（经济法学专业论文）政策性银行的法律问题研究.pdf

硕士学位论文 m a g f e r ，st 】 e s i s 内容摘要 政策性银行在西方发达国家已走过了一百多年的历史，成为各国金融体系 中的重要组成部分。我国建立起独立的政策性银行和真正意义上的政策性金融 机构是在9 4 年金融体制改革以后，是社会主义市场经济发展到现阶段的必然 产物。但目前我国政策性银行立法、执法和司法很不完善，法律领域基本上还 处于空白状态，而法学理论和实务界对政策性银行中的一些基本制度问题也是 众说纷耘，尚未真正形成统一的认识，这使我国政策性银行的法律问题研究显 得迫在眉睫。 本文来源于作者多年银行工作的实际，是站在熟悉银行业务的金融工作者 角度，去看待分析另一种金融机构的应然状态。全文试从政策性银行的基本理 论谈起，试图在梳理政策性银行的发展历程、对比中外政策性银行制度异同、 研究政策性银行制度建设中的基本问题基础上，努力寻求适合我国国情的政策 性银行法律制度，并提出自己粗浅的立法建设，力图实现以理论指导实践之学 术根本目的。全文分三部分。 文章第一部分首先提出政策性银行的定义与法律特征，指明政策性银行区 别于其他银行的基本特征即：权属关系特征、目的特征、业务特征、功能特征。 回顾了政策性银行的三个历史发展阶段及当代西方政策性银行发展的新趋势， f 司时从业务、范围、组织结构、服务方式等角度对政策性银行进行分类，阐述 了政策性银行存在的主要依据和职能，指出政策性银行是市场经济发展到一定 阶段的必然产物，以此作为展开全文讨论的基础铺垫。其次，文章第二部分讨 论了政策性银行的几个基本法律问题，对政策性银行的性质，在分析了。机关 说”、“企业说混合主体说”的合理性和不足之处后，提出了“事业法人” 说的观点。对政策性银行的地位，主要分析了政策性银行与政府、财政、中央 银行、业务对象闯的关系，对政策性银行内部结构，从政策性的行为特征和内 部组织结构两方面进行了分析，指明理论上的政策性银行的理想状态；第三， 文章的第三部分在前述基本理论的前提下，结合我国目前政策性银行实际存在 的现状与问题指出现有政策性银行存在立法薄弱、性质不清、地位不明、经 营运作等诸多问题，相应地对我国政策性银行在立法形式、银行性质、地位、 外部关系、内部组织等问题上提出的了相应的法律对策。 关键词：政策性银行金融法法律对策 a b s t r a c t p o l i c yb a n kh a sb e e nm o r et h a n1 0 0y e a r si nd e v e l o p e dc o u n t r y , i t b e c o m eo n ep a r to ff i n a n c i a ls y s t e mo f e v e r yc o n r l t r y u pt o19 9 4 ，c h i n ah a s s e tu pi n d e p e n d e n tp o l i c yf m a n c i a li n s t i t u t i o na n dr e a l p o l i c yf i n a n c i a l s y s t e m d u et ot h eq u e s t i o no ft i m e ，m a n yf o u n d a m e n t a lf a c t o ro fp o l i c y b a n k h a v en o ta c q u a i n t a n c ea c c o r d a g r e e m e n ta m o n gr e s e a r c h e r sa n d p r a c t i c e r so fd o m e s t i c i t yi sn e c e s s a r yt h a tw es h o u l dr e s e a r c ht h eq u e s t i o n so f p o l i c yb a n k t h ea r t i c l ei sf r o mt h ee x p e r i e n c e so f a u t h o ri nt h eb a n kf o rm a n y y e a r s ， i t i sd e b a t e do nt h eb a s eo fb e i n gf a m i l i a rt ot h eb a n kk n o w l e d g e t h ea r t i c l e e x p l a i n sf r o mt h eb a s i c a lt h e o r yo fp o l i c y b a n k ，t r yt oc o m b i n gt h e d e v e l o p m e n tp r o g r e s so f p o l i c yb a n k ，c o m p a r i n gc h i n a sp o l i c yb a n ks y s t e m w i t ht h a to ft h eo t h e r sa n dr e s e a c h i n gt h ef o u n d a m e n t a lq u e s t i o no f p o l i c y b a n k i no r d e rt og i v es o m es u g g e s t i o nt oo u ro w np o l i c yb a n ka c to f f u t u r e t h i sp a p e rc o n t a i n s3p a r t f i r s t l yt h ea r t i c l ee x p l a i n st h ec o n c e p t i o no fp o l i c yb a n ka n dt h el a w c h a r a c t e rw h i c hd i s t i n g u i s hf r o mo t h e rb a n k i tl o o k sb a c kd o l i c vb a n k h i s t o r yd e v e l o p m e n ts t a g ea n dp o i n to u tt h e l c wc u r r e n ti nw e s t e mc o u n 仃i e s 硕士学位论文 d a s t e r ，sn i e s i s m o r e o v e gi td e s c r i b e st h em a j o rb a s ea n df u n c t i o no fp o l i c yb a n k s e c o n d l y i t a n a l y z e sp o l i c yb a n k 4f o u n d a m c n t a lc h a r a c t e r i s t i c ；t h e ya r ci n c l u d i n g c h a r a c t e r i s t i co fo w n e r s h i p ，c h r a c t e r i s t i co fb u s i n e s sa n dc h a r a c t e r i s t i co f p u r p o s e ，c h a r a c t e r i s t i co ff u n c t i o n t h i r d l yi tc o n t a i n st h r e eq u e s t i o n ，t h ef i r s t q u e s t i o na b o u tp o l i c yb a n k sn a t u r e , t h es e c o n dq u e s t i o na b o u tp o l i c yb a n k s t a t u e s ，t h et h i r dq u e s t i o na b o u tp o l i c yb a n ki n t e r n a lc o n s t r a c t i o n t h ef o u t h p a r t ，a f t e ri n t r o d u c t i n gc h i n ap o l i c yb a n k se x i s t i n gs t a t ea n dp r o b l e ma n d b a s i n go nc o n c l u s i n go f3p a r ta h e a d ，ig i v es o m el e g i s l a t i v es u g g e s t i o no f o u r p o l i c yb a n ka c t ” k e yw o r d ：p o l i c yb a n kf i n a n c i a ll a wl e g i s l a t i v es u g g e s t i o n 一、政策性银行的法律特征 ( 一) 政策性银行的概念及特征 政策性银行是一国金融体系的重要组成部分。与商业金融机构和中央银行 相比，它们在组织方式、机构性质、业务范围、社会功能、运行机制等方面都 独具特色。那么，什么是政策性银幸亍昵? 对此，我国法律尚无明确规定，国内 外理论界也没有定论。几种常见的观点是：( 1 ) 政策性银行是指由政府创立、 参股或保证的，不以盈利为目的，专门为贯彻、配合政府经济政策或产业政策， 在特定的领域内直接或间接地从事政策性金融活动，充当政府发展经济，促进 社会进步，进行宏观调控管理的专门金融机构：o ( 2 ) 政策性银行是为了贯彻 政府社会经济政策或意图，不以商业性标准为原则，而以国民经济的长远、整 体利益为目标，在特定领域从事融资活动，并为政府所控制的专业性金融机构； 。3 ( 3 ) 政策性银行是指那些与政府某些经济职能相联系，为贯彻政府社会政策 发挥作用，专门在特定领域从事政策性金融活动，并为政府所有、参股、担保 和控制的专业化金融机构。1 。从法律意义上看，政策性银行的本质特征可以归 纳为以下几个方面： l 、权属关系特征 政策性银行与政府有着密切的关系。综观世界各国的政策性银行，它们或 由政府直接出资设立，或由政府参股、保证并实际上为政府所控制。政策性银 行不以盈利为目的，而是为了配合贯彻政府的经济政策或产业政策从事政策性 金融活动，政策性金融的不盈利性决定了它不能根植于追求自身利益最大化的 商业性金融机构之中。政府为了实施经济政策，开展政策性金融，就必须自己 出资设立金融机构；或说服其它民间金融机构办理政策性金融业务，而由政府 保证其参与政策性金融的资本盈利不低于同期金融资本市场的平均盈利水平。 2 、目的特征 政策性银行是为了实施政策性金融，它以一国国民经济的长远发展和社会 利益最大化为目标，积极配合政府产业政策、经济政策的贯彻和实施。这与商 业金融机构追求自身利益最大化有明显的不同，是政策性银行与商业性银行的 根本区别之一商业金融活动体现的是市场机制，而市场机制在宏观总量的配 置上并不能达到最优，或者说其达到优化配置的边际成本大于边际收益。而政 府的宏观调控行为能够弥补市场机制总量控制方面的不足。政策性金融活动， 就是政府宏观调控行为在金融领域内的表现形式之一。 3 、业务特征 与政策性银行的目的相致，政策性银行的业务原则和业务范围也有其自 身的特点。( 1 ) 业务原则，商业银行的资产负债业务追求安全性、流动性和盈 利性，政策性银行则不同。就盈利性来讲，政策银行提供的贷款主要或全部为 廉价贷款，有的贷款甚至低于筹资成本，政策性银行开发此类业务的结果只能 是微利或保本，有时甚至出现亏损。能否盈利并不是政策性银行开展业务的首 要考虑。就流动性来讲，政策性银行提供的贷款中很大一部分为大型基本建设 项目贷款、住房贷款等中长期贷款，这些贷款项目一般期限都在3 5 年以上， 有的甚至长达1 0 年，还本付息期长，流动性不强。就安全性来讲，政策性银 行的贷款对象主要是农业、中小企业、大型公共事业、进出口企业等基础行业 和在产业结构中处于弱势地位的行业，这些行业对一国的经济发展和人民生活 必不可少，但在经济结构中处于弱势地位，对其放贷的风险较高，是商业银行 不愿涉足的领域，需要国家政策扶植。政策性金融作为国家扶植的一种手段， 不能完全以回避风险为原则，只能在保证实现政策性金融目的的范围之内尽可 能的控制风险。( 2 ) 业务范围，政策性银行般都是专业性极强的金融机构， 业务范围限于某一特定的领域。从国外的情况来看，政策性银行涉足的领域多 2 为农业、住宅业、进出1 ：3 贸易、中小企业、大型基础项目、技术开发等行业或 部门而且为了便于对政策性资金进行管理，达到封闭运行的目的，政府一般 只允许政策性银行在某一特定部门开展政策性金融活动。 4 、功麓特征 信用创造、供给货币是现代商业银行的重要功能之一，政策性银行与商业 银行在职能上的最大差别是前者不参与信用创造和货币供给。政策性银行一般 不办理活期存款、汇兑、结算等，不实行存款准各金制度，其负债是货币体系 已经创造出来的货币，其资产一般为专款专用。因此，政策性银行一般不具有 信用创造和货币供给的功能。 归纳政策性银行的基本特征的法律意义在于表明其关键性行为目标，即政 策性银行是贯彻政府政策的工具，它不以自身盈利为目标，而以国民经济和社 会的整体利益和长远利益为追求，这是所有其他商业金融机构所不其备的特 点，也是我国关于政策性银行立法、执法、司法所须着眼的根本出发点。政策 性银行的其他特征也是在这一特点上派生出来的，这一特点体现在权属法律关 系上，就是要求政府保持对政策性银行的控制权；体现在经营原则上，就是不 单纯以资产负债的盈利性、流动性和安全性为追求；体现在职能上，就是不参 与信用创造。 ( 二) 政策性银行的历史发展 1 、政策性银行的荫芽阶段 1 7 世纪，英国的礼教士钱伯伦博士曾建议用公用土地作抵押开办国家银 行，统辖所有的国家事业。他的这一建议被学者们认为实际上包含了建立政 策性银行的原始思想，但直到1 9 的世纪的后半期，政策性银行的雏形才首先 在法国农业领域中出现。一些西欧国家的农业不断发展，新的运输工具的出现 使得运输费用大幅降低，欧洲农业市场出现国际化的趋势，给法国农业造成了 巨大的竞争压力，加剧了农业的萧条。面对这种状况，法国广大的农民及其代 言人强烈要求政府建立一个特别的资金融通渠道，以便通过其向农业部门提供 贷款，并把资金保留在土地上。法国起初的政策性银行就是这种背景下建立起 来的。1 8 9 4 年1 1 月，法国立法当局修补法律，建立了农业信贷的基层组织原 则，按照互助原则建立了地方银行，使其为农业经营者提供必要的流动资金， 并对其实行优惠的税制。1 8 9 9 年3 月，又成立了信贷链条上的第二个环节 地区银行。 2 、政策性银行的初始阶段 资本主义发展到2 0 世纪3 0 年代末，经济大萧条使资本主义国家遭受重创， 大量企业发生了严重的信用危机。这次危机宣告了古典经济学和新古典经济学 的破产。资产阶级的政府和经济学家力图找到一种新方法来对付危机，挽救资 本主义。为此，英国杰出经济学家凯恩斯于1 9 3 6 年在他的就业利息与货币 通论中提出了一套以国家干预为中心的医治资本主义经济危机的、解决就业 问题的完整理论体系，这也就是凯思斯主义。凯恩斯主义这种国家干预经济理 论的氛围和现实经济状况的压力为政策性银行在各国普遍设立提供了条件。3 0 年代以后，各国政策性银行纷纷设立，主要集中在以下领域：( 1 ) 作为经济的 基础部门农业：( 2 ) 开发性长期贷款：( 3 ) 进出口贸易：( 4 ) 住房。 3 、政策性银行的发展阶段 二战结束后，除美国以外其他资本主义国家经济遭到严重破坏，德、意、 日等战败国的经济更是全面崩溃。恢复和重建经济成为战后各国政府的一个重 要任务。而此时的西方各国政府在经过了凯恩斯主义等国家干预经济理论的熏 陶，积累了复苏经济大萧条中政府调控经济的经验之后，对于政府调控已是颇 有心得，而政策性银行正是各国赖以贯彻政府经济意图的重要工具之一。因此， 从战后到6 0 年代，出现了一段政策性银行集中建设的时期，如日本著名的二 行九库l l 家政策性银行有9 家就是在这一时期建立的；加拿大于1 9 5 4 年建立 了抵押贷款和住房公司，法国1 9 4 6 年建立了对外贸易银行，英国1 9 4 5 年建立 了英国的工商金融公司，韩国1 9 5 4 年建立了韩国开发银行等。在此时期，政 策性银行发展的一个新特点是大量的中小企业类政策性银行的出现。 4 、政策性银行的新趋势 六十年代以后，随着资本主义经济的日渐成熟和竞争在各个领域的不断普 及，金融资本在不同领域的利润率不断趋向平均化，这使得整个社会资金结构 出现了从密集于少数高收益行业向其他行业分流的趋势；在经济理论领域，由 于“滞涨”现象的出现，凯恩斯理论陷于了难以自圆其说的境地，开始让位于 新兴的供给学派，凯恩斯主义所主张的对经济全面的、过多过细的干预的思想 逐渐降温。上述经济现实和理论的变化，使得西方国家政策性银行出现了一些 新的变化。比较这些变化，对于我国在不同时期依法引导与调控政策性银行的 发展将起到预测与借鉴作用： ( 1 ) 政策性银行作用逐步降低。政策性银行对二战后世界范围内的经济 复苏起到了积极的推动作用，但随着经济的复苏和发展，政策性银行的作用呈 逐步下降的趋势。政策性银行的贷款占金融机构贷款总额的比重不断下降。 ( 2 ) 政策性银行发展取向日益商业化。在一些西方国家和少数新兴发展 中国家，政策性银行在发展中出现了商业化的倾向，表现在：政策性银行的 非国有化倾向明显，国家对政策性银行的控制逐步削弱。例如在美国，依据1 9 3 2 年农业信贷法建立起来的联邦中期信贷银行和依据1 9 3 3 年农业信贷法建立起 来的合作社银行最初均为政府所有，资本金全部由政府提供，但1 9 6 8 年这些 政策性银行将政府资本全部归还。政策性银行享受的优惠待遇正在减少或取 消。例如，日本政策性银行来源资金长期低于五年金融债券利率，以使政策性 银行保持较低的筹资成本，但目前该人为压低的利率己提高到与金融债券相同 的水平。政策性银行与商业银行间的竞争。政策性银行与商业银行闻本应是 一种互为补充的非竞争性关系，但随着政府控制的削弱和优惠待遇的减少，政 策性银行不得已开始同商业金融机构展开竞争，这必然导致政策性银行的政策 性逐渐淡化。 ( 三) 政策性银行的基本类型 目前，理论及实务界对政策性银行有以下主要分类方式： ( 1 ) 按活动范围划分为全国性和地方性的政策性银行 在世界各国中，全国性政策性银行占较大比例。如日本，开发银行、进 出口银行、农村渔业金融公库，美国联邦专业信贷机构，德国复兴信贷银行， 法国农业银行，韩国开发银行，巴西全国经济开发银行等。 地方性政策性银行在经济后进国家比较普遍。如日本在其工业化过程中 为开发相对落后的地方先后设立了北海道东北开发金融公库、冲绳振兴开发金 融公库，巴西为开发落后的东北部地区设立了东北部开发银行，还有由于地方 政府设立的政策性银行，专门为地方经济发展提供资金，如马来西亚有l1 个 州立经济开发公司，印尼有26 地区开发银行。 ( 2 ) 按主业经营分为信贷机构和保险机构 信贷机构构成政策性银行的主体，而保险机构主要有进出口信贷保险机 构如英国出口担保局和存款保险机构如美国联邦存款保险公司) 。前者通过提 供进出口信贷保险，由国家承担其风险，主要是政治风险，达到扩大出口，平 衡国际收支的目的；后者通过保护存款者利益，稳定信心，提高金融体系的稳 定性，都具有较强的政策色彩，但它们仅为政策性银行的小部分，居次要地位， 并且业务单一。 ( 3 ) 按组织结构划分为“单一型”和“金字塔”型 单一型指只有一家机构，无成员机构的政策性银行体系。这类政策性银行 占大多数，如美国进出口银行、日本“二行九库”、韩国和菲簿享_ = = 蹙银行。 “金字塔”型指一个中央机构领导的，具有不同层次的会员或分支机构组 成的呈金字塔状的政策性银行体系，常见于农业信贷机构。一般而言，基层会 员机构往往是民问或合作性质的，而中央机构才由政策所有或控制，如法国农 业信贷银行有三个层次，最上层是全国农业信贷中央金库，中间一层是94 个 区域金库( 一省一个) ，最低层是3010 个地方金库。 ( 4 ) 按业务领域划分可分为农业、中小企业、进出口、住房、经济开 发、基础产业、主导产业、环境、国民福利等政策性银行，其中，农业、中小 企业、进出口和住房业金融机构在相当多的国家比较普遍，经济后进国家还广 泛存在经济开发、基础产业及其它工业金融机构。日本则设置环境卫生、医疗 金融机构，以提高国民福利，改善生活质量。由此可见，政策性银行的活动有 助于经济社会全面、均衡、协调的发展。 ( 四) 政策性银行产生和发展的必要性 1 、政策性银行的存在依据 这是解决在社会大背景下政策性银行的法律前瞻性问题。政策性银行由于 体现了强烈的政府意图和国家干预，自产生之初起就受到指责，认为它破坏了 市场机制的自由运行环境，造成了不平等竞争，滋长了政府腐败等。那么政策 性银行是否应该存在呢? 对此要回答两个问题，一是市场是否需要国家干预， 二是政策性金融是否有效率的国家干预形式。 ( 1 ) 市场失效与政府失败是政策性银行存在的深层次原因 市场经济中任何一个市场主体必然追求自身利益的最大化，如何最合理的 配置资源以获取最大的效益。对此，已有的社会实践留下了三种模式，一是市 场机制，一是计划体制，一是封建及以前社会靠特权配置资源的机制。三种机 制中，市场机制被认为是最有效率的，但市场并非万能，市场机制也存在一些 缺陷，需要由市场以外的力量如法律调控加以校正。市场自身缺陷主要归结为 以下主要方面： 市场的不完全性。经济发展实践证明，在垄断的条件下，即使出现了供 不应求的局面，社会资源也会因为垄断的藩篱不能顺畅地流向资金需求领域： 反之，当出现供过于求时，资源也不会自愿地退出，市场配置资源的功能难以 发挥。 市场的外部性。外部性是指主体不通过影响价格而直接影响他人的经济 环境和经济利益。这种影响不是通过改变市场供求关系而实现的，它妨碍了市 场机构的作用，有时甚至完全排斥市场、或者扭曲市场价格。由于外部性的作 用，市场机制不能有效的配置资源，而且外部性非由市场机制而产生，因而市 场对外部性的矫正无能为力，必须借助于市场以外的力量加以干预。 市场无法满足社会对公共产品的需求。公共产品( 如国防设施、环境保 护) 最显著的特点是它的消费是共享的，每个人原则上都是公共产品的潜在消 费者，不同的人在消费公共产品时并不互相排斥，正是由于公共产品的这一特 性，建立在财产私有基础之上的市场机制对公共产品的供应无能为力，需要政 府来保证其生产并对其使用进行监督。 市场无法解决社会福利和收入公平化问题。现有的社会首选及财富边际 效用递减原则都要求财产分配尽可能的公平，但贫富悬殊并不违背市场规律， 资本集中甚至是市场机制的要求和必然结果，市场本身无法解决现有的贫富悬 殊和满足居民对社会福利的要求。 市场失灵说明以分散决策、微观调节为特征的市场机制有着自身难以弥补 的缺陷，随着生产力水平的提高和社会化日益加强，越来越多的人认识到法律 调控下的政府职能的作用是解决市场失效的方法。国家职能通过宏观调控对市 场失效进行补救主要从以下几方面进行。 解决垄断的问题。市场经济条件下规模效益递增现象的存在不可避免地 会产生垄断。垄断虽然能给垄断主体带来一定规模效益，但其价格决定权会破 坏市场配置资源的机制，造成社会资源的浪费。当市场自身力量无法制止垄断 时，国家干预力以一种市场外部力量的形式，通过反垄断立法或税收、融资上 的优惠支持弱小企业，保持适度的自由竞争。 提供公共产品。国家有社会财富再分配的职能，当市场无法完成公共产 品的供给时，国家通过再分配财富方式，将一部分资源用于公共产品投入，满 足现代社会对公共产品日益增加的需求。 解决市场外部性问题。虽然已有经济学家提出了消除私人交易外部性， 使外部效应内部化的理论分析，但现实情况表明，外部效应内部化的成本远高 于政府干预方式，在当前一些外部性现象已十分严重的情况下，政府干预和调 控显得尤其重要。 保证分配的公平。在资本主导一切的市场中，分配的公平并不是市场的 内在要求，需要国家以财政、税收、金融政策等方工限制过高收入，保证社会 福利。 纵观世界各国政策银行的历史发展，以政策性银行作为社会资源分配的 “调节器”，是市场经济发展到一定阶段的必要手段。我国是社会主义市场经 济国家，市场经济同样是配置资源的高效手段，但单纯的市场经济不能满足国 家管理需要，国家干预可以弥补市场机制的不足，但也有失败的现象，不过这 并不意味着市场经济缺陷不能够用国家干预的手段弥补，而是要求政府在于预 经济的过程中尽可能的利用“市场化”手段以吸收二者的长处，避免二者的不 足。，政策性银行是一种贯彻政府意图的工具，政策性银行又是一种运用和体 现市场手段和方式的宏观调控形式，它既可发挥国家宏观调控对市场失效的弥 补作用，又可避免单纯国家调控方式的种种弊端，这就是政策性银行存在的经 济上的深层原因。 ( 2 ) 财政局限与商业金融局限是政策性银行存在的直接原因 宏观调控和市场机制互为补充已是全球范围内广为接受的经济模式，但对 于调控方式，却存在不同的选择。谓直接方式，即政府利用国家权力，通过 9 行政手段，对微观经济的运行进行直接的干预。一谓间接方式，即政府不直接 干预市场的微观运作，而是通过法律的、经济的手段引导市场主体作出符合政 策意图的反应以达到调控市场的目的。直接方式会出现诸如政府职能的错位、 挫伤市场主体的积极性、破坏市场运作机制等弊端。间接干预是利用法律的、 经济的手段，通过改变市场条件，利用市场与其参与者间的刺激反应机制引导 他们的行为。其并不进入微观经济主体的内部，不将政策意图粗暴的强加于人， 能够保证主体自主经营，自我约束、自我激励的自主状态，增加市场参与者的 主观能动性。此外，政府通过间接手段调控经济，可以使其从繁琐的具体经营 中解脱出来，将更多的精力投入到市场管理者、规则制订者的本位工作上来， 提高政府的工作效率。 我国过去一直利用财政分配方式来完成政策性金融的任务，在我国社会主 义改造基本完成后，公有制经济在国民经济中占有绝对优势比重，公有经济的 一切活动都是由国家计划和指标安排的，经济上实行统收统支，收支两条线， 专款专用，财务管理和分配权掌握在财政手中，政府要发展某行业、支持某活 动、解决某种社会问题，都是先通过计划部门作出计划，由财政部门提供款项 完成。从这个意义上说，整个社会经济活动都是政策性的，经济改革后，虽然 全国大一统的局面有所改变，但这种行政直接干预经济的方式在许多领域和地 方依然存在，导致以下一些问题如： 财政直接投入的方式是政策收益者只享有权利而不承担风险，助长了一 些行业和企业的依赖思想，不利于发挥企业自身的主观能动性。政府部门投 资欲望膨胀，盲目投资，导致比例失调的现象还较严重。财政有大量的投资 权而没有相应的责任、激励机制，容易造成腐败现象。财政分配效率低下， 实现成本太高，许多长期受财政扶持的弱势行业和落后地区，陷入了越扶越弱 的怪圈。 商业性金融手段虽然可以高效率地进行资源配置，但商业金融逐利性的特 1 0 硕士学位论文 m a s l e r ，s1 1 也s i s 点，决定了其不会自发迪进入政策性金融领域，需要国家出资或控股的政策性 银行行使政策性金融的任务，这就是政策性银行存在的直接原因。 ( 3 ) 金融体制改革和国情的要求是政策性银行存在的现实原因 从我国专业银行商业化改革的客观要求来看，建立政策性银行是金融体制 改革无法绕过的问题。政策金融缺位的金融体系以牺牲银行自身的利益为代 价，来满足经济高速增长所需要的大量资金，这在很大程度上抑制了银行体系 的独立性和运行机制的市场性。专业银行商业化改革的实质是实行真正的企业 化管理，这就要求摆脱政策性业务的包袱，政企分开，以利润最大化为目标。 政策性银行一方面通过政策性金融活动充当经济调节和管理的角色，另一方面 又诱导、补充商业金融机构作用的不足，健全与优化我国金融体系的整体功能， 充分发挥其经济与社会发展中不可取代的作用。我国的银行制度改革选择以成 立政策性银行为突破口，从组织结构上分离专业银行的政策性业务与经营性业 务，为国家专业银行的商业化提供了必须的基础。 目前从我国经济发展水平和所处阶段来看，建立政策性银行是不可逾越 的，经济发达国家已基本实现了现代化，经济结构平衡，地区差异缩小，其健 全完善的金融体系基本上可以实现资源的有效配置，并呈现出资金盈余的状 况。因而对政策性银行的需求规模变小。而我国则不同，从经济发展水平看， 我国属于发展中国家，市场经济的体制正在建设当中，面临着繁重的经济与社 会发展任务，现阶段不仅资金缺乏，制度也不完善，缺乏有效配置资源的市场 化金融体制，政策金融缺位，不利于商业金融发展，也不能满足工业化进程中 的政策性资金需求，因此我国政策性金融具有客观存在的基础和条件，而有关 政策性银行的法律则有其必然生长的土壤。 2 、政策性银行的职能 阐明政策性银行职能的意义在于有效解决其法律定位。各国普遍设立政策 性银行在于政策性银行具有商业性金融机构所不具备的特殊职能，它使政策性 硕士擎位论文 m a 鄙e r st h e s i s 银行体现出紧密配合经济政策意图的性质。政策性银行的特殊职能可以概括为 倡导性、补充性、选择性和服务性职能。 ( 1 ) 倡导性职能 政策性银行以直接的资金投放或间接地吸引民间私人金融机构从事符合 政策意图的业务，以发挥其首倡、引导功能。如日本高速成长时期，对主要产 业部门的政策性融资在产业设备投资中的比重并不大，但其重要性不能简单地 以其所占份额来衡量。政策性银行决定对某些产业提供资金，反映了经济发展 长远目标，表明政府对这些部门的扶持意向，从而增强民间金融机构的信心， 降低了这些部门的投资风险，民间金融机构放宽对这些部门投资审查，纷纷协 同投资。这样就形成了政府资金对民间资金运用方向的诱导机制，使民间金融 机构活力得以充分发挥，政策性银行作用恰到好处。 ( 2 ) 选择性职能 政策性银行对融资领域或部门是有选择的。但这并非由政府任意决定的， 归根底是市场机制选择的结果。如对某些重要的基础产业，市场机制能够选择 它，那么，依靠市场机制的作用它会得到相应的资源配置。在市场机制不予选 择的领域，政府便以行政机制来选择它们。因此，尊重市场机制的选择是前提， 对市场不予选择的领域由政府选择是结果，政策性银行主要活动领域正是商业 性金融机构不予或不愿选择的领域，其融资活动对这些领域的发展尤其对于结 构调整发挥了明显的积极作用，体出其政策性融资的物有性质和特殊职能。 正是由于政策性银行的选择是建立在商业性金融机构选择的基础上，所 以，随时间的推移，客观情况发生变化，商业性金融机构的选择在不断变化， 决定了政策性银行的活动领域也在不断变化和调整，这也是选择的必然结果。 如日本开发银行即经济发展阶段的变化，不断调整其活动领域。战后恢复阶段， 为其工业化奠定基础，“开发银行”把贷款集中于电力、海运、煤炭和钢铁四 大基础工业部门，推动了经济的恢复与发展，进入高速发展时期，“开发银行” 开始对机械工业、石油化工和合成纤维等新兴工业部门贷款：7 0 年代以后，日 本经济逐渐成熟，“开发银行”又把“社会开发”列为重点，“城市开发”、“地 方开发”和防止公害为中心，改善国民生活，促进工业结构的知识集约化。 ( 3 ) 补充性职能 补充性职能指政策性金融活动补充完善商业性金融机构为主体的金融体 系的职能。表现在对技术、市场风险较高的领域进行倡导性投资，对投资回收 期过长、收益低的项目进行融资补充，对于在成长中的扶植产业提供优惠利率 放款投资等。还表现在以间接的融资活动或提供担保来引导商业性金融机构的 资金流向，并针对商业性金融机构主要以提供短期资金融通而产生长期资金融 通不足这一情况，政策性银行主要以提供中长期资金为主，有的甚至为超长期 贷款。 ( 4 ) 服务性职能 政策性银行一般为专业的，在该领域积累了丰富的经验和专业技能，聚集 了一批精通业务的人才，可为企业提供各方面金融与非金融服务，如分析财务 结构，诊断经营情况，提供经济信息，沟通外部联系等。秘鲁金融开发公司充 当国有企业投资计划的金融经纪人，起开发银行和投资银行的双重作用；秘鲁 农牧业开发银行收购农产品，并为发展农牧业提供技术援助等就属于此种类型 的例子。 政策性银行长期在某一领域从事活动，成为政府在某一方面事务的助手或 顾问。它参与政府有关规划的制定，甚至代表政府组织实麓，这种特殊的社会 服务职能是商业性金融机构所不能及的。 二、政策性银行的法律地位及组织结构 ( 一) 政策性银行的法律性质 从民商法角度上讲，政策性银行的法律性质问题就是要回答政策性银行是 一个什么样的组织机构的问题，是否为法人或其他组织? 对这一问题的正确认 识在理论和实践上都有重要的意义，它决定着政策性银行的法律地位、行为目 标、运作方式、内部管理、外部关系等一系列重要方面，对这一问题认识上的 任何偏差都可能导致整个政策性银行法律体系发展方向上的错误，背离政策性 银行建立的初衷，影响政策性金融实施的效果。 法人是一种享有民事立体资格的组织。国外的政策性银行立法一般均确认 政策性银行具有独立的法人地位。例如日本输出入银行法、日本开发银行 法、日本农林渔业金融公库法等关于“二行九库”的立法均确认这些政策 性银行具有法人资格。对于我国政策性银行的性质，三家政策性银行的章程中 有两家明确了其为独立的法人，国家开发银行则只指出其为国务院直属的金融 机构，但按照我国民法法人基本理论，国家开发银行具备法人成立的要素，理 应也是法人。至于政策性银行属于哪一类性质的法人，所有政策性银行章程没 有明示，从而理论界对此亦有不同的意见。 一种观点认为，政策性银行是以服务中央政府特定经济政策为目的的特殊 金融机构，不以盈利为目的，在性质上是国家机关。该观点主要理由是：( 1 ) 组织上的政府控制性。政策性银行多由政府出资或由政府参股组成并处于政府 控制之下，必然具有国家机关的性质。( 2 ) 资金来源的财政性。政策性银行的 资金相当部分由财政拨付，整个资金在很大程度上属财政资金的范畴，因此它 于国家机关有不可否认的共性。( 3 ) 资金投向的政策主导性。从政策性银行的 资金运用必须严格执行政府政策意图的方面来看，政策性银行没有企业的自主 经营权。( 4 ) 行为目标的非盈利性。企业的行为目标就是要赚钱获利，不想盈 利的企业不是真正的企业。( 5 ) 业务经营的非竞争性。 另一种观点认为，政策性银行是一种特殊的金融企业渤。主要理由是：( 1 ) 政策性银行和其他企业一样都有自有资本，从都要以一定的自有资本作为开业 和存续的物资基础这一意义上来看，政策性银行与一般金融企业并无不同。( 2 ) 与一般的金融企业具有共同的经营对象( 金融商品) 和共同的活动领导领域( 金 融市场) 。( 3 ) 与一般金融企业具有共同的金融行为，为卖而买。尽管政策性 银行的资金相当部分来自于财政拨款，但财政拨款并不是其资金的全部来源， 政策性银行还以发行金融债券甚至吸收存款的方式从市场上买进金融资金。 ( 4 ) 政策性银行和一般金融企业对买进和卖出的金融商品都要支付和收取一 定的对价。( 5 ) 政策性银行的放款要按期收回，而财政分配则是一种无偿分配， 不要求归还拨付的资金。 第三种观点认为，政策性银行既不是国家机关，也不是纯粹的金融企业， 而是介于两者之间的一种带有机关和企业二重属性的组织，机关性和企业性共 同构成了政策性银行的完整性“1 。如果只看到政策性银行的机关性，将其视为 纯粹的国家机关，必然导致银行对政府的依赖观念，使银行成为政府的被动附 属物甚至成为第二财政，抹杀其资产使用的信用性质，导致银行管理观念、核 算意识淡薄，不利于其信贷资产的良性循环和实现起码的保本经营。同样，只 看到政策性银行的企业性而忽视其机关性，也会使政策性银行事实上摆脱政府 的控制，与商业银行开展不平等的竞争，不能发挥政策性金融拾遗补缺、填平 补齐的作用，最终影响政策意图的落实。 此外，还有学者借鉴大陆法系对法人分类的方法，相对于私法人而言， 他们将政策性银行归并入公法人类等”1 。 以上几种观点各具道理，它们是否揭示了政策性银行的真正本质昵。先看 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 机关法人说。所谓机关法人，就是依据国家法律或有权组织的授权而建立的行 使国家权力和行政管理职能的组织。政策性银行可否归入国家机关呢? 首先， 从职能上，政策性银行不拥有任何国家权力，也不行使任何国家管理职能，其 贯彻政府意图的方式也是通过各种渠道获取资金( 虽然其中一部分来自国家财 政，但它不同于财政拨付，需要偿还) 然后将其贷放给符合条件的企业或个人 的商业方式来实现的。银行与贷款方之间是一种金融商品的买卖关系，在该财 产关系中双方当事人处于平等的地位。而国家机关在代表国家行使国家权力和 管理职能时，国家机关与相对人在法律地位上处于不对等状态。在这一点上， 政策性银行与国家机关的区别是很明显的。 其次，从财产权的行使来看，政策性银行有自己固定的注册资金和运营资 产，这些资金虽然是来源于国家财政，但政策性银行成立后这些资产就成为了 银行的法人财产，银行对其享有经营管理权，政策性银行以其经营管理的法人 财产从事符合政策导向的金融活动，并以之作为独立承担民事责任的财产保 证。而国家机关作为独立法人虽然也有自己的资产，但其资产与政策性银行的 注册资本有根本不同，国家机关对其财产没有经营管理权，只能依靠纳入财政 预算的拨款维持其各项开支需要，不能参与任何形式的经营活动。 第三，从设立方式来看，国家机关依法律或有权机关的决定成立，国家机 关自成立之日起自然具有法人资格，无需向工商行政管理机关登记注册。政策 性银行虽然也是根据国务院的通知要求而建立，但政策性银行在筹建之后，必 须向工商行政管理机关登记注册之后方能取得法人资格。 第四，从内部制度来看，政策性银行根据其章程规定，应实行企业化管理， 其财务会计制度应按照企业会计准则、企业财务通则和财政部有关金融、 保险企业财务、会计制度执行，可见，政策性银行的内部管理制度是非常企业 化的，我们虽然不能就此认为政策性银行是金融企业，但可以肯定的是，政策 性银行的企业化内部管理机制是与国家机关的性质和要求格格不入的。 6 最后，从设立目的来看，政策性银行是我国金融体制改革的产物，设立政 策性银行正是为了改变以前由财政拨款行使政策性金融功能所造成的种种弊 端，如果新设立的政策性银行仍旧采国家机关性质，则不利于形成银行对各企 业贷款的硬约束，助长企业对政策性贷款的还本付息可以一等二拖三赖帐的不 良预期，不利于政策金融资金的有效使用。根据上述理由可见，政策性银行性 质国家机关说尚不具足够的说服力。那么，政策性银行是不是企业法人呢? 政策性银行与金融企业有许多相似之处，如自有资本、经营对象有和活动 领域、经营行为等。中国进出口银行章程规定的“中国进出口银行实行企 业化管理”“中国进出口银行按照会计法、企业会计准则、企业财务通 则和财政部有关金融保险企业财务、会计制度规定，制订财务管理、会计核 算的实施细则”的规定，也被认为是政策性银行是企业的证据。 所谓企业，是指营利性的经济组织。所谓营利，是指积极的营利并将其所 得利益分配于其构成成员。即非指法人自身的营利，而是指为其构成成员营利。 因此，仅法人自身营利，如果不将所获得的利益分配于成员，而是作为自身发 展积累，则不属于营利法人。各种基金会为发展目的事业进行投资，慈善机构 兴办营利事业，非此所谓营利，不属于营利法人“。那么政策性银行是否是营 利性的呢? 前面已说明过，实现国家政策意图，不以盈利为目的是政策性银行 的根本特征之一。政策性银行在其经营过程中本身就很少盈利( 故我国三政银 都提出保本经营的要求) ，即使有少量盈利，也是继续用作政策性金融所需的 大量资金，国家无意从政策性银行的运营中获取经济上的直接利益。国家筹集 一批资金设立政策性银行，对这批资金的运用有具体的明确的目的，农业开发 银行发的宗旨是“落实国家的产业政策和区域发展政策，促进农业和农村经济 的健康发展”，国家开发银行的宗旨是“保证国家重点建设，缓解经济发展的 瓶颈制约，增强国家对固定资产投资的宏观调控能力”，进出口银行的宗 旨是“为机电产品和成套设备等资本性货物进出口提供政策性金融”。从政策 1 7 硕士学位论文 n a s t e r st h e s i s 性银行的非营利性来说，它不符合企业最基本的特征。但企业的运作方式本身 又是十分高效率的，当政策性银行在金融领域开展政策性金融活动时，为了降 低成本，提高资金使用效率，利用了企业化的运作方式，因而，政策性银行体 现出许多企业化的特征。但它还不能算是真正的企业。三家政策性银行章程中 规定的“企业化管理”，不能说明政银本质上的企业性，反而从侧面证明了它 的非企业性，因为如果政策性银行是完全的企业，它当然就会进行企业化的管 理，这是不言而喻的。从另一个角度看，如果政策性银行为企业法人，那么它 们就与商业银行毫无二致，其设立与运作也必须适用商业银行法的规定， 而这显然是有违商业银行法的规定和国务院有关规定的。可见，将政策性 银行定性为企业法人，理由也不充分。 第三观点认为政策性银行是一种介于国家机关、企业间的带有机关和企业 的双重性的组织。政策性银行的确具有一些企业法人所有的特点，也有一些机 关法人所具有的特点。但按照辩证唯物主义观点，决定事物性质的是该事物矛 盾的主要方面，我们要认识一个事物的本质，就是要透过事物表面的、非本质 的特征，发掘其内在本质特征，事物的性质不应该是众多表面特征的揉合，“综 合说”虽然总结出了政策性银行的许多特点，但尚未对政策性银行作出明确的 定性。我国现行法律体系将法人分为四类：机关法人、企业法人、事业单位法 人、社会团体法人，此外并无居于二者之间的组织，因此，将政策性银行划为 二者之间的组织，无法亦无据。而且第三种观点给政策性银行总结出的“机关 性”和“企业性”，也并非机关或企业唯一的本质性特性，如政策性银行“机 关性”中的由国家投资，行为目标非盈利性等，就并非国家机关所独有，其他 组织如事业单位也有这些特征。据此就认为政策性银行具有机关性