（经济法学专业论文）我国税式支出生态化法律问题研究.pdf

我圉税式支出生态化法律问题研究 摘要 随着我国经济的发展和工业化、城市化进程的加快，环境污染问题已日益突 出。环境污染成为了阻碍我国经济可持续发展的关键因素之一。我国政府已将节 约资源和保护环境作为一项基本国策。党的十七大也提出要“加强能源资源节约 和生态环境保护，增强可持续发展能力。 “必须把建设资源节约型、环境友好型 社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位，每个家庭。 建 设资源节约型、环境友好型社会，迫切需要环境政策的创新，而税收政策与税收 制度的调整与完善是一个很重要的创新方向。 我国目前还未建立独立的环境税收制度。我国税收对环境的保护还主要是通 过税式支出的形式，零散地分布在一些税种中，即我们所说的税式支出生态化。 目前我国的税式支出生态化缺乏成本分析观念、税式支出生态化形式单一、与其 他手段之间缺乏协调配合、执行和管理不到位，使得税式支出生态化发挥的环保 功能较弱，无法在资源保护和合理利用上提供正向激励和资金积累，不利于粗放 型经济向集约型经济的转轨，经济健康和稳步发展。在这一情况下，迫切需要完 善我国的税式支出生态化。在对目前我国税式支出生态化的现状和完善税式支出 生态化的必要性进行分析后，通过运用历史分析、比较分析、实证分析的方法分 析国外税式支出生态化的情况，总结出可供我国税式支出生态化借鉴的经验。针 对我国税式支出生态化中存在的问题，提出了完善我国税式支出生态化的措施。 以期从完善税式支出生态化税收体系、建立独立的环境税收制度、实现税式支出 生态化的法治化、实现对税式支出生态化的规范管理四个方面来构建完善的税式 支出生态化体系。 关键词：税式支出；税式支出生态化；环境税收 i i 硕士学位论文 a b s t r a c t w i t ht h e d e v e l o p m e n t o f e c o n o m y ， i n d u s t r i l i z a t i o na n d c i v i l i z a t i o n ， e n v i r o n m e n t a lp o p u l a t i o nh a sb e c o m eo u t s t a n d i n g e n v i r o n m e n t a lp o p u l a t i o nh a s b e c o m eo n eo ft h ek e ye l e m e n t s o f s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r y s e c o n o m y c h i n e s eg o v e r n m e n th a sm a d er e s o u r c e ss a v i n ga n de n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n o n eo fi t sb a s i cn a t i o n a lp o l i c i e so v e rt h e l o n gr u n t h e 17 t hc p c n a t i o n a l c o n g r e s sa s l op u tf o r w a r d st h a t w e s h o u l de n h a n c ee n e r g yr e s o u r c e c o n s e r v a t i o na n d e c o l o g i c a l e n v i r o n m e n t p r o t e c t i o n ，s t r e n g t h e nt h ea b i l i t y o f s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t “w em u s tp u tt h ec o n s t r u c t i o no fr e s o u r c ec o n s e r v a t i o n s o c i e t ya n de n v i r o n m e n th a r m o n ys o c i e t yo nt h ep r o m i n e n tp o s i t i o nd u r i n gw ep u r s u e t h ei n d u s t r i a l i z a t i o na n dt h em o d e r n i z a t i o nd e v e l o p m e n t a ls t r a t e g y ，c a r r yp u tt oe a c h u n i t ，e a c hf a m i l y f u r t h e r m o r e ，b u i l d i n gar e s o u r c e s a v i n ga n de n v i r o n m e n t - f r i e n d l y s o c i e t y ，e n v i r o n m e n t a lp o l i c yi n n o v a t i o ni su r g e n tn e e d ，t h ei m p r o v e m e n to ft a x p o l i c ya n dt a xs y s t e mi so n eo ft h em o s ti m p e r a t i v ea s p e c t so nt h ei n n o v a t i o no f e n v i r o n m e n tp o l i c i e sb yr e q u e s to fh a r m o n i o u ss o c i e t y a c t u a l l y , t h ec o m p l e t ee n v i r o n m e n te n v i r o n m e n t a lt a x a t i o nh a s n tb e e nb u i l ti n c h i n an o w c h i n a st a x a t i o nt op r o t e c te n v i r o n m e n ti s m a i n l yi nt h ef o r mo ft a x e x p e n d i t u r e ，s c a t t e r e di nan u m b e ro ft a x a t i o n t h a t i sw h a tw ec a l l e de c o t a x e x p e n d i t u r e a tp r e s e n t ，c h i n a se c o t a xe x p e n d i t u r ei sl a c ko ft h ec o n c e p to fc o s t a n a l y s i s ，t h ef o r mo ft h ee c o - t a xe x p e n d i t u r ei ss i n g l e ，l a c ko fc o o r d i n a t i o nw i t h o t h e rm e a n s ，i m p l e m e n t a t i o na n dm a n a g e m e n ti so u to fp l a c e t h u sl e a dt ot h e f u n t i o no fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o no fe c o t a x e x p e n d i t u r ei sw e a k i tu n a b l et o p r o v i d ep o s i t i v ei n c e n t i v e sa n dc a p i t a la c c u m u l a t i o no np r o t e c t i o na n dr a t i o n a l u t i l i z a t i o no fr e s o u r c e s i t su n f a v o r a b l et on o to n l ye c o n o m i cp a t t e r nt r a n s f o r m a t i o n f r o m e x p a n s i v e o r i e n t e d t oi n t e n s i v e o r i e n t e d ，b u ta s l oh e a l t ha n ds t a b i l i t yo f e c o n o m yd e v e l o p m e n t i nt h i ss a t u a t i o n ，c o n s u m m a t i n go u rc u n t r y st a xe x p e n d i t u r e p o l i c y i s u r g e n tn e e d e d t h ea r t i c l et h r o u g hi n t r o d u c i n go u rc o u n t r y se c o t a x e x p e n d i t u r es y s t e m ，a n dt h en e c e s s i t yt op e r f e c to u rc o u n t r y se c o - t a xe x p e n d i t u r e ， u s et h em e t h o do fh i s t o r i c a l a n a l y s i s ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i s ，e m p i r i c a la n a l y s i s i n t r o d u c e do t h e rc o u n t e r e s e c o t a xe x p e n d i t u r e i ts u m m a r i z e st h ee x p e r i e n c et h a t o u rc o u n t r y sr e f o r mn e e d s t h ep a p e ra n a l y z i n gt h ep r o b l e m sw h i c he x i s ti no u r c o u n t r y se c o t a xe x p e n d i t u r es y s t e mi nd e t a i l ，r a i s et h ei d e aa b o u tc o n s u n m a t i n go u r i i i 我国税式支 f ；牛态化法律问题研究 c o u n t r y se c o l o g yo ft a xe x p e n d i t u r e ，i n c l u d i n gc o n s u m m a t i o ne c o - t a xe x p e n d i t u r e s y s t e m 、e s t a b l i s h i n gt h ei n d e p e n d e n te n v i r o n m e n tt a xs y s t e n m 、r e a l i z i n gt h e e c o t a x e x p e n d i t u r eb yl a w a n da c h i e v i et h en o r mm a n a g e m e n to ft h ee c o - t a xe x p e n d i t u r e k e yw o r d s ：t a xe x p e n d i t u r e ；t h ee c o t a xe x p e n d i t u r e ；e n v i r o n m e n tt a x a t i o n 1 v 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名： 轰一】狍日期：弘。) 年厂月f 7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。+ 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密囹。 ( 请在以上相应方框内打“ ) 作者签名： 导师签名： 划狍 牟侄及 日期：。听年j _ 月，7 日 日期：伽7 年r 月f7 日 硕士学位论文 1 1 选题背景及意义 第l 章绪论 1 1 1 政治背景 进入2 l 世纪，经济与社会的可持续发展成为全球普遍追求的战略目标，同时 也是判断一个国家经济发展是否健康运行的通行标准。生态环境资源作为人类社 会的一种稀缺资源，具有独特的经济和社会价值。 党的十七大报告指出，“坚持节约资源和保护环境的基本国策，关系人民群 众切身利益和中华民族生存发展。必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在 工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭”。同时强调， “要实行有利于科学发展的财税制度”。上述报告表明，保护环境已经上升为整 个国家的战略目标，保护环境工作已经上升为全党的一项重要任务，需要有关部 门出台法律的、经济的、行政的多种措施，并形成合力，促进生态环境良性发展。 在这一大背景下，税收政策如何进一步体现科学发展观的要求，发挥其在环境保 护方面独有的调节作用，是一项紧迫的任务。所以，环境保护问题日益引起了环 境学、经济学、社会学、法学等多学科学者的广泛关注和思考。经济学界侧重以 税收的理论为基础，通过税收规制在经济过程中某些破坏生态环境的行为；环境 学界则注重从环境的循环效应出发，以及从环境对社会、经济的影响的角度出发 来阐述环境的重要性，并提出相关对策；社会学界则注重从整体的环境效应出发 来阐述环境对生活的影响。 1 1 2 社会背景 随着环境问题的日益严重，世界各国都开始利用税收手段来实现对环境保护 的调控。像美国、日本、荷兰等国家都制定了单独的环境税种，对环境问题予以 规制，以实现对环境的保护。在制定了单独的环境税种的同时，各国还通过制定 各种环境方面的税式支出政策作为补充，来弥补单独的环境税种的不足，建立了 比较健全和完备的环境税制体制，对该国环境的保护和经济的发展起到了很好的 协调作用。 改革开放三十年来，我国经济迅猛发展，但在经济高速发展的同时，也带来 了一系列的环境问题，大气及酸雨污染、气候变化、臭氧层破坏、土地碱化等。 我国目前还未建立单独的环境税种来保护环境，我国对环境问题的规制还只是通 过对相关涉及环境保护的税式支出政策来予以规制。并且目前我国的税式支出在 环境保护方面方式单一，结构不合理，各种税种之间的相关规定不协调、配套。 我因税式支i | ：生态化法律问题研究 一些税式支出在客观上产生了不利于环境保护的后果，抵消了其它税种的环保功 能。税式支出制度在执行过程中不到位，出现了被人扭曲执行的现象，在一定程 度上还导致了腐败的滋生。这样一来，我国的环境保护问题丛生。因此，针对目 前我国立法不足的现状，以及借鉴各国在建立单独的环境税种后，税式支出所发 挥的重要作用，我国也应充分发挥税式支出在环境保护方面的重要作用，以实现 税式支出生态化。 1 1 3 选题的意义 本文希望通过从法学角度来研究我国税式支出生态化的必要性，分析我国现 行税式支出生态化的现状，以及其中存在的问题，结合国外一些国家的相关立法 先例，来完善税式支出生态化。以期通过相关的制度设计来实现我国经济与环境 的良性发展，充分发挥税式支出在环境保护中的作用，实现税式支出生态化。 1 2 文献综述 1 2 1 税式支出生态化概况 税式支出这一概念，目前在学术界的争议不大，它是指国家为了实现特定的 政策目标，通过制定与执行特殊的税收法律条款，给予特定纳税人或纳税项目以 各种税收优惠待遇，以减少纳税人税收负担而形成的一种特殊的财政支出。由此 可见，税式支出是财政支出中的一种，其本质与税收减免或税收优惠无异，是由 税收优惠政策发展而来的。税式支出生态化将税式支出与环境保护结合起来，指 为了实现国家可持续发展的伟大战略，除了设立独立的环境税种外，通过给予特 定纳税入或纳税项目以各种税收优惠政策，以达到纳税人在生产、生活中对环境 保护的重视，实现环境可持续发展的一种特殊财政支出政策。 自二十世纪中叶开始，科学技术的迅速发展和世界经济的迅速增长，使人和 自然环境的关系发生了深刻变化。环境问题也逐渐从地区性的问题发展成波及世 界各国的全球性问题，出现了一系列引起国际社会关注的热点问题。气候变化、 臭氧层破坏、森林破坏与生物多样性减少、大气及酸雨污染、土地荒漠化、国际 水域与海洋污染、有毒化学品污染和有害废物越境转移等成为全球共同面临的问 题。对此，各国都通过多种形式，如行政的、法律的、经济的、科学技术的以及 宣传教育等多种手段来保护生态环境不受经济的侵害。为此，大部分国家，如美 国、日本、荷兰等都制定了单独的环境税种来保护生态环境。而我国目前还没有 制定单独的环境税种，只是对某些有利于环境保护的部门、产业和区域给予一定 的税收优惠政策，即本文所述的税式支出生态化。就我国目前对于环境方面的税 式支出现状而言，其也存在诸多问题。税式支出的方式单一，没有充分发挥各种 税式支出的作用，实现各种税式支出方式之间的协调和配合。环境方面的税式支 硕十学位论文 出受益面比较窄，其仅限于对资源税、消费税等税种的税收优惠政策。环境方面 的税式支出缺乏针对性和灵活性，不能充分体现税式支出对环境保护的导向作用， 产生应有的环保效应。再者，即使我国已经制定了单独的环境税种，但税收并非 是万能的。单独的环境税种立法也并非能囊括所有的环境问题，涉及环境保护的 各个方面。由于税收的特殊要求，使得在某些领域难以通过开征环境税来保护环 境，而只能通过较为灵活的税式支出来实现对环境的保护。因此，我国目前完善 和实施税式支出生态化非常有必要。 1 2 2 我国税式支出生态化的现状 我国现行的环境税费体系既不科学、又不完善，呈现重费轻税、以费挤税、 税费混杂、且无实质意义环境税的格局。在税收领域，仍然没有一个真正意义的 以保护环境为目的的独立税种，排污费、污染产品或服务税以及真正意义上的资 源税在我国还不存在，只有在一些税种的法律规定中零星存在一些带有环境保护 因素的税收优惠措施，即我们所说的税式支出，他们构成了生态税收中的一个重 要组成部分，也就是我们所讲的税式支出生态化的问题。 史耀武在税收政策要鼓励“节能减排一一贯彻十七大精神的思路中认 为，我国现行促进能源节约和环境保护的税收政策，可以分为支持可再生能源开 发利用、促进能源节约、鼓励资源节约和综合利用加强环境保护4 类。一是现行 支持可持续再生能源开发利用的税收政策；二是现行与能源节约有关的税收政策； 三是现行与资源节约和综合利用有关的税收政策；四是现行与加强环境保护有关 的税收政策。 阮宜胜在我国发展循环经济税收政策研究中指出，我国税收政策对环境 的保护主要表现在以下几个方面：一是对资源综合利用的税收优惠政策；二是对 废旧物资回收利用的税收优惠政策；三是对环境保护的税收优惠政策；四是对科 技进步、成果转让的税收优惠政策。 李成在环境税收优惠政策亟待完善认为我国目前环境税收优惠政策的现 状可分为，环境综合利用的税收优惠政策、与基础设施相关的税收优惠政策和对 有利于环境保护技术研究、开发活动给予明确的税收优惠。 尽管各个学者对我国目前的税式支出生态化表现形式的分类各不相同，但我 们还是可以清楚明确的是，他们目前的分类都还只是建立在我国目前现有的有关 环境保护方面的税式支出的简单分类上，只是各自的立足点和划分标准不同罢了。 环境问题，不仅仅是个经济问题，还是个社会问题，更是个法律问题。目前 我国的税式支出生态化存在诸多不足。 李成认为，我国的税收优惠政策在执行过程中不到位，出现了被人扭曲执行 的现象，从而也导致了腐败的滋生。各种政策间相互摩擦，不能有效的衔接、配 套。对税式支出缺乏相关的监督措施，缺乏与其他管理手段的协调配合。没有正 我罔税式支 j j 乍态化法律问题研究 确处理好“公平 与“效率”的关系，税式支出在税制结构上还需要完善。 王杰志在发展循环经济与税收政策的选择中认为，我国目前的税收优惠 政策比较单一，主要是减税和免税，受益面比较窄，缺乏针对性和灵活性，不能 充分体现税收政策对环境保护的导向作用，产生应有的政策效应。国际上通行的 加速折旧、在投资退税、延期纳税等税式支出方式在我国几乎是空白。现行税制 中，涉及循环经济方面的税种不多，而且存在诸多问题。同时征税范围狭小，不 利于对自然资源的全面保护。 陈书全、赵艳在借鉴国际经验重构我国环境税制的法律体系中认为资源 税、消费税、车船使用税等带有环境保护性质的税收条款，各自独立、互不衔接、 配套，难以形成合力进而系统地调控环境问题。一些税式支出在客观上产生不利 于环境保护的后果，抵消了其它税种的环保功能。如对生产金、银产品的销售收 入免征增值税的规定，在一定程度上支持了对金、银矿源的无度开采，加剧了资 源的破坏和环境保护。 1 2 3 我国税式支出生态化的完善 针对我国税式支出生态化在现实生活中存在的种种不足，一些学者在倡导建 立独立的环境税的同时，也提出了一些税式支出生态化完善的建议。 李成认为，应完善我国的税式支出措施。除继续保留原有的减免税和零税率 等税收优惠形式外，还应借鉴西方经验，采取多种税收优惠形式：一是投资抵免。 规定企业购置用于节约能源和减少排放物的机器设备，且使用年限在1 年以上的， 可申请投资税收抵免。二是加速折旧。规定对各种治理污染、减少资源损耗的设 施，可在税务处理上按特别折旧办法加速折旧。三是提取公积金。规定某些防治 污染费用开支特别大的企业，可在一定程度内设立防污染公积金，并允许计入亏 损金额。这样，不仅可以增强税收优惠手段的针对性和多样性，而且还可以激励 企业灵活运用各种税收优惠认可的设备、措施去保护环境、治理污染，提高税收 优惠措施的实施效果。 史耀武认为，一方面要通过税目、税率的优化，增强消费税、资源税等易于 体现资源节约和环境保护调控效果的税种的作用；另一方面，要通过完善增值税、 企业所得税的相关奖税和罚税政策的引导作用，总体上形成一整套有利于资源节 约和环境保护的税收政策体系。 阮宜胜认为，发展我国循环经济的税收政策应从以下几方面着手，一是建立 和完善循环经济立法，为循环经济税收政策提供法律依据；二是开征发展循环经 济的新税种；三是逐步调整和完善我国发展循环经济的税收政策。 李俊英在税式支出和构建和谐社会中认为，我国应该扩宽与环保有关的 税式支出范围。应从原来的只对“三废”综合利用方面扩展到环保机械设备新产 品、新技术的研制、环保工程的设计安装以及生态保护工程等多产业领域；适用 硕，十：学位论文 主体由集体所有制、大中型国有企业扩大到私营企业、股份制企业以及城乡个体 经营者等多种经济成分；从税收、政策法规等软件方面的优惠逐步扩大到用电、 企业搬迁、技术转让等硬件方面的优惠，为环境保护的发展创造一种经济上优惠 的宽松环境。 易志坤在国外税式支出实施经验及启示中认为，应该加强环境保护方 面税式支出的监督。要把税式支出的执法监督和制定相关的政策放在同等的位置 之上，加强政策监督，在环境保护的执法大检查中将其作为一个检查的重点，监 督其执行情况，对贯彻和执行不力的单位和责任人要予以严惩。 综上所述，我们不难看出，在目前我国还没有建立完善的环境税的情况下， 税式支出生态化非常有必要。税式支出形式单一，各种单行税收条款之间不协调， 匹配，税式支出在执行中的监督不够完善等问题，都要求我们来完善这一问题。 为了完善这一问题，我们一般从两方面着手：一是从立法的角度出发，来完善我 国税式生态化的立法不足；二是从管理角度出发，来实现税式支出生态化的规范 化。 1 3 基本思路及研究方法 文章除绪论外，将分四个部分对我国税式支出生态化法律问题研究这一论题 进行论述。第一部分，在分析税式支出概念的基础上，提出税式支出生态化的概 念，并进一步分析税式支出生态化的必要性。第二部分，借鉴国外先进经验，在 对美国、德国、日本的税式支出生态化现状进行分析后，总结出国外的先进经验。 第三部分，分析税式支出生态化在我国的现状，并对其存在的问题进行剖析。第 四部分，将着力阐述怎样完善我国的税式支出生态化。 文章将采用的研究方法主要有： 1 、用法社会学方法来分析问题，环境问题一直是法学和社会学密切关注的焦 点，通过法社会学的角度来分析，来研究解决问题的方案。 2 、用法经济学方法分析问题，税式支出制度是经济学上原理的体现，所以为 了设计有效的法律保障机制，必须从经济学角度来对其进行分析。 3 、用比较分析的方法来解决问题。我国目前环境税的立法不足，以及税式支 出制度在环境保护中的作用，必然要借鉴国外的一些做法。这就要求用比较分析 方法来分析、解决问题。 我国税式支f f j 生态化法律问题研究 第2 章税式支出生态化的理论内容 2 1 税式支出生态化的概念范畴 2 1 1 税式支出 税式支出( t a xe x p e n d it u r e ) 这一概念于2 0 世纪6 0 年代形成于美国，由 美国财政部最早将其运用于实践。此后，税式支出逐步被其他国家接受、采纳， 并在世界范围内得到广泛的发展和应用。对于税式支出这一概念虽不同国家有不 同的表述，但其在本质上都是指，在税法中针对某些特定的纳税人和某些特殊的 活动制定的偏离既定的基准税制结构的条款。基准税制设计的基本原则是对于同 类的纳税人和类似的活动应当给予平等的税收待遇。在我国国内，不同学者对税 式支出也有不同的表述，但对税式支出的内涵不存在较大的分歧。它是指政府为 实现一定的社会经济目标，通过对基础税制的背离，给予纳税人的优惠安排。 税式支出的概念是由税收优惠发展而来，税式支出可以说是一项对税收优惠 进行科学化、系统化预算控制和管理的制度创新。加拿大著名的经济学家德基 尔恩斯把税式支出描述为“税收与财政上的发明n b 。税式支出的提出将过去互不 联系的税收优惠和公共财政联系起来，并在两者之间建立起了一座沟通的桥梁。 税收优惠作为对于一般性税法条款的的例外规定，自有税收以来就存在，但不论 是在理论上还是在实践中，它一直是作为纯粹的的税收范畴而存在和发展的，它 是站在纳税人角度孤立地认识税收制度，没有与公共财政的支出安排有机地联系 起来。税式支出虽从表面上看，它是国家对纳税入实施的税收优惠政策，属于财 政收入的范畴，不属于财政支出，但究其本质特征，国家对应税收入的放弃最终 影响了财政支出的规模，因此，相当与国家的一种特殊财政支出，并且它是站在 公共财政角度，把它作为一种隐性的政府支出从总量控制、结构调整和效益分析 等方面认识税收优惠的，并将其纳入政府预算管理心1 。税式支出以一次净支付完 成两个资金转移过程，即完成纳税人支付税款和政府再拨付资金。与预算直接支 出相比，缩短了资金在政府手中滞留的时间，增强了资金使用的时效性，符合效 率原则。另外，税式支出以法律形式固定下来，不必像直接支出那样每年都需接 受审查和调整，具有相对稳定性，可为纳税人提供更多的确定性，有利于纳税人 生产经营的计划安排和整体决策。 从税式支出的概念我们可以看出，税式支出的政策目标明确，其政策制定既 与本国国情相适应，又与本国不同时期的经济发展历程相联系，以期达到税式支 出政策与该国经济形势、经济政策的完美配合。在我国目前的社会经济条件下， 税式支出的政策目标，首先应当为加快我国财税体制改革，实现构建社会主义公 硕十学位论文 共财政体系目标，促进我国社会经济发展创造条件。税式支出政策的运用应当以 国家中长期社会经济政策目标为主，临时性、特定性政策目标为辅，税式支出的 方向和结构必须以促进产业政策的实现为前提。当前重点支持的产业和产品应当 是农业、能源工业、交通运输业、原材料工业和高新技术产业以及出口产品。利 用税式支出积极配合国家宏观经济调控目标，鼓励企业技术进步，激励出口产业， 提高企业市场竞争能力；鼓励各类企业和个人投资，激励发展多种类型经济，扩 大就业、促进再就业；鼓励特定产业和部门的投资，激励产业结构调整，促进市 场主体的公平竞争；鼓励对落后地区的投资，激励外商投资，促进中西部经济快 速发展。从而落实科学发展观，实现科技兴国战略、国家就业战略、西部大开发 战略和走新型工业化道路、全面建设小康社会的总体目标口1 。 2 1 2 税式支出生态化 生态化，又称“绿色化 。在可持续发展理念的指引下，我们在生产、生活中 更加注重对生态环境的保护。它要求国家在制定相关法律或政策措施时，以实现 环境的可持续发展为立法理念，注重对环境的保护，实现人与自然的可持续发展。 我国早在1 9 9 4 年的中国2 1 世纪议程一一中国2 1 世纪人口环境与发展白皮书 4 3 8 中指出，“利用税收政策促进可持续发展，主要包括( a ) 环境保护，税务、 财务等部门，将着手研究对废水、废气、固体废弃物排放征收环境税的方法，步 骤和标准，可先在一些地方试点；( b ) 对于环境保护工程项目和生态恢复工程项 目给予一定税收优惠，同时，国家将着手研究制定自然资源开发的生态环境补偿 收费政策h 1 。 税收手段的利用，已经成为我国贯彻2 1 世纪议程的一个重要的经 济政策手段之一，明确列入政府的文件。 然而事实上，税收手段并没有发挥其在可持续发展进程中保护环境的作用， 也没有将生态税收提高到可持续发展的高度去认识。我国目前没有开征独立的环 境税种，更没有形成完善的环境税收体系。目前我国在环境保护方面的税收措施， 一方面是通过征收排污费等来以“费代“税”，对民众和企业污染和破坏环境的 行为予以惩罚；另一方面，是通过对关于环境保护方面减免税收的政策优惠来鼓 励民众和企业来保护环境。目前，以“费”代“税 的弊端日益凸显，引起了国 内外许多学者的关注，国家也通过多次的税制改革予以纠正。但从目前的现状来 看，学者们对税式支出对环境保护方面的作用关注较少。 如前所述，税式支出的政策目标明确，其政策制定即与本国国情相适应，又 与本国不同时期的经济发展历程相联系。在当前环境问题日益严峻，生态文明建 设的重要性逐步凸显的今天，提出税式支出生态化这一概念，以期从税式支出对 环境保护的作用出发对税式支出生态化作一探讨。关于税式支出生态化的概念， 是指为了实现国家可持续发展的伟大战略，除设立独立的环境税种外，通过给特 定纳税人或纳税项目以各种税收优惠政策，以达到纳税人在生产、生活中对环境 我同税式支出生态化法律问题研究 保护的注重，以实现环境可持续发展的一种特殊财政支出政策。 2 2 税式支出生态化的必要性 “发展 并不等于“可持续发展”。在社会主义现代化进程中，现代文明形态 正由工业文明向绿色文明转变，现代经济的发展道路也正由非持续发展向可持续 发展转变。为了更好的处理好经济发展与环境可持续发展之间的关系，激励人们 在生产、生活中尊重和保护环境，税式支出生态化呼之欲出。 2 2 1 我国环境现状的迫切需要 自二十世纪中叶以来，随着科学技术的迅速发展和世界经济的迅速增长，人 和自然环境的关系发生了深刻变化，环境问题也逐渐从地区性的问题发展成波及 世界各国的全球性问题。气候变化、臭氧层破坏、森林破坏与生物多样性减少、 大气及酸雨污染、土地荒漠化、国际水域与海洋污染、有毒化学品污染和有害废 物越境转移等全球性环境问题也引起了世界各国的普遍关注随1 。长期以来，我国 对环境资源的有限性、不可再生性认识不足，对资源采取粗放式、掠夺式开采和 利用，使得我国的生态环境另人堪忧。据统计，我国荒漠化土地面积约2 6 2 2 万 平方公里，占国土面积的2 7 3 ，并且每年以大约2 4 6 0 平方公里的扩张速度在蔓 延拍1 。据水利部对全国7 0 0 条约1 0 万公里河长开展的水资源质量评价结果表明， 近一半的河水受到污染，十分之一的河长严重污染，水体己丧失基本使用价值。 在全国七大流域中，太湖、淮河、黄河流域均有7 0 以上的河段受到污染；海河、 松辽流域河段污染占6 0 以上n 1 。这些情况导致一些重污染的江、湖鱼虾绝迹， 生物多样性剧减，如果不及时遏制，生态环境将会成为我国经济持续、稳定、健 康发展的严重制肘。如果我们现在仍然站在以人类为绝对中心而不顾及大自然的 立场来发展经济，仍旧沿用过去那种粗放型的生产方式来发展生产，那么人类、 科技与自然的关系永远得不到解决。传统环境保护的命令一一控制型手段，由于 其效率低下而已经逐步让位于间接型的控制手段，主要是基于市场的经济手段哺1 。 随着实践的发展，税收作为环境保护的手段，其生命力也日益凸显。欧姿在对美 国的案例研究中发现，税收这一手段还节省了大量的费用阳1 。我们应运用税式支 出生态化，以引导和激励人们对环境的保护，使人们树立起牢固的环境意识，实 现生态经济，即经济发展不能再以损害环境为代价，经济的发展应该是可持续的 发展。促进入和自然和谐相处，实现人与自然的共生共存。 2 2 2 我国环境税制缺失的客观要求 面对目前日益严重的环境问题，各国都运用多种手段，如行政的、法律的、 经济的、科学技术的以及宣传教育等多种手段来保护生态环境不受经济的侵害， 大部分国家，如美国、日本、荷兰等国家都制定了单独的环境税种来保护生态环 硕士学位论文 境。但相对而言，从我国现行环境政策措施来看，主要包括行政管制手段和经济 手段，其中又以行政管制手段为主。经济手段主要是收取排污费，通过排污费的 收取为环境保护筹集资金。尽管排污收费制度在二十多年来为我国的环境治理作 出了重大贡献，但也存在不少问题：( 1 ) 收取排污费不符合预防为主的环境保护 的方向。我国现行的排污收费制度更多的是在走先污染后治理的路子，排污费的 来源是排污行为或环境污染行为。由于环境监测手段落后，对污染源缺乏严密的 监控，等到环保部门征排污收费时一个地区的环境状况已经恶化。产生的原因， 是现行排污收费制度并不能对企业的投资方向、技术手段的选择提供明确的导向， 因而不具备较强的防止污染的作用。( 2 ) 排污费是由环保部门征收的，由于环保 部门的征收力量不足及法律依据和技术依据并不充分，在征收上阻力大，征收力 度不够。如由于排污费的确定缺乏科学的计征依据，企业上交排污费的灵活性较 大，造成实际上的无法可依，使排污企业苦乐不均，违背了污染者付费的公平原 则。( 3 ) 排污费的使用不科学，既无法满足污染治理的需求，也由于排污收费的 管理体制，容易造成资金的体外循环，在一定程度上损害了环保工作的正常开展 n 0 | 。总之，缺乏征收的强制性，征收的低效率和资金使用方面低效率并存，是我 国现行排污收费制度的主要问题。另外，从国外的理论和具体实践来看，作为政 策手段的环境税在保护环境时也存在依赖性，即有效的环境税必须依赖于若干制 度条件的约束3 。也就是说单独的环境税种也有其局限性，也并非能囊括所有的 环境问题，涉及环境保护的各个方面，税式支出将在环境保护方面发挥重要作用。 因此，尽快引入税式支出生态化非常必要。 2 2 3 实现可持续发展战略的重要措施 可持续发展这一概念，是由挪威前首相布兰特朗夫人领导的世界环境与发展 委员会( w e c d ) 在1 9 8 7 年我们共同的未来的报告中首次提出。可持续发展是 指，既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展。 它是一个密不可分的系统，既要达到发展经济的目的，又要保护好人类赖以 生存的大气、淡水、海洋、土地和森林等自然资源和环境，使子孙后代能够 永续发展和安居乐业。在保持能够从自然资源中不断得到服务的情况下，使 经济增长的净利益最大n2 1 。可持续发展以生态主义作为其法律思想，以生态本 位作为其法律观念，以保障环境权作为其法律重心，以当代人、后代人和生态自 然的共同利益作为其法律的基本价值取向。可持续发展既是全人类的共同目标， 也是我国的一项基本国策。1 9 9 4 年在中国2 1 世纪议程一一中国2 1 世纪人口、 环境与发展自皮书中，我国政府确定了促进我国社会经济持续协调发展的战略 目标和对策、措施，可持续发展已成为中国经济和社会发展观的一个重要指导思 想，而税收手段的利用己成为我国贯彻2 1 世纪议程的一个重要的经济政策手段， 明确地列入政府的文件。在目前我国还没有设计出独立的环境税种的情况下，税 我罔税支出生态化法律问题研究 式支出生态化作为我国实施可持续发展战略的重要措施，其意义重大。我们知道， 税式支出政策具有灵活性和针对性，它能结合当前的情势需要，与国家当前的政 策方针结合起来，发挥其应有的作用，具有较强的政策导向性。它以一次净支付 的方式完成两个资金转移过程，增强了资金使用的时效性，符合效率原则。因而， 在可持续发展战略的号召下，充分运用税式支出原则，充分利用税式支出的激励 和导向作用，将税式支出提高到可持续发展的高度去认识、设计、制定出合理的 税式支出政策，实现税式支出生态化，也将成为新世纪税制改革中的一个重要内 容n3 1 。随着可持续发展观的深入人心，十七大生态文明建设口号的提出，促进2 l 世纪的产业发展的绿色化、生态化，这都要求税制建设体系体现其应有的生态功 能。因此，实施税式支出生态化的举措也是实现可持续发展战略的重要措施。 2 2 4 提高公民环境意识的重要手段 当今社会，经济利益是人们的最大追求。人们总试图通过一切手段追求经济 利益，实现经济利益的最大化。在追求经济利益的同时，环境成了人们经济利益 驱动下的受害者。在环境问题日益凸显的今天，转变人们的发展观念，增强人们 的环境意识也日益重要。环境意识要求从人类的整体利益，兼顾近期利益和长期 利益并着重长期利益出发，来处理人与自然的关系。要求人在追求自己利益的同 时，兼顾其他物种的生存，保持自然界对生命有益的状态。不仅注意自然界变化 以及人与自然关系变化的现实效果，而且特别注意这种变化的长久效果；不仅注 重对人有利的变化，而且特别注意对人不利的变化n 引。我国目前的环境意识状况 是：一方面环境问题受到越来越多的人的关注，另一方面环境意识之淡薄也是触 目惊心的。我们过去一直对经济发展给环境带来的影响表示关注。现在我们被迫 对于生态压力一一土地、水域、大气、森林的退化对经济前景产生的影响予以关 注n 引。因此，增强公民环境意识已是当务之急。提高公民的环境意识，除了宣传 教育外，经济方面的税收政策也是一种有效的手段。除非税收有效的改变了社会 主体的消费习惯，否则其并不能达到改善社会环境的目标n 引。所以我们可以通过 税收政策对资源开采、环境污染等征税，将直接影响到纳税人的切身利益，也容 易使其认识到其行为产生的经济利益关系，通过利益权衡，从而改变其行为方式。 另一方面，通过一定的税式支出生态化，对在生产过程中积极购置机器设备防治 污染，改进技术、工艺流程，生产高产出、低消耗产品，或者在资源开采和利用 中节约能源，提高资源回收率以减少环境污染、资源耗损的企业给与一定的税收 抵免等税收优惠政策，从而激励人们、企业转变生产方式，这会对经济行为产生 重要影响，会引导其向环境更友善、更好地利用资源的方向上去 。所以，对生 产、经营、消费中不利于环境的行为通过税式支出引导，通过对纳税人经济利益 的调节，矫正不利于环保的经济行为，迫使其减轻甚至消除对环境的破坏和污染， 引导其主动从事有利于环保的生产经营活动，是激励公民保护环境的重要途径。 硕上学位论文 第3 章国外税式支出生态化的概况及启示 3 1 国外税式支出生态化概况 3 1 1 美国税式支出生态化概况 从1 9 7 1 年美国国会通过了向环境排放硫化物征税的议案，美国进入环境税制 的历史，到如今，美国已经建立了一套相对完善的环境税制。美国除开征典型的 环境税种外，还制定了许多的税式支出政策来保护环境。美国税式支出生态化规 定的很具体，并且适用的范围广，但很严格。其主要方式包括税收抵扣、减免征 收、加速折旧等。根据最近的资料，2 3 个州从1 9 9 1 年1 月开始采取此类措施。 包括对循环利用设备投资的税收抵免或扣除，对购买循环利用设备满处销售税及 相关活动的贷款和补助等n8 | 。 1 、税式支出生态化，鼓励开发和使用可再生能源 1 9 7 8 年，美国联邦政府出台的能源税收法，对购买太阳能和风能能源设 备多付金额中头2 0 0 0 美元的3 0 和其后8 0 0 0 美元的2 0 ，从当年须缴纳的所得税 中抵扣；开发利用太阳能、风能、地热和潮汐的发电技术投资总额的2 5 ，可以 从当年的联邦所得税中抵扣。19 9 2 年，美国政府又出台了两项优惠政策，第一项 是生产抵扣和可再生能源生产补助政策，其主要内容是：风能和闭合回路生物质 能发电企业自投产之日起10 年内，每年生产1 千瓦的电，可以享受从当年的个人 和企业所得税中免交1 5 美分的待遇。第二项优惠政策是，通过国会年度拨款为 免税公共事业单位、地方政府和农村经营的可再生能源发电企业，生产1 千瓦的 电能，补助1 5 美分。美国的能源税收法还规定，企业用太阳能和地热发电 的投资永久享受1 0 的低税优惠。1 9 7 8 年，美国联邦政府颁布了公共事业管制 政策法，规定电力公司必须按照“可避免成本 购买独立发电系统生产的电力， 这一政策为可再生能源发电技术创造了公平竞争的条件n9 i 。 2 、税式支出生态化，鼓励使用清洁燃料。 在美国，车主使用天然气、石油液化气、氢、电力等清洁燃料，以及酒精含 量8 5 以上的酒精燃料，燃料费可以从总收益中扣除。对使用酒精一汽油燃料混合 燃料，其1 8 4 美分的汽油税可免除5 4 美分瞳0 | 。 3 、税式支出生态化，鼓励对固体废弃物