脱网事故发生之后，引起了业界的高度重视。产能“相对过剩”问题凸显，风 电行业呼吁价格质量理性回归。上收地方政府的审批权、信贷收紧、新国标的出台， 预示着国家开始对风电行业进行行政调控，据国内某整机生产商龙头企业在半年总结 会上公布的数据显示，2 0 1 1 年上半年企业设备发放量同比下降2 2 ，行业“洗牌” 在即，我国风电产业已步入整合时代。 2 3 2 我国风电产业的发展趋势 2 0 1 1 年8 月，国家能源局下达“关于十二五第一批核准风电项目计划安排 4 2 概述 的通知”，安排全国拟核准风电项目总计2 8 8 3 万千瓦，其中涵盖2 9 个省( 区、市) 拟核准风电项目计划。这表明进入“十二五”之后，国家会继续支持风电发展，但将 通过严格审批制度来规范风电发展，更加注重把握风电发展的节奏和质量。另外，2 0 1 l 北京国际风能大会上，发改委能源研究所发布了中国风电发展路线图2 0 5 0 ) ) ，报告 称：“到2 0 2 0 年、2 0 3 0 年和2 0 5 0 年，中国风电装机容量将分别达到2 亿、4 亿和1 0 亿千瓦，成为中国的五大电源之一。到2 0 5 0 年，风电将满足国内1 7 的电力需求。” 可见，未来几十年风电作为可再生清洁能源仍是我国能源产业发展的重点，相信经过 目前的整合期，我国风电产业将迎来一条健康稳定的发展之路，我国也将步入从“风 电大国”向“风电强国”的转变。 我国风电产业法律问题研究 3 我国促进风电产业发展的主要法律制度介绍 3 1 我国促进风电产业发展的立法现状 我国风能资源丰富，但对其开发利用却起步较晚，上个世纪8 0 年代才发展起来。 近年来，随着风电产业的迅速发展，风能已成为我国可再生能源开发技术中最成熟、 最具规模化和商业化发展的发电方式。与此同时，我国也开始重视立法的促进和保障 作用，迄今为止已形成了以可再生能源法为中心的法律体系。 ( 一) 可再生能源法 2 0 0 5 年2 月，全国人大通过了可再生能源法，并定于2 0 0 6 年1 月1 日开始 实施。可再生能源法的实施是促进风电产业发展的根本保障，该法明确规范了政 府和社会在可再生能源开发利用方面的责任与义务，确立了一系列制度，包括总量目 标制度、强制上网制度、分类电价制度、费用分摊制度以及专项资金制度。如果说可 再生能源法的颁布促进了我国风电产业的跨越式发展，那么2 0 0 9 年1 2 月2 6 日通 过的可再生能源法修正案便是引导我国风电产业健康有序发展的里程碑。2 0 1 0 年4 月1 日，新的可再生能源法开始实施，修改后的新法主要亮点在于明确了国 家实行可再生能源发电全额保障性收购制度以及国家财政设立可再生能源发展基金 制度。 ( 二) 可再生能源相关立法 除可再生能源法外，其他相关立法是促进风电产业发展的基本支撑，主要包 括三个方面：第一，相关法律。值得一提的是1 9 9 5 年颁布的电力法，这是我国能 源领域的第一部法律，在总则中提出“国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发 电”，为风电发展奠定了基础。另外还有节约能源法、清洁生产促进法等法律， 都从一定程度上促进了风电产业的发展。第二，国家层面的法规与规章。其中不仅包 括可再生能源法出台之前的一些法规规章，例如风电场特许权招标方案、关 于风电建设管理有关要求的通知等，也包括可再生能源法实施后出台的一系列 配套政策法规，如可再生能源发电有关管理规定、可再生能源发电价格和费用分 摊管理试行办法、风电场工程建设用地和环境保护管理暂行办法、可再生能源发 展专项资金管理暂行办法、可再生能源中长期发展规划、可再生能源发展“十一 五”规划、关于完善风力发电上网电价政策的通知、风电开发建设管理暂行办法 等。第三，地方政府的政策法规。近年来，地方各级政府也结合当地的实际情况出台 了一些促进风电发展的激励政策，比如说内蒙古自治区制定的内蒙古风能资源开发 利用管理办法、黑龙江省制定的农村可再生能源开发利用条例、上海市政府制定 的c k 海市绿色电力认购营销试行办法等。 3 我国促进风电产业发展的主要法律制度介绍 3 2 我国促进风电产业发展的具体法律制度 3 2 1 总量目标和发展规划制度 ( 一) 概述 总量目标制度是指一个国家或者地区用法律的形式对一定时期内可再生能源的 发展总量做出的强制性规定，是必须实现的国家目标。【6 】总量目标制度具有全局指导 意义，其明确性与强制性使各市场主体对国家发展可再生能源的方向拥有较为明确的 预期，从而起到了启动市场、引导投资的作用。发展规划制度是各级政府根据总量目 标编制的具体行动规划，是保障总量目标制度实现的具体措施。 ( 二) 具体法律体现 总量目标制度和发展规划制度在可再生能源法中都有具体的规定。可再生 能源法第七条规定：“国务院能源主管部门根据全国能源需求与可再生能源资源实 际状况，制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标，报国务院批准后执行，并予 公布。国务院能源主管部门根据前款规定的总量目标和省、自治区、直辖市经济发展 与可再生能源资源实际状况，会同省、自治区、直辖市人民政府确定各行政区域可再 生能源开发利用中长期目标，并予公布。”第八条规定：“国务院能源主管部门会同 国务院有关部门，根据全国可再生能源开发利用中长期总量目标和可再生能源技术发 展状况，编制全国可再生能源开发利用规划，报国务院批准后实施。国务院有关部门 应当制定有利于促进全国可再生能源开发利用中长期总量目标实现的相关规划。省、 自治区、直辖市人民政府管理能源工作的部门会同本级人民政府有关部门，依据全国 可再生能源开发利用规划和本行政区域可再生能源开发利用中长期目标，编制本行政 区域可再生能源开发利用规划，经本级人民政府批准后，报国务院能源主管部门和国 家电力监管机构备案，并组织实施。”可再生能源法规定了总量目标制度和发展 规划制度的制定主体和制定程序，以法律形式明确了这两项制度的重要地位。 具体到风电产业，2 0 0 7 年国家发改委公布的可再生能源中长期发展规划提 出了我国风电发展的总量目标：2 0 1 0 年、2 0 2 0 年我国风电装机总量分别达到5 0 0 万 k w 和3 0 0 0 万k w 。此外，2 0 0 8 年发布的可再生能源发展“十一五”规划以及 近期即将出台的可再生能源发展“十二五”规划也对风电发展提出了相应的目标 和要求。 3 2 2 全额保障性收购制度 ( 一) 可再生能源法的具体规定 2 0 0 9 年修订的可再生能源法明确了“全额保障性收购制度”，该法第十三 条规定：国家鼓励和支持可再生能源并网发电，第十四条第一款规定：国家实行可 我国风电产业法律问题研究 再生能源发电全额保障性收购制度，第三款规定：电网企业应当与按照可再生能源开 发利用规划建设，依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协 议，全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网 电量。除了电网企业的全额保障性收购义务，此次修订还明确了其他相关义务，国务 院能源主管部门、国家电力监管机构和国务院财政部门按照全国可再生能源开发利用 规划，确定在规划期内应当达到的可再生能源发电量占全部发电量的比重，制定电网 企业优先调度和全额收购可再生能源发电的具体办法的任务，国务院能源主管部门与 国家电力监管机构的监督义务，还有电网企业加强电网建设，完善电网运行管理的义 务。最后，该法第二十九条还明确了电网企业违反相关规定所应承担的责任。 ( 二) 全额保障性收购制度的意义 修改前的可再生能源法虽然规定了全额收购制度，但主要是通过在电网覆盖 范围内发电企业与电网企业履行并网协议来解决。实施中，一方面由于企业责任关系 不明确，缺乏对电网企业的有效行政调控手段和保障性收购指标要求，另一方面由于 近年来许多风电项目盲目上马，部分风机达不到并网要求，强制上网会对电网造成安 全威胁，因此有关全额收购的规定难以落实。“并网难”一直都是我国可再生能源产业 发展的瓶颈，2 0 0 8 年近4 0 的风机无法并网，弃风现象严重，造成了资源的大量浪 费。全额保障性收购制度的实施以法律形式明确了电网企业的并网义务，很大程度上 缓解了“上网难”的问题，另外还可以保障电网安全、降低交易成本，总之，这一制度 的引入对于促进可再生能源尤其是风电产业的快速健康发展起到了举足轻重的作用。 二 3 2 3 上网电价制度 上网电价制度是风电产业商业化发展的制约性因素，我国风电产业发展至今，上 网电价制度也经历了一个不断完善的发展过程，主要体现为以下四个阶段： 第一，上世纪8 0 年代末9 0 年代初，我国风电行业刚刚起步，这个时期的项目建 设处于示范探索阶段，主要依赖于国外捐赠的设备和国家贷款建设小型的风电场，上 网电价固定并且很低；e 7 第二，上世纪9 0 年代中后期到2 0 0 3 年，我国风电行业经历了十年左右的摸索期 之后，进入产业化初期，设备制造商和风电场投资商开始逐步涌入，装机容量逐渐增 多，上网电价采用“地方政府确定、中央备案”的形式；【8 第三，2 0 0 3 年至2 0 0 9 年，由于可再生能源法及多项政策法规的出台，我国 风电行业开始规模化发展，随着技术的进步和国产化程度的提高，风电成本逐渐降低， 这一阶段上网电价主要采取招标定价加核准定价的方式。 首先，2 0 0 3 年7 月国务院出台了电价改革方案，对上网电价进行改革。在这 种大背景下，我国开始推行风电特许权招标制度。风电特许权招标，是我国风电领域 的特有制度，与英国先前实施的非化石燃料公约( n f f o ) 制度相似，是我国前 3 我国促进风电产业发展的主要法律制度介绍 些年重要的风电定价机制。对于实行招标的风电项目，以中标确定的价格作为上网电 价。 9 】据国家发改委数据统计，截止到2 0 1 0 年9 月，我国已组织完成6 批特许权项 目的招投标工作，通过招标确定了7 8 5 0 m w 的风电项目，中标价格集中在o 3 元 k w h - 0 6 元k w h 之间，特许权招标制度在我国风电上网电价发展史上发挥了重要 的作用。 接着，2 0 0 6 年可再生能源法与可再生能源发电价格和费用分摊试行办法 出台，风电上网电价有了新的发展。( ( n - - f 再生能源法第十九条第一款规定：可再生 能源发电项目的上网电价，由国务院价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特 点和不同地区的情况，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定， 并根据可再生能源开发利用技术的发展适时调整。上网电价应当公布。第十九条第二 款规定：依照本法第十三条第三款规定实行招标的可再生能源发电项目的上网电价， 按照中标确定的价格执行；但是，不得高于依照前款规定确定的同类可再生能源发电 项目的上网电价水平。可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法第六条规定： 风力发电项目的上网电价实行政府指导价，电价标准由国务院价格主管部门按照招标 形成的价格确定。以上法律规定确立了我国可再生能源上网电价的定价原则，为风电 特许权招标定价确立了法律依据，从根本上促进了前些年我国风电的跨越式发展。 第四，2 0 0 9 年7 月，国家发展改革委员会发布了关于完善风力发电上网电价 政策的通知，其中规定：按风能资源状况和工程建设条件，将全国分为四类风能资 源区，相应制定风电标杆上网电价。2 0 0 9 年8 月1 日之前核准的风电项目，上网电 价仍按原有规定执行。风电标杆电价的标准是政府通过以往风电项目的资源与相应投 资回报情况统计确定的，定价区间和价格都比较合理，有利于引导投资者开发优质资 源。风电标杆上网电价，将使地方性审批环节大大缩短甚至取消，加快风电场开发的 步伐。同时，风电标杆电价的确定，有效地抑制了地方政府利用职权进行行政干预， 投资者的投资预期变得明朗，有利于民营资本更大程度的参与，从而促进风电行业的 多渠道融资以及运营成本的下降，推动风电场运营的市场化进程。【1 0 】 综上，我国风电产业发展至今，上网电价主要有三种方式：政府指导价、特许权 招标定价和标杆上网电价。几种方式在不同的阶段都从一定程度上促进了我国风电产 业的发展，随着风电发展形式的变化，上网电价制度作为平衡各方主体利益的有力工 具，其不断完善仍是我国可再生能源发展领域的重点。 3 2 4 费用分摊和电价附加制度 可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法第十二条规定：可再生能源 发电项目上网电价高于当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的部分、国家投资或补贴建设 的公共可再生能源独立电力系统运行维护费用高于当地省级电网平均销售电价的部 我国风电产业法律问题研究 分，以及可再生能源发电项目接网费用等，通过向电力用户征收电价附加的方式解决。 该条款明确了我国可再生能源领域的费用分摊制度，接着国家发改委颁发了可再生 能源电价附加收入调配暂行办法，具体规定了电价附加的收取标准、收取范围及调 配方式。修订后的可再生能源法将电价附加收入归入可再生能源发展基金，更有 力的保障了费用分摊制度的执行。根据国家发改委和国家电监会公布的可再生能源电 价补贴相关数据显示，2 0 0 9 年上半年风电项目的平均补贴为o 2 2 元千瓦时，其中以 宁夏发电集团贺兰山风电项目最高，补贴金额达到0 3 6 1 7 元千瓦时。【1 l 】 费用分摊与电价附加制度的实施具有重大的意义。在现阶段风电成本相对较高， 还难以与煤炭等常规能源发电相竞争，要促进风电的发展就要给予风电以价格上的扶 持；并且风能作为一种清洁能源，其价值可以分为两部分，一部分是基本部分，即风 能发电产生的能量在目前的能源市场条件下所具有的与常规能源所发电能相同的价 值，这部分价值体现为实际能源交易的成本，由实际的能源消费者负担，另一部分主 要是因风能的生态效益而产生的价值，这部分价值反映了风能发电对环境的正外部 性，难以通过现有的市场机制来体现，而其受益群体往往并不局限于部分地区，甚至 是全国性和全球性的，要补偿风电的正外部性，克服市场失灵，饯行公平原则，就要 采用费用补偿制度这样的新机制。【1 2 因此，费用分摊与电价附加制度不仅弥补了风电 的高成本缺陷，激励风电产业的融资，而且实现了全国范围对风电外部性成本的分摊， 避免了由于风资源分布不均所造成的地域性差异，很大程度上体现了环境法上的公平 性。 3 2 5 促进风电产业发展的经济激励制度 可再生能源因其成本难以与传统的化石能源相竞争，政府的经济激励政策是否到 位对于该行业的发展至关重要。国家强有力的经济激励政策可以明确投资预期、提高 利润空间，从而促进可再生能源产业的快速发展。一直以来，我国都很重视可再生能 源产业经济激励制度的制定与实施，具体到风电产业，主要体现在可再生能源发展基 金制度、财政补贴和税收优惠三个方面。 ( 一) 可再生能源发展基金制度 修订后的可再生能源法引入了可再生能源发展基金制度，这是继“全额保障 性收购制度”后的又一大亮点，新法第二十四条对基金的资金来源与补贴对象做了具 体的规定。根据该条规定，可再生能源发展基金的资金来源包括国家财政年度安排的 专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入等。可再生能源专项基金是为扶持不 能完全依靠市场竞争达到目的的产业发展而制定的一项特殊政策，按照相关部门的解 释，将资金改为基金，虽然只是一字之差，但是却使这笔补贴具有了纵向管理的优势。 除了行政成本大大降低之外，也可以做到统一发放，保证可再生能源投资企业按时获 得收益，以鼓励其积极性 3 我国促进风电产业发展的主要法律制度介绍 ( 二) 财政补贴制度 我国对风电产业的财政补贴主要体现在以下几个方面：第一，对风力发电设备产 业化的专项补助。例如，近期，金风科技全资子公司天和风电作为叶片生产商，获得 “江苏省2 0 1 1 年地方特色产业中小企业发展资金项目”支持资格，从江苏省政府拿 到了6 5 万专项资金；上海华仪风能电气有限公司申报的“3 兆瓦风力发电机组产业化 项目”获得了上海市1 4 4 0 万元的投资补助。第二，贴息贷款政策。风电项目一般具有 投资高、回收周期长、融资难等特点，财政贴息贷款政策对于吸引社会投资、促进风 电发展具有积极意义。可再生能源法第二十五条规定：“对列入国家可再生能源产 业发展指导目录、符合信贷条件的可再生能源开发利用项目，金融机构可以提供有财 政贴息的优惠贷款。”2 0 0 6 年财政部发布的可再生能源发展专项资金管理暂行办法 对财政贴息贷款做了具体的规定，贴息年限为1 至3 年，年贴息率最高不超过3 。 第三，接网费用补贴。我国电网建设落后，接纳风电并网能力不足，加强电网建设也 是促进风电发展的措施之一，因此，我国对电网采取了接网费用补贴政策。 ( 三) 税收优惠政策 税收优惠在促进可再生能源发展的众多制度中有其独特的优势，降低各个环节的 税收可以降低可再生能源开发利用的成本和价格，从而提高可再生能源产业的市场竞 争力，促进我国可再生能源的大规模开发和利用。我国对风电产业的税收优惠主要从 增值税、企业所得税和关税三个方面来体现。目前的具体政策主要体现在风力发电增 值税减半以及对进口风力发电设备给予优惠，如零部件进口关税为3 ，3 0 0 0 k w 以 上的大型风力发电机组关税减免。 1 3 1 还有一些地方出台的具体政策，比如，内蒙谷自 治区作为我国风电装机容量最多的地区，在税收方面对风电采取了更加优惠的措施， 实行降低风力发电的增值税税率，由一般的8 降低为3 ，并且免收所得税2 年。 再比如，广东对风力发电也有一些税收优惠政策，增值税按2 0 元千瓦时征收，所得 税按1 5 征收。 我国风电产业法律问题研究 4 我国风电产业发展过程中存在的法律问题 4 1 我国风电产业立法方面的不足 目前，我国已基本建立了以可再生能源法为核心的促进风电发展的法律体系， 但仍存在这一些问题，主要有以下几个方面： 4 1 1 立法零散、效力低下 如上文所述，目前我国促进风电产业发展的立法体系中除了可再生能源法外， 其他的主要为政府规章。这些政府规章来自国务院不同部门，每一个部门针对某一个 问题进行规定，而这些规定从法律效力来看，都处于较低层级，最多属于政府规章性 政策，甚至没有一项国务院行政法规，因而，权威性明显不足。 1 4 4 1 2 配套政策法规不健全 纵观可再生能源法的条文规定，不难发现这部法律只是一个有关可再生能源 开发利用的框架性立法，并没有对其中的具体问题进行细节规定，这主要是由于可再 生能源在不同地区分布不均匀以及不同种类的可再生能源发展不均衡所致，因此，可 再生能源法的有效实施就需要国务院及其有关部门出台相应的配套性政策法规，以 提高其可操作性。【l5 】在风能开发利用方面，在可再生能源法颁布后，一些相应的 配套措施虽已相继出台，但仍不够健全，例如有关财政补贴与税收优惠的具体规定至 今尚未制定。另外，配套措施的出台不够及时，有些措施最终是出台了，但由于历时 时间较长而导致了风电产业很多问题的发生。例如，2 0 0 6 年可再生能源法实施 后，按要求必须有新能源并网标准，但是当时只制定了一些临时性的指导性和推荐性 标准，所以近年来发生了一系列的并网技术事故，正式标准于2 0 1 1 年8 月才姗姗来 迟。可再生能源法修改后，可再生能源并网配额管理办法和可再生能源专项 基金管理办法的出台引起了高度关注，2 0 1 1 年4 月1 5 日国家发改委就表示该两项 管理办法草案已起草完毕，有望近期出台，但至今仍未与我们见面，前车之鉴，如果 等出了问题再出台相关法律，那么法律的调整作用则难以实现。综上，由于配套措施 的缺失，侧重于原则性的可再生能源法可操作性不强，很多条款形同虚设，不能 很好地促进风电产业的发展。 4 1 3 地方性立法不足 可再生能源的一个典型特征就是资源分布不均，我国地域辽阔，但风能资源主要 分布在西北、东北、华北这三北地区以及东南沿海地区，即便是这些地区，其风资源 也都具有不同的特点，这就导致了对立法的具体要求不同。因此，结合当地实际情况 的地方性立法对最大程度上促进风电产业发展是至关重要的，而目前我国有关风能开 4 我国风电产业发展过程中存在的法律问题 发利用的地方性立法还很少，远远不能满足风电产业健康发展的需要。 4 2 总量目标和发展规划制度存在的问题 4 2 1 总量目标制度缺乏前瞻性 总量目标制度是保障可再生能源开发利用的首要法律制度，是其他制度的基础， 具有前瞻性和