（马克思主义基本原理专业论文）社区建设中基层政府与社区自治组织关系探析.pdf

中文摘要 随着我国由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转型以及政治体 制改革的不断深入，以往政府和单位包办式管理模式已经不适应经济社会发展的 需要，政府和单位的职能向社会分流，社区建设被提上日程。由于我国社区建设 是由政府启动和指导的，政府在社区中的作用至关重要，基层政府在社区建设中 担当指导与服务、协调与监督的角色。然而，社区建设的目标是实现社区自治， 并通过社区自治组织的协助功能对政府工作起促进作用。在社区建设中，能否形 成基层政府与社区自治组织的良性互动机制，既关系到降低政府成本、提高社会 微观层面管理效率，也关系到基层社会民主政治建设的发展以及密切党和政府同 人民群众的关系。 自2 0 世纪9 0 年代我国社区建设开展以来，围绕处理基层政府与社区自治 组织之间的关系，各地积极实践探索，取得了一些积极的经验，但从全国层面看， 依然存在诸多问题。如何解决这些问题，已经成为社区建设中理论研究和实践操 作的亟待解决的重要课题。 本文以法律法规为依据，阐明我国社区建设中基层政府与社区自治组织之 间的法定关系，并通过宏观层面的资料分析以及实地个案调查，剖析目前我国社 区建设中基层政府与社区自治组织之间的现存关系，归纳出社区建设中基层政府 和社区自治组织关系中存在的问题：基层政府代行自治事务和服务不到位等功能 错位与缺位；社区自治组织的协助功能发挥不力；千篇一律的关系模式造成角色 功能失效。在此基础上，本文针对产生问题的原因分析，运用本文梳理的相关理 论，借鉴他国相关经验，提出解决问题的思路和措施：深化政治体制改革，理顺 基层政府与社区自治组织之间的关系；政府投入制度化，逐步建立多元化的社区 建设筹资机制；按照构建服务型政府的要求做好基层政府的规划引导、服务协调 工作；强化社区居民参与意识，完善居民参与机制；遵循因地制宜原则，构建有 差异的多元关系模式。 关键词：社区建设基层政府社区自治组织功能互动 中图分类：c 9 1 a b s t r a c t i nc h i n a , a l o n gw i t ht h et r a n s i t i o nf r o mt r a d i t i o n a lp l a n n e de c o n o m y t os o c l a l l s t m a r k e te c o n o m ya n d t h e d e e p e n i n g o f p o l i t i c a l r e s t r u c t u n n g ，t h ep r e v l o u s g o v e m m e n tm a n a g e m e n tm o d ec h a r a c t e r i z e d a sm o n o p o l i z i n ge v e r y t h i n gb yt h e g o v e r n m e n ta n dd a n w e i ， c o u l dn ol o n g e rm e e tt h e e c o n o m i ca n ds o c i a l d e v e l o p m e n tn e e d s ，a sa r e s u l to fw h i c h ，c e r t a i nf u n c t i o n so fg o v e r n m e n t a n du a n w e l a r eb e i n gt r a i l s f e 玎e dt os o c i e t y , a n dc o m m u n i t yb u i l d i n g i sp u to nt h ea g e n d a s l n c e t h ec o m m u n i t yb u i l d i n ga r es t a r t e da n dg u i d e db yt h eg o v e r n m e n t ，t h eg o v e n l i i l e n t s t i l lp l a y sav i t a lr o l ei nt h ec o m m u n i t y a st ot h eg r a s s 。r o o tg o v e m m e n t ，i tp l a y s t h e r o l eo fg u i d a n c ea n ds e r v i c e ，c o o r d i n a t i o na n ds u p e r v i s i o n h o w e v e r , t h eg o a l o f c o m m 疵锣b u i l d i n gi s t oa c h i e v ec o m m u n i t ya u t o n o m ya n dp o s i t i v e l yp r o m o t e 协e g o v e l a l n l e n t ，s w o r kb yr e a l i z i n gt h ei n v o l v e m e n t a n da s s i s t a n c ef u n c t i o n s 供 c 0 舢u i l 耐a u t o n o m o u so r g a n i z a t i o n i nt h ep r o c e s s o fc o m m t m i t yb u i l d i n g ，w h e t l l e r o rn o tt h ep o s i t i v ei n t e r a c t i o nm e c h a n i s m sc a nb ef o r m e db e t w e e nt h e g r a s s 。r o o t g o v e r n i n e n ta n dc o m m u n i t ya u t o n o m o u so r g a n i z a t i o n ，h a sa g r e a tt od o 啪t l ln o to i l l y r e d u c i n gg o v e m m e n tc o s t sa n di n c r e a s i n gm i c r o s o c i a lm a n a g e m e n te f f i c i e n c y ，b u t a l s 0i m p m v i n gg r a s s r o o ts o c i a l i md e m o c r a c ya n d t h er e l a t i o n sb e t w e e np e o p l ea n d t h ec p ca n dt h eg o v e r n m e n t s i n c ec h i n ac a r r i e do u tc o m m u n i t yb u i l d i n gi n19 9 0 s ，s o m ep o s i t i v ee x p e d e n c e i sg a i n e di nt h ep r a c t i c ei ns o m ea r e a sc o n c e r n i n gi m p r o v i n gt h er o l e s o tg r a s s 。r o o t g o v e m m e n ta i l dc o m 删哆a u t o n o m o u so r g a n i z a t i o n b u t o nt h en a t i o n a ll e v e l , t h e r e a r es t i l lm a n yp r o b l e m st ob es o l v e d ，w h i c ha r e a l s ot h ei m p o r t a n ti s s u e si nt h et h e o r y s t u d ya n dp r a c t i c eo fc o m m u n i t y b u i l d i n g b a s e do nl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，t h i sp a p e rd i s c u s s e sa b o u t t h ei d e a lr e l a t i o n s h i p b e 帆e ng r a s s r o o tg o v e r n m e n ta n dc o m m u n i t y a u t o n o m o u so r g a n i z a t i o n a n di ta l s o e x p o u n d so nt h e i re x i s t i n gr e l a t i o n s h i pb ya n a l y z i n gg e n e r a lr e l a t i n g m a t e n a l sa 1 1 d d o i n gc a s es t u d y , a n dt h e ni ts u m m a r i z e st h ep r o b l e m s o ft h ee x i s t i n gr e l a t i o n s h l p t h ep r o b l e m si n c l u d e ：g r a s s r o o tg o v e r n m e n t st a k i n g o v e ro ft h ea u t o n o m o u sa n a l r s a n dd i s l o c a t i o na n dv a c a n c yo ft h eg o v e r n m e n t s e r v i c e ；p o o rf u n c t i o n i n g o f c o n 蚰吼i t ya u t o n o m o u so r g a n i z a t i o n ；m a l f u n c t i o no fr e l a t i o n s h i p m o d eb e c a u s eo t l a c ko fd i 舵r e n t i a t i o n g r a s s r o o tg o v e r n m e n t st a k i n go v e r o ft h ea u t o n o m o u sa i t a l r s a n dd i s l o c a t i o na n dv a c a n c yo f t h eg o v e r n m e n ts e r v i c e ；p o o rf u n c t i o n i n g o t c o m m 眦i t ya u t o n o m o u so r g a n i z a t i o n ；m a l f u n c t i o no fr e l a t i o n s h i pm o d e b e c a u s eo f l a c ko fd i 舵r e n t i a t i o n b a s e do nt h ea b o v em e n t i o n e dp r o b l e m sa n dc a u s e s ，u 1 1 s i ； p a p e rp u t sf o r w a r dt h ei d e a sa n dm e a s u r e st os o l v et h ep r o b l e m sa f t e rr e v i e w i n g r e l e v a n tt h e o r i e sa n dl e a m i n gf r o mt h ee x p e r i e n c eo fo t h e rc o u n t r i e s t h ei d e a sa n d m e a s u r e si n c l u d e ：d e e p e n p o l i t i cs y s t e mr e f o r m ，a n dr a t i o n a l i z e t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n g r a s s 。r o o tg o v e r n m e n t a n d c o m m u n i t y a u t o n o m o u s o r g a n i z a t i o n ； i n s t i t u t i o n a l i z e g o v e r n m e n ti n v e s t m e n t ，a n dg r a d u a l l y b u i l dam u l t i c h a n n e l c o m m u n i t yd e v e l o p m e n tf i n a n c i n gm e c h a n i s m s ；p l a n n i n g ，g u i d a n c ea n ds e r v i c e c o o r d i n a t i o ns h o u l db e g i v e nt og r a s s - r o o tg o v e r n m e n ti na c c o r d a n c ew i t ht h e r e q u i r e m e n t so fb u i l d i n gas e r v i c e o r i e n t e dg o v e m m e n t ；s t r e n g t h e nc i t i z e n ss e n s eo f c o m m u n i t yp a r t i c i p a t i o na n ds m o o t hc h a n n e l s o fp u b l i ce x p r e s s i o n ；f o l l o wt h e p r i n c i p l eo ft a i l o r i n gm e a s l e st os u i tl o c a lc o n d i t i o n s ，a n db u i l dd i f f e r e n t i a t e d m u l t i r e l a t i o n s h i pm o d e k e y w o r d s ：c o m m u n i t yb u i l d i n g , g r a s s - r o o t g o v e r n m e n t ，c o m m u n i t y a u t o n o m o u so r g a n i z a t i o n ，f u n c t i o n a li n t e r a c t i o n c e r t i f i c a t i o nc o d e ：c 9 1 上j 刖罱 一、选题的缘由与意义 改革开放以来，尤其是2 0 世纪9 0 年代以后，我国的经济社会生活发生了极 其深刻的变化。计划经济体制向市场经济体制转轨，传统社会加速向现代社会转 型，社会结构也发生重大变化。在计划经济体制和传统社会体制中，个体成为完 全依赖单位的“单位人”，而单位又依赖国家，通过单位，国家将个人组织起来。 然而在现代社会和市场经济体制中，社会经济成分、人们的就业方式、利益关系 等都更加多样化，人们与单位的联系越来越松散，单位制逐渐瓦解。人们的单位 生活也随之向社区生活过渡，社区对人民生活的影响越来越大。社区建设在我国 政治经济文化建设中作用越来越突出起来。社区建设是推动城市经济社会发展， 提高城市居民生活质量的必然要求，也是加强城市基层政权建设的必然要求，有 的学者把社区作为中国政治建设的战略性空间。 社区建设中政府的作用是必不可少的，尤其像我国这样一个后发国家，政府 的主导作用在社区建设中是至关重要的，是社区建设的推动者。然而社区建设的 目标又是社区自治，社区建设是一个社区自治能力不断提高、社区自治功能不断 加强的过程。在这一过程中，是否能形成政府与社会的良性互动机制成为社区建 设成功与否的关键性因素。政府与社会的互动在我国社区建设运动中表现为两种 行动者之间的关系，也就是基层政府和社区自治组织之间的关系。基层政府是社 区建设的直接推动者和实践者，直接和社区自治组织互动，两者关系是否协调， 直接影响到社区建设能否顺利开展。我国自2 0 世纪9 0 年代开展社区建设以来， 围绕基层政府与社区自治组织之间的关系，各地积极实践探索，出现了不同的模 式，取得了一些积极的经验，但从全国的层面看，基层政府与社区自治组织之问 的关系仍然存在诸多问题。这些问题的存在既降低了政府对社会微观层面的管理 效率，也影响了基层民主政治的建设。并且，对这一课题的理论研究颇为薄弱。 因而如何解决这些问题，处理好基层政府与社区自治组织之间的关系，已经成为 社区建设理论研究和实践操作中亟待解决的重要课题。 二、国内外相关课题研究现状 ( 一) 国外的相关研究。社区理论起源于西欧，大约于2 0 世纪2 0 年代以后 传入美国，从而走向兴盛。社区研究的开创性理论是以滕尼斯、齐美尔、马克斯韦 伯为代表的“社会类型学”社区理论学派。一般认为，1 8 8 7 年德国社会学家滕 尼斯出版的共同体与社会一书，第一次系统地阐释了社区的概念，标志着社 区理论的诞生。在滕尼斯那里，社区是基于自然意志，如感情、习惯、记忆等以 及基于血缘、地缘和心态而形成的一种社会有机体，包括家庭、邻里、村落和城 镇等。在这里，人们具有共同的情感和传统的价值观念，人们之间守望相助，疾 病相扶，互相信任，亲密无问。而社会则是基于人们理性意志和主观利益而有目 的建立的社会联合体。社会中，人们之间处于同一切其他人的紧张状态之中，人 人为己。齐美尔关注的是大都市社区，他把社区看作是社会和社会制度的最小单 位，是社会结构中的原子和原始因素。马克斯韦伯认为人类社会可以分为两种 类型：一是社区，这里人们的关系是非理性的；二是社会，这里人们之间的关系 是法理性的。 美国社区研究的第一个理论学派是芝加哥学派，其代表人物主要有罗伯 特帕克、伯吉斯和麦肯齐等。他们借用生物学中竞争、共生、进化等概念来解 释美国都市的结构和发展动力，提出了区位理论即人文区位学的研究方法，创立 了社区理论的芝加哥学派。他们对芝加哥城市化过程中不断弱化的社会整合以及 社会解组进行了深入的研究。 林德夫妇分别于2 0 世纪2 0 年代中期和3 0 年代在中镇中对社区权力进 行了研究，他们认为社区的运作，实际上是由单一的权力结构支配的。他们的研 究开创了社区综合研究的先例。 社区理论专家桑德斯是社会互动理论的代表，他认为社区是某一特定地域 上的一系列社会互动过程和互动系统。他在社区论一书中提出了的三种社区 研究模式：社会体系论、社会冲突论、社会场域论，成为社会学的一般理论研究 社区的典范。他归纳了四种社区研究方法：区位学的方法、社会学的方法、定性 的研究、人类学方法。 美国社会学家佛洛依德亨特于1 9 5 3 年出版了社区权利结构一书，开 始了社区权力理论的研究。亨特通过对亚特兰大社区的实证研究之后得出结论： 社区选举产生的社区官员对本社区的一些重要决定没有多少影响，而最有影响的 是在本地政府中没有职位的商人。而罗伯特戴尔在其代表作谁在进行统治 中对纽黑文社区的研究却得出了完全不同的结论，他认为社区中存在的多元化民 主，影响着社区的决策。 英国著名的社会学家马林诺斯基和布朗，开创了社区研究的功能主义理论学 派和分析方法。他们认为，社区是各种互相联系、彼此依赖的部分所组成的整体， 各部分对整体起着一定的作用，发挥着特定的功能。 ( 二) 国内的相关研究。国内最早的社区研究开始于2 0 世纪二三十年代， 影响比较大的学者有吴文藻、梁漱溟、费孝通、林耀华等。吴文藻为中国的社区 研究奠定了理论和方法基础。他认为，社区研究就是用同一区位的或文化的观点 和方法，来研究各种地域不同的社区，既可以进行模型调查，即静态的社区研究， 以了解社区的结构，也可以进行变异调查，即社区的动态研究，以了解社区的历 程，或者可以把两种方法相结合，以从整体上了解社区的组织和变迁。这期间的 最具代表性著作是费孝通先生的江村经济，该书从实证研究入手，力图用西 方的理论和方法观察和分析中国的社会现实。 新中国成立后，包括社区研究的社会学研究曾一度中断，一直到改革开放之 后，尤其是2 0 世纪八九十年代以来，社区研究重新获得活力，取得了很多成果。 据笔者查阅，到目前为止，出版社区研究相关专著2 0 余部、发表的相关学术论 文2 0 0 余篇。代表性的有：费孝通对社区建设目标的研究，朱建刚从国家与社会 关系变迁角度对街区权力的研究，林尚立对社区民主、社区选举的研究，徐勇对 城市居民自治背景、价值目标的研究，陈伟东对社区自治组织网络与制度设置的 研究，邓泉国对居民自治组织体系和运行机制的研究等。此外，社区相关的学位 论文也越来越多，主要涉及以下几个方面：一是社区模式的比较研究；二是用治 理理论、社会资本理论来分析我国社区建设中的问题及其解决路径；三是社会转 型时期社区自治的研究；四是社区建设中的政府职能和定位；五是社区自治组织 和非营利性组织功能的研究。 三、本文的中心内容、结构安排和创新之处 ( 一) 本文内容以及结构安排。本文研究了我国社区建设中基层政府组织和 社区自治组织的法定角色、功能以及现实关系，通过两者的比较，找出我国社区 建设中基层政府和社区自治组织关系中存在的问题及其原因，提出解决这些问题 的思路和措施。全文共分为五个部分：第一部分梳理了研究基层政府与社区自治 组织关系的相关概念和理论，包括社区建设、基层政府和社区自治组织的基本概 念，国家与社会关系理论、治理理论、公民社会理论；第二部分阐述基层政府和 社区自治组织之间的法定关系；第三部分剖析基层政府和社区自治组织关系存在 的问题；第四部分分析社区建设中基层政府与社区自治组织关系存在问题的原 因；第五部分提出处理社区建设中基层政府与社区自治组织关系的理性思考。 ( 二) 本文的创新之处。虽然社区及社区建设相关的研究成果已经很多，然 而，在已有的研究成果中或是从社区自治的角度来研究自治功能，或是从政府职 能转变的角度研究社区建设中政府职能，或是从社会转型角度研究社区建设的背 景和意义，对基层政府和社区自治组织互动的系统研究成果却极其少见。本文试 图从基层政府与社区自治组织关系及互动的视角对这一课题做出尝试性的研究。 与此同时，本文还提出根据不同地域、不同社区的特点构建基层政府与社区自治 组织之间的有差异的多元关系模式。 四、本文的研究方法 本文写作过程中主要采用以下方法：一、文献收集。通过相关文献资料的收 集和整理，了解各地社区建设实际；通过文献分析，梳理出基层政府和社区自治 组织各自的职责和功能。二、实地调查。通过访谈和实地观察，了解当前社区建 设中基层政府与社区自治组织关系存在的实际问题。笔者对闵行区莘庄镇s q 居 委会、虹口区欧阳街道b j 居委会、浦东b j h y 居委会、浦东新区l y 社区居委会 进行了实地调查研究，并分别对s q 居委会沈主任、b j 居委会蔡主任、b j h y 居委 党支部张书记进行了深入访谈。三、系统分析。社区是一个有机整体，本文在分 析基层政府与社区自治组织关系存在的问题和原因以及提出对策的过程中，始终 运用系统的思维方式。基层政府和社区自治组织之间的问题，不仅仅是其本身的 问题，这些问题存在于一个更大的社会空间。这些问题的解决涉及到公民的自治 能力、公民文化建设、国家与社会关系、行政体制改革以及政府职能转变等因素。 4 第一章 关于基层政府与社区自治组织关系研究的相关 概念和理论 本章对社区建设、基层政府与社区自治组织相关概念进行阐释，对与研究本 课题的相关理论进行梳理，为本课题的研究奠定基础。 第一节社区建设、基层政府与社区自治组织相关概念 一、社区与社区建设 ( 一) 社区 社会科学中越是重要的概念，往往越具有争议性，“社区”这一术语也不例 外。学界公认的最早提出“社区”的是德国社会科学家滕尼斯，其1 8 8 7 年出版 了“c o m m u n i t ya n ds o c i e t y ”，译成中文为社区与社会。滕尼斯所谓的社区 是由同质人口组成、关系密切、守望相助、疾病相扶、富有人情味的社会团体， 是传统乡村地域的代表。而社会则是由异质人口组成的，是缺乏情感的，靠分工 和契约联系起来的社会团体。由社区向社会过渡是人类发展的必然趋势。1 9 3 3 年，中文“社区”由费孝通先生引入中国社会学，并逐渐成为中国社会学的通用 术语。 “社区”一词自被提出以来，国内外学者纷纷从不同的角度阐释了对社区的 理解。人文区位学理论的代表、美国芝加哥大学教授r e 帕克认为，社区是 指人类的各种聚落，社区是社会团体中个人及其社会制度的地理分布，每个社区 都是一个社会，但每个社会并非是一个社区。人文区位学在界定社区时强调了两 个关键性概念：区位和聚焦点。“社区的基本特征，是这么构想的，就是：( 1 ) 一定地域有组织的人口；( 2 ) 多少完全根植于它所占领的土地；( 3 ) 个人生活在 互相依赖的关系里【i 】弗兰克贝尼斯特认为“社区的本质不仅仅是存在或不 存在明确边界的土地使用的地域性概念。社区是一种物质性、社会性契约。具体 而言，社区的内涵应该包括：归根意识、历史感、传统感、地域感、认同感、包 容性归属感、包容性付出和收获多样化的贡献、自我管理、面对面的交流、通过 社区进行学习等。”【2 j 费孝通认为社区是若干社会群体或者社会组织聚集在某一 地域里形成的一个在生活上相互关联的大集体。郑杭生认为社区是进行一定社会 活动、具有某种互动关系和共同文化维系力的人类生活群体及其活动区域。丁元 竹认为，“社区的共性就是，作为人类的共同体，社区是在社会的自然发展过程 中形成的，是作为生命个体的人类彼此互相的基本需要，在本质上它把个体连接 在一起通过参与共同体事务，为共同体服务来满足个体的生存和发展的需要，它 也是公民社会的形式和表现形态之一。”p 】潘小娟认为社区是“由居住在一定地 域范围内的人群组成的、具有相关利益和内在互动关系的地域性社会生活共同 体。”h 1 据不完全统计，到目前为止，社区的定义有1 5 0 种之多。虽然不同的学 者对社区有不同的认识，但大都认为社区应该包括的基本要素有：人群、地域、 生活设施、组织结构、认同感和归属感。 从我国实际出发，2 0 0 0 年1 1 月1 9 日中共中央办公厅、国务院办公厅转发 的民政部关于在全国推进城市社区建设的意见中对社区作了统一的界定，即 “社区指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”目前城市社 区的范围一般指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。 ( 二) 社区建设 本文从三个方面把握社区建设：社区建设的概念；社区建设的特征；社区建 设与社区发展的关系。 社区建设其实是一个具有中国特色的范畴。在国外的社区理论中更多地使用 的概念是社区发展。社区发展一词最先由美国社会学家f 法林顿在社区发展： 将小镇建成更加适宜生活和经营的地方( 1 9 1 5 ) 一书中提出。随后美国社会学家 桑德森和波尔斯在农村社区组织中又进一步阐释了社区发展的基本理论和方 法。1 9 5 5 年联合国在通过社区发展促进社会进步的报告中这样界定社区发 展：它是一种经由社区全体人民积极参与并充分发挥其创造力，以促进社区经济、 社会进步的过程。1 9 6 0 年联合国在社区发展与经济发展一书中指出：社区 发展是通过社区居民的共同努力，且与政府合作，以促进社区经济、社会和文化 发展，并进而促进社区协调和社区整合的过程。中国的社区建设概念正是在社区 发展的理论基础上形成和发展的。2 0 世纪9 0 年代初期，随着计划经济向市场经 济的转轨，出现了大量的社会问题，社会管理体制遭到了极大的挑战，由此我国 开始借鉴国际社区发展的理论和经验，开始了中国特色的社区建设道路。2 0 0 0 年11 月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的民政部关于在全国推进城市 社区建设的意见中指出：“社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量， 利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环 境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。”这是目前 在理论和实践操作中大家一致认可的社区建设的界定，也是本文所采用的社区建 设的概念。 社区建设的特征：一、计划性。我国的社区建设是在党的领导和政府主导下， 有计划有步骤地进行的，是在掌握和运用社会发展规律基础上自觉开展的，计划 性正是表现在这种自觉性上；二、地域性。社区建设是一定区域范围内的单位和 6 居民开展的建设社区的运动，它是一定范围内单位和居民参与和受益、服务和被 服务的动态过程。虽然社区建设也属于社会，但它为社区所拥有，为社区所服务， 为社区所发挥作用；三、社会性。社区建设是各类社区主体、各种社区力量共同 参与的过程，其既包括政府行为，但又不单纯是政府行为；既包括民间活动，但 又不单纯是民间活动。一方面，政府和各类非政府组织以及广大社区居民都广泛 地参与社区建设活动；另一方面，社区建设也会惠及各个阶层、各种类型的社区 成员，社区建设具有广泛的社会性特征；四、综合性。社区建设是一个系统工程， 其目标是实现社区政治、经济、文化和环境的协调发展，包括社区方方面面的内 容，具有极强的综合性；五、协调性。社区建设的内容涉及到方方面面，很多工 作都有一个主管部门，但又必须要其他相关部门配合与支持，所以社区建设中既 要注意工作之间的协调推进，又要协调好部门之间的关系。当然社区建设还具有 群众性、整合性、复杂性等特征，认识并理解社区建设的特征，为我们合理地开 展社区建设提供了基础。 社区建设与社区发展之间的关系：一、社区发展和社区建设的含义大致相同， 都是通过政府、公民以及各组织共同努力促进社区的经济、社会、文化、环境的 协调发展。二、社区发展和社区建设都是一个系统工程，其所包含的内容也相差 无几，都包括社区经济的建设，文化事业的发展，社会保障制度的建立，社会福 利事业的发展等等。三、两者的目的都是相同的，都是为了推动社区的全面进步， 提高社区居民的全面发展，提高生活质量。但是社区建设作为中国特色的范畴又 区别于社区发展。首先，我国的社区建设必然打上中国特色社会主义的烙印，与 其他国家的社区发展的社会制度背景不一样，因此两者的最根本的性质也不同。 其次，我国社区建设的主体构成与其他国家的社区发展主体构成不同。我国社区 建设是在党和政府的主导下，以基层政权组织和自治组织为依托而开展的。最后， 我国社区建设是在体制转轨、社会转型特殊的时代背景下展开的，所以我国的社 区建设虽然在很多内容上与发达国家的社区发展史相同，但具体的任务和其他国 家社区发展又是有差别的。 二、基层政府与社区自治组织 ( 一) 基层政府 在单一制国家中，政府体系一般包括中央及地方两个层级政府，其中地方政 府包括地区政府和基层政府。“在我国，地区政府是指介于中央和基层之间的政 府，包括省( 区、市) 以及地厅级政府；而基层政府则包括各个中心城市市辖区、 各个县( 县级市) 、各个乡镇、街道等。”凹3 居委会组织法中规定“不设区的 市、市辖区人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮 助”。本文中的基层政府特指不设区的市、市辖区人民政府及其派出机构( 街道 办事处) 。 ( 二) 自治与社区自治组织 “自治相当于英文中的s e l f g o v e r n m e n t ，指某个人或者集体管理其自身 事务，且单独对其行为和命运负责的一种状态。”1 “自治是相对他治而言的， 它描述的是国家治理之外的组织内成员按照法律规定对组织内部事务的自我管 理权利。自治是现代国家制度的重要组成部分，一般认为自治包括自治区域、自 治组织、自治成员、自治权和自治制度五个基本要素。”n 1 自治必须是通过一定的组织来实现的，自治组织是行使自治权的有效的载 体。社区自治组织是指按照国家法律和政策规定成立的居民自我管理的组织体 系，具体包括社区居民委员会、社区成员代表大会和社区协商议事会，而社区居 民委员会又是三个组织中的主体性机构。所以本文选取社区自治组织的主体一 一居委会展开分析。 第二节关于基层政府与社区自治组织关系研究的相关理论 一、国家与社会关系理论 社区建设中的政府和社区之间的关系，其反应的是国家与社会的关系。国家 与社会关系理论为我们理解社区提供了一个更为深刻的视角，因为在社区生活中 和社区建设中国家与社会相遇了。 黑格尔在其法哲学原理中第一次系统阐述国家与社会之间的区别，并认 为国家与社会的关系是国家决定社会。马克思揭露了黑格尔思辨哲学的神秘主 义，把被他颠倒了的逻辑观念和现实事物的关系颠倒过来，指出具有哲学意义的 ”不是事物本身的逻辑，而是逻辑本身的事物”：批判黑格尔把市民社会从属于政 治国家的观点，得出了市民社会决定政治国家的著名结论。恩格斯指出国家“是 社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认：这个社会陷入了不可调节的自我矛 盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面， 这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要 一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在秩序 范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力 量，就是国家”。旧1 马克思主义认为，在社会和国家的关系上国家产生于社会，社会决定国家， 经济基础决定上层建筑。国家是作为社会内在需求而存在的，其无论如何发展， 都不可能代替社会；相反，作为社会发展的内在要求的产物，国家的存在和发展 8 应以社会的存在和发展为其前提。社会有其自我调节和自我管理的功能，如果一 个国家对社会生活事无巨细地干涉和控制，将削弱或者抑制社会系统的功能，使 社会有可能处于无法自理和自治的状态，而这时国家又只能以更强大的国家权力 统制社会。这种国家政治系统表面上很稳定，实际上具有极大的脆弱性。一旦遇 到危机，随时都有可能瓦解。“从一般的政治原理来看，一个比较成熟的国家治 理都会努力寻求国家爱治理的社会基础，即使在实行专制的国家也是如此，只是 在不同的国家形态下，社会介入国家治理后所处的地位，所扮演的角色和所起的 作用的方式有所不同而已。中国传统社会是君主专制统治社会，君主和官僚体系 掌握国家权力，并全面统治社会。但是，从国家治理社会的具体过程看，国家权 力并不试图渗透到社会的每一个角落，相反，允许社会自治因素的存在和发展， 并有意识地与其衔接成为一个比较完善的国家治理体系。于是，在中国传统社会 形成了族治、乡治、和官治三者各自相对对立又相互联系的治理体系。在现代社 会，国家与社会关系以及民主政治的内在要求，决定了国家权力不可能完全直接 渗透到社会的最基层、渗透到最基本的社会组成单位之中。社会各种形式的自治 是现代国家治理的重要基础。东西方国家的事实都表明一个基本的政治原理：有 效的国家治理，不是通过国家权力无限扩张来完成的，相反，是通过合理范围内 的国家权力运作、社会自治的有效开展以及这两者的互相配合和合作来实现的。” 9 】 建国后，我国实行计划经济体制，国家权力通过单位制渗透到社会，实现了 国家权力对社会的高度整合。但另一方面造成的结果是社会的能动性和自主性被 抑制和削弱了。随着我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制的过渡，国家 对社会的控制逐渐弱化，单位制已不适应新的体制的要求，逐渐退出历史舞台。 单位制的解体，从某种意义上说是国家与社会关系的一次大规模调整。这个调整 过程就是国家向社会逐渐放权和分权的过程。这个调整过程中也是不断增强和完 善社会自治功能的过程。我国的“社区建设”运动正是在这个背景下应运而生。 “中国社区的发展与中国社会的转型紧密相连，中国社区的发展本身就是国家与 社会关系变革的结果，单位体制的逐渐消解，促进了国家对基层社会的控制方式 由单位体制向社区体制过渡。”刚 国家与社会理论给我们理解政府职能和社区功能提供了一个解释的理论框 架，但是，在社区建设的实践过程中如何厘清政府的具体职责、社区自治的范围 是我们要进一步思考的问题。 二、治理理论 9 “治理”一词出现于2 0 世纪9 0 年代，从此便开始了一个治理的时代。治理 无论作为一种价值取向抑或是一种分析工具都被广泛地应用于各个学科、各个领 域。治理理论是西方学术界对“政府失灵”和“市场失灵”的一种反应而兴起的。 它主要研究如何通过政府和民间的合作，以期改善国家、地区、机关、公司、学 术团体的治理结构，提高效率，增强民主。1 9 9 5 年全球治理委员会发表的我 们的全球伙伴关系研究报告中，对治理作了一个有代表性和权威性的界定：治 理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它使相 互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫 使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式 的制度安排。它有四个特征：治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过 程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部 门；治理不是一种正式制度，而是持续互动。治理理论的权威学者格里斯托克总 结了目前世界各学科领域中有关“治理”的几种主要观点：治理具有五个基本特 征：1 ) 治理意味着社会管理者不仅仅来自政府和社会公共机构，还包括体制外 的民间组织、私人组织及各种合作组织；2 ) 治理表明在现代社会国家正在把原 先由它独自承担的责任转移给公民社会；3 ) 治理明确肯定了在涉及集体行为的 各个社会公共机构之间存在着权力依赖；4 ) 治理意味着参与者最终将形成一个 自主的网络，它与政府在特定领域中合作并分担政府的行政管理责任；5 ) 治理 意味着办好事情的能力并不仅限于政府的体制内权力权威，政府有责任使用新的 方法和技术更好地对公共事务进行控制和引导。n 妇 “治理理论在关注社会管理力量多元化的同时，对政府角色给予了重新定 位，提出了具有重要意义的新政府理念。一方面，治理理论认为，政府在当代社 会中与其他社会组织一样，发挥着重要功能，但政府不能成为全能政府，政府必 须进行改革，成为有效政府。正如奥斯本在改革政府一书中所指出的： 政府要在公共管理中扮演催化剂和促进者的角色另一方面，治理理论还 提出了元治理概念，这也突出了政府的重要地位。元治理是西方学者为寻求 解决治理失灵使用的词汇，但实际上，元治理不过是治理理论重视政府在社会公 共管理网络中的重要功能的另一种表述而己。在社会公共事务的管理网络中，政 府是各参与者中同辈的长者，它主要是承担建立指导社会组织行为者行动的 共同准则和确立有利于稳定主要行为主体的大方向和行为准则的重任。”【1 2 j 治理意味着一个多中心多元化的治理结构，是各种主体平等协商达成一致的 一个过程，治理的主体并非仅仅限于政府。治理理论为我们理解国家与社会关系 提供了一个新的视角，有利于我们正确把握政府和社区组织在社区建设中各自应 当扮演的角色。 1 0 “治理的基本机制是服务而不是控制、协调而不是规制、回应并强调参与 性。”治理的最终目标是要实现善治”，其本质是政府、公民、其他组织通过 合作和协商实现公民的利益、权利、和价值。构成善治的基本要素有以下1 0 个： 合法性、法制、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁和公正。 【1 4 】 三、公民社会理论 英语中的“c i v i ls o c i t y ”有三种译法：“公民社会”、“市民社会”、“民间 社会”。这三种译法其实是有区别的。“市民社会是最为流行的术语，它来自 于对马克思经典著作的中文翻译，但这一术语在实际用法中多少带有贬义，事实 上被等同于资产阶级社会；民间社会是台湾学者的翻译，为历史学家所认同， 在研究中国近现代民间组织时这一术语经常被采用，但在不少学者看来，它具有 边缘化色彩；公民社会是改革开放以后的新译名，为多数学者认同。【1 5 】 “市民社会”的内涵是不断变化发展的，古典意义上的市民社会是指相对于 野蛮部落而言的建立了国家的“文明社会”；近代的“市民社会 是指国家控制 之外的社会经济生活，相对于国家政权而言。当代政治学中的“市民社会 概念 主要是就其期待含义而言的，并以之作为对国家与社会关系的一种理解。 1 6 1 公民社会的概念，在学界存在很大争议，形成了不同的界定。大致有以下三 类：( 1 ) 市民社会包含于国家。葛兰西认为“所谓市民社会是指一个社会集团通 过像社会、工会、或学校这样一些所谓的私人组织而行使整个国家的领导权，【1 7 】 即国家= 政治社会+ 市民社会。( 2 ) 国家与公民社会的二元分立。公民社会外 在于国家结构，公民社会是指独立于国家但又受到法律保护的社会生活领域以及 与之相关联的一系列社会价值或原则。( 3 ) 国家经济公民社会三重结构。 2 0 世纪9 0 年代之后，学界逐渐将市民社会与社会经济领域加以区分，而将市民 社会界定为国家与个人之间一个具有公共性质的社会互相作用的领域，由此“市 民社会 转译为“公民社会”。后者较前者更强调公民参与政治的自治权利。这 里的公民社会指介于国家和家庭或个人之间的一个社会互相作用领域以及与之 相关的价值或原则。有代表性的是戈登怀特的定义：“它是国家和家庭之间的 一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同 国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成的保护或增进他们的利 益或价值。【1 8 】 哈贝马斯认为：国家与市民社会是三重结构，“全部生活可以划分为三个领 域，私人领域即市民社会、公共舆论领域和公共权力领域即国家。私人领域是指 由商品流通领域和社会劳动领域以及不再具有生产功能的家庭所组成的，私人财 产所有者在私人领域中以其地位和个人爱好空间构成了私人自律的基础，公共舆 论领域则由非政府和非经济组织在自愿基础上组成的，包括教会，文化团体和学 会，以及独立的传媒，运动和娱乐协会、工会和其他团体。” 1 9 1 公民社会理论的前提是现代社会国家政权与市民社会的分离，由此公民社会 获得了相