（法学理论专业论文）试论宪政视野中的公民知情权.pdf

i 中文摘要 中文摘要 研究生姓名：甘永杰 导师姓名：周世中 学科专业：法学理论 年级：2003 级 在民主社会里,知情权是一项基本权利,公众应当知晓政府在作什么,为什么要这样 作。更为直白的说,这里隐含着一个假定,那就是政府行为必须透明公开。在中国,公民知 情权问题并非新话题,而一场非典灾难,将对公民知情权的反思推到了重要的位置。特别是, 在当前我国提出依法治国,建设社会主义法治国家治国方略过程中公众知情权是经常遇到 而且必须解决的实际问题,同时对知情权的研究也受到了国际和国内法学理论界的高度关 注。 但是，由于知情权在我国宪法中尚未确立其作为公民基本权利的地位，目前只能 依据一些部门法律法规和地方政府规章来指导实际工作。特别是在理论研究领域，对 知情权制度缺乏深入的系统研究，例如，当知情权作为宪政意义上的公民基本权利在 不同的领域与公民的其他权利发生冲突时，如何定义其法律性质、地位，以及构建一 个怎样的框架来平衡公众知情权、国家安全、商业机密等的关系等问题，理论界尚没 有清楚的论述。国外虽有一些成功的制度和范式可借鉴，但由于国情不同，所以不能 照搬这些制度。 本文试图对在宪法中确立知情权制度的必要性、 知情权作为公民基本权利所应具 有的理论品质、 宪政意义上的公民知情权在不同情势下独特的权利义务主体等理论问 题和法律依据，做出初步探讨和研究。同时不惜笔墨的描述了数个具体的案件，力图 通过对现实的具体司法过程的分析， 试图在知情权和各种现实利益之间找到较好的平 衡方法。不过，在许多情况下，要使两者都得到完美无缺的保护，确是人力所无法达 到的，人们只能有所取舍，追求于有助于良好制度形式的平衡。 所以,研究知情权的理论意义和现实意义主要在于： 首先,在基础理论方面,由于我国尚未确立在宪法层面确立知情权制度,一些理论问题 尚不清楚,需要加以研究,理清楚有关问题从而更好地指导实际工作。 其次,在社会实践方面,由于知情权缺乏明确完整的法律定位、范围和体系,个人和单 位的合法权益受到侵害的情况屡有发生。因此,确立和规范知情权制度可以有效地维护公 众和各种社会团体的合法权益,从而有利于维护社会的稳定,并对促进经济发展起到重要 作用。 再次,在制度建设方面,随着社会进步,公民基本权利的深度和广度应是提高了,国家 对公民基本权利的保护义务也应强化。但目前尚没有确定公民知情权的宪法地位,因而对 知情权制度的研究可以从理论上初步构建与其相关的法律制度体系,为立法工作做出贡 献。 最后,知情权制度作为宪政制度不可分的一部分对西方发达国家来说,是它们法律文 ii 化本身的组成部分,而对于中国这样一个缺乏宪政文化根基、全社会法律意识淡薄的国家 而言,宪政则完全是舶来品。因此对人权入宪、知情权制度等宪政的研究,有助于全社会形 成较强的法律意识和对法律特别是宪法权威的信仰。 关键词：基本权利 宪政 现实利益 衡平 iii abstract the remarkable growth of economics has drastically changed the law system in china today. right to know, which is a kind of new developing right for chinese as well as a kind of strong and flourishing basic human rights in west. based on the necessity of strengthening the construction of constitution and administrative law, especially under the socialist market economy, right to know, its basic theories and meanings should be recognized before developing it. the structure system of human rights law and the protection of its legal relation should be affirmed to accept the challenge from advanced technology to the law science, to achieve the goal of democracy and rule by law. this thesis consists of four chapters: in chapter one, as we know, jurisprudence is the general theory basic theory and methodology of law and science of law. from this localization of this point, the author tries to illustrate the theoretic foundations and issues of jurisprudence, which go through the whole system of right to know. on the basis of analyzing above-mentioned questions, the author gives a conclusion that right to know should be recognized as a kind of the basic human rights and be stipulated in the constitution by the authority. in chapter two, as right to know is in present china a new kind of basic human rights with the most comprehensive contents and newly reformed structure. for the purpose of meeting the need of opening to the outside world and modernization of law system , the author seeks to elucidate accurately the difference of right to know, when it works as private law and public law separately, so as to solve fairly and reasonably the disputes relating with national securities , commercial secrets and individuals privacy. in chapter three, the author mainly expounds background , formation and development of freedom of information act （foia）, which is the product of the peoples right to know and the practical reason. the author also emphasizes that the government should take the supporting policies under their long-term strategy consideration, meanwhile the government should ensure the transparency of the information and stringency of the execution. in chapter four, the author introduces the status quo and scarcities in our current law system, such as national peoples congress has not taken its full responsibilities under the constitution to make the laws for right to know, particularly, lack of necessary administrative procedure act to the public. thus, it is urgent to construct the system of right to know with chinese characteristics. the author believes that scarcely any law can be made which is beneficial to all, but if it benefits the majority it is useful. peoples right to know and governmental transparency , which is the only way to a society ruled by law in china，is one of the most basic social iv institutions-and one of the most necessary . key words fundamental human rights ; the constitution ; real interests ; settlement ; 论文独创性声明论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下进行 的研究工作及取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 含其他个人或其他机构已经发表或撰写过的研究成果。 对本文的研究 作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担 本声明的法律责任。 研究生签名： 日期： 论文使用授权声明论文使用授权声明 本人完全了解广西师范大学有关保留、使用学位论文的规定。 广西师范大学、中国科学技术信息研究所、清华大学论文合作部，有 权保留本人所送交学位论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩 印或其他复制手段保存论文。 本人电子文档的内容和纸质论文的内容 相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以 公布（包括刊登）论文的全部或部分内容。论文的公布（包括刊登） 授权广西师范大学学位办办理。 研究生签名： 日期： 导 师签名： 日期： 1 导 言 导 言 知情权(right to know),或称“了解权” 、 “知悉权” 、 “知的权利” 。 1一般认为,知情 权作为一种学理性的权利类称， 是由美国的一位叫肯特 库泊(kent copper)的记者在 1945 年 1 月的一次演讲中首次提出的。后来，美国在 20 世纪 50、60 年代兴起“知情权运动” ， “知情权”一词被广泛援用并很快成为一个具有国际影响的权利概念。1948 年世界人权 宣言第 19 条规定： “人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受 干涉的自由，通过任何媒介和不论国界,寻求、接受和传递消息和思想的自由。 ” 公民权 利和政治权利国际公约第 19 条第 2 款也规定了与以上基本相同的内容。到 1984 年,世 界人权宣言确定知情权为基本人权之一。 在西方民主社会里， “公众应当知晓政府在作什么，为什么要这样作。更为直白的说， 这里隐含着一个假定，那就是政府行为必须透明公开。” 2知情权已是公民不可或缺的一 项基本权利。在中国，公民知情权问题并非新话题，而一场非典灾难，将对公民知情权的 反思推到了重要的位置。特别是当前我国提出依法治国，建设社会主义法治国家治国方略 过程中，公众知情权是经常遇到而且必须解决的实际问题，同时对知情权的研究也受到了 国际和国内法学理论界的高度关注。 当前，知情权在中国虽已逐步引起关注并被个别法律规范所接纳，但总体而言，其主 要还停留在理论层面，缺乏系统的法律支撑，没有被确认为公民的基本权利，这不仅与我 国已加入的两个国际人权公约的内容要求存在较大差距和不和谐之处，而且更会给信息社 会里的普通公民带来重大消极影响：由于不知与自身利益密切相关的重要情况，因而无法 理性地安排自己的生活，不能很好地保护自己的权利和利益，甚至会遭受重大的人身和财 产损失，而这种损失在政府及有关组织与个人真实地公开相关的信息的情况下本来是可以 减少和避免的。 本文基于最新学术研究成果，借助法理学的分析方法，文章以论述在宪法中确立具有 中国特色的知情权制度和知情权应是公民基本权利的必要性为中心，紧紧抓住知情权应为 宪法规定的公民基本权利的公法属性这条关键线索，同时围绕国家安全与公众知情权，商 业机密与宪政意义上的公众知情权，以及公民个人之间隐私权和知情权这三组矛盾的冲突 和解决方法进行分析和探讨。笔者还不惜笔墨地描述了数个具体的案件，一方面，揭示知 情权属于宪政意义上的权利和公民的一项基本人权时，其应该表现出的绝对性和公民的请 求权能，以及对社会公共利益、知情权界限和知情权可诉性等有关概念进行界定和反思。 另一方面，当知情权作为公民的基本权利在私法领域发生作用时，如何平衡处于经济优势 地位的企业、团体以及个人侵犯处于弱势地位的个人基本权利的矛盾？特别在民事领域， 公民是否既能通过宪法诉讼对抗来自于私权利的侵害，又不损害契约自由、私法自治 和维护公民正当隐私权益?不过，在许多情况下，要使两者都得到完美无缺的保护，确是 人力所无法达到的，人们只能有所取舍，追求于有助于良好制度形式的平衡。所以，研究 2 知情权的理论意义和现实意义主要在于： 首先，在基础理论方面，针对我国尚未在宪法层面确立知情权制度，一些相关的基础 理论问题尚未研究透彻，指出加强和加快知情权理论研究的紧迫性和必要性，从而使我们 能更好运用理论来指导实际工作。 其次，由于知情权缺乏明确完整的法律定位，在社会实践方面中，公民个人和法人单 位的合法权益受到侵害的情况屡有发生。因此，确立知情权制度的宪法地位可以有效地遏 制公权力的滥用，维护公众和各种社会团体的合法权益，从而有利于我们构筑和谐社会， 促进经济持续和健康的发展。 最后，知情权制度作为宪政制度不可分的一部分对西方发达国家来说，是它们法律文 化本身的组成部分。而对于中国这样一个缺乏宪政文化根基、全社会法律意识淡薄的国家 而言，宪政和知情权制度则完完全全是舶来品，因此在法学理论界深入研究知情权制 度，有助于全社会形成较强的法律意识和对法律权威特别是宪法权威的信仰。有鉴于此， 笔者作为一名以西方法理学为研究方向的硕士生，出于对促进中国法治进步和人权保障的 极大热忱，力求秉持科学的态度和务实的精神，从分析知情权制度的法律属性入手，对这 一事物的产生、发展及其他相关问题作较为全面、深入的研究,在充分权衡其利弊是非的 基础上，着重透析它的科学精神及独立价值,进而对如何构建具有中国特色的知情权法律 制度提出自己的一系列建议。 3 第一章 知情权的法理概述 第一节 知情权涵义的界定 第一章 知情权的法理概述 第一节 知情权涵义的界定 对于知情权的概念，学术界众说纷纭，从不同的视角对其给出了不同的定义和解释大 致情况如下：(一)我国著名法学家李步云教授认为:“知情权是现代社会公民的一项基本 人权,具有不可剥夺的性质。根据权利推定,在民主制度下,公民应当充分享有知情权。 3 同时,知情权还是一种信息自由权,它主要指公民有获取信息的权利和自由,并不包括传播 信息的自由。 ” 4该学者从信息公开制度的角度将知情权视为公民基本权利之一,并将知情 权与信息自由权结合起来,为我们重新审视现代信息社会的知情权问题提供了新视角。实 际上,知情权问题的凸现,正是现代信息技术、民主政治和法制发展的产物。(二)我国著名 行政法学家应松年认为:“知情权即行政法意义的了解权。了解权作为新的政治权利概念, 意指公民了解政府的情况,是现代民主政治不可缺少的权利。为了实现这一权利,政府活动 应当公开化。 ” 5学者王名扬指出:“行政公开是指个人或团体有权知悉并取得行政机关的 档案资料和其他信息而言,公众的了解权和对了解权的限制构成行政公开的主要内容。 ” 6 将知情权主要限定并关注于行政法领域,这是当前法学界的普遍现象,这类学者从公众有 限获取、接受信息的角度界定知情权概念,隐含了知情权应有法律边界的观点。(三)知情 权是一种请求权:“所谓知情权是在实质性不对等的法律主体之间,通过请求信息公开来实 现的、对自己有直接或间接利益的权利。 ” 7请求权即主张权,权利来自于主张。 世界人权 宣言第 19 条规定:“人人有权享有主张和发表意见的自由。 ” 公民权利与政治权利国 际公约第 19 条第 1 款也规定:“人人持有主张,不受干涉。 ”但该学者简单套用民法学的 请求权来界定知情权还值得商榷。(四)知情权有广义、狭义之分，中国社会科学院法学研 究所副所长、公法研究中心主任夏勇认为:“知情权有广义和狭义之分，广义上是指公民 对所有的社会生活（包括消费者权益保护、国家政权机关的工作、选举等）享有了解、获 知信息的权利；狭义上讲，就是公民针对政府工作、针对政府的政务公开的一项权利。 ” 从目前世界各国民主法治发展的趋势来分析，知情权作为一项权利,是公民对政府的一项 在道德和法律上的合理要求，相对地，满足公民的这一要求，既是政府应当承担的道德义 务，也是政府应当履行的一项法律义务。该学者已从法律关系的角度对知情权概念做出了 法理学解释的初步尝试问。 8 关于知情权的性质，学者也有不同的理解。有人认为属于政治权利指出:“知情权这 一新的政治权利的概念，意指公民了解政府的情况，是现代民主政治不可缺少的权利。为 了实现这一权利， 政府的活动应当公开化， 除了必要的保密以外， 应当充分地向社会公开。 ” 9有人将知情权理解为行政公开指出: “行政公开是指个人或团体有权知悉并取得行政机关 的档案资料和其他信息而言，通常称这种权利为了解权，公民的了解权和对了解权的限制 构成行政公开的主要内容。 ” 10有学者认为知情权是参政权之一种指出: “公民要有知情权， 了解国家的政治生活的情况，以便形成自己的政治主张和意见。 ” 11笔者认为,按照通常的 4 以权利内容为标准的分类法，难以说清知情权到底属于哪一类权利。权利的不断丰富和发 展将促使我们改变以往的以单一标准为权利分类的方法。因此，笔者主张知情权完全可以 作为一个高度抽象的、一般化的权利概念而加以使用。试图将知情权这一涉及政治、经济、 社会、文化、教育等各领域和法律部门的权利归属到某一门类之下，徒劳而无益。 综上所述，知情权有着丰富的涵义，应当作广义和狭义之分。广义的知情权，是指公 民、法人或其他组织依法享有的、要求义务人公开一定的信息的权利和在法律允许的范围 内获取各类信息的自由，它既属于公法意义上的权利，又属于私法意义上的权利；既包括 抽象的权利又包括具体的权利；既包括民主权利、政治权利也包括人身权利、财产权利等。 狭义的知情权，即知政权，是指公民、法人或其他组织对国家机关掌握的信息享有的知道 的权利。国家机关包括立法、司法和行政机关，一般以行政机关为主。狭义的知情权的核 心是信息公开请求权(或称情报公开请求权)。同时,知情权的涵义又包括知悉和获取两个 层次。其中，知悉主要指权利人从主观上知晓，即知的权利；而获取则指权利人索取、查 阅某种记录着信息的有形载体(这种载体可以是文字、图片,也可以是录音带、录像带、光 盘等),即知的自由。 第二节 知情权的主体与内容 一、知情权的主体 第二节 知情权的主体与内容 一、知情权的主体 1、知情权的权利主体：我们前面所界定的知情权涵义是与国民主权原理具有相互关联性 的，知道知情权是产生于国民主权宪政基础之上的权利要求。所以，根据国外的立法经验 和我国现行制度的规定知情权的权利主体包括中华人民共和国的公民、法人或者其他组 织，但是，现代社会许多国家为了经济的发展，在一定原则的指导下放弃绝对主权，服从 一个更大范围内的组织规范的支配：如世界贸易组织成员国对世界贸易组织规范的遵守， 世界贸易组织不是以一国主权为基础，而是以公正、互惠的原则成立的一个组织，所有参 加国都必须服从它的规则，否则将受到制裁。世界贸易组织要求成员国政府的权力运行是 透明、公开的，让所有管辖下的人受到公正的待遇。顺应这种情势，知情权作为一种权利 要求，其权利主体不单单是依据国民主权原则之下的本国的公民、法人或团体，还应包括 在国内受政府管理的外国人和外国组织。当然，在实践中还要考虑到国家交往中的对等原 则。知情权的权利主体范围扩大，相应地政府公开信息义务的范围的扩大，决定了信息公 开立法的基础突破单一的国民主权，而奠基于国际人权保障之上。因此，如何在经济全球 化、一体化的大趋势下，建立与国际公认原则接轨并具有中国特色的知情权制度就是我辈 学人在新的形势下所面临的急待解决的课题。 2、根据我国现行的法律，笔者认为知情权的义务主体应该是各个国家机关和国家机关的 工作人员。具体分析如下： a、机关主体：根据我国现行法律对于国家机关的界定，在知情权制度中充当机关义务主 体的有以下单位：a.各级国家权力机关，行政机关，审判机关，检察机关，军队，各级政 5 治协商会议；b.国有垄断公司，事业单位，人民团体。国有垄断公司是指公司财产完全属 于国家所有的公司。包括国有独资公司，两个以上的国有企业组成的有限责任公司，股份 有限公司以及国家控股的股份有限公司；国有事业单位是指国家投资兴办管理的科研，教 育，文化，卫生，体育，新闻，广播，出版等单位；人民团体指的是各民主党派，各级共 青团，工会妇联等群众性组织。 b、个人主体：随着民主制度的发展，在现代国家的知情权制度中，普遍确认了公职人员 的隐私权适当减损原则。公职人员因为自愿投身政治，积极、主动地将自身暴露于社会的 普遍关注视野内，最主要的是因为公职人员拥有或者可能拥有公权力，被人们赋予管理国 家、管理公共事务的责任，他们的许多个人情况同公共利益密切相关。因此，人们必须了 解的经历、才能、品德、性格、观点以至于家庭、婚姻、财产情况、待人处事等。因此， 我们认为知情权的义务主体中的个人应该包括各种公职人员，其中包括四种人员：a：国 家机关中从事公务的人员。即各级国家权力机关，行政机关，审判机关，检察机关，军队， 各级政治协商会议的各级机关中从事公务的人员；b：国有公司，企业，事业单位，人民 团体中从事公务的人员；c：国家机关，国有公司，企业，事业单位委派到非国有公司， 企业，事业单位，社会团体从事公务的人员；d：其他依照法律的规定从事公务的人员， 即按照法律规定选举或者任命产生的从事某项公共事物管理的人员。如农村村民委员会的 组成人员。 二、知情权的内容二、知情权的内容 1、知情权的权利主体的权利 a、知晓的权利:在权利主体获知官方情报的过程中，通常有两种方式：第一种是权利主体 通过新闻媒体、国家机关的公报、汇编、国家机关主动告知等方式，被动的获知国家机关 和国家机关工作人员的情报、消息、信息。第二种是权利主体通过自己的主动申请行为获 知国家机关的情报、信息、消息。 12权利主体享有的知晓的权利,对于国家机关及其工作人 员来说，就是负有公开相关情报、信息、消息的义务。我国现行的有关知情权制度的立法 中也确认了国家机关及其工作人员公开相关情报、信息、消息的义务，也就是确认了权利 主体的知晓的权利。如行政处罚法第 4 条第 2 款规定：对违法行为给予行政处罚的规 定必须公布，未经公布的，不得作为行政处罚的依据。 行政处罚法第 31 条规定：行政 机关在做出行政处罚决定以前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据。 价格法第 22 条规定：制订关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自 然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度。 行政法规制订 程序暂行条例第 16 条规定：行政法规发布后，一律刊登在中华人民共和国国务院公 报上。 b、申请的权利：在我国现行的知情权立法和研究中，对于权利主体知晓的权利规定得较 为详细和普遍。但是对于权利主体申请的权利，没有给予太多的重视，当然也有关于申请 的权利的规定，但是没有形成一个系统的、全面的规定，而是较为零乱的。 6 c、获得帮助的权利：在现代国家的知情权立法中，普遍确认了权利主体获得帮助的法律 分散于不同层次的立法中。权利主体获得帮助的权利是指在权利主体向国家机关申请了解 有关资料的过程中，国家机关应该将国家机关所拥有的情报、信息、消息按照一定的体例 编排好，为全体主体提供尽可能的帮助和便利条件。对此，我国现行的关于知情权的立法 已有规定。 d、更正权：在权利主体行使知情权的过程中，公民有了解自己个人事务的情报的权利。 涉及公民个人事务的，只要不是豁免性的，即使还没有向其他人公开，当事人享有获取权。 在当事人发现涉及自己事务的档案或者文件有错误之处或者与事实不符合，有权要求国家 机关进行修改或者更正。 e、获得救济的权利：我国现行的知情权制度中对于权利主体的救济权利规定的比较粗糙， 在大多数的关于知情权制度的规定中没有规定权利主体又获得救济的权利。但是对于此 点，学者们早己指出：不仅要赋予当事人查阅卷宗的权利，同时，行政机关及其公务员负 有公布有关资料的义务，而且当事人就信息公开享有行政救济权，直到请求司法审查权。 13 2、知情权义务主体的义务 对于国家机关及其工作人员来说，权利主体享有的权利就是国家机关及其公务人员的 义务，二者是相对应的。一般来说，国家机关及其公务人员应该承担下列义务 a：按照法 律规定定期公开相关事项的义务；b：提供方便的义务；c：告示的义务。在知情权制度发 展的过程中，大多数国家普遍确认了义务主体应该承担的相应责任。我国的立法也确认了 国家机关及其工作人员的相应义务和法律责任。如安徽省档案条例第 35 条规定：未 按国家规定向社会开放和提供利用档案的，由县级以上人民政府档案行政管理部门责令限 期改正,并可视情节轻重，提出处分意见，由有关部门对该直接负责的主管人员或者其他直 接责任人员给予行政处分。 第三节第三节 知情权是公民的一项基本权利知情权是公民的一项基本权利 从比较法的角度观察，较早将知情权作为一项基本权利加以确认和保障的是原联邦德 国的基本法。1949 年实施的原联邦德国基本法第 5 条第 1 项规定：任何人享有一般情报来 源接受报道获取情报而不受阻碍之自由。这就从宪法制度上明确认可知情权是一项基本权 利。此外，美国、澳大利亚、日本等也都将知情权作为一项基本权利看待。当然，我们不 能仅列举几个国家的立法实践就当然认定知情权是基本权利。法律实践有了成熟的法律理 论支撑才更具有说服力。 首先， 让我们从基本权利的法律特征来考察知情权的基本属性。 所谓基本权利的定义， 我国宪法学者有不同解释，有的学者是从宪法规范入手，即认为宪法规定的权利就是基本 权利，且由于这种权利直接来源于宪法所以也称之为公民的宪法权利，这些依据宪法所形 成的权利是普通法律关于公民权利的规定的基础和原则。 14也有学者把基本权利的概念的 7 着眼点放在基本二字上面,而不是宪法有没有规定。即论述基本权利是从那些被称之为“基 本权利”的权利。在整个权利体系中的基础性和重要性地位入手，而不是其是否被宪法所 规定。15 笔者认为基本权利就是指宪法所确认的公民所享有的最重要的权利，也是法律所规定 的普通权利的基础和依据。一般的宪法学教材都将基本权利的法律特征归纳为以下几个方 面：不可缺乏性，不可取代性，不可转让性，稳定性和母体性。16笔者认为，知情权完全 具备以上几方面的特征：第一，知情权具有对人的不可缺乏性，人人都应有权知道其应该 知道的信息。如果一个人在某种状况下甚至无权知道自己的亲生父母是谁的话(注意：不是 事实上不知道，而是从法律上不能知道)，那人不过是会说话的动物；再如，公民如果无权 知道自己因何被指控犯罪并被处以死刑， 文明国家的公民就等同于奴隶社会的奴隶。 第二， 知情权具有不可取代性。知情权代表着公民参与社会生活深度和广度的一方面。如果用另 一项别的权利取代知情权，等于宣告公民在知情权所联系的社会关系领域的主体地位被消 除。第三，知情权具有不可转让性。一个人的知情权转让于他人，接受者并不因此就具有 了两份知情权。契约与人的合意在基本权利面前变得毫无意义。第四，知情权具有稳定性。 知情权与人的人身如光随影似风随声，在人的生命的整个旅程中稳定不变。第五，由知 情权可以衍生出一系列从属性的子权利，如知政权、社会知情权或个人信息知情权等。因 此，可以说知情权具有母体性。简言之，知情权具备基本权利的法律特征，是公民的一项 基本权利。它表明了公民面对社会生活无限丰富的信息所处的法律地位。 其次，按照权利推定的双向原则，可以由基本权利衍生出一系列从属性的子权利，而 一系列同质性的普通权利或子权利，也可逆向概括出更加原则化的基本权利。目前，我国 现行的法律法规也确认了公民有知悉、获取有关信息的自由和权利，这些法律规范大都分 散在各种法律文件中。如警察法第 44 条规定：人民警察执行职务，必须接受社会和 公民的监督。 人民警察机关做出的与公众利益直接有关的规定， 应当向公众公布； 又如 行 政复议法第四条规定：行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、 及时、便民的原则。其他我国现行法律如行政诉讼法 、 行政处罚法 、 证券法 、 消 费者权益保护法 、 选举法 、 价格法等中也都出现了数量不等的旨在确认和保障公民 知情权的法律规范，这就为知情权进入公民基本权利层次积累了逆向推定的法权依据。 再次，将知情权作为一项基本权利看待也反映了社会生活发展的必然要求。权利的发 展与社会的发展是互动的。基本权利作为一种主观权利和客观权利的结合体，它本来就是 随着社会的不断发展和人们认识的不断深入及变化而不断丰富和发展的。总的发展趋势 是，社会越发展，权利的种类越丰富、越增加，由应然权利变为法定权利，再变为现实权 利的可能性就越大。 我国历经二十几年改革开放和现代化建设的实践,社会生活已经发生了 天翻地覆的变化，人民群众对各种信息的渴望从来没有像今天这样强烈！可以说，物质生 活的不断丰富和发展已经孕育了将知情权推升为基本权利的社会动力，而且这个时代己经 到来。 8 第四节第四节 知情权应当在宪法中作出明确规定知情权应当在宪法中作出明确规定 诚如美国法哲学家博登海默指出： “法律对于权利来讲是一种稳定器,而对于失控的权 力来讲则是一种抑制器。 颁布自由与平等的宪章的目的,就在于确使今天所赋予的权利不会 在明天被剥夺。 ”17 我们承认知情权的基本权利地位，那么，知情权就应该由宪法加以确认。基本权利由 宪法加以规定，这已是宪法文化经过 200 多年的沉淀后形成的常识。只有宪法才能使知情 权名正言顺。将知情权作为一项重要的基本权利确认到宪法基本权利之中去，是解决知情 权问题首要和关键的环节。 首先，从公民权利与国家权力的关系上看，宪法应确认知情权。公民权利与国家权力 的关系是宪法关系最基本的内容。基本权利具有排斥权力干涉的特征。只有将知情权在宪 法中明确规定，才能(至少从理论上能)保障不受国家权力的恣意干涉。宪法，就是公民权 利的保障书。有的学者认为，知情权可由言论自由权引申出来，因此，没有必要专门确认 一项知情权。18笔者认为，权利的默示到明示的转换绝非无关紧要，而是大有必要，它涉 及到权利有无切实免除权力侵害的保障。 宪法， 它是唯一能把人的价值给予全面肯定的法， 也是专门明确国家权力的目的和界限从而能够有效地防止权力越界而对权利予以确保的 法。我们主张知情权应由宪法明确规定是因为：基本权利与国家权力关系的性质决定了宪 法之外不存在基本权利。 其次,在宪法中明确规定知情权制度是人民利益至上、 进而人民主权原则得到进一步的 确认和张扬。早在共同纲领和五四宪法中，我国就已确立人民民主专政的国体和 人民代表大会制的政权组织形式，历部宪法明确宣布中华人民共和国的一切权力属于人民 的人民主权原则，这就确认了人民根本利益的至上性。第十八条宪法修正案明确确立“三 个代表”的重要思想为我国政治生活和社会生活的指导思想，而“三个代表”的核心思想 就是强调执政党和国家政权应代表中国最广大人民的根本利益。最广大的中国人民是中国 公民的主体，而最广大中国人民的根本利益从某种意义上说就是包括公民知情权在内的诸 多公民个人利益的集合。这为我国建立健全完整的公民知情权宪政制度提供了总的指导思 想。 再次，知情权由宪法加以规定能够顺应我国人权宪政体制整合的趋势。知情权是公民 的基本权利，这已经得到当代世界各国法律的普遍认可并被载入有关国际宣言和条约， 1946 年联合国大会通过的第五十九号决议中， 知情权被宣布为基本人权之一， 该决议宣布： 获得情报自由为基本人权之一，是属联合国所致力维护之一切自由之关键。其后，知情权 又在 1948 年的世界人权宣言中得到确认。该宣言第 19 条规定：人人有权享有主张而 不受干涉的自由和通过任何媒介和不同国界寻求、接受和传递消息和思考的自由。 公民 权利和政治权利国际公约第 19 条第 2 款规定：人人有发表意见的权利,此项权利包括寻 求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的， 9 采取艺术形式的或通过他所选择的任何其他媒介。以上这些国际法律文件成为世界各国国 内立法特别是在宪法层面有关知情权规定的直接依据和参照系。近年来，中国己先后加入 了多项国际人权公约，并签署了经济、社会、文化权利国际公约和公民权利和政治 权利国际公约 。如正式批准，作为两个人权公约的缔约国，中国必将履行两个人权公约 设定的国家义务。由于两个人权公约的内容与我国宪法公民基本权利的内容存在着许多差 异甚至冲突，因此我国人权宪政体制存在着与两个公约整合的问题。知情权作为公民权 利与政治权利国际公约所规定的基本权利，也存在国内法与国际法如何衔接的问题。宪 法是联结国内法与国际法关系的纽带。因此，知情权的国际化保护是与宪法相关联的。 另外，我们也不可将宪法基本权利看得太过神秘 19。由于历史的原因，长期以来，宪 法被视为阶级斗争的工具，被涂上了浓厚的政治色彩，而远离人民的生活，成为一种政治 点缀和法律摆设。虽然我国现行宪法已进行了三次修改，但都没有涉及公民基本权利。然 而宪法基本权利本身作为一种主观权利和客观权利的结合体，它随着社会的不断发展和人 们认识的不断深入及变化而不断丰富和发展的，没有一成不变的模式。总的发展趋势是， 社会越发展，权利种类便越丰富、越增加，由应然权利变为法定权利，再变为现实权利的 可能性和现实性也就越大。这也正是法治所追求的目标。因此，将知情权作为一项重要的 基本权利确认到宪法的基本权利之中，是解决知情权问题首要和关键的环节。正像美国前 总统威尔逊所言： “宪法必须成为活的机关 ，宪法的实质是国民的思想与习惯，宪法必 须随国民生活的变迁而生长发展。 ” 最后，知情权作为一项重要的基本权利确认到宪法的基本权利之中，是我国社会主义 政治上层建筑必须适应经济基础、生产关系必须适应生产力发展的规律使然，也是建设社 会主义法治国家的需要。 在我国宪法中确立知情权制度的紧迫性和必要性，还表现为社会主义经济基础的变 革，要求其上层建筑必须自觉适应它的发展。首先，社会主义市场经济的全面实行，使得 政治权力的行使再也不能像计划经济时代那样任意、专断和暗箱操作。为了增加政府在市 场管理中的信誉，降低市场交易的风险，就必须把政府的服务成本降下来，减少政务管理 的中间环节，变黑箱为明示，使政府管理行为规范、公开、明确、高效。其次，为了适应 我国加入 wto 和经济全球化趋势，也需要增加政治权力行使的透明度和公开性。国际社 会衡量一个国家经济发展水平的重要标志是经济自由度，而政府管理水平则是经济自由度 评价体系中的一个重要指标。如果政治权力行使中充满了暗箱操作 ，则意味着政府花 费、审批等行为不受制约和监督，也意味着政治权力对市场经济的干预程度很高，那么其 经济的自由度自然也就低。这不仅会延缓和降低社会财富的运转速度和效益，而且会大大 增加“权力寻租”的机会,加大经济发展的成本。 法治实行的标志之一，就是程序的公开、透明。因此，法治与在宪法层面确立公民知 情权制度具有内在的统一性，同时，依法治国首先就是依法治国家权力，而法治对国家权 力的监督必然要求权力公开、规范、明确地行使。法治的另一作用就是保障公民权利的实 10 现。而法治在保障公民的知情权、了解权、政治参与权等基本人权实现的过程中，也必然 要求国家政治权力按照公开、公正的原则行使。 第五节第五节 公民的知情权与言论自由权、隐私权的互动公民的知情权与言论自由权、隐私权的互动 一、知情权与言论自由权一、知情权与言论自由权 言论自由自 1689 年英国权利法案首次规定之后，为各国相继效仿，至今言论自 由己普遍为各国宪法和法律加以确认。言论自由与其它基本权利一样，其产生首先是用来 对抗政府权力，因此其经常与出版、集会、结社自由结合在一起。言论自由从产生开始即 具有非常重要的地位，美国大法官卡多佐甚至认为它几乎是所有其他形式自由的源泉及不 可缺少的条件。米拉博称之为没有其存在便不会取得其他自由的自由 。20言论自由已 经成为现代民主制的必须，民主社会必须保证公民自由的发表政治观点及传播自己的思 想， 言论自由对于民主式社会的重要性是不言而喻的。 言论自由的基本权利性质自不待言， 但对言论自由的范畴的理解尚存异议，其大体表现出一种由窄至宽的发展过程。狭义上的 言论自由则仅仅限于口头语言表达。但随着现代科学技术的飞速发展，广播、电影、电视、 电传、电脑等表达思想的手段日益增多，言论自由的范畴逐渐扩大，人们现在倾向于从广 义上理解言论自由，即将表达自由，或称表现自由、意见自由等同。而在国际人权法上， 言论自由与表达自由也几乎是相同概念，以欧洲人权公约的规定为代表，其第十条第 一项规定：人人有言论自由的权利，此项权利应包括保持主张的自由，以及在不受公共机 关干预和不分国界的情况下，接受并传播消息和思想的自由。21笔者认为随着社会发展到 今天的程度，以书面、印刷等形式出现的书面语言表达以及以广播、电视、电影等形式出 现口头语言表达均应包含在言论自由的范畴之内。 知情权究竟是一项宪法基本权利，还是言论自由这项基本权利的派生权，或引伸权， 我国法学界有不同的认识。有的学者认为，知情权是一项引伸权，它可由言论自由权派生 出来，言论自由权就内含了知情权。22因此，没有必要专门确认一项知情权。实际上，言 论自由权和知情权有联系，但不属同一性质的权利。首先，言论自由权是一种输出权，即 由主体向外发送信息发表信息的一种权利；而知情权是一种输入权，即主体从外部接受信 息、索取信息、获得信息的权利。因此，这两种权利的实现途径是不一样的。其次，言论 自由权没有特定的义务人，只要在法定范围内，权利人就可以行使此项权利，而知情权的 行使一般要有相对的义务人,即要有相对的知情的人，这种人可能是个人，也可能是团体， 如政府、企业、事业单位、社会团体、村委会等等，即凡需要知情的事项所涉及到的人都 是知情权的相对义务人。而相对义务人履行义务，是知情权行使和实现的条件和前提，此 一点正好可以解决有关哪些主体是信息公开的义务主体的争论。法律不好用一一列举的方 式来标明哪些主体是信息公开的义务主体，因为这种列举是难以周全、难以穷尽的，法律 拟用一种概括的语言，来标明不特定的主体，当所涉事项涉及到某一相对主体时，相对的 主体便得以显现。因此，法律应该是概括式的，而不应该是列举式的，这恰好是法律的特 11 点，至少在知情权义务主体和信息公开的义务主体上是如此。 23再次，如果说,从言论自由 权引伸、推导出知情权，会使知情权处在一种名不正、言不顺的境地，很难使知情权成为 一种重要的基本权利。 二、知情权与隐私权二、知情权与隐私权 隐私权(right to privacy)这一概念诞生于美国。1890 年,美国哈佛大学法学院教授路易 斯 d 布兰代斯(brandeis)与塞缪尔 d 沃伦(warren)为了驳斥波土顿报对塞 缪尔 d 沃伦家庭私事的大肆报道， 二人共同在当年第四期的 哈佛法学评论 (harvard law review)发表了著名的论隐私权一文，明确提出了一种新的权利，该文的面世标志 着隐私权理论的诞生。文章指出：在任何情况下，每一个人都有被赋予决定自己所有的事 情不公之于众的权利，都有不受他人干涉搅扰的权利，并认为保护个人的著作以及其他智 慧或情感产物的理念，就是隐私权的价值，而隐私权是宪法规定的人之自由权的重要组成 部分，新闻传播媒体往往侵犯这一标志着个人私生活的神圣界限。24此后，关于隐私权的 理论日益受到广泛的重视和承认,并逐渐出现了判例和立法。但是，迄今为止就隐私权的概 念学界尚无统一定义，美国布莱克法律辞典认为：隐私权是私生活不受干涉的权利或 个人私事未经允许不得公开的权利。英国牛津法律大辞典则将隐私权解释为：不受他 人干扰的权利，关于人的私生活不受侵犯或不得将人的私生活非法公开的权利要求。而哥 伦比亚电子百科全书则定义为：不被政府、媒体或其他机构、个人无正当理由干涉的独处 权。 就隐私权的定义，我国学术界的代表性观点主要有：(1)隐私权是指公民对自己个人生 活秘密和个人生活自由为内容、禁止他人干涉的一种人格权。 25