（经济法学专业论文）关于完善我国农村金融组织体系的法律问题研究.pdf

北方工业大学硕士学位论文 摘要 在当前我国农村金融组织相关的理论研究上和制定具体政策的实践中，多多少少 都缺乏一种法律的眼光与视角，缺乏定性的分析；更多的是一种“经济学帝国主义”， 是一种定量的分析。正是因为这种研究方法与研究视角上的偏移，在面对现阶段中国 农村金融组织竞争力不强、农村金融组织地区发展不平衡、产权安排和内部治理结构 不合理、经营目标多元化以及债务负担沉重等等问题时，更多的研究与建议是从经济 学的路径出发，笔者不否认金融本来就是经济学研究的范畴，但是对于农村金融组织 这样一个实践中存在的复杂研究对象，单一的研究路径势必会对我们真正认识所要研 究对象产生负面的影响。当然研究者们也会关注法律，但是他们大多一笔带过的提出 “加强法律、法规的制定”这样的政策建议，缺乏细致深入的研究，进而不可避免的 忽视了立法对于农村金融组织的发展、对于三农问题解决的重要性，从而在一定程度 上导致了我国目前有关农村金融组织的法律、法规还很不完善。 本文紧紧围绕“农村金融的非营利性”，从经济学中农业的弱质性、从社会学中 国家权力的巩固和农民合作能力的培育出发，总结出为农村金融组织立法的理论基 础，重新界定了我国农村金融组织的外延与内涵，归纳出当前真正可以称为或者具备 成为农村金融组织的市场主体，同时探讨政府在农村金融组织发展中的定位与职权， 在此基础上结合我国的国情和国外先进立法的成果，尝试为我国农村金融组织法律的 完善提供一个制度性的框架，以保证我国农村金融组织的持续、稳定、快速发展。 关键词：农村金融组织，合作性金融组织，政策性金融组织，立法 北方工业大学硕士学位论文 t h el a wr e s e a r c ho nt h es y s t e mo fr u r a lf i n i c a lo r g a n i z a t i o n i n c h i n a a b s t r a c t r e c e n t l y , i ti sa b s e n tam e t h o do fl a wa n dt h eq u a l i t a t i v ea n a l y s i sm o r eo rl e s si nt h e t h e o r ya n dp r a c t i c ea b o u tt h ef i n a n c i a lo r g a n i z a t i o ni nr u r a lc h i n a t h e r ea l em o r e q u a n t i t a t i v ea n a l y s i sa n de c o n o m i e si m p e r i a l i s m b e c a u s eo ft h em e t h o d ss k e w , t l i e y a l w a y sg i v em o r ea d v i c ei nt h ew a yo f e c o n o m i c sf a c i n gs om a n yq u e s t i o n sa b o u tt h er u r a l f i n i c a lo r g a n i z a t i o n w ek n o wt h ei m p o r t a n c eo f t h em e t h o do f e c o n o m i c s , b u tam e t h o di s a b s e n tw h e nw ew a n tt os o l v es oc o m p l e xq u e s t i o n c e r t a i n l y , m o s tr e s e a r c h e r sa l w a y s g i v eag e n e r a ld e s c r i p t i o na b o u tt h el a wi nr u r a lf i n a n c e , b u tt h e yr a r e l yg oi n t op a r t i c u l a r s t h e nt h e yi g n o r et h el e g i s l a t i o nt ot h ed e v e l o p m e n to fr u r a lf i n a n c e - o r g a n i z a t i o na n dt h e i m p o r t a n c eo f “s a n n o n g p r o b l e m s oi th a sc a u s e dt h en o n - c o m p l e t el a wa b o u tr u r a l f i n a n c et oac e r t a i ne x t e n t f r o mt h ea g r i c u l t u r a li n f e r i o r i t yi ne c o n o m i c sa n dt h ec o n s o l i d a t i n gs t a t e - p o w e ra n d t h ec u l t i v a t i o no ff a r m e r s c o o p e r a t i v ea b i l i t yi ns o c i o l o g y , t h i sa r t i c l er e g a r d st h e n o n - p r o f i t - m a k i n go f r u r a lf i n a n c ea sc e n t e ra n ds u mu pt h er e a lf i n a n c i a lo r g a n i z a t i o ni n r u r a lc h i n a a tt h e 韶a n et i m e ，i ti st r y i n gt op r o b et h ea u t h o r i t y sl o c a l i z a t i o na n dp o w e ri n t h ep r o c e s so fm r a lf i n a n c i a ld e v e l o p m e n ti nc h i n a o nt h i sb a s i s it r yt oc o n s t r u c ta i n s t i t u t i o n a lf l a m et og u a r a n t e et h ed e v e l o p m e n to ft h ef i n a n c i a lo r g a n i z a t i o ni nr u r a l c h i n a k e yw o r d s ：t h er u r a lf i n i c a lo r g a n z a t i o n , t h ec o o p e r a t i v ef i n a n c i a lo r g a n i z a t i o n , t h e p o l i c yo r g a n i z a t i o n , l e g i s l a t i o n 2 独创性声明 本人声明所里交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得韭友互些太堂或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名如苹岳续攀字日期：乃刁年歹月l o 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解j e 友王些盍堂有关保留、使用学位论文的规定，有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权j e 友兰些太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：品良杓、寺( 埔屯 签字日期：函矛事歹月黝日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 导师签名 签字日期 电话：b 4 t 6 ；7 7 0 6 6 邮编： 乞 北方工业大学硕士学位论文 引言 农业、农村和农民问题始终是关系我国国民经济发展和现代化建设的重大问题。 “三农”问题的核心是增加农民收入，实现途径是培育和完善农村要素市场、推动农 村劳动力转移，从而保持农业的稳定、持续发展。以上这些都直接或问接依赖于农村 金融的发展和支持，而农村金融改革与发展的核心内容就是农村金融体制的重要组成 部分农村金融组织的发展。党和国家一直高度重视农村金融组织的发展：2 0 0 4 年中 央1 号文件提出“鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通 过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为三农服务的多种所有制的金融组织”； 2 0 0 5 年中央一号文件又进一步提出“培育竞争性的农村金融市场，有关部门要抓紧 制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法，在有效防范金融风险的前 提下，尽快启动试点工作”。 由此可见，农村金融体制改革是我国金融体制改革的重要组成部分，农村金融体 制的改革取向与农村金融组织的发展将对农村经济增长起到极为重要的影响。此外， 随着加入w t o 后中国金融业对外开放程度的增大，多种所有制形式的金融机构将会相 继进入农村金融市场，中国农村金融组织将置身于竞争性的农村金融市场环境，既存 在巨大的发展机遇，也将面临严峻的挑战。 在机遇与挑战面前，在研究农村金融体制改革、组织变革的过程中，许多的学者、 专家都对农村金融组织进行非常细致、深入的研究，提出了许多具有建设性的意见和 建议。但是，在学习、研究有关农村金融组织的书籍、论文的过程中，笔者发现无论 是在理论研究上，还是在制定具体政策的实践中，多多少少都缺乏一种法律的眼光与 视角，缺乏定性的分析；更多的是一种“经济学帝国主义”，是种定量的分析。正 是由于这种研究方法与研究视角上的偏移，笔者发现，在面对现阶段中国农村金融组 织竞争力不强、农村金融组织地区发展不平衡、产权安排和内部治理结构不合理、经 营目标多元化以及债务负担沉重等等问题时，更多的研究与建议是从经济学的路径出 发，笔者不否认金融本来就是经济学研究的范畴，但是对于农村金融组织这样一个实 践中存在的复杂研究对象，单一的研究路径势必会对我们真正认识所要研究对象产生 负面的影响。研究是开放的，方法是多元的，正是基于这样的思路，笔者在对农村金 融组织的研究中发现我国缺乏有关农村金融组织的立法，这也许是单一的研究路径的 “后遗症”。同时，笔者也发现类似“加强法律、法规的制定”这样一笔带过政策建 议出现在相当多的有关农村金融组织的研究文献中，这从另外一个方面也说明了：“经 济学帝国主义”也需要法学的支持。 北方工业大学硕士学位论文 因此，本文正是从法学的角度出发来研究我国农村金融组织体系存在的问题， 并提出具体的立法建议。当然，对于经济学的“重镇”金融，笔者不会忘记经济 学，此外，我们还需要社会学的“支援”，因为法学从来就不是一个自给自足的学科， 其他社会科学也从来不是。 北方工业大学硕士学位论文 1 国内外农村金融组织及其立法发展概况 1 1 我国农村金融组织及其立法的发展概况 在论文的开始，我们有必要首先来沿着我国农村金融发展的历史轨迹，来简要回 顾我国农村金融组织及其立法的发展概况。 1 1 1 我国农村金融组织发展概况 我国农村金融组织是为农村、农业和农民服务的金融部门，是农村经济发展的产 物，它伴随着我国社会主义市场经济的发展和我国金融体制改革的深化而逐步发展壮 大，已经成为保障农村经济发展，提高农业生产力，增加农民收入的一支重要力量。 十一届三中全会以来，以家庭承包责任制为主的农村经济体制改革使我国农村社会经 济发生了全面而深刻的变化，在适应和推动这场变化的过程中，我国农村金融组织体 系结构和各个金融组织自身也都发生了重要的变化。纵观我国农村金融组织体系的变 迁，自十一届三中全会以来的这些重要变化大致可以划分为三个阶段，即1 9 7 9 1 9 8 5 年我国农村金融体制改革恢复调整阶段，1 9 8 6 1 9 9 3 年我国农村金融体制全面改革阶 段，1 9 9 4 年至今我国农村金融体制改革的完善并实施构建新体制阶段。“1 第一，1 9 7 9 1 9 8 5 年我国农村金融体制改革恢复调整阶段。 这一阶段的标志性事件就是中国农业银行的恢复。党的十一届三中全会以后，随 着家庭联产承包责任制在全国范围内的普遍推行，农村生产力得到巨大发展，农村经 济活力得到极大释放。为了进一步推动农村经济发展，深化农村经济体制改革，继党 的十一届三中全会通过的关于加快农业发展若干问题的决定( 草案) 明确提出：“恢 复中国农业银行，大力发展农村信贷事业”之后，1 9 7 9 年2 月2 3 日，国务院 1 9 7 9 1 5 6 号文发出了关于恢复中国农业银行的通知，该通知对中国农业银行的性质、任务、 业务范围、资金来源，机构设置、企业化经营和领导关系等问题傲了明确规定。中国 农业银行作为国务院的一个直属机构，由中国人民银行代管。主要任务是：统一管理 支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用合作社，发展农村金融事业。中国农业 银行自上而下建立各级机构，中央一级设总行，下设若干司局。省、市、自治区设立 分行，作为厅局一级机构，下设若干处室，地区设立中心支行，县设支行，农村营业 所、信用社一律划归农业银行领导。中国农业银行的恢复是加速实现农业现代化的一 个重要措施。农业银行信贷业务大大扩展，不仅办理农业信贷，而且扩大到与农业、 1 1 具体参见蒋俊朋农村金融组织结构与经计增长的关联性分析：【硕士学位论文】北京：中国农业大学金融学 专业，2 0 0 5 3 - 北方工业大学硕士学位论文 农村经济发展有关的工业和商业领域，农村金融组织的中心任务已经明确为支持农村 商品经济的发展。 此外，旨在恢复合作金融性质的农村信用社体制改革也开始起步。农村信用社是 集体所有制的金融组织，是农业银行的基层机构，农村信用社也逐步扩大了业务经营 自主权，放宽了信贷政策和信贷范围，增设机构网点，试办营业所和信用社联营，试 办信用联社等，到1 9 8 5 年年底统计，全国共有农村信用社5 8 万多个，加上信用分社、 储蓄所和信用代办站，共有信用网点4 0 多万个，平均1 7 个行政村就有一个信用机构， 形成了由农业银行统一管理、农业银行与农村信用社分工协作的农村金融组织体系。 第二，1 9 8 6 1 9 9 3 年我国农村金融体制全面改革阶段。 1 9 8 5 年以后，我国的经济体制改革由农村推向城市，经济体制改革全面展开。在 整体金融体制改革的推动下，我国农村金融体制改革全面开展。这个阶段农村经济改 革进一步深化，突出表现在乡镇企业迅速发展，农村外向型经济日趋活跃。在金融体 制改革领域，以设立中国工商银行和中国人民银行专门行使中央银行职能为标志，我 国金融体制从整体上开始进入“中央银行+ 专业银行”体制阶段，农业银行作为经济 实体，为了推动企业的发展，农业银行内部进行了一系列的改革。 在这一阶段，农村信用社经营上的独立性有所增强。建立了农村信用合作联社， 调整农业银行与农村信用社的关系，农业银行不给信用社下达指令性业务指标，完善 信用内部经营机制，增强了农村信用社经营管理独立性和灵活性。 此外，多种形式的农村金融机构和农村金融组织在这一时期开始出现并得到不同 程度的发展，除了农业银行、信用社外，还建立了农村信托投资公司，在一些地区出 现了乡镇金融服务机构和多种形式的合作基金会，得到迅速发展。初步形成了以农业 银行为主导，农村信用社为基础，其他金融机构和融资方式并存的农村金融组织体系。 第三，1 9 9 4 年至今我国农村金融体制改革的完善并实施构建新体制阶段。 根据党的十四大、十四届三中全会决定及随后国务院做出的关于金融体制 改革的决定中“建立政策性金融与商业性金融分离，以国有银行为主体，多种金融 机构并存的金融组织体系”，农村金融体制改革的目标是“逐步形成政策性银行、商 业性银行、合作金融组织密切配合的金融体系。”以1 9 9 4 年4 月国务院关于组建中 国农村发展银行的通知为标志，农村独立的政策性金融体系开始形成。至1 9 9 6 年农 业发展银行的分支机构延伸到县( 市) 级，形成了完整的农村政策性金融体系。 这一时期，农业银行在前期企业化改革的基础上，开始实施向国有商业银行的全 面转轨。在向国有商业银行转轨的过程中，对全系统经营网络进行了调整，撤并了部 分基层分支机构，农业银行在农村的经营范围开始收缩。 农村信用社的改革目标和任务在这一时期也得到了进一步明确。1 9 9 6 年国务院 北方工业大学硕士学位论文 关于农村金融体制改革的决定提出，农村信用社管理体制改革的核心是把农村信 用社逐步改革成为由农民入股、社员民主管理、主要为入股社员服务的合作金融组织。 1 9 9 6 年农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系，同时开始积极探索有中国特色 的现代合作金融的道路。为推动农村金融组织的发展，国务院于2 0 0 3 年6 月2 7 b 又出 台了关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知( 国发 2 0 0 3 1 5 号) 。 1 1 2 我国农村金融组织立法现况 根据我国立法法的规定，我国法律法规按效力划分为法律一一行政法规一一 地方性法规、自治条例、单行条例和规章三个层次。根据这样一个基本划分，相应的 我国有关农村金融组织的法律的体系应该包括有关农村金融组织的法律、有关农村金 融组织的行政法规、有关金融组织的规章。以此为依据笔者检索了中国人民银行官方 网站，中国农村金融网( h t t p ：册c r f n n e t ) ，又查询了中国金融出版社2 0 0 2 年版金融监管法规手册和中国法制出版社2 0 0 5 年版新编金融实用法典，得 到以下有关农村金融组织的法律、法规、规章的相关数据。“1 表h 有关的法律 共列金融法律及其释义其中主要涉及农村金融 的件数 - 一 组织的件数 中国人民银行官方网站呦 2 1o 金融监管法规手册 1 5 o 新编金融实用法典 1 7o 表2 ：有关的法规 共列金融法规及其释义其中主要涉及农村金融 的件数组织的件数 中国人民银行官方网站 1 9o 金融监管法规手册 1 00 新编金融实用法典 2 3 2 【1 l 中国农村金融网未对法律、法规、规章作具体分类，只以“金融法规”一项列出相关法律法规规章共计2 8 项， 其中直接涉及农村金融组织的只有一项农村合作银行管理暂行规定 2 1 来自于人民银行官方网站的数据检索于2 0 0 7 年1 月2 9 日 - 5 一 北方_ 丁业大学硕士学位论文 表3 ：有关的规章 共列金融规章制度及其其中主要涉及农村金融 释义的件数组织的件数 中国人民银行官方网站 5 4o 金融监管法规手册 3 2l 新编金融实用法典 3 02 此外还有相当一部分有关农村金融组织的相关规定是国务院以经济政策的形式 发布的，比如：1 9 7 9 年2 月2 3 日，国务院 1 9 7 9 1 5 6 号文发出关于恢复中国农业银 行的通知，1 9 9 4 年4 月国务院关于组建中国农村发展银行的通知，1 9 9 6 年国 务院关于农村金融体制改革的决定，2 0 0 3 年6 月2 7 日国务院出台关于印发 深化农村信用社改革试点方案的通知( 国发 2 0 0 3 1 5 号) 1 2 其他国家农村金融组织及其立法的发展状况“1 1 2 1 法国、美国、日本的农村金融组织及其立法的发展状况 早在1 8 5 2 年，作为西欧最大的农业生产国，法国政府颁布了法国不动产金融制度 的根本法规，即土地银行法，据此各地相继设立土地银行，后又合并所有的地方 土地银行，成立法国土地信贷银行。为了农业发展，各地纷纷组织了农业信贷合作社， 后来又逐步演变为地区、地方农业互助信贷银行。1 9 2 0 年法国政府为了统一管理全国 各省的农业信贷互助银行，成立了国家农业信贷管理局。1 9 2 6 年，政府又将国家农业 信贷管理局改建为国家农业信贷银行，并以合作性质的地区、地方农业信贷银行作为 其分支机构，形成了全国性的体系，并一直延续至今。 1 9 1 6 年，美国政府制定农业信贷法，先在全国创办了1 2 家联邦土地银行，并 由各自的服务范围形成1 2 个农业信贷区。1 9 2 3 年，在各农业信贷区创办y 1 2 家联邦中 间信贷银行，1 9 3 3 年由借款入组成农业生产信贷协会，作为联邦中间信贷银行的基层 组织办理动产抵押的中短期贷款，形成农业生产信贷系统。1 9 3 3 年，美国政府又批准 在1 2 个农业信贷区各自设立合作社银行，并另设立中央合作社银行共1 3 家，专门向各 类农村合作社提供贷款。在美国合作金融组织体系发展建立的同时，美国政府在1 9 3 0 年代到1 9 5 0 年代的2 0 年间根据本国农村经济和社会发展的需要分别设立了隶属于美 国农业部的商品信贷公司、农村电气化管理局、农民家计局和隶属于国会的小企业管 理局这样的专门金融服务机构服务于农业和农村的发展。 日本的农村金融组织体系是在“二战”以后，日本政府在考察美国以及欧洲的农 “1 具体详见类淑志中国农村金融体系的变迁与重构， 博士学位论文 上海；复旦大学政治经济学专业，2 0 0 4 - 6 - 北方工业大学硕士学位论文 村金融组织并结合其本国国情逐步建立和完善起来的，日本农村金融体系是由合作金 融组织和政府金融组织两部分组成。日本农村合作金融组织依附于农林渔业协同组合 系统( 简称“农协”) ，是农协的一个子系统，同时又是具有独立融资功能的金融部门。 农协的信用机构由三个层次组成：基层农协，都、道、府、县的信用农业协同联合会( 简 称“信农联”) 和中央级的农林渔业中央金库( 简称“农林中央金库”) 。日本的农协 信用机构是合作金融组织，农户入股参加农协，农协入股参加信农联，信农联又入股 组成农林中央金库，三级组织之间不存在领导与被领导关系，均独立核算、自主经营， 但上一级组织对下一级组织负责管理和服务。日本政府以罗奇代尔原则为基础，于 1 9 4 7 年颁布了农业协同组合法，规定农协为合作社组织，以为社员服务，不以盈 利为目的。政府金融即农林渔业金融公库( 简称“农林公库”) 是指由政府推动或直 接办理的农村金融事业，即由政府财政拨款以及由地方自治团体筹集地方财政资金， 对农林渔业的贷款利息予以补贴，或由作为政府专门金融机构的农林渔业金融公库按 国家政策对农林渔业进行低利贷款。 1 2 2 国外农村金融组织发展特点 从法国、美国、日本这三个国家农村金融组织发展来看，我们可以从中发现其农 村金融组织的建立，农村金融组织体系的完善具有如下几个特点： 第一，注重立法。市场经济是法治经济，任何经济活动都需要法律的保证和规范。 农村金融组织的运作也不例外，也需要完备的法律体系来保证农村金融组织的发展， 三个国家在农村金融发展的过程中都不约而同的通过立法来切实保障农村金融组织 的建立和发展。在法国，早在1 9 5 2 年就制订了土地银行法拉开了法国农村金融组 织发展的序幕，其后农村金融组织体系在其指引下一步一步发展起来的；在美国，农 村金融组织也建立起了完备的法律体系，既有专门的法律，比如联邦农业贷款法案、 农业信用法案等，同时也把把农业金融的运作融合到其他的相关法律体系中，从 而使农村金融运作有章可循、有法可依；在日本，日本政府先后颁布了农业协同组 合法( 1 9 4 7 年) 、农业信用保证保险法( 1 9 6 1 年) 等多部法律来保障农村金融 组织的运作与发展。 第二，政府主导。首先，从农村金融组织体系的建立来看，这些国家都是在国家 的推动下建立起了适合本国国情的农村金融组织体系。在美国，通常农村金融组织的 建立由政府首先提供创办资本，依法自上而下建立农业信贷系统；其后，该系统在政 府的控制和监督下，业务和营运均为借款人自下而上自行管理，此外，美国的农村金 融有政府强大的资金、政策扶持。比如美国联邦土地银行最初的股金主要是政府拨 “1 罗奇代尔原则是最早的合作杜原则，主要包括社员民主控制原则、社员经济参与原则、自愿与开放原则等。 7 一 北方工业大学硕士学位论文 款，占总股金的8 0 0 , 6 ，而政府农贷机构的资金绝大部分来源于财政的拨款或借款。其 次，从各国农村金融组织的运作来看，农村金融组织的运作与国家政策紧密结合。在 法国，法国农业信贷互助银行按照政府的政策确定贷款对象。凡是国家政策和国家发 展规划的项目，银行都给予优先支持，并予以贴息。 在政府主导建立农村金融组织的过程中，特别重要的一点就是政府是在有关农村 金融组织的法律的指引下来发展和完善农村金融组织 第三，合作性金融组织与政策性金融组织在法律的指引下并驾齐驱。从法国、美 国、日本的农村金融组织体系的构架上看，其体系的构建都遵循着合作性金融组织与 政策性金融组织并驾齐驱的这样一个基本格局，并立法从制度上保证这种框架的建立 和发展。从三个国家农村金融组织发展的历史上看，这种“二元模式”从1 8 5 2 年法国 的土地银行法到1 9 1 6 年，美国政府制定农业信贷法再到“二战”以后日本农 村金融组织的建立，这种模式也显现得越来越清晰。 1 3 小结 通过国内外农村金融组织的发展情况和立法状况，我们不难发现我国农村金融组 织的发展存在着法律、法规缺位，立法层次低等诸多法律问题“1 ；而诸如美国、法国 等发达国家则非常重视有关农村金融组织的立法。西方发达国家的发展模式自然不必 全盘接受，但是事实的对比分析，让我们看到比较完善的农村金融组织法律体系对于 农村金融发展的重要作用，这启示我国必须加强农村金融组织的立法。为什么要加强 农村金融组织立法，如何构建农村金融组织的法律体系，发达国家构建的合作性金融 组织法与政策性金融组织法的“二元模式”是否适用于我国等等都需要我们进行深入 细致的分析。 1 1 l 详见后文。3 1 现有相关规定中存在的问题 北方工业大学硕士学位论文 2 我国农村金融组织的基础理论 通过上面对我国和国外农村金融组织发展及其立法情况的事实分析，我们需要从 理论的层面上来进一步的探讨有关农村金融组织的法律问题。 2 重新界定我国农村金融组织 研究我国农村金融组织的法律问题，首先要搞清楚的最为重要的一个问题就是： 到底什么是农村金融组织。农村金融组织的定义不搞清楚，就无法研究其他有关农村 金融组织的问题，而在我国的有关农村金融组织的相关理论书籍中，这个问题却恰恰 被忽视。 2 1 1 对农村金融组织含义的综述 根据笔者对相关学术论文和理论书籍的查询，学者们在研究农村金融组织时大都 会论述到“我国农村金融组织包括a 组织，b 组织，c 组织”n 】，笔者将这种定 义的方式称为“构成式的定义”。这种定义方式本身没有问题，但是，这种定义方式 其实说明的是“农村金融组织体系”的各组成部分，而非“农村金融组织”实质特征。 也有学者辨明了农村金融组织体系与农村金融组织的区别。1 ，但是在指出“我国 农村金融组织体系包括a 组织，b 组织，c 组织”的同时并没有进一步分析“农 村金融组织”的定义，忽视了搞清楚“农村金融组织”含义的重要性。 不管是在学者们的论文中，还是在具体执行的相关政策中，一提到农村金融组织， 人们一般就认为，农村金融组织就是“政府主导的支农三驾马车( 即农业银行、农业 发展银行、农村信用社) ”啪，或者再加上“邮政储蓄”、“民间金融组织”，这些组 织从名称的构成、组织的功能、建立的原因等方面可能与农村、农业、农民有关，可 是怎么有关，有关到什么程度才能被称为农村金融组织，农村金融组织的本质是什么 等等这些问题却几乎没有人注意到，没有人去研究。 2 1 2 重新界定的农村金融组织 原有的定义方式存在问题，缺乏细致地分析，那我们就需要重新界定我国的农村 金融组织，研究农村金融组织的本质属性。金融从产业属性上看属于第三产业，即服 务性产业，既然是服务性产业，那么“为谁服务”就是一个非常重要的问题。推而论 比如蒋俊鹏，彝沛在中国农村观察 2 0 0 5 年第2 期中国农村金融组织空问结构分析 一文中指出中国农 村金融组织包括。主要包括中国农业银行、农村信用杜和邮政储蓄机构。” 嘲比如张红宇( 农业部政策法规司) 在中国农村观察2 0 0 4 年第2 期中国农村金融组织体系：绩效、缺陷与 制度创新一文中指出“构成中国农村金融组织体系的主体是中国农业发展银行、中国农业银行，农村信用合作 社三大金融机构” 嘲陈亮从支农三驾马车的市场定位看农村金融深化的路径选择，当代经济研究，2 0 0 5 ，第4 期 9 北方工业犬学硕士学位论文 之，笔者认为，“如何定义农村金融组织”可以从“为谁服务”即“农村金融组织服 务的对象”出发来定义农村金融组织。据此，笔者认为：农村金融组织是指那些切实 为农业、农村、农民服务的金融组织。注意定义中的“切实”，这不是一个无关紧要 的形容词，而是一个至关重要的限定词，凡是以发展农业、繁荣农村、惠及农民为主 要经营目标的金融组织才符合“切实”的限定，只有这样的组织才是“农村金融组织”。 依笔者的观点，根据我国处于社会主义市场经济初级阶段的国情，结合发达国家农村 金融组织的发展状况，具备成为农村金融组织可能性和现实性的是农村合作性金融组 织和农村政策性金融组织。我们决不能看见名称中带有“农业”、“农村”、“农民”的 组织就认为是农村金融组织，不能把金融组织的部分业务与三农有关的组织称为“农 村金融组织”，是不是农村金融组织的唯一试金石就是看它是否“切实为三农服务”、 是否具有合作性金融和政策性金融的属性。 2 2 缺乏法律法规的原因 通过上文的论述，我们搞清楚了研究农村金融组织中最为重要的一个基本问题， 即到底什么是农村金融组织。接下来，我们来探讨在我国农村金融组织领域缺乏法律 法规的原因。 笔者认为：首先，农村金融组织的界定与我国农村金融组织方面缺乏相关法律法 规之间有着十分密切的联系。从划分部门法的角度看，法与法之间的主要的区别就是 其调整对象的区别，如果我们要为农村金融组织立法，首先就要明确农村金融组织相 关立法的调整对象，但是问题是，在对“农村金融组织是什么”都没有明确的界定的 前提下，就不可能界定农村金融组织相关立法的调整对象，连立法的调整对象都没有 弄清楚，又谈何立法呢。可见，缺乏对农村金融组织定义的细致分析与研究是导致我 国农村金融组织领域缺乏法律法规的重要诱因。 其次，在我国城乡二元格局、城乡差距客观存在的情况下，城市化似乎成为社会 发展主流的大环境下，学者们更容易把与市场经济联系更密切的“城市”与“资本” 或“金融”联系起来，于是与城市联系更为密切的金融法律一商业银行法被制 定了；与农村、农业、农民联系密切的农村金融组织的法律法规在一定程度上被忽视 了。可以说，这是城乡差距在金融领域的体现，是一种在立法上的不平等。农村金融 要发展，要建立比较完善的农村金融组织体系，必须加快农村金融组织的相关立法工 作，为缩小城乡差距，加快发展现代化农业、提高农民收入提供充足的资金保障。 2 3 为农村金融组织立法的基础理论“1 【l 】这里的立法是指最高国家权力机关及其常设机关和其他有关国家机关依照法定的职权和程序制定经济法律规 范的活动 1 0 北方工业大学硕士学位论文 2 3 1 立法的经济学基础 根据经济学中的产业划分理论，可以过分为如下三个产业：第一产业，农业( 包 括种植业、林业、牧业和渔业等) ；第二产业：，工业饱括采掘业、制造业，自来水、 电力，蒸汽、热水、煤气等供应业) 和建筑业；第三产业，即服务业。三大产业中 农业是基础性产业，但是农业相比较其他两个产业又具有明显的弱质性。这种弱质性 主要体现在农业与其他产业相比在生产等方面所处的不利地位。 这种不利地位主要是由于农业自身的特点决定的。首先，农业受自然环境影响大。 农业生产需要自然作用，但自然是很难控制的，虽然随着人类社会的发展，科学技术 水平高度发达的今天，农业生产仍然要受自然条件的影响和制约，人类对于洪涝、干 旱、台风、冰雹、霜冻等自然灾害更多的是事前的预报、事后的补救，对自然灾害本 身是无能为力的。这就意味着农业面临着比其他产业更大的自然风险。其次，从农 产品的供给和需求的过程看，“农产品流转中价格和供求之间存在着时滞：农业生产 具有季节性和周期性，而粮食消费却有日常性和连续性，这种不对称使生产者对价 格不能及时作出反应，决策调整须在下个生产周期中才能实现。于是，在市场自行调 节下，农产品供给难以及时追随价格变化，导致农产品稀缺或过剩的信号往往被放 大，农业经营者难以建立起稳定的价格预期，他们面临着相对于其他行业更高的市 场风险。” 农业的弱质性决定了其产业自身不能提供给产业发展所需要的稳定的货币资金。 而对于商业银行这一金融组织而言，由于商业银行是营利为目的的，对于农业这一产 业本身就不能提供大量资金，同时农业的营利能力又受到不可控的自然因素的影响， 这就决定了以营利性为目标的商业银行不可能会为农业的发展提供充足的资金保障。 中国农业银行在向国有商业银行转轨的过程中，对全系统经营网络进行了调整，撤并 了部分基层分支机构，农业银行在农村的经营范围开始收缩就说明农村市场运作商业 性金融是营利空间很小，作为理性的商业组织，商业银行必然不会去关注农村金融。 从这里我们不难得出，农业弱质性决定了农村商业金融的弱质性。 要注意的是农村商业金融的弱质性不等于农村金融的弱质性。金融从功能上讲， 可以分为政策性金融，商业性金融，合作性金融。我们在看到农村商业金融弱质性依 附于农业弱质性的同时，我们也要看到农业的弱质性是相对的，这种相对性对于农村 金融而言，决定了我国的农村金融需要的是不以营利为目的的金融组织，即农村政策 性金融和合作性金融。 农业弱质性的相对化需要从两个方面来理解： m 高帆中国农业弱质性的依据、内涵和改变途径，云南社会科学，2 0 0 6 ，第3 期，第4 9 页 - 1 1 北方工业大学硕士学位论文 首先，这种相对性与农业的基础性密切联系的。农业的弱质性和其基础地位不存 在矛盾。农业的基础地位体现在：第一，农业为社会成员提供了必需的生存性资料， 即使是工业高度发达的国家，农业提供生存资源的功能不仅没有减弱，反而随着人们 生活品质的提高而得以增强；第二，农业生产率的提高不仅可以为其他部门提供更多 的原料来源，而且可以释放出大量劳动力并获得经济剩余，为其他部门的发展提供劳 动力和资本积累；第三，最后，农业生产提供的生态产品构成了人类生存和发展的生 态基础。 其次，用历史的、发展的眼光看，农业的弱质性只是在经济结构转变过程中的一 个相对概念，这种弱质性的程度不仅与资源禀赋有关，也与各国的发展战略有关。从 世界各国的农村金融发展来看，农村的弱质性的克服不但不能缺少金融的参与，而且 需要金融组织的大力支持。 从上面农业弱质性的相对性出发不难看到，经济的发展不能忽视农业，不能削弱 农业的基础性地位，结合农村金融组织的发展来说，就要求我们必须发展适合农村、 农业、农民发展的农村金融组织，能够担负起这个重任的金融组织注定不可能以营利 为目的，商业性金融组织不可能担负起农村金融发展的重任。我国农村金融更需要那 些不以营利为目的的农村金融组织的支持，对于这些不以营利为目的金融组织而言， 这是一种“义务”，一种可以消解过于理性的市场的缺陷的绝对权；但是笔者不反对 商业金融参与到我国农村经济的发展过程中，这种参与对于商业性金融组织而言是一 种“权利”，一种商业性金融组织理性的选择权，一种市场经济下的自主权。 在市场经济的环境下，追逐利润最大化是理性企业和理性个人的合法追求，但市 场也有其自身无法克服的缺陷。我们在构建法律保护着以“追逐利润最大化的商业性 金融组织”同时，我们也需要立法来保护和推动“不以营利为目的的农村金融组织” 的发展，使不以营利为目的的合作性金融和政策性金融在一套比较完善的制度保障下 持续、快速、稳定的发展，不断完善农村金融组织体系，培育出真正的符合我国国情 的农村金融组织。 2 - 3 2 立法的社会学基础 为农村金融组织立法的社会学基础主要是从社会学的角度分析农村金融组织立 法有利于巩固国家在农村的基础权力，有利于农民合作能力的培育两个方面来分析。 2 3 2 1 国家权力在农村的弱化 “由于种种自然的、人文的和历史的原因，中国现代的国家权力对至少是某些农 村乡土社会的控制仍然相当松弱”“1 。为什么这么说呢? 首先，从中国政治体制改革 1 1 l 苏力送法下乡北京：中国政法大学出版社，2 0 0 0 第3 0 页 - 1 2 一 北方工业大学硕士学位论文 在农村的具体形式看，村民自治制度是我国农村的基本政治制度。具体来说“村民 委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，实行民主选举、民 主决策、民主监督。”简言之就是村民自己管自己的事。这是具有中国特色的社会 主义基层民主的重要形式之一，村民自治制度的建设事关我国的民主政治建设的基 础，事关经济体制改革在农村的深化，同时对于提高农民的民主观念、政治素养，进 一步为巩固农村社会的稳定，具有不可估量的重要作用。 客观上分析，村民自治本身就意味着国家权力至少是在村这一级退出，让村民自 己管理自己，从而能够充分发挥广大农民的积极性，使他们能够结合地区特点，“多 快好省”的发展经济，提高生活水平。但是，自治是有条件的，这种条件从宏观上看 就是农村市场经济体制的建立，从微观上看就是农民要成为“理性的人”，只有在这 样的条件下，国家权力在村民自治过程中的退出才不会出问题。而就目前的情况看， 特别是中西部以及相对落后的农村地区看，农民已经成为理性的、会算计的人，但是 落后地区的市场机制还没有完全建立，在这种情况下，就需要国家从宏观上调控、微 观上指导，而这种调控和指导绝不能是政府的直接干预，因此，政策性金融组织就是 相对比较好的手段选择。而就我国目前农村的政策性金融组织而言，就是农业发展银 行，有学者认为，农业发展银行是政府财政性机构，也有学者认为，农业发展银行是 金融机构。笔者以为，我国的农业发展银行应是两种机构的结合体，一方面它在运营 过程中也还要收取利息，不是无偿的；另一方面其也担负着支持政策性项目，支持农 村产业结构的调整。国家可以通过立法来保障农业发展银行这只看不见的“手”在一 定程度上来填补村民自治带来的国家权力在部分基层农村的弱化。 2 3 2 2 农村合作制基础的弱化 “对传统关系的破坏，尤其是诸如市场经济、现代传媒、自由流动等因素造成的 村庄共同体的解体，使得村庄社区的合作能力大大衰退了。”嘲对于农村信用合作社 这一扎根农村的本应以信用合作为基础建立金融组织，对于村庄社区合作能力的下 降，笔者认为农村信用合作社没有发挥好其自身的作用。 一般来说“达成平等协商的契约合作组织的因素，大致与以下三个方面有关：一 是理性算计的个人，二是作为裁判的制度文本和裁判手段，三是与合作密切相关的理 性算计的人们对法律的遵守成度。三者兼具，平等协商的契约组织就会因为收益大于 成本，二合作的越来越好，越来越多。”嘲以这个标准来分析我国的农村信用合作社， 首先，农村信用合作社的基础是农村千百万的社员，他们一般而言，基本上都是理性 1 1 1 我国村民委员会组织法) 第2 条规定 1 2 1 贺雪峰新乡土中国桂林：广西师范大学出版杜，2 0 0 3 第6 3 页 l ，】同上 - t 3 北方工业大学硕士学位论文 算计的个人。其次，农村信用合作社是否有作为裁判的制度文本和裁判手段呢。通过 上文的分析，我们可以看到我们仅仅是制定了一些政策性的规定，并没有相关的专门 立法，也就意味着我们作为裁判的制度文本和裁判手段还很缺乏，至少是不完善。壤 后，在没有相关法律法规的情况下，“与合作密切相关的理性算计的人们对法律的遵 守成度”也就无从谈起了。 由此可见，本应在加强农村合作能力方面发挥重要作用的农村信用合作社这一农 村金融组织没有发挥其应该发挥的作用，最为重要的原因之一就是缺乏“制度文本和 裁判手段”，即缺乏有关农村信用合作社这一农村金融组织的立法。 综上所述，不论从经济学中农业的弱质性，还是从社会学中国家权力的巩固和农 民合作能力的培育，从立法上保证我国农村金融组织的持续、稳定、快速的发展既是 实践的需要，同时理论上也是切实可行的。 北方工业大学硕士学位论文 3 为完善农村金融组织体系立法的实践建议 3 1 现有相关规定中存在的问题 第一，法律、法规缺位。相比较农村合作性金融组织还有一些专门的规章条例而 言，有关政策性金融的法律、法规的则严重缺位，直接影响到政策性金融的生态环境 与可持续发展。法律、法规的缺位首先导致农村政策性银行的定位不准，经营盲目运 行，其合法权益得不到有效保障，经营行为缺乏法律规制，经营自主权受到干预。其 次，导致并进一步加剧了金融市场上政策性金融机构与商业性金融机构之间的无序竞 争。再次，是与当今世界各国农村政策性金融机构普遍有法可依、依法运行的惯例和 要求格格不入，更有悖于市场经济就是法制经济的定理。如果对农村政策性金融的立 法存有空白，将使得我国金融立法体系不完善，也势必影响整个金融活动的正常开展。 对于农村政策性金融组织的法律缺位，笔者认为原因有两个方面：首先是实际部 门的一些决策者重商业性金融、偏政策性金融，这主要体现在“理论上缺乏关注；定 位不准，业务范围被随意调整；资金来源不足，融资能力低。”其次，从我国政策 性金融机构自身因素来看，在经营宗旨上三家政策性银行都有利润动机和向商业银行 转化的倾向，因而不愿意在相关规定上体现不以营利为目的、不与商业银行竞争的宗 旨，不愿在业务范围上受到法律、法规的较多管制。 当下，应该首先制定中国农业发展银行章程等条例规定。在运行一定时间 和立法机会成熟后，再适时修改并逐步上升至由全国人大常委会制定和批准颁行的一 般法律的立法形式。这也符合政策性金融法律的动态调整性的一般特征和要求。 第二，立法层次低。比较农村政策性金融组织法律法规的缺位，农村合作性金融 组织立法上的主要问题就是立法层次低。根据我国立法法的有关规