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小额贷款公司发展之法律保障 摘要 小额贷款公司是指“由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收 公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。当前，各种已存 在的金融手段不能涵盖整个金融市场，小额贷款公司的产生，是当前金融市场巨 大空间和需求的必然结果。 在小额贷款公司试点的四年实践中，一些问题渐渐凸显，主要包括：法律定 位不明确、资金来源狭窄、公司治理结构不合理、风险防范措施不得力、监管制 度缺失、转型阻碍大等。 为了让小额贷款公司获得更长足的发展，首先要解决小额贷款公司的法律定 位问题，应将小额贷款公司定位为具有金融服务性质的特殊商事主体，从而解决 因法律定位不明确造成的监管混乱等一系列问题。资金来源狭窄、公司治理结构 不合理、风险防范措施不得力这些小额贷款公司运行中的问题，基本上都是因为 法律规定的过于严苛或者是法律规定的缺失造成的，应当及时完善小额贷款公司 运行的相关法律规范。在资金来源方面，为了实现可持续发展，相关部门应尽快 出台一系列扶持措施；针对小额贷款公司在公司治理结构方而存在的问题，应该 采取优化股东结构、合理设计公司治理架构、建立科学合理的激励约束机制、完 善外部治理机制等措施；对于小额贷款公司运行中存在的风险，应当从多个角度 对小额贷款公司的风险防范制度进行创新。在监管方面，应将工商局作为监管主 体，采用适当的非审慎性监管，监管的方式为从外部和内部两方面入手。对于小 额贷款公司的转型问题，应当允许其不仅可以转型为村镇银行，也可以将其转制 为民营银行。 关键词：法律地位；监管；贷款；小额贷款公司 l i 硕上学位论文 a b s t r a c t t h es m a l ll o a nc o m p a n yi s ”l i m i t e dc o m p a n yo rl i m i t e dc o m p a n ye n g a g e di n s m a l ll o a n ，i n v e s t e di na n ds e tu pb yn a t u r a lp e r s o n ，l e g a lp e r s o no fe n t e r p r i s e sa n d o t h e rs o c i a l o r g a n i z a t i o n s ，d on o ta b s o r bp u b l i cd e p o s i t s ”a tp r e s e n t ，v a r i o u s f i n a n c i a lm e a n st h a th a sa l r e a d ye x i s t e dc a n tc o n t a i nt h ew h o l ef i n a n c i a lm a r k e t t h e e m e r g e n c eo ft h es m a l ll o a nc o m p a n yi st h ei n e v i t a b l er e s u l t so ft h ec u r r e n tf i n a n c i a l m a r k e t i nt h ep a s tf o u ry e a r s ，t h e r ea r es o m ep r o b l e m se x i s ti nt h ep i l o t ，i n c l u d i n g ：l e g a l s t a t u si sn o tc l e a r ，n a r r o ws o u r c eo fc a p i t a l ，s t r u c t u r eo ft h ec o m p a n yi si r r a t i o n a l ，r i s k p r e v e n tm e a s u r e sa r en o te f f e c t i v e ，s u p e r v i s i o ni sm i s s i n g ，h a r d n e s si nt r a n s i t i o n ，e c t t ol e tt h es m a l ll o a nc o m p a n yg e tm o r ec o n s i d e r a b l e d e v e l o p m e n t t h em o s t i m p o r t a n tp r o b l e ms h o u l db es o l v e di st h a tt h el e g a ls t a t u so ft h es m a l ll o a n c o m p a n y w es h o u l dc o n s i d e rt h es m a l ll o a nc o m p a n ya sas p e c i a lc o m m e r c i a ls u b j e c t w h i c hp r o v i d ef i n a n c i a ls e r v i c e s o n l yi nt h i sw a yc a ns o l v et h ep r o b l e m st h a tc a u s e d b yu n c e r t a i n t yo fl e g a ls t a t u ss u c ha st h ep r o b l e mo fs u p e r v i s i o n ，e t c t h ep r o b l e mi n t h eo p e r a t i n go ft h e c o m p a n ys u c ha sn a r r o ws o u r c eo fc a p i t a l ，s t r u c t u r eo ft h e c o m p a n yi si r r a t i o n a l ，r i s kp r e v e n tm e a s u r e sa r en o te f f e c t i v e ，t h o s ea r ea r o u s e db yt h e l a c ko ft h el a wo rt h el a wi st o oh a r s h w es h o u l dc o m p l e t et h ec l a u s eo ft h eo p e r a t i n g i nc a p i t a ls o u r c e ，i no r d e rt or e a l i z es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，r e l e v a n td e p a r t m e n t s s h o u l di s s u eas e r i e so fs u p p o r tm e a s u r e sa ss o o na sp o s s i b l e ；a n de x i s t i n gp r o b l e mt o t h e c o m p a n y sa d m i n i s t r a t i o ns t r u c t u r e ，s h o u l dt a k em e a s u r e so fo p t i m i z i n gt h e s t r u c t u r eo fs h a r e h o l d e r , t h er a t i o n a ld e s i g no fc o m p a n y sm a n a g e m e n t ，s e tu pt h e r a t i o n a le n c o u r a g e m e n tm e c h a n i s m ，i m p r o v et h eo u t s i d em a n a g e m e n tm e c h a n i s me t c ； a st os m a l ll o a nc o m p a n yr i s kt h a te x i s ti no p e r a t e ，s h o u l di n n o v a t et h ep r e c a u t i o n s a g a i n s tt h er i s k t ot h es u p e r v i s i o n ，w es h o u l da d o p tn o n p r u d e n t i a ls u p e r v i s i o n f r o mo u t s i d ea n di n s i d e ，t a k et h ei n d u s t r ya n dc o m m e r c eb u r e a ua st h es u p e r v i s o r t o t h ep r o b l e mo ft r a n s i t i o n ，w ec a nc o n s i d e rt u r n i n gi ti n t op r i v a t eb a n k k e yw o r d s ：l e g a ls t a t u s ；s u p e r v i s e ；l o a n ；s m a l ll o a nc o m p a n y l l i 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导之下独立进行研究所取得 的成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集 体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人或集体，均己 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：岛许同期：? 。p 7 年 s月，7 同 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在一年解密后适用本授权书。 2 不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名 导师签名 i 、 同期： j 肿7 年 s 月 j7 同 日期： o 气 年 s月秒 同 硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 选题背景及意义 2 0 0 5 年底，我国民间商业性小额贷款公司在山西、陕西、四川、贵州、内蒙 古5 个省( 区) 首推试点，在中国近代金融业发祥地的山西平遥，起名为“晋源泰 、 “日升隆 的两家小额贷款公司被最先列入了“试验田 。 小额贷款公司作为一种服务于“三农 的贷款服务组织，其产生的意义是非 同一般的，一方面，农村出现金融“真空”，三农发展严重“贫血”。其出现作为农村 信用社的补充，及时为农村的金融市场注入了“血液 。另一方面，地下融资规 模庞大，目前，中国的中小企业约有三分之一的融资来自于非正规金融途径，整 体金额约8 0 0 0 亿元。地下资金不时以高利贷、地下钱庄和非法集资等形式入市牟 利，不仅扰乱了正常的金融秩序而且削弱国家的宏观调控。而且，小额贷款公司 的出现也有助于解决市民的就业、创业问题乃至中小企业和非公有制经济主体的 贷款融资困难。由此可见，在各种已存在金融手段不能涵盖整个金融市场，不能 满足所有市场需求的情况下，小额贷款公司的产生，是顺理成章的事情，更是当 前金融市场巨大空间和需求的必然结果。但由于各种原因，这些小额贷款公司的 试点运作的并不算成功，资金紧缺，无法实现可持续发展，法律身份的不明确， 监管主体的混乱都在运作中一一暴露出来。 小额贷款公司试点中主要存在着以下几个问题：首先，资金来源狭窄，难实 现可持续发展。其次，小额贷款公司的风险控制能力较弱。再次，监管主体不明 确容易造成监管的虚拟化。另外，在业务运作过程中，正规金融系统的金融基础 设施不能惠及小额贷款公司，制约了小额贷款公司业务的发展。 鉴于小额贷款公司存在的价值和其试点中暴露出的种种问题，有必要对此进 行研究和探讨。2 0 0 8 年1 月9 日，中国银监会合作金融部主任臧景范表示，银监 会与央行已经达成一致，央行推动试点的小额贷款公司，在自愿的原则下，可以 依据村镇银行管理暂行规定和贷款公司管理暂行规定，转变为村镇银行 或者贷款公司。这意味着，一直以来缺少合规身份的小额贷款公司，有望获得它 们期许已久的金融牌照，正式加入到农村金融正规军的行列，“名正言顺”的从事 金融业务，但是，由于两个暂行规定对于股权结构的严格限制，至今尚无一家小 额贷款公司提出转制申请。小额贷款公司是继续处于尴尬地位得不到长足的发展 还是进行转制改由银行控股经营抑或在改与不改的拉锯中逐渐消亡，这个问题关 系到我国金融市场的稳定和流通问题。据此，本文对小额贷款公司各方面的法律 小额贷款公司发展之泫律保障 问题进行研究探讨具有很强的现实意义。 1 2 国内外文献综述 针对小额贷款公司试点中凸显的问题，学界一直提出了各种观点和看法，主 要围绕以下几个领域展开： 首先，在小额贷款公司的法律定位的问题上，学界一致认为当前小额贷款公 司的法律定位模糊，影响到小额贷款公司的长足发展，从而急需给予小额贷款公 司一个适当的法律定位。 余羚在关于中国小额信贷组织的法律问题研究中认为：“人行主导的小 额贷款公司的试点企业，其投资人为自然人和企业，为最广泛的民间投资主体， 但现阶段欠缺相应的法律规定，也没有获得银监会颁发的金融许可证，其法律性 质模糊，地位尴尬。从小额信贷组织长远和健康的发展考虑，宜将人行主导的试点 贷款公司转为经银监会批准的，合法“持照经营的小额贷款公司模式，即将小额 贷款公司统一定性为经银监会批准的单独经营贷款业务的非银行业金融机构。 吴红军在小额贷款公司身份的意义中认为：“赋予小额贷款公司合法化 的身份，通过制定法律和完善政策的途径，支持那些能够为中小企业、农户和贫 困人口提供金融服务的地区性中小银行、农村小额信贷机构，以及相关的政府和 民间的信用、担保、投融资体系的发展，将是改善我国过度集中的金融结构，提 高金融体系配置资金效率应有的措施。 樊义在关于商业小额信贷组织试点情况的调查与思考中指出：“对小额 信贷组织应有一个明确的定性。对于其法律位模糊、社会定位不清、设立条件和 程序及业务经营活动缺乏法律依据和统一标准的问题，应制定出一个明确的、统 一的规范性文件来进行定性。 对于小额贷款公司的资金来源的问题，学界普遍认为在“只贷不存的约束 下，小额贷款公司难以发展壮大，同时，对于突破资金来源瓶颈的途径学界存在 着不同的观点。 王平在小额贷款公司合法化，经济理念新设计中认为：“小额贷款公司只 能发放信贷而不允许吸收社会资金，陷入两难境况：一方面，小额信贷公司吸收 资本没有法律依据。加之贷款公司自身的监管和信誉等诸多方面的因素，国家很 难给予吸收本金方面的政策支持。另一方面，一个资金运营机构，只能放贷而不 能存本，本身就是违反常规的运作，很难壮大和发展。缺乏持续资金来源的小额 贷款公司，加上“支农 小额贷款流转周期长，其生命力受到很大制约。” 龙文博在商业化趋势与我国小额贷款机构融资渠道分析中指出：“在我 国，由于小额信贷机构不能取得合法的金融机构的地位，资金在来源上就受到严 格的限制。商业化发展趋势是必由之路，必须有充足的资金做保证。除了财政资 硕十学位论文 金和一些捐赠资金外，在我国现行正规金融体制内部，小额信贷机构难以吸收到 大量的资金，只能从体制外找资金，在我国可行的就是把大量的民间资金( 包括 地下金融资金) 挖掘出来。 y a r o n ，j a c o b 在w h a tm a k e sr u r a lf i n a n ci n s t i t u t i o n ss u c c e s s f u l 中指出：“可 以通过对小额信贷项目财务状况的分析，判断其是否达到操作可持续，或者经济 可持续，然后再从收入和成本两个角度对影响机构实现财务可持续的各个组织管 理因素进行分析，找出实现财务可持续性的途径。” 关于小额贷款公司的治理结构，学者从不同方面提出完善建议。 郭田勇在当前发展小额贷款公司的困境与对策中认为：“要积极推动小 额贷款公司进一步完善公司治理，建立市场化的运营机制，建立信息披露制度， 提高风险管理能力和日常管理水平。例如，建立发起人承诺制度与信息披露制度： 建立健全公司治理结构，明确股东、董事、监事和经理之间的权责关系，制定稳 健有效的决策程序和内审制度，提高公司治理的有效性；建立健全贷款管理制度 和风险管理制度等。 陈成忠，沈莲在对当前小额贷款组织试点的调查与思考中指出：“必须 完善公司法人治理结构，必须按照现代企业制度的基本构架来运作，实现所有权、 经营权和监督权的分离。同时内部管理一定要规范，不能有随意性，真正实现管理 中的责、权、利分明，真正将内部规章制度执行到位，以自身的规范和健康发展来 接受市场的考验。” 袁泽清在小额贷款公司的公司治理结构评析中认为：“自从我国开展商 业化小额信贷试点以来，小额贷款公司在公司治理方面进行了积极的探索，但仍 然存在一定的问题。为了解决这些问题，应当采取以下措施：提高股东条件，以 优化公司股东结构；根据“三会分设，三权分离”的原则，采取双层结构或单层 结构的公司治理架构；建立科学的绩效考评体系，以完善激励约束机制；通过培 育农村金融市场和经理人市场，以完善公司外部治理机制。 在小额贷款公司运行所面临的风险这一问题上，学者提出了不同的风险防范 的方法。 张丽霞在小额信贷可持续发展的思考中认为：“有鉴于农信社小额保险 + 人身意外保险的实践，可以将该新金融产品继续扩大，变成“小额信贷+ 保险”，即 由保险公司收取一定的保费后，对借款人的还款进行担保，在借款人出现履约或逾 期贷款时，由保险公司进行理赔，仍由农信社作为第一受益人，这样必将使贷款得到 更大的保障，减轻农信社贷后检查的压力。 m u h a m m a dy u n u s 在b a n k e rt ot h ep o o r ：m i c r o - l e n d i n ga n dt h eb a t t l ea g a i n s t w o r l dp o v e r t y 一书中指出：“仅仅排除道德风险是不够的，格莱珉银行还不能高 枕无忧。每个贷款申请人都必须加入一个由相同经济与社会背景、具有相似目的 小额贷款公司发展之法律保障 的人组成的5 人支持小组，并建立起了相应的监督和激励机制。在这个小组中。 如果其中一家还款有困难。另外四家会想办法来帮助他；如果一家不还贷款，今 后每一家都拿不到贷款。与此同时，那些还贷好的小组会有机会在今后获得大一 点的贷款额。” 小额贷款公司需要的是非审慎性的监管，这一点在学界的认识基本一致，但 是对于监管主体，各位学者却有不同看法。 应宜逊在对小额贷款公司的五点建议中认为：“小额贷款公司应委托人 民银行监督。人民银行既有监管能力、必要技术手段，又有监管经验，特别是目 前，人民银行县域支行的工作潜能尚未充分发挥，他们对于这项任务很有积极性， 应当能够接受委托。从而，这是最为现实可行的选择。委托人民银行监管，不但 可以充分利用现有的行政管理资源，而且也有利于人民银行自身的建设，特别是 基层行的建设，从而实现帕累托改进。 茅于轼在小额贷款机构的所有权中指出：“对只贷不存的小额贷款公司 不应该由银监会管理，不适用金融业的条款，而应该由工商管理，因为这一类企 业经营用的钱是自有资本，不是公众的钱，所以不需要外部监督。不像上市的股 份公司，用的是社会上股民的钱，所以要有证监会的外部监督；也不像银行，用 的是存款客户的钱，所以要银监会的外部监督。一般企业用的是自己的钱，唯一 要监督的是不让他们偷税漏税，有工商监督就够了。让银监会来监督反而把简单 的事情弄复杂了。 小额贷款公司的转型面临着现实的困难，同时也伴随着争议，有学者甚至认 为小额贷款公司是个临时性的政策产物，并不能长期存在，所以也无所谓转不转 型，但更多学者着眼于现实情况与小额贷款公司的特点，提出了转型的阻碍因素 和转型的方向。 丁红萍在小额贷款公司的新机遇中认为：“村镇银行不会是小额贷款公 司的唯一归宿。甚至即使机会来了。还有人不愿意接受。如果小额贷款公司转成 村镇银行或贷款公司，就必须把小额贷款公司的控股权和经营权交给别人。从感 情上讲，这是小额贷款公司的投资人所不能接受的。另外，一旦小额贷款公司并 入银行，小额贷款公司目前灵活的经营机制将推倒重来，按照银行的标准流程运 作，但这种制度土壤并不适合目前小额贷款公司的生存。 李芮在小额贷款公司路在何方中指出：“发展民营银行是解决小额贷款 公司一系列问题的钥匙资金短缺、以民营银行为方向，贷款公司就取得了合法的 金融机构的地位，就可以名正言顺地吸收存款解决目前只贷不存带来的资金紧缺 问题。而且定位于民营银行，由银监会对其进行监管就成了理所应当的事。同时， 合法的金融机构的地位，还可以吸收更多的投资者开办小额贷款公司，壮大其自 身力量，增强我国金融机构的竞争力。” 硕十学位论文 1 3 研究的基本思路及方法 本文的论述主要分为五部分，分别为：小额贷款公司的简述，小额贷款公司 的法律定位、小额贷款公司运行的相关法律完善、小额贷款公司的监管和小额贷 款公司的转型。通过对小额贷款方面的文献研究，结合当下小额贷款公司试点情 况，采用理论与实际相结合的研究方法， 当采取的相应对策。 采用的研究方法主要有比较分析法： 指出现行小额贷款公司存在的问题和应 将我国小额贷款公司和国外小额信贷机 构进行比较，指出国外小额信贷机构可借鉴的经验，并分析其对我国小额贷款公 司发展的启示。归纳分析法、演绎推理法：通过比较分析后，归纳得出自己的结 论，对我小额贷款公司需要的各种法律制度进归纳总结。 小额贷款公司发展之法律保障 第2 章小额贷款公司的一般问题 小额信贷( m i c r o f i n a n c e ) 是指为低收入人群提供的、额度较小的，以反贫困、 促发展为基本宗旨的信贷服务n 1 。它通过改善低收入人群的经济状况，可以大幅 度地增加社会整体上的有效需求，促进社会投资生产和国民经济发展。近年来， 世界各国日益重视为低收入人群提供改善其经济状况的社会条件，小额信贷作为 支持低收入者扩展生产经营，以改善其经济状况的创业启动资金的融通方式，得 到迅速的发展。 目前中国小额信贷的组织形式，可以分为四类。 第一类是国际组织和国内公益组织援助的小额信贷机构。这类机构历史较长， 强调的是扶贫的社会目标，管理比较严格，极少部分机构已经具备了可持续发展 的潜力，成为中国小额信贷的典范。 第二类是政府包括具有政府职能的社团组织，比如全国妇联、中华总工会开 办的小额信贷项目，这些项目有明确的社会发展目标，但管理比较粗放，没有独 立的管理机构，规模也受到限制。 第三类是正规金融机构开办的小额信贷业务，包括农村信用社，贷款类型是 小额信用贷款和两户联保贷款，还有城市商业银行和政府合作的担保贷款。特点 是规模庞大，从资金量来看是小额信贷业务的主体，但是缺少有效的瞄准贫困人 口的机制，业务则主要是靠政府提供补贴或担保推动业务，没有形成自觉的信贷 业务引。 第四类则是商业性的小额贷款公司，他们不是银行，按照央行的规定，小额 贷款公司是依托民间资金，以服务“三农”，支持农村经济发展为重点，为农户 提供小额贷款的机构。本文论述的对象就是商业性的小额贷款公司。 2 1 小额贷款公司的界定 2 1 1 小额贷款公司的起源和发展 以反贫困、促发展为基本宗旨的小额信贷业务起源于上世纪7 0 年代的孟加 拉，发起人是穆罕默德尤努斯( m u h a m m a dy u n u s ) 。1 9 7 7 年1 0 月，尤努斯创 办孟加拉农业银行格莱珉( g r a m e e n ，意为乡村) 试验分行，格莱珉小额信贷模 式开始逐步形成。1 9 7 9 年6 月，在孟加拉中央银行的指导下，每一家国有银行都 应提供三家分行启动格莱珉银行项目。1 9 8 3 年，孟加拉国议会通过了1 9 8 3 年特 别格莱珉银行法令，正式成立了格莱珉银行。2 0 0 6 年1 0 月，尤努斯因其成功 硕士学位论文 创办孟加拉乡村银行一一格莱珉银行，荣获诺贝尔和平奖口1 。 格莱珉银行关于贫困农户小额贷款的成功模式，得到世界各国，特别是亚洲、 非洲和拉丁美洲欠发达国家的广泛效仿，各国根据自已的具体情况创造了不同的 信贷模式。1 9 9 6 年，世界5 0 多个发展中国家小额信贷项目覆盖的贫困人口已经 达到6 0 0 万。19 9 7 年，l0 0 多个国家在华盛顿召开小额信贷峰会，会议代表1 0 0 0 多个组织，包括联合国及非政府组织、多边发展机构和其他国际融资机构。会议 通过了小额信贷宣言和行动纲领，要求各国在2 0 0 5 年前向7 0 0 0 多万户贫困 人民提供小额信贷支持。2 0 0 6 年，沃顿管理学院教授凯斯魏格特称：“全球5 0 0 家小额信贷机构向约3 0 0 0 万名微型企业主发放了7 0 亿美元贷款。但能用小额贷 款开始创业来获益的人群可能有3 亿。迄今为止，多数小额信贷机构的资金来源 都是政府补贴或是个人与基金的捐赠1 。 2 1 2 小额贷款公司的定义和特点 在中国人民银行和银监会共同出台了关于小额贷款公司的指导意见中， 小额贷款公司被定义为“由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收 公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”。可以看出小额贷 款公司具有一般公司的性质，但是由于其从事金融行业的特殊性，小额贷款公司 在诸多方面具有其特殊性。 1 注册资本的特殊 指导意见中规定小额信贷公司的注册资本，有限责任公司的注册资本不得低 于5 0 0 万元，股份有限公司的注册资本不得低于1 0 0 0 万元。单从注册资本上看， 小额信贷公司的门槛明显要比一般公司高出许多。 2 服务对象的特殊 小额信贷公司按其当前的要求主要是服务于“三农 ，发展农村经济，促进农 村建设，服务对象主要是农民和以农业为切入点的经营者或企业。这一明确的经 营对象与一般的公司有明显的区别，其比一般公司的服务对象群更窄却更为明确 集中。 3 资金来源的特殊 指导意见严格限制了小额贷款公司的资金来源，其规定小额贷款公司的主要 资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构 的融入资金。 4 监管单位不同 指导意见中对于小额贷款公司的监管的规定同样规定了内部监管和外部监 管。由于小额贷款公司具有公司法人的性质，具有与一般公司一样的公司治理结 构，实际上内部监管的内容并无两样。对于外部监管的设置，指导意见的规定可 小额贷款公司发展之法律保障 谓是具有相当的弹性，“凡是省级政府能明确一个主管部f - j ( 金融办或相关机构) 负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方 可在本省( 区、市) 的县域范围内开展组建小额贷款公司试点”。“中国人民银行 对小额贷款公司的利率、资金流向进行跟踪监测，并将小额贷款公司纳入信贷征 信系统。小额贷款公司应定期向信贷征信系统提供借款人、贷款金额、贷款担保 和贷款偿还等业务信息 。上述规定说明央行并不对小额贷款公司进行全权的监 管，而对小额贷款公司承担直接监管责任的由各省级政府按各自实际情况设定。 2 1 3 小额贷款公司的作用 小额贷款公司的产生，是金融市场的需求。根据东方早报报道，当前， 我国金融面临着尴尬的境地。一方面，农村金融资金缺乏、中小企业融资难。另 一方面，地下融资规模庞大，地下资金以高利贷、地下钱庄和非法集资等形式入 市牟利，不仅扰乱了正常的金融秩序而且削弱国家的宏观调控。小额贷款公司的 出现，对弥补正规金融机构信贷不足，解决微观主体的资金缺口，转移和分散银 行的信贷风险，加速社会资金总量的扩充、流动等诸多方面，都起到了拾遗补缺 的积极作用。其次，和银行相比，小额贷款公司具有自身突出的优势。对银行来 说，一般小额贷款的单笔贷款都比较少，而且由于银行一般不够贴近基层，运作 成本很高，风险大，因此开展此项业务的动力不足。相比之下，小额贷款公司具 有门槛较低、机制灵活、手续简便、放款速度较快，无抵押、免担保等优势并 且对小额贷款需求者的了解深入，利于控制小额贷款的业务风险。另外，小额贷 款公司有助于社会诚信体系建设。小额贷款公司完全用市场机制从事金融活动， 集中体现在以信用关系为基础，以充分利用市场机制为导向，方便、快捷、服务 灵活和动态的跟踪、监督等方面临1 。这些贷款可以使不能得到银行贷款支持的企 业得以成长壮大，逐步积累信用，在企业达到一定规模后，能及时进入国有商业 银行信用评估体系，顺利得到银行支持。 2 2 我国小额贷款公司的发展现状 2 2 1 小额贷款公司在我国的试点情况 从2 0 0 5 年1 0 月开始，央行就已经开始尝试新的小额信贷模式，并在山西等 5 省区开展了小额信贷公司试点，由私人出资，用自有资金发放贷款。在中国近 代金融业发祥地的山西平遥，起名为“晋源泰、“日升隆 的两家小额贷款公司 被最先列入了试验田。一直到2 0 0 8 年5 月央行、银监会联合发布关于小额贷款 小额信贷运作特点是“无担保、无抵押”，但在我国，为了防范风险，除少数小额贷款公司信用贷款占 比较高外，其他几家小额贷款公司仍然主要采取担保、抵押等贷款形式。 硕十学位论文 公司试点的指导意见后，浙江省第一个下发通知：决定从7 月起启动小额贷款 公司试点，最早将在9 月开展业务，明年视情况加大在全省推广的力度。1 2 2 2 小额贷款公司试点中存在的问题 首先，小额贷款公司的资金来源单靠股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来 自不超过两个银行业金融机构的融入资金，难以实现可持续发展。 其次，小额贷款公司在应用小额信贷专业技术方面缺乏经验，信贷产品和市 场开拓方面简单复制商业银行模式。除少数小额贷款公司信用贷款占比较高外， 其他几家小额贷款公司仍然主要采取担保、抵押等贷款形式，与“无担保、无抵 押”的小额信贷运作特点不符。在贷款对象上，也还没能够按照国际小额信贷服 务于贫困人群的模式加以应用。 再次，小额贷款公司的风险控制能力较弱。尽管在设立小额贷款贷公司时， 各试点都明确要求贷款公司建立准备金制度和风险保障基金等风险控制措施，但 目前小额贷款公司仍然没有明确建立具体的规章制度和实施办法。特别是部分试 点公司单笔贷款金额较高，这将进一步加大小额贷款公司的信贷风险。 另外，监管主体不明确容易造成监管的虚拟化。小额贷款公司监管主体的确 定，实际上是以明确其法律定位为前提的。根据目前的试点情况，主要由当地政 府组成试点管理办公室履行对小额贷款企业的市场监管职责。当前各试点成立 的地方政府各部门联席的管理办公室不具有行政主体资格，监管也容易形式化。 同时，现行由当地政府对小额贷款企业进行监管的操作方式，法律依据不足，在 监管的有效性和操作性方面也存在一定的问题。 最后，在业务运作过程中，正规金融系统的金融基础设施不能惠及小额贷款 公司，制约了小额贷款公司业务的发展。 3 针对小额贷款公司面对的农村金融市 场而言，单独开发客户信用数据库的成本太高，而目前几个试点地方都还没有把 小额贷款公司接入人民银行的征信系统，导致小额贷款公司不敢轻易涉足农户贷 款。小额贷款公司暂时还不能利用小额支付清算系统，导致小额贷款公司部分汇 款业务的准入形同虚设。 指导意见中规定：“凡足省级政府能明确一个主管部f - j ( 金融办或相关机构) 负责对小额贷款公司 的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省( 区、市) 的县域范围内开展组建 小额贷款公司试点。” 小额贷款公司发展之法律保障 第3 章正确的法律定位是小额贷款公司发展的前提 我国小额信贷的发展与国际水平相比，还处在一个比较初级的阶段。在我国 广泛存在的大量小额信贷机构中，除了那些以信用社和银行类金融机构为名义进 行的小额信贷之外，大部分小额信贷机构的处境都十分堪忧。其中最为关键的一 个问题是，现有的小额信贷机构难以获得明确的合法地位，央行和银监会都在其 试点方案中回避了现有信贷机构尤其是非政府组织小额信贷机构的合法性问题和 监管问题。缺乏合法地位使得我国小额信贷机构的健康发展受到极大约束。 小额贷款公司性质不清，从而衍生出三个具体问题：一是监管主体问题。小 额贷款公司一直没有一个明确的定位，也没有将其名正言顺地纳入人民银行或银 监会的监管体系，只是将其作为民间金融来对待；二是税收待遇问题。由于公司 的一般企业法人身份，若按照一般纳税人缴税，企业所得税将比农村信用社多缴 2 5 ，营业税将多缴2 ； 三是贷款抵押问题。据反映，目前房管所、国土局、 工商局等抵押登记部门认为小额贷款组织不是金融机构而不办理对其的抵押登记 业务。 基于此，赋予小额贷款公司一个清晰明确的法律定位就显得至关重要，笔者 根据相关法律法规的规定和小额贷款公司的特征将其定位为一个特殊的商事主 体。作为商事主体，小额贷款公司应当符合有关公司法等法律的要求。同时， 作为特殊的从事贷款发放业务的商事主体，小额贷款公司又要符合对从事金融服 务企业的法律要求。 3 1 小额贷款公司构成商事主体的法律要件 商事主体是指依照法律规定参与商事法律关系，能够以自己的名义从事商行 为，享受权利和承担义务的人。就此，我们能得出，构成商事主体需具备的要件 有：法定要件，是商事法上规定的主体，包括自然人、法人及其它形式；能力要 件，具有商事权利能力和行为能力，能够独立以自己名义进行商行为；行为要件， 须从事商行为；权利义务要件，在商事关系中享有权利并承担义务。 从指导意见和相关规范性文件来看，小额贷款公司均具备了构成商事主 体的法定要件、能力要件、行为要件、权利义务要件。 小额贷款公司的所得税税率为2 5 ，营业税税率为5 ，农村信用社目前免征所得税，营业税税率为3 。 硕士学位论文 3 1 1 法定要件 指导意见开宗明义的指出“小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他 社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份 有限公司。 这一定义明确要求小额贷款公司的企业类型应为有限责任公司和股份 有限公司。商事主体主要包括自然人、法人、其他组织( 如合伙) 。有限责任公司 和股份有限公司是公司法所明确规定的法人组织，理所当然为商事主体，也 就是说，指导意见明确了小额贷款公司为商事主体。据此，小额贷款公司具备 构成商事主体所须的法定要件。 3 1 2 行为能力要件 商事行为能力是商事主体在商事法上权利能力和商事能力的统称。它是商主 体依据商业登记所核定的经营范围独立从事特定的商行为，享有商法上的权利并 承担相应义务的资格和能力。为了维护商事关系的稳定，一般要求商事主体在资 金、组织、业务范围等方面严格按照规定执行，才能够赋予其商事行为能力，从 而完整的享有商法上的权利并有能力承担相应的义务。 指导意见在资金、组织、场所、人员构成等方面对小额贷款公司做出了 规定。 首先，在资金方面，指导意见规定小额贷款公司的注册资本来源应真实合 法，全部为实收货币资本，由出资人或发起人一次足额缴纳。有限责任公司的注 册资本不得低于5 0 0 万元，股份有限公司的注册资本不得低于1 0 0 0 万元。单一自 然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持有的股份，不得超过小额贷款公司 注册资本总额的10 。就资金的来源，指导意见规定了三种情况：其一是股 东缴纳的资本金，其二为捐赠资金，其三为来自不超过两个银行业金融机构的融 入资金。同时要求，小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得 超过资本净额的5 0 。 其次，指导意见规定小额贷款公司的名称应由行政区划、字号、行业、组 织形式依次组成，其中行政区划指县级行政区划的名称，组织形式为有限责任公 司或股份有限公司。这表示小额贷款公司的组织架构须比照公司法所规定的 股份有限公司和有限责任公司，这就间接的规范了小额贷款公司的组织架构。浙 江省政府办公厅发布的关于开展小额贷款公司试点工作的实施意见第四条明 确要求，“要优化股权结构，合理设置大、中、小股东的持股比例，既要防止小额 贷款公司被少数大股东控制，又要防止股权过于分散，造成无主要股东负责或内 部人控制；鼓励引入熟悉金融业务、管理运行规范的企业入股。 这一规定更加细 化了小额贷款公司组织架构的规定。 再次，场所、人员构成等在指导意见中也有相应的体现，如有条文为“小 小额贷款公司发展之泫律保障 额贷款公司的股东需符合法定人数规定。有限责任公司应由5 0 个以下股东出资设 立；股份有限公司应有2 - - 2 0 0 名发起人，其中须有半数以上的发起人在中国境内 有住所 ；“小额贷款公司应有符合规定的章程和管理制度，应有必要的营业场所、 组织机构、具备相应专业知识和从业经验的工作人员”。 这些规定意在通过对相关方面的严格约束，使小额贷款公司能够享有商法上 的权利并能承担相应义务，即通过约束来赋予小额贷款公司商事行为能力，具备 在商事行为中享有权利并承担相应义务的资格和能力。 3 1 3 商事行为要件 商事行为一般被认为是商主体所为的以营利为目的的经营性行为。小额贷 款公司在中国出现之日起就一直带着扶贫济困的色彩，以至于大众往往认为 营利不是也不应该作为小额贷款公司经营的目的。确实，小额贷款公司在中 国的诞生之日起，它就有着很强的政策性，就如同指导意见在一开始就 点明的“为全面落实科学发展观，有效配置金融资源，引导资金流向农村和欠发 达地区，改善农村地区金融服务，促进农业、农民和农村经济发展，支持社会主 义新农村建设。 但实际上，将政策目的作为其唯一的经营目的是不现实也是 不可行的。 从小额贷款的资金来源看，主要为民间的资金，小额贷款公司的建立就 是为了遏制“地下融资 行为，将民间的资金集中起来，有效的进行金融资 源的配置。基于“经济人 的假设，这些民间资金的拥有人在将资金投入到 小额贷款公司的时候，一定都带着营利的目的，期待能够得到资金上的回报， 但是如果只将政策目的作为经营的唯一目的的话，会使投资者丧失投资的动 力，不愿意将资金投入到小额贷款公司，因为相比之下，高回报的“地下融 资 对其而言更具吸引力，如此这般，政策目的不但不能实现，金融市场也 会因为“地下融资 行为更加混乱。所以，小额贷款公司的经营还是应当允 许带有营利的目的，才能更好的推进政策目的的实现。这一点在指导意见 中也有体现，如“小额贷款公司应执行国家金融方针和政策，在法律、法规规定 的范围内开展业务，自主经营，自负盈亏 ；“小额贷款公司按照市场化原则进行 经营，贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限，下限为人民银行公 布的贷款基准利率的0 9 倍，具体浮动幅度按照市场原则自主确定”。从这些规 定可以看出，虽然有些许限制，但小额贷款公司还是进行市场化经营，除政 策目的之外，营利也是小额贷款公司经营的目的所在。 据上所述，既然小额贷款公司在其经营活动中带有营利的目的，那么其 经营活动也可以看作是商事活动。 硕十学位论文 3 1 4 权利义务要件 商事主体在缔结商事法律关系中并享有权利，承担义务者。商事主体作为商 事法律关系的主体，在依法或依约享有权利，承担义务时，均应以自己的名义独 立的享有权利承担义务，并在违反义务时独立的承担法律责任，凡不能在商事活 动中独立享有权利承担义务的，不能成为商事主体。同样的，小额贷款公司在进 行商事活动时其权利义务是由小额贷款公司这个整体承担的，而不是由组成小额 贷款公司的个人或组织承担，在小额贷款公司存续期间其权利义务和其组成人员 还是相分离的。 在指导意见中，有很多关于小额贷款公司权利义务的规定，权利有如贷 款利率的确定、经营业务的范围等，义务有如接受监管、资金来源限制、信息披 露义务等。同时指导意见中还规定：“小额贷款公司是企业法人，有独立的法 人财产，享有法人财产权，以全部财产对其债务承担民事责任。小额贷款公司股 东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，以其认缴的出资额或 认购的股份为限对公司承担责任。”基于此，所有法律规范所明确的小额贷款公司 的权利义务均由小额贷款公司这个法人组织独立承担。 但小额贷款公司作为商事主体，并不同于一般的商事主体，而是有其特殊性。 一般认为，小额贷款公司有四个方面的特殊性：一是区域性。根据相关规范性文 件的要求，小额贷款公司只能在本县( 市、区) 行政区域内从事小额贷款业务和 小企业发展、财务、管理等咨询业务，不能跨区域开展经营活动。二是对小额贷 款公司的宏观数量的控制。以浙江省为例，在试点期间，原则上在每个县( 市、 区) 只能设立1 家小额贷款公司，列入省级综合配套改革试点的杭州市、温州市、 嘉兴市、台州市可增加5 家试点名额，义乌市可增加1 家试点名额。三是稳定性。 这体现在小额贷款公司的股权结构上，如主发起人持有的股份自成立之日起3 年 内不得转让，其他股东持有的股份2 年内不得转让，董事、高级管理人员持有的 股份在任职期间内不得转让。四是安全性。小额贷款公司主发起人和其他企业法 人股东应符合无不良信用记录，法定代表人无犯罪记录，入股前两年度连续盈利 等条件。自然人股东应符合无犯罪记录和不良信用记录等条件阳。 3 2 小额贷款公司所具备的金融特征 从商事主体角度来看，小额贷款公司仅是一般的商事主体，而要成为从事金 融服务特殊商事主体，还应当取得国务院银行业监督管理部门的许可。依据我国 银行监督管理法第十九条的规定，未经国务院银行业监督管理机构批准，任 何单位或者个人不得设立银行业金融机构或从事银行业金融机构的业务活动，但 小额贷款公司仍具有明显的金融特征。 小额贷款公司发展之法律保障 3 2 1 业务所具备的金融特征 小额贷款公司的主营业务为向其客户发放贷款，但在经营过程中却是“只贷 不存”，即只能发放贷款，而不能像其他银行业金融机构一样吸收存款；其次可以 向客户提供关于企业发展、管理、财务等咨询业务及其他经批准的业务。为防止 贷款风险，指导意见中要求，发放贷款应坚持“小额、分散”的原则，扩大客 户数量和服务覆盖面，同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的 5 。在此标准内，可以参考小额贷款公司所在地经济状况和人均g d p 水平，制 定最