（环境与资源保护法学专业论文）我国矿业权出让法律制度研究.pdf

1 内容摘要 在一个国家经济的发展中，矿产资源发挥着基础产业的地位，对于一个国家的发展 意义重大。矿产资源的储备和供给水平，是一个国家富强的关键。随着国内外市场经济 的发展，矿产资源短缺的矛盾日益突出，尤其是对于我国这样的矿产资源利用大国。规 范我国的矿业活动，健全我国矿业权法律制度是非常必要的。矿业权出让制度作为矿业 权流转制度中重要的环节，进一步完善我国的矿业权出让制度，有利于规范我国的矿业 活动。 本文主要运用比较的研究方法，内容主要包括矿业权的概念、矿业权出让的程序、 矿业权出让制度存在的问题及完善矿业权出让制度的建议。 论文共分四个部分来对矿业 权出让制度进行系统的阐述。 第一部分先介绍我国矿业权的概念和法律属性，得出矿业权是一种用益物权，然后 再此基础上引出矿业权出让制度，介绍了矿业权出让制度的演变及矿业权出让的原则。 第二部分主要介绍了外国矿业权出让制度中的对我国有借鉴意义的相关规定。 针对 我国矿业权出让制度存在的问题来参考国外的相关规定， 然后再整理出对中国现行的制 度有借鉴意义的三个方面：一是坚持运用市场机制，完善矿业权有偿出让；二是矿业权 与行政特许权分离；三是明确规范矿业权与土地权利关系。 第三部分主要介绍我国现行法律对矿业权出让的程序， 分析了矿业权出让制度存在 的问题。本文从矿业权主体不平等、矿业权出让合同的性质争议、矿业权市场机制不健 全等五个方面探讨我国矿业权在出让制度方面存在的问题。 第四部分主要是为完善我国矿业权出让制度提出建议， 以解决我国在矿业权出让方 面存在的问题。一是矿业权主体平等对待；二是对矿业权合同进行分析定性；三是完善 矿业权有偿出让制度；四是健全矿业权出让市场；五是改革行政许可证与矿业权一并出 让的方式。 关键词：矿业权；矿业权出让；改革 1 abstract mineral resources play a basic industry position in the development of a national economy, which is important for the development of a country. the reserves of mineral resources and the supply level is the key of prosperous country. with the development of market economy, contradictions between the shortages of mineral resources have become increasingly prominent, especially for a country with such mineral resources in china; it is very necessary for standard chinese mining activities and improve the legal system of mining right in our country. mining rights transfer system is an important link in the transfer of mining right system, to perfect our countrys mining right transfer system has the important practical significance for promoting the development of mining industry. this paper mainly uses the comparison research method. the content mainly includes the concept of mining rights, the legal attributes of mining rights, the transfer of mining rights, procedures for the transfer of mining right and to improve the mining rights transfer system problems .the system of mining right transfer in the thesis is divided into four parts. the first part introduces the mining right concept and the legal attribute, which obtained the mining right is one of usufructs. and then on this basis it leads to mining rights transfer system, introduce the evolution of mining rights transfer system and the transfer of mineral rights principles. the second part mainly introduces the foreign mining rights transfer system in reference to chinas relevant provisions. we refer to foreign rules according to the relevant provisions of chinas mining rights transfer system problems and then sort out three aspects of significance to the chinese current system: first, adhere to the use of the market mechanism, and improve the paid transfer of mining rights; second, the separation between the mining right and the administrative franchise; third, clear specification of mining right and land rights. the third part mainly introduces the current law of our country transfer of mining right procedures and analysis of the transfer of mining right system problems. this paper sort out five parts to analyze the problem of mining rights transfer, such as the subject of mining rights inequality, the nature of mining right transfer contract dispute, mining right market mechanism is not perfect and so on. the fourth part is to put forward the corresponding improvement scheme according to 2 the problem of mining right transfer in our country. the first is the subject of mining rights equality; the second is a qualitative analysis of the mining right contract; the third is to improve the system of paid transfer of mining rights; the fourth is to perfect the transfer of mining rights market; the fifth is the reform of administrative license and mining rights together transferring. key words: mining right; mining right transfer; reform 1 目目 录录 引引 言言 . 1 一、矿业权出让制度概述一、矿业权出让制度概述 . 2 （一）矿业权的概念和法律属性 . 2 （二）矿业权出让制度的基本内容 . 7 二、国外矿业权出让立法实践比较分析及经验二、国外矿业权出让立法实践比较分析及经验借鉴借鉴. 13 （一）国外主要国家的矿业权出让制度的法律规定 . 13 （二）国外矿业权出让制度立法实践的启示 . 16 三、我国矿业权出让制度的现状及存在的主要三、我国矿业权出让制度的现状及存在的主要问题问题. 19 （一）我国当前法律对矿业权出让制度的相关规定 . 19 （二）我国矿业权出让制度存在的主要问题 . 24 四、完善我国矿业权出让制度的建议四、完善我国矿业权出让制度的建议 . 34 （一）消除矿业权出让主体的歧视对待 . 34 （二）对矿业权出让合同的定性 . 35 （三）完善矿业权有偿出让制度 . 36 （四）健全矿业权出让市场 . 38 （五）改革行政许可证与矿业权一并出让的方式 . 42 结结 论论 . 43 参考文献参考文献 . 44 致致 谢谢 . 47 我国矿业权出让法律制度研究 1 引 言 矿产资源具有不可再生性、数量优先性、稀缺性等特性，合理开发和保护矿产资源 对国家的战略安全的维护和国民经济的健康发展具有重大的意义。 我国作为一个矿产资 源消费大国，虽然我国的矿产资源种类丰富，但是人均占有量很低，再加上随着我国经 济的高速发展，矿产资源供给不足已经成为我国经济发展的瓶颈，同时我国的矿业权出 让制度存在很多问题，如矿产资源浪费严重，矿产资源周围的环境往往也遭受严重的污 染， 矿业权出让合同在实践中定性的争议等等一系列问题严重制约了我国矿业经济的可 持续发展。 物权法明确将矿业权界定为用益物权，为矿业权全面实行有偿出让制度 提供了理论支持。 本文从矿业权的法律属性入手，详细的介绍了当前矿业权出让的方式和程序，并通 过与国外矿业大国的矿业权出让制度进行了对比分析， 得出一些对中国现行矿业权出让 有益的借鉴经验；并由此总结我国现行矿业权出让制度存在的问题，提出解决问题的切 实有效地建议，期望对我国今后的矿业权出让改革和立法提供一些有益的参考。 本文的创新点，在研究方法和研究内容上，以理论归纳和梳理为基础运用比较研究 的方法对国内矿业权出让的制度进行梳理，同时结合注意运用民法、经济学、行政法的 相关理论进行分析研究。 西南政法大学硕士学位论文 2 一、矿业权出让制度概述 （一）矿业权的概念和法律属性 1.矿业权的概念 矿业权是在学术界运用最多的一个权利之一， 在一些部门的规章和规范性的文件中 也经常使。但是，矿业权究竟是什么，如何界定，可以说众说纷纭。在了解矿业权这个 复杂概念以前，我们首先要弄清它的确切含义。所以，我们有必要对矿业权的概念进行 深入细致地分析研究。矿业权的概念来源于古罗马法。西方国家在 20 世纪 60 年代使矿 业权的概念得到了完善和发展，随着西方大多数国家走向了工业化，矿产资源的开发利 用也得到进一步的发展，对矿产资源的依赖程度逐渐的加强，从而确立了矿业的基础产 业地位。这一表现在当时的各国的法律中都有明确的体现。都纷纷在法律中规定矿产资 源属于国家或者王室所有，探矿和采矿必须向国家缴纳一定的费用。各国对矿业权的分 类主要采用一分法、二分法和三分法，其矿业权管理方式各不相同。矿业权一分法即申 请一次就获得勘查、 开采矿产等活动的权利， 不区分探矿权和采矿权， 只设立一种矿权。 如在土耳其采矿法 ，1992 年的俄罗斯联邦地下资源法等相关国家的法律中有规 定；矿业权二分法即矿业权被分为探矿权和采矿权，两种权利分别申请，分别授予且享 有的条件不同。此种分类是世界上普遍适用的方法；矿业权三分法即将矿业权分为探矿 权、矿产开采评价权和采矿权，如澳大利亚将矿业权分为三类，即评价权，采矿权和探 矿权。 我国对于矿业权的界定没有具体的规定，实践中通常采用的是二分法。但国土资源 部在 2000 年实施的矿业权出让转让管理暂行规定中将矿业权分为探矿权和采矿权。 矿产资源法实施细则第六条中明确界定了探矿权 1和采矿权2。笔者认为，矿业权一 分法的优点体现在申请矿业权程序简单，矿业交易效率高。探矿权和采矿权合一，更有 利于实现探矿权人的经济利益。我国现行的矿产资源法仅规定探矿权人可以取得采 矿权，而非必然取得采矿权，对于探矿权人的优先权的内容，行使程序，性质都没有做 1探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。 2采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。 我国矿业权出让法律制度研究 3 出明确的规定，不利于保护其投资的利益，不利于矿业权市场的建设和发展。对于矿业 权的二分法来说，最大的弊端就是探矿权人利益的保护问题，如何最大的调动探矿权人 的积极性，更好的实现其经济利益，是一个重大的问题。但是对于矿业权三分法，程序 比较繁杂， 不可避免的对矿业交易的效率有一定的影响， 不利于矿业交易的发展。 总之， 笔者认为矿业权的一分法比较合理，既解决了探矿权人利益的保护问题，也解决了矿业 权三分法的程序的繁杂。 对于矿业权，国内学者对其理解也是仁者见仁，智者见智。具有代表性的观点有权 利论、等同论、结合论、国有矿产使用权论等等。学界的通说还是权利论，认为“矿业 权是符合授予条件的自然人、法人和其他组织等民事主体依法享有的，在特定的区域和 期限内进行矿产资源勘探和开采等一系列活动的权利。 ” 3对于权利论的观点国内的专家 学者也是莫衷一是。具有代表性的有以下几个： （1）矿业权是指依照法律规定的程序矿 山企业（如国有矿山企业、集体矿山企业以及个体采矿者等主体）为取得排除他人干涉 的权利而勘探、开采特定区域的矿产资源 4（2）矿业权即矿权，是指在特定矿区或者工 作区域内，由符合法律规定的探矿权人、采矿权人排除他人干涉，为获取具有经济价值 的矿产品而勘探、开采矿产资源的权利。 5（3）矿业权是指根据法律的规定赋予矿业权 人勘探、开采矿产资源等一系列活动，建立在矿产资源所有权基础上的一项权利，具有 排他性。 6 总之，根据专家学者的观点和我国现有法律的规定，笔者认为矿业权是设立在矿产 资源国家所有权基础上的，由符合法律规定的准入条件，取得探矿权和采矿权的民事主 体对特定区域的矿产资源在特定的期限内依法进行勘探、开采等的活动，并排除他人干 涉的权利束。它包括探矿权和采矿权。 2矿业权的法律属性 （1）现行法律对矿业权法律属性的规定 我国修订前的矿产资源法及其实施细则未对探矿权和采矿权的的法律属性做出 明确的规定，并严格禁止矿业权的流转。1996 年矿产资源法修订后，允许矿业权有 3仲志伟、曾绍金： 矿业权评估指南 ，北京：中国大地出版社，2001 年版，第 1 页；另引自苏迅、张慧君： “对我 国矿业权市场中几个现象的思考” ， 中国矿业2004 年第 3 期。 4崔健远： 准物权研究 ，法律出版社 2003 年版，第 179 页。 5江平： 中国矿业权法律制度研究 ，北京：中国政法大学出版社，1991 年版第 16 页。 6周永发： “关于矿业权的几个问题” ， 中国地质矿产经济 ，1995 年第 7 期第 3 页。 西南政法大学硕士学位论文 4 条件的转让，矿业权的财产性属性获得了一定程度的体现。将矿业权视为一种财产权， 适用不动产有关的法律法规来调整，是由矿业权出让转让管理暂行规定 所确定的， 由此矿业权流转的方式和途径得到进一步的放宽。相较于国土资源部的此规定， 民法 通则 的规定则相对简单， 仅仅是将矿业权视为财产权的一种， 除此没有其他相关规定。 7我国法律法规在矿业权法律属性上规定的不完善，关于矿业权的法律属性在物权法 颁布以前，国内法学专家的各种学术观点层出不穷，莫衷一是。其中用益物权说、债权 说、准物权说、占有权说、自物权说、知识产权说等是被大家广为熟知具有一定代表性 的学说。在已经颁布实施的物权法中，探矿权、采矿权被确立为一种用益物权。体 现在物权法第三编“用益物权”第一百二十三条的规定。从民事基本法的角度界定 了矿业权的用益物权的属性。但是我国的矿产资源领域基本法律矿产资源法未对矿 业权的法律属性做出明确的界定。 希望新修订的矿业基本法对矿业权的法律属性做出确 认。 （2）矿业权是一种用益物权 矿业权的作为一种法律规定的权利，对于其法律性质的界定研究，对理论界和实务 界都大有益处。虽然国内的专家学者站在不同的角度对矿业权的属性进行了研究论述， 但是有关矿业权属于用益物权的理论已经日渐成为主流观点， 并在颁布实施的 物权法 中得到了认证。 根据民法理论，物权分为完全物权和他物权。他物权是指用益物权和担保物权。用 益物权是指“权利人对他人所有物享有的以使用收益为目的的物权” 。 8用益物权着重于 物的使用价值， 而担保物权着重于物的交换价值。 用益物权的权能主要包括占有、 使用、 收益，它是从所有权派生出来的权利。之所以将矿业权界定为用益物权是因为： 首先，从矿业权自身来看，不论是探矿权还是采矿权都是利用国家所有的矿产资源 获取经济利益的权利，尤其是采矿权是对矿产资源占有、使用和收益权的组合，通过处 分开采的矿产品取得经济利益的权利。符合用益物权的特征和权能。但是由于矿产资源 的特殊特征，具有有限性、可耗竭性、战略性，除了具有占有使用收益的权能外，还具 有部分的处分职能，即矿业权可以通过流转，来获取其经济利益。利用市场配置有利于 7我国民法通则在第五章“民事权利”中的第一节“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”项下第八十一条 第二款规定， “国家保护合法的采矿权。 ” 8梁慧星： 中国物权法研究 ，北京：法律出版社，1998 年版第 12 页。 我国矿业权出让法律制度研究 5 矿产资源的优化配置，更大的促进公平公正，实现利益的最大化。 其次，从现行的法律法规的规定来看， 民法通则将采矿业权规定为一种与财产 所有权有关的财产权。其实际上将其界定为私权或是民事财产权。从矿产资源法实施 细则的规定来看，矿业权人对其回收或开采的矿产品享有所有权和支配权；探矿权人 对其作业区内新发现的矿种享有优先探矿权 （但是对于这种采矿优先性的符合条件和程 序还需要进一步规定清楚） 。此外，在我国的矿产资源法实施细则中也规定了矿业 权的独占性和排他性。民事财产权称之为物权的内在属性在于其优先性、支配性和排他 性，综上所述，矿业权具有物权的内在属性，其当然属于物权。用益物权是所有权人依 法让渡其对物的占有使用收益的三项权能而形成的民事权利，是物权的一种分类。矿业 权就符合用益物权的特征，不过其有其独特性，还具有部分的处分权能。虽然在已经颁 布实施的物权法中，明确了探矿权和采矿权是一种用益物权，但是根据物权法 以前的相关法律、法规、规章的规定，其作为用益物权可得到体现， 物权法的很多 规定也不过是对过去散见在各法律、法规、规章的司法解释的总结和提升。这样也使矿 产资源的相关规定与物权法的相关精神相衔接，能使各部法律之间实现更好的衔接。 最后，从各种学说观点的比较来看，矿业权作为一种用益物权更合理。债权说，何 山教授从合同的角度对其进行了剖析。 还有中国政法大学的江平教授认为矿业权是一种 物权化的债权。 债权说否定了矿业权的排他性和优先性。 同样占有说 9和知识产权说 （持 此观点的学者普遍认为探矿权的客体是智力成果，非有形的财产，从这种权利产生的结 果来定性一个权利。 ）也只是注重表面现象，并没有深层次挖掘矿业权的物权属性。而 除此之外的其他观点则是从不同角度剖析矿业权的法律属性， 共同点是都承认了其物权 属性，如特许物权说和准物权说都强调矿业权是通过行政许可取得的公权属性，强调国 家公权力的介入干预，具有强烈的公法色彩。 总之，对矿业权的属性的争议如此的激烈，正是由于矿业权除了具有传统民法中用 益物权的特点外也具有其自身的独特的特征。首先是矿业权具有公权兼具私权的性质。 探矿权和采矿权的现实权利状态是支配矿物的民事财产权和行政许可权的复合。 这种制 度设计存在很多不合理，具体的论证后文将详细的剖析；其次是矿业权分为探矿权和采 矿权，其中探矿权的标的是不特定的物，与一般民法上的普通物权特定的标的物是不同 9孟勤国： “中国物权法草案建议稿” ， 法学评论2002 年第 5 期。转引自李显冬主编： 中国矿业立法研究 ，北京： 中国公安大学出版社，2006 年版，第 4950 页。 西南政法大学硕士学位论文 6 的，这就涉及到探矿权人利益的如何更好的保护的问题。还有就是矿产资源作为一种可 消耗的物，制度的设计上肯定要考虑如何补偿这一消耗，尤其是作为所有权主体的国家 如何得到更好的补偿；最后矿业权是一种复合性的权利。矿业权的构成包括在特定区域 内勘探、开采矿产资源的权利，也涉及特定区域的地下使用权，要处理好两者之间的关 系。还有也要处理好矿业权与相关权利的关系，如与集体土地所有权、国家矿产资源所 有权、土地使用权、土地承包经营权等诸多权利之间的关系。因此，将矿业权界定为用 益物权，实际上是明晰产权，在产权归属明确的情况下优化配置有限的矿产资源，使矿 产资源的效益得到最大的发挥，减少矿产资源浪费，满足国民经济发展的需要，满足人 民日常生活所需。同时为矿业权更好的进入流通领域，创造了有利的条件，也提供了一 些理论上的支持。 3矿业权的权利属性对矿业权出让的影响 已经颁布实施的物权法将矿业权界定为用益物权，用益物权就是通过占有、使 用和收益，来实现物的使用价值。矿业权作为基于国家所有权派生出来的用益物权就是 要通过流转来实现其价值。 矿业权流转的基本形式包括矿业权出让和矿业权的转让。矿 业权出让转让管理暂行规定中界定了矿业权出让 10的概念。矿业权的出让是国家行使 矿产资源所有权的表现。 （1）矿业权是国家所有权派生的权利 在我国， 国家作为矿产资源的唯一所有者， 在实践中不亲自实施享有的权利和义务， 因此要使矿业利益最大化， 就必须通过设立一种类似用益物权性质的权利来实现国家作 为所有者的利益，矿业权就担当这一角色。1996 年修订的矿产资源法第五条明确指 出探矿权、采矿权实行有偿取得的制度。矿产资源的开采主体，必须按规定缴纳资源补 偿费和资源税。矿业权申请人必须通过有偿的方式从国家来获得矿业权。有偿的方式取 得矿业权作为对矿产资源取得的对价。 同时，在我国矿产资源属于国家所有，为了使国家所有的矿产资源的效益得到最大 的发挥，就必须引入竞争机制，因此市场作为配置资源的有效方式被引入，要加强矿业 权市场的建设，充分发挥市场优化配置有限的矿产资源。国土资源部颁布的探矿权采 10矿业权出让是指登记管理机关通过以申请、招标、拍卖、协议、等方式向符合条件的矿业权申请人授予矿业权允许 其从事一定活动的行为。 我国矿业权出让法律制度研究 7 矿权招标拍卖挂牌管理办法 （试行）中指出我国现行的矿业权出让形成了以招拍挂有 偿出让为主，协议有偿出让和申请在先出让为辅的出让方式。体现了充分发挥市场的作 用来配置资源。而以往的采用行政审批合同的方式，方式单一，没有引入充分的竞争机 制，将不可避免的造成国有资产的流失，不利于维护国家所有者的利益。 （2）矿业权定位为用益物权并不排斥必要的行政管理，反而矿业权是一种具有公 权性质的私权。 矿产资源属于国家所有，国家是唯一且永久的所有者。这主要是基于矿产资源具有 稀缺性、战略性等特征和具有维护国家的经济安全，保障社会发展等基础性作用来决定 的。而与其他自然资源如一般具有两种所有制形式的水、森林、渔业等相比，具有更强 的行政管理色彩。在矿业权出让过程中，矿业主管机关通过颁发行政许可证的方式授予 矿业权，矿业权人接受管理机关的监督管理，同时必须无条件的履行一定的法律义务如 缴纳资源税，保护矿区环境，缴纳生态补偿费等等，当然其合法权益受到侵害时也受到 法律的保护。 尽管矿业权具有较强的公权性，但本质上仍是一种特殊的私权，我国物权法明 确的将其界定为用益物权，由民法予以调整，是从国家矿产资源所有权中派生出来的权 利。国家向矿业权申请人出让矿业权，最终通过行政许可的方式授予相对人矿业权。矿 业权的实质就是采用市场手段和行政手段达到对矿业权这种特殊的用益物权进行合理 的配置和实现资源利益的最大化。当然，如果在实践中将矿业权过于放大其公权性或者 是过于夸大行政许可在矿业权出让中的作用，就是混淆了手段和目的的作用，就是没有 从本质上理解矿业权的法律属性。 （二）矿业权出让制度的基本内容 1矿业权出让制度的演变 从 1986 年矿产资源法颁布实施至今，我国矿业权出让制度经历了两个阶段的 发展演变，起初由于受计划经济和当时国家相关的矿业法律法规规章的影响，我国实行 的是无偿行政授予矿业权。后来随着市场经济的发展，实行有偿的行政授予矿业权，在 此一段时间内，我国虽然有关的法律法规规章规定我国矿业权出让实行招标授予，但是 西南政法大学硕士学位论文 8 在实践中行政权力的干预还是很大，市场机制的调节作用不能得以充分体现。但随着市 场经济的发展，2003 年实施的探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行） 中又规 定了矿业权的出让方式招拍挂，自此形成以招拍挂有偿出让为主要方式，以协议有 偿出让和申请在先出让为辅助的出让方式。上述阶段的变化，也反映了国家对矿产资源 政策的变化，从行政指导逐渐到市场主导。为了更好的和市场接轨，我国近年来加大矿 业权市场的建设。 （1）我国矿业权取得的无偿行政授予阶段 从 1986 年到 1996 年这一阶段，根据颁布实施的矿产资源法和矿产资源法实 施细则这两部主要的法律的规定，我国实行无偿行政授予方式取得矿业权，即矿业权 申请人取得探矿权和采矿权是通过行政许可的方式获得，并且无需支付相应的对价，是 以无偿的方式取得探矿权和采矿权的。再此阶段重视用行政权力来分配我国的矿产资 源，要获得勘探和开采的权利是以行政许可的方式授予的，在勘探和开采阶段都必须办 理申请、审批、登记手续。但是这也仅仅局限在矿业权的取得的阶段，在矿业权的开采 阶段我国一直实行的是有偿开采制度（缴纳资源补偿费和资源税） 。这些在矿产资源 法第五条中有明确的规定。由于在此阶段，我国实行无偿行政授予矿业权，这就导致 完全由行政权力来配置矿产资源，取得矿业权无相关的对价，容易导致权力寻租才，产 生政治腐败。同时支付的资源税和资源补偿费完全不能体现矿产资源的实际价值，导致 了大量的国有资产的流失，浪费的现象也十分的严重，不利于保护国家的利益。此后， 我国开始探索矿业权的有偿取得制度。 （2）我国矿业权取得的有偿行政授予阶段 1996 年修订的矿产资源法第五条 11指出我国矿产资源实行有偿开采制度和矿业 权有偿取得制度。相关的具体规定在随后颁布的矿产资源勘查区块登记管理办法第 八条和矿产资源开采登记管理办法第六条中有所体现。同时矿业权可以通过招标投 标的方式有偿取得在这两部行政法规中有所体现， 由于该规定在实践中缺少实施的强制 性，实际的操作程序也不完善，所以在实践中以招标投标的形式进行有偿出让矿业权的 现象还是很少见。尽管我国法律积极推进以招标等方式有偿取得矿业权，如随后颁布的 11 矿产资源法第五条第一款规定， “国家实行探矿权和采矿权有偿取得的制度。 ”第二款规定， “开采矿产资源， 必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。 ” 我国矿业权出让法律制度研究 9 矿业权出让转让管理暂行规定中提到招标、拍卖作为矿业权出让的方式之一，但是 此时法律只是提倡此种方式，不作为主要方式，不是强制性的必须采取的方式，因此在 实践中还多是采用申请批准的方式，在此段时间内也极易导致权力寻租的腐败现象，也 没有充分发挥市场的作用。 直到探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法 （试行）的颁布，其不同与以往的法 律规定，明确了以招标拍卖挂牌的方式出让矿业权。明确了以招标拍卖挂牌方式取得矿 业权是必须且主要采取的方式， 而协议有偿出让和申请在先的出让方式为辅助的出让方 式。 探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法 （试行）第七条和第八条 12分别是对新设探 矿权和采矿权符合法律规定的情形时必须通过招标、拍卖、挂牌的方式授予。同时，第 九条规定应当通过招标的方式授予探矿权和采矿权。 13 在随后颁布的关于进一步规范 矿业权出让管理的通知中，对矿业权各种出让方式的情形结合矿产勘探开采分类目 录进行了详细的归类。同时，该通知还规定了申请在先出让和协议出让的适用情形。 为了更好的实现招标、拍卖、挂牌有偿为主的出让方式的实现，国土资源部在 2010 年 实施的关于建立健全矿业权有形市场的通知中，为确保矿业权交易市场的公开、公 平、公正的进行，规范矿业权出让转让行为。还有国土资源部在 2012 年发布实施的矿 业权交易规则（试行） 规定了矿业权有形市场的建设要求。国家越来越重视市场在调 控配置资源的作用，招标拍卖挂牌已经成为我国矿业权交易的主要方式，并且在不断的 完善，与国际更好的接轨，符合现代市场经济发展的需求。 2矿业权出让的主要原则 （1）市场竞争与国家宏观调控相结合的原则 矿产资源具有可消耗性、不可再生性等重要的价值，尤其是矿产资源对于国家经济 的发展、 社会的稳定具有重大意义。 随着经济的发展， 我国面临着资源日益紧缺的形势， 12招拍挂管理办法第七条规定， “新设探矿权有下列情形之一的，主管部门应当以招标拍卖挂牌的方式授予： （1） 国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地； （2）探矿权灭失的矿产地； （3）国家和省两级矿产资源勘查专项 规划划定的勘查区块； （4）主管部门规定的其他情形。 ”第八条规定， “新设采矿权有下列情形之一的，主管部门应 当以招标拍卖挂牌的方式授予： （1）国家出资勘查并已探明可供开采的矿产地； （2）采矿权灭失的矿产地；探矿权 灭失的可供开采的矿产地； （3）主管部门规定无需勘查即可直接开采的矿产； （4）国土资源部、省级主管部门规定 的其他情形。 ” 13 招拍挂管理办法第九条规定， “符合本办法第七条第八条规定的范围，有下列情形之一的，主管部门应当以招 标的方式授予探矿权采矿权： （1）国家出资的勘查项目； （2）矿产资源储量规模为大型的能源金属的矿产地； （3） 共伴生组分多、综合利用水平高的矿产地； （4）对国民经济具有重要价值的矿区； （5）根据法律法规、国家政策规 定可以新设探矿权采矿权的环境敏感地区和未达到国家规定的环境质量标准的地区。 ” 西南政法大学硕士学位论文 10 浪费严重的现象，要实现经济社会的可持续发展，合理开发利用矿产资源实现资源节约 型社会的建设，离不开国家的宏观调控。从 1996 年，我国矿业权允许流转以来，逐步 引入市场竞争机制，用市场调节矿业权的流转。但是，从经济学的角度分析，市场通常 是组织经济活动的一种好方法。以竞争方式出让矿业权，充分体现了市场经济中由市场 供求和资源稀缺程度形成的价格需求，可以最大限度的实现矿产资源所有者国家的利 益。但是，市场也并不是万能的，从世界经济的发展历史可以看出来，世界各国起初实 行的是无政府主义，经济的发展不应该受到政府的干预，然而，随着自由放任的经济的 发展，世界爆发了严重的经济危机，罗斯福新政开启了政府干预的经济发展模式。因此 经济的发展需要将“看不见的手”和“看的见的手”结合起来。由于矿产资源的基础产 业地位， 国家作为矿产资源的所有权人在出让矿业权时不仅要考虑其经济价值还要考虑 其社会公益性。 因此为避免市场失灵对经济的影响， 国家就应当适度的对经济进行干预。 随着中国经济的高速发展，如果过度的国家干涉，不利于矿业权市场的发展。如果完全 的市场化配置容易导致矿产资源的盲目开采。 因此应有国家对矿业权出让进行一定的干 预，平衡各类矿产品的总需求和总供给，引导矿业权出让制度的健康发展。坚持市场调 节配置资源和适度的国家的宏观调控相结合， 平衡好国家在矿业权出让制度中的作用和 角色定位，在实现经济利益最大化的同时，也要考虑社会的公益属性。 （2）有偿出让原则 在过去我国实行的是计划经济，与此相应的是我国矿业权实行无偿取得的制度，矿 产资源从开发到销售都是按国家计划进行，随着经济的发展逐渐暴露出一些问题，采富 弃贫，资源浪费严重；过度的计划与经济的发展越来越不协调；不利于调动生产的积极 性等。实行市场经济的必要性越来越突出。随着中国实行市场经济，国有企业、集体企 业、私营主体各种民事主体纷纷进入矿产开发领域，不同的市场主体都平等、公平的参 与竞争， 按照市场法则优胜劣汰， 各种主体都应该有偿的取得矿业权， 尤其是国有企业。 矿业权出让作为矿业权流转进入市场的第一环节， 矿业权有偿出让是矿业权转让等制度 的存在的基础。而矿业权有偿出让也是世界各国的发展主流，世界各国根据各自的实际 情况，设计的矿业权出让环节也不相同。所以我国应该坚持矿业权的有偿出让，一方面 可以更好的与国际社会接轨吸收其精华为我所用， 另一方面实行有偿出让也有利于维护 国家的矿业利益。 我国矿业权出让法律制度研究 11 （3）公共利益优先的原则 前面提过矿产资源具有稀缺性、公共性、战略性等特性。从宏观层面来讲，矿产资 源在经济中的地位非常的重要，要合理开发利用，还要有一定的战略储备，在追求其经 济利益最大化的同时，也要考虑国家的公共利益，否则其有可能危及国家的经济安全。 因此，国家在矿业权出让的过程中，首先要考虑的是公共利益，当然也不能忽略环境保 护、矿产资源所在土地权利人的利益等等各种利益之间的博弈。从微观层面上来讲，随 着经济的发展，在矿产资源的开发过程中，一方面对能源和矿物原料的需求增加，矿产 资源的开发导致了植被的破坏，土壤的污染等自然环境的破坏，同时也可能诱发不同程 度的地质灾害。在矿业权出让和转让过程中，矿业主管部门监管失职，对一些不具备资 格的受让人授予矿业权。由于矿业活动的技术性和资金等各方面要求很高，因此由于受 让人资质不符合法律的规定，不可避免的对矿区的环境造成污染或者是不同程度的影 响。另一方面，一些地区为了当地经济的发展，在办理相关的证照的过程中，对一些前 置性的程序性条件未执行，如未进行环境影响评价和三同时制度就走一下过程，使真正 地环境的监管出现了真空的的现象。因此，矿业主管部门，在进行矿业权出让和转让的 过程中，应坚持公共利益优先的原则，经济的发展也要考虑对环境的影响。同时经济的 发展也不应该过度的依赖一种矿产资源，应积极探索经济发展的多种路径。 3矿业权出让的价值分析 （1）研究矿业权出让制度，可以最大限度的保障国家矿产资源所有权益的充分实 现。 对于目前法律法规规定的矿业权“有偿出让” ，其主要体现是收取“探矿权使用费 和采矿权使用费”以及部分国家出资勘查并已探明矿产地的探矿权价款和采矿权价款。 极低的矿业权使用费费率和补偿国家勘查出资为主旨的价款评估方法， 这样的有偿取得 制度没有真正的体现矿产资源的价值，尽管现在国家对矿产实施从价计征和从量计征， 但相关的利率与国外一些国家相比具有一定的差距， 矿业权有偿取得制度体现在矿业权 价款和矿业权使用费的缴纳方面，对于此方面存在收费低的情况。而矿业权有偿开采制 度体现在矿产资源补偿费和资源税的缴纳方面。则存在重复征收的现象。所以完善我国 的矿业权使用制度，对于防止国有资产流失，保障国家矿产资源所有权益具有重要的意 西南政法大学硕士学位论文 12 义。 （2）研究矿业权出让制度，能够更好的保障矿业权人的权利，使其更合理的开发、 利用矿产资源，更好的履行自己的义务。 矿业权出让中分清行政管理行为和国家作为民事主体的行为， 平衡国家作为行政主 体的和行政相对人之间的地位的平衡，如对于政府基于宏观调控及规范管理的需要，经 常以政策性文件代替法律，征收、关闭、整合矿山，一定程度上损坏了矿业权人的合法 利益。尤其是探矿权人的探矿风险的承担等问题，研究矿业权出让制度，建立一种矿业 开采补偿机制就能很好的保护矿业权人的合法利益。 （3）研究矿业权出让制度，有利于充分发挥市场配置资源作用。 矿业权出让作为矿业权流转的第一道门即矿业权流转的一级市场就是矿业权出让， 我国的矿业权出让方式从无偿的行政授予到有偿的取得即现在的矿业权出让以招牌挂 为主，以协议出让和申请在先出让为辅的方式，体现了让市场配置资源。2010 年国土资 源部发布的关于建立健全矿业权有形市场的通知中规定了，为确保矿业权市场交易 的公正、公平、公开进行，规范矿业权出让转让行为。同时，2012 年国土资源部颁布生 效实施的矿业权交易规则（试行） 规定了矿业权有形市场的建设要求。一是加快建 立健全市级矿业权交易机构；二是探索推进矿业权网上交易，重点是要建设全国性的矿 业权网上交易平台，促进全国矿业信息的公开、透明，增强信息的流动性；三是制定了 许多的交易规则。此种做法有利于进一步的规范矿业权出让转让交易行为，健全矿业权 有形市场。随着国家经济的发展，市场的观念一步一步的深入，一方面是使更多的市场 主体参与其中，有利于提高我国的矿业开发技术，另一方面有利于深化配置我国的矿产 资源，促进矿业经济的发展。 （4）研究矿业权出让制度，有利于促进矿产资源的节约使用，保障国家的能源安 全。 矿产资源具有有限性、稀缺性、战略性等特征同时现行经济的发展对矿产资源的依 赖程度有增无减。因此要充分利用现有的矿产资源，促进矿产资源的节约利用和精细化 利用，实现最大的经济利益和社会效益，保障国家的能源战略安全。 物权法将矿业 权界定为用益物权。其本质上就是要在产权明确属于国家