（诉讼法学专业论文）检察机关在公益诉讼中的地位和角色设计.pdf

河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教 育机构的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了致谓j - 。 作者签名：起嘭凶 日期： 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存 论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方格内打“4 ”) 保护知识产权声明 本人为申请河北大学学位所提交的题目为( 的学位论文，是我个人在导师() 指导并与导师合作下取得的研究成果， 研究工作及取得的研究成果是在河北大学所提供的研究经费及导师的研究经费 资助下完成的。本人完全了解并严格遵守中华人民共和国为保护知识产权所制定 的各项法律、行政法规以及河北大学的相关规定。 本人声明如下：本论文的成果归河北大学所有，未经征得指导教师和河北大 学的书面同意和授权，本人保证不以任何形式公开和传播科研成果和科研工作内 容。如果违反本声明，本人愿意承担相应法律责任。 声明人： 作者签名： 导师签名： 么生 日期：盈乒年卫月上日 摘要 摘要 我国自9 0 年代以后，随着新旧体制的转换进入到社会转型期。公共利益与个人利 益不可避免的发生激烈碰撞。面对诸多的公益诉讼问题，我国公益诉讼主体的缺失导致 了对公共利益司法救济的无力。人民检察院作为国家利益和社会公共利益的代表，又作 为国家的法律监督机关，在现行法中却没有规定其提起公益诉讼的主体地位。在研究了 西方主要国家和我国检察机关参与公益诉讼的现状，并在借鉴国外成功经验和我国近年 来公益诉讼的司法实践基础上，对检察机关参与公益诉讼的必要性和可行性进行分析， 最终将人民检察院界定为“国家公诉人”，确立了检察机关在公益诉讼中的地位与角色。 关键词检察机关公益诉讼国家公诉人 a b s t r a c t a bs t r a c t s i n c et h e19 9 0 s ，w i t ht h ec o n v e r s i o ni n t ot h en e wa n do l ds t r u c t u r e so fs o c i e t yi n t r a n s i t i o n p u b l i ci n t e r e s t sa n dp e r s o n a li n t e r e s t si nf i e r c ec o l l i s i o ni n e v i t a b l e f a c e dw i t h n u m e r o u si s s u e so fp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ，c h i n a sm a i np u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o nh a sl e dt o t h el o s so fp u b l i ci n t e r e s tj u d i c i a lr e l i e fo fw e a k n e s s p e o p l e sp r o s e c u r a t o r a t e ，a sn a t i o n a l i n t e r e s t sa n dr e p r e s e n t a t i v e so fs o c i a la n dp u b l i ci n t e r e s t s ，a n da st h ec o u n t r y sl e g a l s u p e r v i s i o no r g a n s ，u n d e rt h ee x i s t i n gl a w h a sn o tp r o v i d e dt h ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o nf i l e d i t sd o m i n a n tp o s i t i o n i ne x a m i n i n gt h em a j o rw e s t e r nc o u n t r i e sa n dc h i n a sp r o c u r a t o r i a l o r g a n si n v o l v e di nt h es t a t u so fp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ，a n dl e a r nf r o ms u c c e s s f u lo v e r s e a s e x p e r i e n c e si nr e c e n ty e a r sa n dc h i n a sp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n o nt h eb a s i so ft h ej u d i c i a l p r a c t i c e ，t h ep r o c u r a t o r i a lo r g a n si n v o l v e di np u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o na n dt h en e e df o r f e a s i b i l i t ya n a l y s i s ，p e o p l e sp r o c u r a t o r a t ew i l le v e n t u a l l yb ed e f i n e da s ”s t a t ep r o s e c u t o r ”， e s t a b l i s h e dt h ep r o c u r a t o r i a lo r g a n si nt h ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni nt h es t a t u sa n dr o l e k e yw o r d s p r o s e c u r a t i o np u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n s t a t ep r o s e c u t o r i i 目录 目录 引言1 第l 章公益诉讼起诉主体概述2 1 1 公益诉讼概念的澄清2 1 2 公益诉讼起诉主体确定的必要性3 1 3 确定公益诉讼起诉主体考虑的要素4 第2 章国外公益诉讼起诉主体比较7 2 1国外公益诉讼起诉主体的相关理论7 2 2国外公益诉讼起诉主体的立法比较8 2 2 1 英美法系主要国家公益诉讼的起诉主体8 2 2 2 大陆法系主要国家公益诉讼起诉主体1 0 2 2 3两大法系公益诉讼起诉主体的比较1 1 第3 章我国检察机关参与公益诉讼的合理性分析1 2 3 1 我国关于公益诉讼起诉主体的理论分歧一1 2 3 2 我国检察机关参与公益诉讼的实践活动1 4 3 2 1检察机关作为起诉主体的现行法依据1 4 3 2 2 检察机关参与公益诉讼的历史与现状考察1 5 3 3 检察机关参与公益诉讼的可能性1 7 3 3 1检察机关参与公益诉讼的现实可能性1 7 3 3 2检察机关参与公益诉讼的理论可能性19 3 4 检察机关作为公益诉讼起诉主体的意义一2 1 第4 章我国检察机关在公益诉讼中的地位和角色设计一2 3 4 1 检察机关参与公益诉讼的法律定位一2 3 4 1 1将检察机关定位为“国家公诉人”体现了宪法的基本原则与基本精神2 4 4 1 2 人民检察院定位为“国家公诉人”符合我国的法律传统2 4 4 1 3 将人民检察院界定为“国家公诉人”的现实意义2 4 4 2 检察机关参与公益诉讼应遵循的原则及案件范围2 5 目录 4 2 1检察机关提起公益诉讼应当遵循的原则2 5 4 2 2 检察机关参与公益诉讼的受案范围2 6 4 2 3 检察机关提起公益诉讼的程序设计2 8 结论3 2 参考文献3 3 致谢3 5 i v 引言 己l言 丁i口 公益诉讼最早可追溯到古罗马时期。在古罗马时期，诉讼可以划分为私益诉讼和公 益诉讼。所谓的私益诉讼是指保护个人所有权的诉讼，仅由特定人提起；所谓的公益诉 讼是指保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，市民均可提起。在当时情况下， 古罗马之所以赋予与案件诉讼利益的关系人提起公益诉讼，是因为当时其政权机构不健 全，单凭官吏不足以维护公共利益，故授权市民代表社会集体对损害公益的行为直接起 诉，以补救其不足。而直到2 0 世纪公益诉讼才被赋予了现代意义，一般认为，美国是 现代公益诉讼的创始国，也是现代公益诉讼比较健全的国家。从当前世界大多数国家的 立法情况来看，英美法系国家中公益诉讼仍主要依靠判例的形式并辅之立法规定来加以 健全和完善的；而大陆法系国家公益诉讼主要存在于行政诉讼领域，主要是在于维护国 家和社会公共利益，对行政行为合法性进行审杳。而在我国，公益诉讼还不是一个法律 概念，私益诉讼构成了我国民事、行政诉讼的惟一内容。但随着社会实践的发展，具有 公益争议的纠纷形式不断出现，公益诉讼开始进入司法实践的视野；学术界也开始了对 公益诉讼相关内容的研究，而关于公益诉讼起诉主体的研究成为打破公益诉讼制度瓶颈 的不可回避的问题。对此，学界也提出了不同的立法建议或改革方案。笔者认为，在目 前法制框架下，确立人民检察院公益诉讼起诉主体的地位更为适宜，对此，文章将从理 论依据、司法实践、制度构建等多角度展开研究，以实现公益诉讼制度在我国建立的突 破。 河北大学法学硕士学何论文 第1 章公益诉讼起诉主体概述 1 1 公益诉讼概念的澄清 何谓公益诉讼? 无论是实践经验丰富的国外主要国家，还是尚处于探索阶段的中 国，对公益诉讼概念的界定仍存在较大争议。从国外主要国家来看，其学术界主要从三 个不同的角度认识公益公诉的。第一，公益诉讼是社会公共利益与诉讼的结合。这类公 益诉讼概念更加强调公益诉讼所具有的社会公共利益的特征，而不强调起诉主体是否具 备诉的利益，也就是说公益性质的诉讼是否牵涉起诉主体本身的利益，起诉主体能否从 诉讼中获得金钱或其他经济收益，不是该类诉讼概念关注的重点。第二，公益诉讼是诉 讼法上的公益性质的诉讼。持该观点的学者认为，这类性质的公益诉讼不仅关注公益诉 讼社会公共利益的性质，而且也关注起诉主体是否与诉争案件之间存在直接的利益关 联，也就是说，此类诉讼是以起诉主体与诉争案件之间不存在直接利益关系作为其重要 标志。第三，公益诉讼是民权意义上的公益诉讼。该观点的代表性的国家是美国。在美 国，这类意义上的公益诉讼大多被称为“公法诉讼”或“公共诉讼”，即公益诉讼是指 涉及公共利益或公共因素的诉讼形式，同时起诉主体也应受都某种损害或利益损失。也 就是说公益诉讼起诉主体的构成要素既包含公共利益成分，也应包含私益成分。 我国关于公益诉讼概念的认识也是存在很大争议的。学界一般从广义与狭义两个角 度来阐述对公益诉讼的认识。广义说认为，公益诉讼是指对侵犯社会公共利益或他人合 法利益的行为，相关组织或个人有权以自己的名义向法院提起诉讼以追究其法律责任的 诉讼形式。狭义说认为，公益诉讼是指对侵犯社会公共利益的行为，任一社会主体都有 权向法院提起诉讼以追究其法律责任的诉讼形式。很明显，两种观点的差异在于公益诉 讼所保护的对象是否还应包括不特定人的合法权益。作为新型社会的、集体的、分散的 权利和利益，只有通过同样新型的、集体的、分散的救济和程序才能得以维护，对这些 新型救济和程序的探求，正是现代司法的演进中最引人入胜的特征之一。笔者认为， 我国立法传统始终是将国家公共利益、集体利益与他人合法权益放置在同一个平台进行 保护的，所以，为了保持立法适用的统一性，在确定公益诉讼的对象时应将他人合法权 。 意 莫诺卡佩莱蒂：比较法视野中的司法程序，徐昕，王奕译北京：清华大学出版社2 0 0 5 年版，第3 8 1 页 2 第1 章公益诉讼起诉t 体概述 益纳入其中。因此，本文认为公益诉讼广义说更具有理论上的合理性与实践上的可能性。 而从我国诉讼实践来看，公益诉讼存在于民事或行政诉讼中，由于民事诉讼的私益诉讼 性质所决定，我国公益诉讼的关注重点为民事公益诉讼，因此，本文所讨论的主要是在 民事公益诉讼中检察机关的地位及角色定位问题，并兼顾行政公益诉讼。 1 2 公益诉讼起诉主体确定的必要性 公益诉讼的起诉主体是指依法有权利提起公益诉讼的相关组织或个人。公益诉讼起 诉主体的确定对公益诉讼制度在我国的确立有着积极的意义。 首先，确定公益诉讼的起诉主体有利于改革我国现有的起诉条件，扩大诉讼保护的 利益范围，实现社会公共利益与个体利益保障的平衡性。我国民事诉讼法第一百零八条 规定：“起诉必须符合下列条件：( 一) 原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其 他组织；一- 。”由此可见，我国现行民事、行政诉讼法规定，起诉主体需要具备的条 件之一是该实体法律关系的具体参与者，或者说应当对争议之诉讼标的享有诉的利益。 因此，我国民事与行政诉讼的受案范围仅仅限于私益之诉，只有私益之诉的主体才可以 提起诉讼救济。也就足说，我国没有关于公益诉讼制度的规定。私益诉讼起诉主体的条 件设置反映了民事诉讼立法的私权性质，在民事实体法发展初期反映了社会对个体利益 维护的基本需求。但随着社会生活的日益复杂化，以及人们交往方式的多样性，现有私 益保护的立法体系已经不能完全满足社会公众的需要。社会公益的维护成为公众关注的 问题之一。社会公众逐渐认识到了社会公益对私权存在的影响与制约力，维护公益也是 为了在最大限度内实现对私益的保护。因此，扩大起诉主体的范围，改革现有的起诉条 件成为民事诉讼立法改革的主要内容之一。公益诉讼制度的确立成为我国民事诉讼法制 改革的必要内容之一。因此，从确立公益诉讼主体入手，扩张立法关于起诉主体的范围， 解除立法对诉讼主体的限制，使诉权的享有者更为广泛，从而实现社会公共利益与个体 利益保障的平衡。 其次，确定公益诉讼的起诉主体有利于打破公益诉讼制度立法瓶颈，构筑公益诉讼 制度后续内容。公益诉讼制度涉及公益诉讼的概念、公益诉讼的起诉主体以及公益诉讼 审理程序与诉讼后果等相关内容。构建公益诉讼制度是一个复杂的工程。而要实现该立 法目的，最为重要就是公益诉讼主体的确立与选择。比如一般认为社会活动的参与者检 察机关、行政机关、社团组织或公民个人都有提起公益诉讼主体资格的可能性。但检察 河北大学法学硕十学1 1 f 7 ：论文 机关与行政机关在提起公益诉讼时更多地应表现为法定的职责，因为检察机关是宪法赋 予的特殊法律监督机关；而社团组织或公民个人作为一般的社会主体在提起公益诉讼时 表现更多地是起诉的权利，与检察机关、行政机关的作用应有所区别。基于此，在后续 制度设计上也应有所不同。如关于举证责任的分担、诉讼权利的享有以及庭审程序的设 计等都会有所差别，所以，公益诉讼起诉主体应该有所区分或进行类型化区别，以明确 其在后续制度中的作用以及相关诉讼权利与义务，可见公益诉讼主体的确立对于整个公 益诉讼制度的完善有着极其重要的作用。 再次，确定公益诉讼的起诉主体也有利于解决实践难题。公益诉讼制度的建立是我 国司法实践的需要。随着近年来社会经济交往活动的发展，一些具有侵害公益性质的案 件时有发生。如2 0 0 0 年5 月，四川大学法学院学生王勇、李红卒和陈青松起诉成都快 餐有限公司粗粮王红光店对就餐者进行身份歧视案；2 0 0 2 年7 月，四川大学法学院学 生张家祥等8 人诉峨嵋山市峨嵋山风景旅游管理委员会收取门票时存在地域歧视案； 2 0 0 5 年4 月，河南律师李东照、任诚宇状告深圳龙岗公安分局在辖区内悬挂“坚决打 击河南籍敲 乍勒索团伙字样的横幅侵犯了其名誉权案；叫2 0 0 9 年9 月1 日，中华环保 联合会诉清镇市国土局行政不作为环境行政公益诉讼案件；等等。可见，虽然我国民事、 行政诉讼立法并未规定公益诉讼制度的有关内容，但实践中，基于公益提起的诉讼仍是 大量存在的。但由于缺乏立法的明确规定，实践中各级法院的作法并不一致，有的以不 符合起诉条件为由作出不予受理的裁定；有的作出受理决定并作出裁决。实践中的不一 致性导致了司法活动的差异性，也使公众对司法的权威性产生了质疑。因此，立法明确 公益诉讼起诉主体的资格，赋予公益诉讼起诉权对解决实践中的问题也是有积极意义 的。 1 3 确定公益诉讼起诉主体考虑的要素 从公益诉讼的概念上看，公益诉讼制度以保障社会公共利益为其根本，其弥补了我 国传统私益诉讼在权利保障上的不足与缺陷，但与私益诉讼相比，公益诉讼的起诉主体 在确定时应从以下因素考虑： 第一，公益诉讼与社会公众维权意识的关系问题。从西方国家公益诉讼发展的历程 来看，公益诉讼是在私益诉讼的基础上发展而来，是建立在民众公共维权意识普遍提高 。东方公益法援法律事务所：有关平等权的公益诉讼案例， h t t p ：w w w i m l a w y e r o r g a r t i c l e a s p ? a r t i c l e l d = 5 8 4 4 第1 章公豁诉讼起诉t 体概述 的基础之上的，其扩大了法律保障的权利范围，使公众权利有了法的实质性保障。社会 公共利益在一定程度上被视为个人权利的重要保障，自然公益诉讼也有了存在的权利基 础。基于此，我国在确定公益诉讼的起诉主体时应考虑在社会权利体系中公共利益与个 体利益的关系问题，以及民众的社会公共利益或整体利益的观念状况。从社会精英阶层 来看，设立公益诉讼符合当代社会发展的基本要求。我国民事诉讼法的修订工作正在进 行，由有关专家主持并参与修订的“民事诉讼法修订专家建议稿”第四稿中设立了公益 诉讼程序的有关内容，即在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下，人民检 察院、其他国家机关、社会团体、国有企业的职工为维护公共利益，可以对实施侵害人 提起禁止侵权、赔偿受害人损害的民事诉讼“。从普通社会公众阶层来看，公共意识或 社会公益意识也在不断加强。正如某些学者所言：“公益诉讼是人民广泛而真实地行使 民主权利来管理国家事务和社会事务地新途径。”社会实践中，普通公众提起公益诉讼 性质案件的数量也在不断增加，可见，公众对社会公益的关注是社会文明程度提高与发 展的标志，并应为立法所体现。“虽然不是自己的利益，却能像自己的事一样为被压抑 的权利而竭心尽力的人，正是这种理想的法感觉正是这种理想主义，才的的确确是、 高风亮节者所有的特权。”因此，从社会各阶层的维权意识与素质来看，我国己具备了 象 设立公益诉讼的基础与条件。 第二，公益诉讼与相关国家职权的关系问题。根据现有国家的经验，公益诉讼的起 诉主体在一定情况下是由某些国家机关来充任的，在实现公共利益的保障上更加具有社 会效果。究其原因，主要在于公益诉讼与私益诉讼的差别性。由于私益诉讼以维护个体 权利或私权利为核心，起诉主体有诉诸于法律的内在驱动性，因此，立法把是否发动诉 讼程序的权利交给了起诉主体进行选择。而公益诉讼是以维护社会公共利益为原则，公 共利益的承载主体往往是不特定的组织或个人，这种情况下的利益分离导致了诉求的难 以统一性，因此在确定公益诉讼的起诉主体时，从发挥公益诉讼的目的出发应将公益诉 讼的起诉权与某些国家机关的法定职权相联系，以在最大限度内发挥公益诉讼的功能， 提高诉讼的法律效果与社会效果。这肇强调的是在维护国家公益问题上，一般公民与国 家机关的差别性。虽然作为社会生活的参与者，普通公众是国家公共财产的利益享有者， 也是社会公益的维护者，维护社会公益是公众的责任或义务，而是权利。作为社会活动 i 潘洪其：公益诉讼将有助人权保障与社会和谐， h t t l ，：t h e o r y p e o p l e c o m c n g b 4 9 1 5 0 4 9 1 5 3 5 1 0 3 4 8 1 h t m l 5 河j i ：x 学法学硕十学位论文 组织者与领导者，有关国家机关是社会公共财产的管理者与监督者，维护社会公益是有 关国家机关的职权，也是其法定的职责。可见，从权利与权力的属性来看，国家机关的 法定职责更具有约束性与可执行性，在目前阶段，其作为社会公益的代言人更能好地实 现国家职权的基本权能。 第三，公益诉讼与现行法律制度的衔接问题。任何改革都无法脱离已有现实的基础。 公益诉讼起诉主体的设计应当考虑与现行法律的衔接以及适用效果等问题。首先，公益 诉讼的制度设计应以民事、行政诉讼基础。公益诉讼是相对于私益诉讼而言，其以诉讼 请求的公益性为其基本特征，是以私益诉讼的基本模式为基础的，因此，在公益诉讼制 度构建中必须要考虑的就是与私益诉讼的衔接问题。在现有私益诉讼基础上，将公益诉 由纳入其中，扩大起诉条件的法定事由，增加诉讼程序发动主体的范围，这样，既有利 于公共利益的维护，也在一定程度上加大的社会对个体权利尊重的力度，更好地实现公 共利益与个人利益的平衡。但公益诉讼的起诉主体仅仅是该制度的内容之一，虽然我们 可以作为制度性突破进行规定，但不宜进展过快，应考虑与后续制度的衔接问题，如庭 审程序问题、管辖问题、证据收集问题等。应当认识到，任何制度的制定都是以制度的 合理有效运用为目的的，静态的法律制度需要动态的法律运用以实现立法目的，在公益 诉讼起诉主体确定问题上应该更多地考虑法律运用的可能性与效果性，以达到法律适用 的统一性。同时，公益诉讼起诉主体的设立与选择也应考虑诉讼效果问题，即诉讼的法 律后果与社会效果。由于公益诉讼的起诉主体与其维护的利益主体不同一，在确立公益 诉讼主体时应考虑其提起诉讼的能动性与利益救济关系问题。也就是说，没有私益的驱 动，被赋予起诉主体资格的起诉人是否可以很好地完成发动公益诉讼的作用呢? 因此， 在设置公益诉讼的起诉主体时，应将诉讼驱动性考虑其中，使诉讼的法律效果与社会效 果得到很好的统一。 6 第2 章国外公豁诉讼起诉宅体比较 第2 章国外公益诉讼起诉主体比较 2 1国外公益诉讼起诉主体的相关理论 西方主要国家在公益诉讼的理论与司法实践中积累了一定的经验，但由于法律文法 传统与观念的差别，其确立公益诉讼起诉主体的理论也有所不同。一般来说主要有以下 几种： 第一，诉讼信托理论。所谓信托行为是指依据社会契约公民将社会公共利益委托给 国家管理的一种行为。关于信托行为的相关理论概括称为信托理论。根据该理论，公民 为了公共利益的需要，将社会共同财产通过信托的方式交给政府有关机关管理，政府取 得了公益诉讼的资格。一般学理上认为，信托理论可以划分为诉讼信托理论和公共信托 理论两种类型。公共信托理沦来源于罗马法，诉讼信托理论以公共信托理论为基础，认 i 为当全体公民交给国家信托管理的财产受到侵害时，国家有义务保护信托的财产不受损 害，于是公民将自已的一部分诉权也托付给国家。结合信托基本原理，我们可将诉讼 信托定义为：诉讼信托是委托人将债权等实体权利及相应诉讼权利转移给受托人，由受= 。 托人以诉讼当事人的身份，为实现实体利益进行诉讼，产生的诉讼利益归于受益人的一 种信托制度和诉讼当事人形式。i 1 7 但是，国家毕竟足一个很抽象的概念，国家财产托管 人的身份必然应转托给有关的机关或组织承担。当然，公民是最终的社会公共利益的享 有者与保护者，在转托的社会公共利益没有得到有效保护的情况下，有关国家机关或组 织又没有积极行使起诉权的，公民有权利依据信托理论向有管辖权的人民法院提起诉 讼，以维护信托的公共利益的完整性。另外，社会团体也是诉讼信托的对象，“无论环 境保护纠纷诉讼，还是消费者权益纠纷诉讼，都是关乎于社会公共利益的诉讼，在这些 领域，应确立环境保护团体、消费者保护团体的法定诉讼信托受托人资格，并将其确立 为法定诉讼信托形式。由此可见，诉讼信托理论很好地将诉的利益与起诉行为有效 的联系在一起，更有利于公益诉讼目的的实现。 第二，私人检察总长理论。私人检察总长理论最初起源于美国。1 9 4 3 年，美国第二 上诉法院受理纽约州工业联合会诉伊克斯案中首次提出了“私人检察总长理论”，该理 1 邓思清：我国公益诉讼的起诉主体研究两南政法大学学报，2 0 0 8 年第2 期 。徐卫：论诉讼信托，( ( - j - i l 法学，2 0 0 6 年第9 期 雹同 7 河北大学法学硕七学何论文 论认为：“在出现官吏的违法行为时，为制止这种违法行为，国会可以授权一个公共官 吏，例如检察总长主张公共利益提起诉讼，这时就发生了一个实际存在的争端。同时， 国家也可授权一个官吏提起诉讼，而制定法律授权私人团体提起诉讼，制止官吏的违法 行为。这像检察总长的情况一样，也有一个实际的争端存在。宪法不禁止国会授权任何 人，不论是官吏或非官吏提起这类争端的诉讼，即使这个诉讼的惟一目的是主张公共利 益也可以。得到这样授权的人可以说是一个检察总长。”嘞根据该理论，在社会公共利 益受到侵犯时，公民可以“私人检察总长”的身份向法院发动诉讼程序，但公民的“私 人检察总长 的身份是受到审查的，也就是“公民的这种请求并非总能批准，如果检察 总长予以拒绝，法院不能对他行使自由裁量权的行为提出质疑，也不容许私人单纯以公 众的身份即自己名义起诉”。罾由此可见，该理论较好地解决了一般公民公民和特殊国 家公务人员的公益诉讼起诉主体资格问题，也为公益诉讼起诉主体的确定提供了理论依 据。 第三，监督制约理论。权力( 利) 监督与制约是保证权力良性运转的基本前提，并 已为实践所检验。国家权力的监督是保证权力正常运转的必要条件。一般说来，权力的 监督与制约主要是通过权利与权力、国家权力之间的关系运作完成的。从实践角度来看， 这种关系运作方式主要有以下几种：权利对权力的制约关系，主要体现为以公民或社会 组织为监督主体对国家权力进行监督的制约方式；权力与权力之间的制约关系，主要是 通过国家机关之间的权力制约与监督实现的制约方式；另外，权利与权力的结合对国家 另一权力的监督也可以实现权力的制约与平衡。可见，在实现社会利益保障与良性运转 的目的之下，公益诉讼是有存在的理论基础的。当社会公益受到损害而有关国家机关又 没有尽到管理之职责的，就必然需要一种监督主体的出现以维护社会公共利益，而有关 国家机关、社会组织或者公民个人就自然成为了公益诉讼的起诉主体，可见监督制约理 论为公益诉讼主体的产生提供了理论依据。 2 2 国外公益诉讼起诉主体的立法比较 2 2 1英美法系主要国家公益诉讼的起诉主体 2 2 1 1 美国公益诉讼起诉主体 美国没有“公益诉讼”的概念，一般涉及维护社会公益的诉讼被称为“公民诉讼” 张晓玲：行政公益诉讼原告资格探讨，法学评论，2 0 0 5 年第6 期 齐树沽：我国公益诉讼的凼境与出路，中国司法，2 0 0 4 年第1 1 期 8 第2 章同外公益诉讼起诉主体比较 或“公众诉讼”。根据布莱克法律辞典，所谓的公民诉讼是指， “根掘成文法( 如 环境法) 授权，起诉违法者并请求禁令性救济和罚款的诉讼。”究竟哪些机构或组织等 可以成为公益诉讼的起诉主体，在美国一般是要作民事和行政诉讼的划分。在民事公益 诉讼中，提起公益诉讼的主体主要有两种形式：一是司法官或检察官，二是公民个人。 司法官或检察官可以作为民事公益诉讼的起诉主体是在1 8 9 0 年谢尔曼反托拉斯法案 出台后j 出现的。根据该法案，美国检察官可以参与民事诉讼，对谢尔曼反托拉斯法禁 止或限制的行为提起诉讼，自此，美国民事检察制度开始有了基本的实践。就公民提起 民事公益诉讼而言，而在公民诉讼中，根据“私人总检察长”理论，公民作为“私人检 察官”可以在法定情况下，以国家名义提起民事公益诉讼。而这一制度更多地体现在美 国环境公益诉讼之中。 就行政公益诉讼而言，美国国会通过立法规定，私人或社会团体出于公共利益的需 要，针对政府的非法行政行为有权以政府的名义提起行政公益诉讼。主要包括相关人诉 讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。其中，“相关人诉讼是指私人在不具备当 事人资格的情况下，允许他以相关人的名义提起诉讼。纳税人诉讼，是指原告以纳税人， 的身份提起诉讼，针对国家机关的行为导致公共资会的流失或公共资会的不当支出。职 。 务履行令请求诉讼，是指当国家行政机关不作为时，要求法院做出判决，责令行政机关 履行其职务。” “ 2 2 1 - 2 英国公益诉讼起诉主体 虽同为英美法系国家，但就公益诉讼的起诉主体而言，英国与美国仍有很大的不同。 在民事公益诉讼中，可以享有起诉权的主体包括检察总长、特殊公职人员和普通民众。 检察总长是主要的民事公益诉讼的起诉主体，这是因为根据规定，只有检察总长可以作 为公共利益的维护者代表公众出席法庭审理，除此之外，如果对某公共性问题，检察总 长认为不适宜提起公益诉讼的，公民个人也可以向该检察总长提出申请，请求检察总长 批准该公民自己以检察总长的名义提起民事公益诉讼，这就是英国的“告发人诉讼 或 “检举人诉讼”的基本形式。除了“告发人诉讼”外，为了更好地维护社会公共利益， 英国某些地方政府机关在特殊情况下也可以成为公益诉讼的起诉主体。例如，1 9 2 5 年性 别歧视法设立的“平等机会委员会”被授予了对有歧视性质行为以自己名义提起民事 公益诉讼的资格。另外，英国立法还赋予了某些具有特殊公职的人员起诉主体的资格， 例如英国的专利局局长、公共卫生监察员等等。 9 河北大0 ：法。硕七。￥：位论文 就英国的行政公益诉讼起诉主体而言，承担主要起诉责任的仍是检察总长。行政公 益诉讼在英国被称为“以王法名义掩护私权之诉”，其含义是指检察总长在他人请求发 出克制令或宣告令或同请求该两种救济时，为禁止某种违法而提起的公益诉讼。但在实 践中，检察总长却只是根据申请人的请求而决定是否发动诉讼程序，也包括批准普通公 众以检察总长的名义提起诉讼。 2 2 2 大陆法系主要国家公益诉讼起诉主体 从大陆法系国家来看，其公益诉讼形式主要应用于行政诉讼之中，一般来说，主要 针对的是行政机关违法行使职权且损害公共利益的行为。在其适用中，习惯将行政诉讼 分划为主观性行政诉讼与客观性行政诉讼( 也可称为民众诉讼) ，这里的客观性诉讼， 也即行政公益诉讼，即对行政机关违反法律规则的行为所提起的诉讼，目的在于维护国 家或社会的公共利益，对行政行为是否合法进行审查，以保证法律可得到客观而公正的 适用。 2 2 2 1 法国公益诉讼起诉主体 法国是适用检察机关提起民事诉讼最早的国家之一。法国民事诉讼法典早在1 8 0 6 年就授予了检察机关可代表社会公共利益进行民事诉讼的权力。从实践上看，检察机关 以原告资格提起民事诉讼主要存在两种形式：以所谓的“主当事人 身份提起的民事诉 讼；以所谓的“从当事人”身份发动的民事公益诉讼。前者主要应用于国家或社会公共 利益受到侵害的情况；后者一般法人之间、公民之间、或公民与法人之间的诉讼。如法 国现行民事诉讼法第4 2 1 条规定，“检察院得为主当事人进行认讼，或者为从当事 人参加诉讼，于法律规定之情形，检察院代表社会”。 2 2 2 2 德国公益诉讼起诉主体 德国公益诉讼的起诉权主要由检察机关或某特定团体所享有。根据德国民事诉讼法 的规定，检察官可以对宣告失踪案件、禁治产案件及婚姻无效案件提起公益诉讼。而某 些事业团体、消费者协会等也可以以团体诉讼的方式进行公益诉讼，但根据规定这类诉 讼仅限于某些特定法律领域并且需要实体法的明文规定，如果该类团体没有得到法律的 授权就只能通过提起禁止令的方式进行救济。如消费者协会被立法赋予保护消费者权益 的权利。 1 0 第2 章同外公益诉讼起诉主体比较 2 2 3两大法系公益诉讼起诉主体的比较 通过以上两大法系主要国家公益诉讼起诉主体比较来看，可以看出虽然存在经济发 展状况、政治与文化传统等差异，公益诉讼称谓在各国不尽相同，但是对社会公共利益 进行保护是其共同的目标。因此，在公益诉讼原告资格确定时，各国进行了不同的选择， 但总的来看，主要有以下几种情况： 第一，自然人( 公民) 。通过以上分析可以看出，为了最大限度实现公共利益维护 之目的，不论是英美法系国家还是大陆法系国家，都赋予了自然人在民事公益诉讼中起 诉主体的资格。 第二，社会团体。团体诉讼是西方主要国家民事、行政诉讼形式之一。从西方国家 民主政治角度来看，社会团体积极参与国家政策制定、执行以及司法相关过程是民主政 治的体现。为了维护公共利益而组成的社会团体，在英美法系国家一般普遍的享有诉讼 主体的资格，而在大陆法系国家则经法律授权后均能作为原告提起诉讼。因此，社会团 体在各国的民事公益诉讼制度中都扮演了重要的角色。 第三，检察机关或检察官。虽然各国对检察机关或检察官的性质及地位均有不同的 界定，但其享有的国家检察监督权就决定了检察机关或检察官不可推卸地负有代表国家 来维护公共利益的责任。因此，各国基本上都赋予了检察机关或检察官代表国家依法直 接提起民事公益诉讼的权力。 第血，专门的政府机关。代表国家利益、社会利益的专门政府机关，如美国的联邦 交易委员会等，在得到法律的授权后，便可以提起民事公益诉讼。但应当注意的是，这 些专门机关在维护公共利益时，诉讼并不是其主要的手段，提出禁止性命令，即运用行 政方法来保护公共利益才是其目的所在。 综合来看，许多国家普遍赋予了检察机关提起公益诉讼的主体资格。究其原因，虽 然各国体制有所不同，但一般说来，检察机关是作为专门的法律监督机关或国家代言人 的身份出现的，因此，赋予其国家委托人的身份，由其专司公益诉讼的起诉任务更有利 于实现维护社会公益的目的。 河北大学法学硕十学位论文 第3 章我国检察机关参与公益诉讼的合理性分析 3 1我国关于公益诉讼起诉主体的理论分歧 关于如何确定公益诉讼起诉主体的问题，我国司法实务界和理论界的认识并不一 致。有的学者认为，公益诉讼的提起主体只能是检察院，其隐藏含义即否定了社会性团 体组织的起诉资格，持这种观点的人主要是基于诉讼经济和防止滥诉的考虑；有的学者 认为，应当畅通公民个人或其他社会组织为维护公共利益而起诉的渠道，公益诉讼的原 告人- 还可以是非直接受到公益违法行为侵害的个人、相关社会团体组织和人民检察 院。山总的来看，关于公益诉讼起诉主体的归属，主要有以下几种情况： 第一，自然人。自然人是主要的诉讼主体之一。自然人因为自己或自己管理的权益 与他人发生争议，或受到侵害的可以以自己的名义参与诉讼，成为私益诉讼的当事人。 而在涉及公益的诉讼案件中，自然人也可以成为公益诉讼的起诉主体。从以上分析可以 看出，公益诉讼案件根据法律关系的性质可以分为两大类即纯粹的公益诉讼案件与带有 公益性质的私益与公益并存的公益诉讼案件。对于后者，虽然可以划分到公益诉讼的范 围之内，但由于其同时具有私益与公益的双重属性，该类案件可能涉及到自然人或某法 人等社会主体的利益，因此，自然人也就具备了起诉主体资格的要求。自然人发动诉讼 由其诉讼请求来判断其诉讼的性质，立法应允许自然人出于公益目的对该类案件提起公 益诉讼。而从另一个角度上讲，自然人是社会公共资源的享有者，也是社会公共资源的 维护者，保护国家公共财产安全是每个公民的义务，所以，自然人取得公益诉讼起诉资 格也是有法理与立法的合理依据的。需要注意的是，取得公益诉讼原告资格的自然人应 具备一定的诉讼权利能力与诉讼行为能力，这是完整意义当事人的基本要求。 第二，社会团体。并不是所有的社会团体都有公益诉讼起诉主体的资格。公益型社 会团体，如妇女团体、消费者团体、劳动者团体等，不仅具备参与相关活动的能力、信 息、精力，而且基于其成员的要求与组织的职责，这些团体也存在参与相关活动的动力； 由于受害人利益、社团利益与社会利益具有相当突出的一致性，这些社会团体作为民事 何艳真，辛月华：民事公益诉讼原告资格探究，山东行政学院山东省经济管理干部学院学报， 2 0 0 8 年第5 期 1 2 第3 章我国检察机芙参l j 公益诉讼的合理性分析 公益诉讼的适格当事人，有助于解决社会公益纠纷和实现社会公益目的。也就目前来看， 我国民事、行政诉讼中都未涉及团体诉讼的内容，而一般认为，团体诉讼是一种赋予某 些团体诉讼主体资格和团体诉权，使其可以代表团体成员提起、参与诉讼，独立享有和 承担诉讼上的权利、义务，并可以独立作出实体处分的专门性制度。锄团体诉讼是诉讼 信托理论的体现。我国只在单行法中有关团体诉讼的类似规定。如婚姻法第1 0 条 赋予了基层组织、近亲属提起宣告婚姻无效的资格。这里的基层组织可以包括当事人所 在单位、住所地居民委员会、民政部门以及妇联等。尤其是在环境公益诉讼中，某些环 境保护社会组织n g o 参与诉讼在一定程度上更有利于社会公益的保护，2 0 0 6 年国务院发 布的关于落实科学发展观加强环境保护的决定指出，发挥社会团体的作用，鼓励检 举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。由此可见，社会团体参与诉讼是有一 定的实践与立法基础的。但社会团体参与公益诉讼的范围也应有所规范。一般来说，社 会团体参与公益诉讼应具有以下条件：具有权利能力；为实现法定的保护利益，即诉讼 目的属于该团体章程所规定的目的；有一定的资金( 主要是为了保证团体有进行诉讼的 充分经济能力) ；有一定数目的成员。 罄 第三，检察机关。在西方主要国家的公益诉讼模式中，检察机关是主要的公益诉讼 参与主体。正如有的学者所言，随着民法基本原则由个体本位向社会本位转化，在私法 领域，国家干预民事活动日益加强。谴参与私法领域，调处私法权益争议逐渐成为检察 机关职能的主要内容之一。我国在构建公益诉讼制度时也应确立检察机关起诉主体的地 位，既是基于借鉴西方主要国家经验，也是从我国检察机关特殊职能出发的。从我国宪 法确立的检察机关法律监督职能到其对一般诉讼程序监督实践来看，检察机关应是我国 公益诉讼起诉主体最好的选择。因此，从起诉目的上看，检察机关提起公益诉讼就是通 过诉讼的形式，实现其法律监督的作用。诉的主体和法律监督的主体是不矛盾的两个概 念，法律监督是从宏观上界定了法律监督的职能，而诉则是实现法律监督职能的一种途 径或者权能，公诉、职务犯罪侦查、侦查监督，还有民行检察业务，其实都是法律监督 权的具体权能，随着法律监督权的强化，可以预见，适应社会发展需要，以后法律监督 也同 邕江伟主编：民事诉讼法，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 7 年，第1 7 3 页 同 毡程荣斌：检察制度的理论和实践，北京：中国人民大学出版社，1 9 9 9 年，第2 2 2 页 1 3 河北大学法7 ：硕十学佗论文 - -! 喜詈皇詈! 曼曼曼量詈曼曼皇皇詈曼鼍曼鼍! 置量曼置量墨舅鼍葛苎皇! 曼! 曼! 墨鼍墨! 曼! ! ! 皇! ! 曼鼍! ! ! ! ! ! ! ! ! 曼! ! ! ! 曼皇苎! ! 皇葛鲁曼曼曼! 曼! ! ! 兰! ! ! 量詈皇 权的权能还会有所拓展。 总的来看，关于公益诉讼的起诉主体确立问题，既是一个正处于探索阶段的理论问 题，也是一个实践性问题。但目前我国公益诉讼基本制度尚未确立的情况下，起诉主体 的选择显得尤为重要。笔者认为，我国学界和实务界关于起诉主体的选择均有一定的合 理性。以自然人作为起诉主体，更有利于扩大诉讼受理的范围，加强公民的公益诉讼意 识，可以在最大限度内实现公共利益的维护；以社会团体作为公益诉讼起诉主体，也有 一定的合理性，可以发挥集体或集团的力量，在公共利益维护上比自然人作为起诉主体 可能更有实效性。但赋予自然人公益诉讼起诉主体的资格可能会带来一定诉讼消极后 果，如自然人借用维护公益为名实现私利救济的目的，或滥用诉权等现象。而某类社会 团体作为诉讼起诉主体也存在一系列的问题，如关于证据的收集权问题、诉讼后果的承 担问题以及社会团体与公共利益享有者的关系问题，都需要进一步理顺与调整，所以在 目前阶段下，确立自然人或社会团体的公益诉讼起诉主体资格尚不具备一定的条件，各 种利益关系的调整尚需要进一步的探索，因此，自然人、社会团体在现阶段不宜成为公 益诉讼的起诉主体。而结合我国立法以及诉讼实践，检察机关是目前较为恰当的公益诉 讼的起诉主体。 3 2 我国检察机关参与公益诉讼的实践活动 我国现行立法没有关于公益诉讼的相关规定，但出于实践的需要，一些具有公益性 质的诉讼也在一些法院进行审理，那么在我国具体实践中，检察机关参与公益诉讼是否 有适宜，是否可以找到法律根据，等等，这些问题只有在分析我国现状的基础上，才可 以顺利解决。 3 2 1 检察机关作为起诉主体的现行法依据 第一，宪法依据。虽然我国现行法没有关于公益诉讼的明确、具体规定，但分析现 有法律体系及内容，可以找到检察机关作为公益诉讼主体立法依据。如我国宪法第 1 2 条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义公共财产，禁止任 何组织和个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”。同时， 宪法第1 2 9 条规定：人民检察院是国家的法律监督机关。作为国家法律监督