（环境与资源保护法学专业论文）我国环境行政主体研究.pdf

摘要 摘要 环境问题是人类有史以来面临的最严峻的社会问题之一。通过何种途径、采取何种 措施更好地进行环境管理，实现维护人类生存环境这一目标是世界各国乃至整个人类需 要迫切解决的问题。环境行政作为新形势下一种积极有效的管理手段已被各国广泛采用， 而作为环境行政行为的主导者，环境行政法律关系的重要参与者环境行政主体，其 理论研究及制度建设越发显得迫切与重要。因此，本文撰写的目的就在于通过我国环境 行政主体的现状、存在问题及理论构建的探讨，为我国环境行政主体理论的发展与完善 贡献微薄之力。我国的环境行政主体由于其作为行政主体本身的固有缺陷，以及环境行 政管理体制的某些欠缺而存在诸多问题，如环境行政主体设置重复、执法权限不足等等， 从而使环境行政主体理论的研究具有十分的必要性。同时，通过对我国环境行政管理体 制的发展、环境管理机构的建设及行政主体理论相关内容的阐述，论证了我国环境行政 主体理论研究与制度建设的可行性。在此基础上，笔者对我国的环境行政主体理论的构 建作了尝试，包括环境行政主体的界定、范围、职权职责及资格确认等基本问题的论述。 并通过与西方国家环境行政主体制度及环境管理体制的比较，指出我国环境行政主体需 要学习与借鉴的地方。最后，笔者对发展并完善我国的环境行政主体理论与制度提出建 议。 关键词环境行政环境行政主体环境行政管理体制 东北林业大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e mi so n eo ft h em o s ts e r i o u ss o c i a lp r o b l e m st h a th u m a n b e i n g s a r ec o n f r o n t e dw i t hi n h i s t o r y t h ep r o b l e mt h a th o wt o c a r r yo u tt h ee n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o ni no r d e rt ou p h o l dt h el i v i n gc o n d i t i o no fh u m a n b e i n g si sr e q u i r e dt ob es o l v e d i m m e d i a t e l yf o ra l lt h ec o u n t r i e si nt h ew o 订da n de v e nf o rh u m a n i t y t h ee n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o na sap o s i t i v ea n de f ! l e c t i v em a n a g e m e n tm e a s u r eu n d e rt h ec u r r e n ts i t u a t i o nh a s b e e na d o p t e dw i d e l yj n m a l l y c o u n t “e s s ot h et h e o r e t j c a lr e s e a r c ha n d s y s t e m a t j c a l c o n s t r u c t i o no fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e s u b j e c t ， w h i c hi st h ed o m i n a t e p a n i n e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o na n dt h em a i np a r t i c i p a n ti nt h el e g a l r e l a t i o n s h i po fe n v i r o n m e n t a d m i n i s t r a t i o n ，i sb e c o m i n ge v e nm o r ei m p o n a n ta n du 唱e n t h e n c e ，t h i sp a p e rd i s c u s st h e c u h e n ts i t u a t i o no ft h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o ni no u rc o u n t r y t h ee x i s t i n gp r o b l e m sa n d t h ed e v e l o p m e n t柚di m p r o v e m e n to fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v es u b j e c tt h e o r yi no u r c o u n t r y f i r s t l y t h ea u t h o re l a b o r a t e st h ed e v e l o p m e n to fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，t h e c o n s t m c t i o n0 fe n v i r o n m e n t a l m a n a g e m e n t i n0 u rc o u n t r ya n dt h er e l a t i v ec o n t e n to f a d m i n j s t r a t i v es u b j e c tt l l e o f y b e s i d e s ，t h ea u t h o re x p o u n d st h ef e a s i b i l i t yo fr e s e a r c ho f e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v es u b j e c tt h e o r ya n ds y s t e m a t i cc o n s t m c t i v ei nc h i n a a tt h es a m e t i m e ，d u et ot h ei n h e r e n ts h o n c o m i n go ft h ed i s t e m p e r e d n e s so fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e s u b j e c ti no u rc 0 u n t r y f 0 ri n s t a n c e ，t h er e p e a t e ds e t u po fe n v i r o m e n t a la d m i n i s t r a t i v es u b j e c t ， t h ew e a k n e s so fa u t h o r i t yo fl a we n f o r c e m e n ta n ds oo n t 1 l e r e f o r e ，i ti se s s e n t i a lt od os o m er e a s e a r c h e s0 nt h i st o p i c o nt h eb a s i s ，t h ea u t h o r a t t e m p t s t o i n v e s t i g a t es o m e b a s i c p r o b l e m s o nt h ee s t a b l i s h m e n to fe n v i r o m n e n t a l a d m i n i s t r a t i v es u b j e c tt h e o r yi no u rc o u n t r y ， s u c ha s ， t h ed e f i n i t i o n o fe n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v es u b j e c t ，a u t h o r i t ya i l dr e s p 彻s i b i l i t y ，t h ea f f i 姗a t i o no fr a n g ea n dq u a l i f i c a t i o n t h r o u g l lt h ec o m p a r i s j o no fe n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n t a ls y s t e mb e t w e e nw e s t e mc o u n t r i e s a n dc h i n a ，t h ea u t h o rp u tf b n a r ds o m ea s p e c t s ，w ec 孤l e a ma n dd r a wo nt h ee x p e r i e n c e s f i n a l l y ，t h ea u t h o rp f o p o s e st h a tt h er e s e a r c ho fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v es u b j e c tt h e o r y a n ds y s t e m a t i cc o n s t r u c t i o nn e e dt ob ed e v e l o p m e n ta n di m p r o v e df u n h e ru n d e rt h en e w s i t u a t i o no fc h i n a se n t e r i n gw 1 o k e y w o r d s e n v i r o n m e n t a ia d m i n i s t r a t i o n ；e n v i m n m e n t a la d m i n i s t r a t i v es u b j e c t s y s t e mo fe n v i r o n m e n t a ia 山n i n s t r i t i v em a n a g e m e n t i i 1 绪论 1 绪论 1 1 引言 环境行政主体是环境行政法学体系中的基石。作为环境行政法律关系主体之一的环 境行政主体，它的研究是环境行政法学的基本问题。无论是剖析环境行政行为是否有效 从而在实践中规范环境行政行为，还是探讨环境行政权的归属从而正确科学的划分环境 行政权，归根到底，都要以环境行政主体的研究为根基。环境行政主体在行政法和环境 法的双重规范下，实施各种环境行政管理活动，是我们研究环境行政主体的实践基础。 作为行政主体的下位阶概念，环境行政主体的研究还要以行政法学为根基，通过对行政 主体理论的纵深发展来强化环境行政主体理论，将环境行政管理的具体实践问题，提升 为环境行政主体制度来研究，并尝试构建我国的环境行政主体理论。 1 2 国内外环境行政主体研究现状 对于环境行政主体的研究，国内尚无专著问世，相关论文也为数不多，有关环境行 政主体的论述多散见于与其相关的环境行政、环境管理等理论问题的研究成果之中。如 在东北林业大学出版社2 0 0 2 年版，周玉华主编的环境行政法、中国环境科学出版社 2 0 0 2 年版，李恒远主编的环境法制读本中，对环境行政主体都有独立章节，比较系 统的论述。近年，也有对环境行政管理机构、环境行政组织等与环境行政主体相关、相 近的问题的理论研究，这些问题的研究也为环境行政主体的理论探讨提供了参考与借鉴。 总体上，就目前而言，行政主体理论的研究与探讨在我国可以称得上如火如荼，而 环境行政主体的研究，无论是理论上，还是制度上，都尚处于起步阶段i 在国外，无论是大陆法系国家，还是英美法系国家，环境行政主体及其理论与制度 的研究，较之我国都是更为先进与完善，究其原因，不仅是由于西方国家对于环境保护 以及环境行政手段的应用认识较早，更重要的是其行政主体理论或其行政主体制度基础 深厚。 大陆法系国家存在公、私法的区分，行政法属于国内公法，在行政法学上历来重视 行政主体的研究，并形成一整套完备的行政主体理论。【1 】在法国，行政主体是一个法律 概念，就法律意义而言，行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力， 并负担由于实施行政职务而产生的权力、义务和责任的主体；【2 】在德国，行政主体概念 的关键在于权利能力。德国行政主体的种类有国家，包括联邦和联邦各州：具有权力能 力的团体、公法设施和公法基金会；具有部分权力能力的行政机构；被授权人或者被授 权的组织以及私法组织形式的行政主体。【3 】在日本，行政主体即是行政权的归属。在现 行宪法之下，行政权属于国家或公共团体。【4 j 而环境行政主体作为行政主体的一个分支， 在如此强大与完善的行政主体理论支撑下，环境行政主体只是将其理论研究与制度建设 具体拓展到环境行政管理领域而已。 东北林业大学硕士学位论文 在英美法系国家没有行政主体概念，但却存在行政主体制度。英国的行政主体有三 类：国家、地方政府以及公法人；美国的行政主体具体有四类：联邦、各州、地方政府 以及公法人。1 5 j 在这种情形下。无论是英国，还是美国，也都不存在环境行政主体概念， 但他们都拥有相应的环境行政主体制度，由各自的环境管理机构以行政主体的资格拥有 环境行政管理职权，在实践中进行各种各样的环境管理工作。 1 3 我国环境行政主体研究的目的 环境行政主体理论是环境行政法学的基本理论问题之一，研究环境行政主体的目的 有以下几点： 1 、客观评价我国目前的环境行政主体现状，分析环境行政主体存在的问题与缺陷， 为理论研究奠定实践基础。 2 、通过研究环境行政主体，理顺环境行政法律关系，为建立与完善环境行政主体制 度创造法治氛围。 3 、阐明环境行政主体的基本理论问题，构筑我国的环境行政主体理论。 4 、将环境行政主体理论由学术探讨上升到法律成果，健全和完善行政组织的法律制 度，促进环境行政法学的不断完善与发展，为环境法律制度的立法、执法等工作构建理 论平台。 1 4 我国环境行政主体研究的意义 环境行政法作为国家在环境保护领域行使行政管理职能的重要依据，随着环境问题 的不断增多，环境管理事务日益复杂，环境行政法的发展与完善越发显得迫切而重要， 我们知道一种完整的法律关系应该包括主体、客体及其内容，环境行政法律关系主体作 为环境行政法律关系的要素之一，其地位和意义不言而喻。而环境行政法律关系主体又 包括环境行政主体与环境行政相对方，前者是国家环境管理权的行使者，后者是居于被 管理地位的公民、法人和其他组织，前者实施环境行政行为直接或间接影响后者的权利 义务，在发生环境行政诉讼或环境行政纠纷的情况下，如前者是环境行政诉讼的被告和 赔偿义务机关，后者则是环境行政诉讼的原告和赔偿请求人：前者在环境行政法律关系 中居主导地位，其理论研究的完善与实践工作的发展，对界定环境法律关系主体，明确 环境行政法律关系双方当事人的权利和义务，丰富和健全环境法律体系，保证环境行政 管理活动的顺利进行具有十分重要的意义。 面对我国行政主体理论研究范围较窄，层次较低等诸多缺陷存在，而环境法律体系 又亟待完善的状况，研究环境行政主体的意义在于： 首先、环境行政主体问题的研究，可以进一步明确环境主体的范围，界定其主体资 格，解决环境行政主体职权范围不清、责任归属不明等问题，从而推动政府的环境管理 工作，有助于环境行政诉讼的顺利进行。 其次、研究环境行政主体，是推进行政组织法治化进程的需要，是深入行政改革的 1 绪论 需要，是完善行政法学体系的需要，研究环境行政主体有助于行政法学与环境法学的深 入结合，丰富与完善环境行政法学理论，推动环境法律制度的健全，促进环境行政管理 与市场经济、生态效益多方面的衔接，更好地维护公众权益。 最后、对于环境行政主体的研究，是我国行政法学、环境法学适应w t o 规则的客观 要求，面对不断发展的国际形势，国际新规则的引入，行政主体多元化的趋势，我们无 论是在理论上，还是在实践中，都需要有所突破与创新。 东北林业大学硕士学位论文 2 我国环境行政主体在现实中存在的问题 虽然我国已形成全国人大立法监督、各级政府实施、环境保护行政主管部门统一监 督管理、各有关部门依照法律法规规定实施监督管理的环境行政管理体制，但由于环境 管理工作起步较晚及行政主体理论的自身缺陷，我国的环境行政主体存在着许多问题： 2 1 在环境立法方面 环境立法权是拥有立法权的环境行政机关的基本权力之一，环境行政机关行使立法 职权是开展环境管理工作的前提。 环境行政管理体制的立法属于行政立法的范畴。由于我国的行政立法不发达，没有 一部专门的“行政机关组织法”，从而不能像人大、法院、检察院系统那样从上到下建立 有明确法律根据的行政机构。在环境行政管理方面当然也不例外。从目前的立法来看， 在中央一级没有一部专门的“环境管理机构组织法”，在地方也没有专门的环境管理机构 及环境行政主体设置的法规和规章。有关环境管理机构及环境行政主体的设置及其职责 分工的规定散见于各有关法律、法规和规章中，甚至主要以党委或政府的红头文件下达。 由于没有法律的专门明确的规定，所以环境管理机构及环境行政主体经常处于变动之中， 而且各地方也很不统一，从而大大影响了环境管理机构及环境行政主体的稳定性。 这种立法上的缺陷加上行政主体设置条件过低，导致了环境行政主体设置出现重复 现象。并且，由于我国的环境行政管理体制从各部门分工管理逐步变为统一监督管理和 分工负责相结合的管理体制的，而在这种变化过程中只注意对新机构的授权，不注意对 原有机构及其相关职能的撤销，从而就发生了某些环境管理机构及环境行政主体重复设 置的现象。1 9 9 8 年的机构改革虽然在一定程度上解决了这一问题，但重复设置的现象还 在一定程度上存在。比如，在自然保护方面，国家环境保护总局设置有专门的自然保护 司，而国家林业局也设置了野生动植物保护司。其实，野生动植物的保护，仅是自然资 源保护的个方面。在特殊环境区域的保护方面，就有自然保护区、风景名胜区、国家 森林公园、生态功能保护区等不同名称，而不同的名称，就要设置不同的机构加以管理。 这种机构的重复设置必然造成职能的交叉和重叠。在生物多样性保护方面，特别是在转 基因生物的管理方面，国家环保总局作为生物多样性公约的国家联络点，设有专门的管 理办公室，而农业部门也建立了相应机构。在环境监测方面，环保部门建立了从上到下 的四级环境监测网，而其他部门，如农业部门、水利部门等也建立了自己的环境监测网， 而且各部门对同一监测对象的监测数据往往相互矛盾。机构与主体的重复，便代表着其 所拥有的行政职能出现交叉，于是行政主体之间涉及利益时相互争权，涉及责任时相互 推诿，从而导致行政效率低下。伴随环境行政主体设置重复现象的是环境行政主体之间 的职能划分缺乏科学性。科学的管理分工立法是让每一个部门都只承担符合其管理目标 的职能，不能让其承担与其管理目标直接矛盾或者冲突的职能，而我国的环境行政主体 2 我国环境行政主体在现实中存在的问题 中时常出现行业管理部门行使监督管理部门职权、综合决策性管理部门行使专业管理部 门职权等错位行使职权的现象。 2 2 在环境执法方面 环境执法是环境行政主体依照环境法律的规定，代表国家行使环境监督权力所采取 的具有法律效力的行为。环境执法是环境立法和国家管理环境职能得以实现的保障，是 环境行政主体的基本职能。 环境行政执法主体通常是地方各级人民政府和其所属的环境保护行政主管部门。当 执法主体行使行政决定、监督检查、行政强制执行和纠纷调解的权力时，即与其相对人 形成一种“不对等”的法律关系：执法主体的行政行为具有法律的约束力和强制力，当 执法行为生效后非依法不得变更和撤销，相对人必须完全履行设定的义务；当相对人不 履行义务时，行政主体有依法采取强制执行的权力。但是，行政主体与相对人之间“不 对等”地位又是建立在双方平等遵守法律的基础之上的。行政主体必须依法行使职权而 不能超越法律规定的权限，不得违背法律规定的实施程序，作为相对人，其正当权益受 到法律的充分保护，如果相对人对行政主体的行政行为有争议或不服时，可以依法申请 该行政主体的上级机关进行复查，使相对人的合法权益不受侵犯。 在实践工作中，环境行政执法主体的执法权限不足，执法手段不够充分。主要表现 为：其一，环境行政执法主体缺乏必要的强制执行权。目前，环境行政执法主体只能通 过申请人民法院强制执行的方式迫使不履行环保法律义务的相对人履行义务。实际工作 中，环境行政执法主体普遍感到缺乏必要的直接强制执行权力来保证执法的权威性、严 肃性。目前环保法律授予环境行政执法主体直接强制执行权力的范围还很小，如工商、 税务等部门所拥有的查封、冻结、扣押、没收、强制划拨等手段，在一定程度上还很欠 缺，使得环境行政执法主体对层出不穷的违法行为常感力不从心或束手无策，难以有效 地进行监督管理。这也是环保执法目前在很大程度上呈现软弱状态的重要原因。其二， 环境行政执法主体缺乏限期治理决定权等刚性的执法权力。从理论与实际的需要看，环 境行政执法主体应拥有限期治理决定权，以及由此衍生的责令停业、关闭的权力，以加 强环境行政执法主体执法的权威性与严肃性。目前我国环保法律除环境噪声污染防治 法规定“对小型企业事业单位的限期治理，可以由县级以上人民政府在国务院规定的权 限内授权其环境保护行政主管部门决定”外，其他法律均将这些权力赋予地方政府。然而 地方政府往往偏重于考虑产值、效益、职工收入、失业率、社会稳定等因素，并未以环 境保护为其考虑问题的真实出发点和立足点，故往往难以“狠”下决心做出这方面的决定。 这无异于客观上助长了污染者“有恃无恐”的心理，给环保执法带来一定的困难，无形中 降低了环境行政执法主体的执法能力。而行政执法具体行为的实施者行政机构的组 成人员存在着执法素质满足不了执法需要的现象，易言之，即我国环保执法的高素质要 求和执法队伍素质偏低的矛盾较为突出。目前环保执法的水平普遍不高，与此有一定的 关系。随着市场经济的发展，环境监督管理工作日趋专业化、复杂化，这必然要求环保 东北林业大学硕士学位论文 执法的高质高量高效。但事实上，我国环保执法队伍尚未形成合理的智能结构。一方面， 执法人员的数量相对有限，素质较低。可以说这支队伍中有较多的人缺乏法律专业知识， 尤其匮乏高素质的环境法专业人才。这就给愈来愈多、愈来愈复杂的环保执法工作提出 了现实的难题。另一方面，环境行政执法主体为扩充队伍，往往降格以求，以致一些素 质较差的人员挤进执法队伍之中，其行政执法质量可见一斑。其三，物质装备较为落后。 随着环保行政执法任务的愈益繁重，执法的物质设备、技术水平也应配套。但目前我国 许多地方尤其是县级环保部门的技术物质装备还较落后，执法的设施还不健全，一些必 备的技术手段亦未充实于机构之中。有些偏远县甚至连基本的人、财、物都难以到位。 这些人为的障碍，不可避免地造成以下非正常的执法现象：一方面，执法任务得不到高 质高量高效地完成，另一方面，环境违法行为难以得到有效地追究。 2 3 在环境司法及环境诉讼方面 由于行政主体利益机制不统一，使得环境行政主体在成为环境行政诉讼被告时多为 “影子被告”。中国的行政主体理论是舶来品，是为了适应建立行政诉讼被告制度的需要， 从国外引进的。但在引进的同时，又对行政主体的内涵作了较大的改变，原有的行政主 体理论强调行政组织的统一和协调，行政组织以及作为行政组织基础单位的行政机关都 是行政主体的组织或机关，他们以行政主体的名义进行活动，统一在行政主体之下。而 我国的行政主体理论则强调单个行政机关的独立性，行政主体在通常情况下，是指享有 行政权的行政机关。 具体到环境管理领域，地方各级人民政府都是独立的环境行政主体，而各级人民政 府的环境保护、土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门以及国家海洋行政主管部 门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理 部门也都是独立的环境行政主体，这么多的环境行政主体，他们的意志和利益是不完全 相同的，特别是各级人民政府和其所属的环境保护主管部门之间的利益冲突时非常明显 的。在对环境案件的处理过程中，环境保护行政主管部门面临两难境地：一方面要维护 法律的尊严，依法行政，严格执法；另一方面又要接受同级政府的领导，维护政府的利 益。但是政府的利益在许多情况下，同法律的尊严是相冲突的，政府要发展经济，就要 对当地的企业进行保护，当企业实施污染或破坏环境的行为时，环境行政主管部门要严 格执法，就可能受到所属政府的干预，但如果环境行政专管部门不严格执法，则又会受 到受害人的指控，指控其不作为或行政行为违法或不当，此时，环境行政主管部门就会 成为行政诉讼的被告，代其所属的政府受过。这种“影子被告”最大的危害不在于环境 保护行政主管部门受屈，而是严重弱化了行政诉讼的功能，偏离行政诉讼监督行政机关 依法行使职权的基本目标。 2 我国环境仃政主体在现实中存在的问题 2 4 本章小结 环境行政法学是一门新兴学科，其理论研究与制度建设都尚处于探索阶段，而我国 现今也未形成一套可以支撑环境行政法学体系框架的环境行政主体理论。总之，我国的 环境行政主体缺少明确的立法规范、刚性的执法权限，并且缺乏真正有效的监督管理机 制，而导致职责不清、行政效率低下，因此，我国环境行政主体无论在理论的研究上， 还是在制度的建设上都具有十分迫切的必要性。 东北林业大学硕士学位论文 3 我国环境行政主体理论研究与制度建设的可行性 3 1 我国已拥有相对完善的环境行政管理体制 环境问题是人类有史以来所面临的最严重的社会问题之一，环境污染的有效防治与 自然资源的可持续开发利用同国民生产、经济发展息息相关，而行政法以其特有的运作 模式与调整手段，形成了内容广泛、形式多样的法治格局，其维护社会稳定、促进经济 发展、保障人与自然和谐共进的作用越发突出，行政手段的调控成为实现环境法治的主 要途径，因此，我国的环境管理体制实质上就是环境行政管理体制。 我国的环境管理职能主要是通过各级政府环境保护主管部门的行政活动来实现的，而 这些环境保护部门是环境行政法律关系的重要参与者。而且，在我国目前的环境管理体 制下，环境行政主体的研究，主要是建立在对这些环境保护部门及其行政活动的研究基 础上，环境行政管理体制的建立与完善直接影响着环境行政主体的研究。 环境行政管理是指国家采用行政、经济、法律、科学技术、教育等多种手段，对各种 影响环境的活动进行规划、调整和监督，以协调经济发展和环境保护的关系，防止环境 污染与破坏，维护生态平衡，进而促进社会可持续发展的活动。 我国的环境行政管理体制，其发展大致分为以下四个阶段： ( 一) 摸索阶段( 1 9 4 9 年一1 9 7 3 年) 。从新中国成立到1 9 7 3 年以前，尽管我国开展了 不少环境管理工作，如卫生部门对大气污染、水污染在部分地区进行过协调和控制，颁 布了“工业企业设计卫生标准”( 1 9 6 3 年4 月1 日起实行) ，但并没有提出明确的环境管 理概念，在全国范围内尚未建立起环境管理体系和相应的管理机构，只是在一些地区和 个别部门设立了“三废”管理处( 或科) ，以及综合利用办公室等。 ( 二) 探索阶段( 1 9 7 3 年一1 9 8 3 年) 。1 9 7 3 年第一次全国环境保护会议以后，开始在 全国范围内建立环境保护管理机构。到1 9 8 2 年，即第二次全国环境保护会议以前的1 0 年时间，尤其是1 9 7 8 年党的十一届三中全会以后至1 9 8 2 年的近5 年时间，使我国环境 管理工作取得丰硕成果并开创环境保护工作新局面的基础和起点。这一阶段的环境管理 主要是以治理污染为中心，是在“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群 众、大家动手、保护环境、造福人民”的环境保护工作方针的指导下逐步开展起来的， 管理部门的任务是：统筹规划、全面安排、组织实施、检查督促。这一时期，我国的环 境管理不仅从工作领域上，而且从理论学科上逐渐成熟并发展起来，为我国环境管理的 科学化、现代化创造了条件，环境保护虽然取得了很大成绩，但是没有真正从宏观上理 顺经济建设与环境保护的关系。 ( 三) 开拓阶段( 1 9 8 3 年一1 9 8 9 年) 。1 9 8 3 年召开的第二次全国环境保护会议制定了 我国环境保护事业的政策方针：一是明确提出了环境保护是我国的一项基本国策；二是 确定了经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、 3 我国环境行政主体理论研究与制度建设的可行性 社会效益、环境效益相统一的环境保护方针；三是把环境管理进一步强化作为环境保护 工作的中心环节。这次会议充分肯定了环境保护在我国国民经济和社会发展中的重要地 位，给我国环境管理的发展和提高注入了新鲜血液。这个政策体系的基本精神是从单纯 的环境污染治理转变到以防为主和防治结合，这标志着我国环境管理思想逐步走向成熟， 摸索到适合我国环境保护的方针和政策。在上述方针政策的指导下，随着环境管理职能 和工作重点的转变，我国工业企业的环境污染治理和城市环境污染的综合防治都取得了 很大的进展，环境管理的职能由注意微观管理向注意宏观管理的方向转变，各级环境管 理部门结合生产布局、产业结构、产品结构和技术结构的调整，积极配合有关部门，从 发展经济和保护环境的需要出发，对布局不合理、能源资源浪费大、环境污染严重的产 业和产品实行了关、停、并、转、迁等措施，取得了比较明显的效果。 ( 四) 发展阶段( 1 9 8 9 年至今) 。1 9 8 9 年召开了第三次全国环境保护会议，会议提出 继续运用“三大法宝”的基础上，为了把环境管理再上新台阶，将全力推行环境保护目 标责任制、城市环境综合整治定量考核、排放污染物许可制、污染集中控制和限期治理 等五项新制度。这些制度在环境管理的实践中已被证明是行之有效的，推动了环境管理 的进一步发展。总之，1 9 8 9 年至今，我国的环境保护事业及环境管理工作已经进入了全 面发展的时期，表现在：( 1 ) 坚持以强化环境管理为中心，全面推进五项环境管理制度和 措施；( 2 ) 加强环境保护法制建设，依法保护环境；( 3 ) 大力推进科技进步，积极发展 环保产业；( 4 ) 积极防治工业污染，不断深化城乡环境综合整治；( 5 ) 切实将环境纳入 国民经济发展计划，实现新的协调发展战略。1 6 j 3 2 环境管理机构的发展 伴随着环境管理的不断发展，环境管理机构建立并走向成熟。环境管理机构是环境 管理的组织保证，建设成一支强有力的环境管理机构是强化环境管理的必要条件，而环 境管理机构是在环境行政主体概念未曾出现时，我们对在环境管理工作中承担环境管理 职能的机构的广泛称呼，也是环境行政主体的重要组成部分，同时，环境管理机构又是 环境行政主体理论研究的实践依托，研究我国的环境行政主体，有必要对我国环境管理 机构的成长与发展有所认识与了解。 建国以来，我国的环境管理机构经历了4 次调整后逐渐加强和完善，并已经形成了 一个比较适应环境管理需要的完整体系。从建国以后至7 0 年代初，我国的环境问题尚 不突出，环境管理工作由有关部委兼管，如农业部、卫生部、林业部、水产总局以及有 关的各工业部门分别负责本部门的污染防治与资源保护工作，此时的管理模式为分散型。 1 9 7 4 年国务院成立了由2 0 多个部委组成的环境保护领导小组，下设办公室。国务 院环境保护领导小组是一个主管和协调全国环境工作的机构，日常工作由下属的领导小 组办公室负责。这一阶段的模式属于分散协调型，具体的环境保护工作仍由各分管部门 进行，但是统筹规划、进行政策和计划指导则由环境保护领导小组统一负责。所有的环 境协调属于政府一级，由专门的行政机构国务院环境保护领导小组承担，体现了政 东北林业大学硕士学位论文 府对环境问题和环境保护的重视。 在1 9 8 2 年的国家机构改革中，成立了城乡建设环境保护部，同时撤销国务院环境保 护领导小组，城乡建设环境保护部下属的环保局被确立为全国环境保护的主管机构。这 一阶段，在国家部委中首次出现了“环境保护”的字样，成立了专门的环境保护机关， 具有相对独立性。但是环保局没有协调其它各部的权力，因此，这一阶段的模式可以称 之为相对集中型。环保局的地位在性质上属于城乡建设环境保护部所属的局，属于内设 机构。在这一阶段，作为协调各部门环境保护工作的国务院环境保护领导小组已经被撤 销了，而环保局，由于其地位所限，不可能承担起协调环境保护工作的任务，即使是微 观层面的环境保护事项。 因此，两年之后，即1 9 8 4 年，根据国务院关于环境保护工 作的决定成立了国务院环境保护委员会，负责研究和审定环境保护的方针、政策、提 出规划要求，领导和组织协调全国的环境保护工作。1 9 8 4 年1 2 月，经国务院批准，城 乡建设环境保护部下属的环保局改为国家环保局，同时也是国务院环境保护委员会的办 事机构，负责全国环境保护的规划、协调、监督和指导工作。我们看到，这一阶段存在 两个部门专门管理全国的环境保护工作，但是，这两个部门的作用是不一样的，这种作 用的差异性是由它们的地位和职能决定的。环境保护委员会的地位属于国务院设立的委 员会，其职权事项是比较宏观的，涉及的对象是方针、政策、规划等事项，而且协调的 范围是国务院的组成部门之间的环境保护事项。而城乡建设环境保护部下属的国家环保 局在性质上属于部委管理的国家局，比先前的环保局地位提升了一步，具有更大的独立 性，但仍要接受城乡建设环境保护部的管理。国家环保局具有一些具体的环境保护职能， 但在涉及到协调其它部门时，需要提请环境保护委员会解决。这一阶段的大致模式属于 相对集中协调型。环境保护委员会和国家环保局共同组成了环境保护的专门组织。对于 涉及环境保护的事项时可以由国务院环境保护委员会进行比较有效的协调，而且在具体 的管理上也有专门机关负责。这一模式，从科学性的角度而言，是比较科学的，美中不 足之处在于，国家环保局设在城乡建设环境保护部下，而城乡建设环境保护部并不是专 门的环境保护机关，其目标与环境保护也不是很一致，在实践中，国家环境保护局将会 受其牵制，国家环境保护局要求独立地位的呼声越来越高。 在1 9 9 8 年国务院机构调整中，国家环保局升格为部级的国家环境保护总局，同时撤 销了国务院环境保护委员会。从国家环境保护总局的职能上看，包括宏观和微观两个层 面。宏观管理事项包括拟订国家环境保护的方针、政策和法规，制定行政规章，对重大 的经济技术政策、发展规划及重大经济开发计划进行环境影响评价，拟订环境保护规划， 以及组织拟订和监督实施国家确定的重点区域、重点流域污染防治规划和生态保护规划。 微观层面的职权包括：指导、协调和解决各地方、各部门及跨流域的重大环境问题。这 一阶段的环境管理模式属于相对集中协调型。环境保护的职权，主要有环境污染与环境 破坏的管理。环境污染事项和自然保护区主要由专门的环境管理机关管理，而涉及交通、 固体废物、渔业水体、海洋、生活噪声等污染由其他有关部委管理。自然资源的利用和 保护均由相应的资源管理部门管理，如森林和野生动物的利用与保护由林业局主管，矿 3 我国环境行政主体理论研究与制度建设的可行性 产资源的开采和保护由矿业主管部门管理等。对环境影响重大的宏观协调权和微观的协 调权全部授予国家环境保护总局，而没有设立专门的宏观环境协调机构。宏观协调的功 能由计划主管部门兼管，“负责将环境保护规划纳入国家计划。” 实践证明，强有力的比较完备的环境行政管理组织机构体系和统一监督管理与分工 负责相结合的环境行政管理体制，能够有效地改善环境管理，提高管理水平，控制环境 污染和生态破坏，保障人民身体健康，促进经济与社会持续协调发展。 3 3 行政主体理论的发展与完善 环境行政主体是行政主体在环境管理领域的一个分支，也是行政主体的下位阶概念， 我们在研究环境行政主体时，除了要注意其在环境管理上的主体性质，还要认识到行政 主体理论的发展与完善对其具有十分重要的意义。 在我国，行政主体理论是舶来品，它的出现在很大程度上是源于行政诉讼发展的需 要，它的建立为行政法学理论开辟了新的研究角度，为确定行政诉讼被告资格提供了理 论依据，并明确了行政主体的概念及其在行政法律关系中的地位，但是，由于学者引进 国外行政主体理论时，只是借鉴其行政主体的概念，而缺乏对行政主体理论的整体把握， 从而使我国的行政主体理论存在着诸多的缺陷与不足，如我国的行政主体理论基础薄弱、 依据不足，理论定位不科学，从而在实践中表现为行政主体的资格条件过低，责任定位 错误等等。【7 】 在近几年，经过学者与实践部门的研究及探讨，我国的行政主体理论已有长足的进 步，逐渐形成符合中国实际情况的行政主体制度。这些理论研究与制度创新的突破点集 中体现在以下两点： 第一，针对我国行政主体不是真正“主体”导致的行政缺乏连续性和统一性问题， 适当引入国外行政主体制度，建立包括国家、地方团体和公务法人三类行政主体在内的 新的行政主体制度。目前，我国的行政主体尽管数量众多，但种类单一，所以出现多头 管理和职责不清。而构建新的行政主体的过程就是给政府“瘦身”的过程，也是一个优 化政府结构的过程。首先，在责任承担方面，行政机关和法律、法规授权的组织不再是 独立的行政主体，它们之间的职责权限发生冲突时，会由所属的行政主体予以协调。并 且最终由行政主体对其下的行政部门承担法律责任。其次，在行政权的配置方面，尽管 在宏观上行政权分配给了不同的行政主体，但从微观上来看，行政权都集中到行政主体 手里，不再像原来那样分散，有利于职责统一、政令畅通。最后，行政分权的实质是在 确立国家社会二元结构的过程中，政府内部的调整，是政府自身的优化和完善。所以说， 引入国外行政主体制度的意义主要在于改革政府自身，是政府转变职能而“内缩”的需 要。 、 第二，对于行政分散化和民主化所产生的行政主体多元化问题，关键是要实现国家 权力向社会的转移。建立有限政府、服务政府的理念已成为政府职能转变的既定目标。 这就要求政府应该从国家社会生活的一些领域抽身退出，把它们留给社会力量和市场机 ；，夕j 东北林业大学硕士学位论文 制去解决。现代社会结构复杂，事务繁多，如果所有的公共领域的事务都由政府来管理 是不现实的。实际上，国家社会经济发展的力量和源泉都存在民众之中，如果能够放松 对社会的限制，给与社会组织和普通民众更大的自主权和活动空间，我们整个经济社会 的发展将会更加蓬勃和繁荣。所以，顺应行政主体多元化的潮流，把集中在政府手中的 “权力”外放，应该是构建未来行政主体制度的重要内容。1 8 j 环境行政主体是行政主体在环境管理领域发挥作用、行使行政职能的具体表现形式， 其性质归根到底仍是行政主体，虽然行政主体的缺陷与不足在环境行政主体身上有着不 政主体身上。比方说，客观要求我们应逐步加大公众参与在环境行政管理工作中的力度， 通过合法程序、合理途径授权予公共团体或群众组织，发挥它们在保护资源、维护环境 方面的积极作用，从而充分体现行政主体多元化的趋势。因此，可以看出，行政主体理 论的发展与完善将推动环境行政主体理论研究与制度建设的开拓与创新。3 4 本章小结 环境行政主体是随环境行政法学的产生而出现的新概念，实践中，承担环境保护、 环境管理职能的是被我们称之为环境保护主管部门的环境管理机构，这些机构是环境行 政主体的实践基础，已经走过了一定的发展历程，并且，环境行政管理体制的不断完善， 行政主体理论的不断发展都为环境行政主体理论的研究奠定了基础。，1 l 、 4 我国环境行政主体研究的基本问题 4 我国环境行政主体研究的基本问题 目前，我国己建立起由全国人大立法监督、各级政府实施、环境保护行政主管部门 统一监督管理、各有关部门依照法律法规规定实施监督管理的体制，在该体制下，作为 环境行政法律关系的主导者环境行政主体，要充分发挥其指导、规划的行政管理作 用，其理论的阐述与体系的建设迫在眉睫，笔者认为，研究我国的环境行政主体，须明 确以下问题，或者说构建我国的环境行政主体理论，应包括以下内容： 4 1 环境行政主体的界定 目前国内学者对环境行政主体的界定，即对环境行政主体的概念的解释还没有一个 统一的认识，而对于环境行政主体的解释及相关问题的阐述也是散见于环境行政法学、 环境行政管理学的相关著作中，基于环境行政法、环境行政管理学理论的研究i n 冈z j 起步， 这些基础理论的建设上还没有形成相应的体系，还有待进一步的深入。 在环境保护管理的实践中，存在一些与环境行政主体相关或相近的概念，它们自身 也与环境行政主体有着千丝万缕的联系，在界定环境行政主体之前，我们对这些概念应 加以认识并有所区别： 1 、环境管理机构 环境管理机构是指一个国家环境管理的组织形成、结构和方式等，是环境管理体制 的核心和重要组成部分，是整个国家管理机构体系的一个重要组成部分，与国家的政体 相适应。1 9 】它包括三大系统：综合性环境管理机构、部门性环境管理机构和流域、水系 统环境管理机构。环境管理机构是从国家机构设置的角度出发，对进行国家环境管理工 作的机构形成的体系及其结构、组成方式所作的概括，而我们研究的环境行政主体是从 法学的角度，立足行政法学的主体研究，对在环境行政管理领域拥有环境行政职权、承 担环境行政职责的组织进行归纳、总结，明确其权利义务，从而得出的可以代表行政主 体在环境管理领域表现出的特有性质及特征的概念。 2 、环境行政机关 环境行政机关是指依法成立、享有并执行国家环境管理权，具体实施环境行政职能 并独立承担其行为后果的国家机关。环境行政机关在性质上是依法成立的国家机关，而 不是普通的行政组织，它是环境行政主体的重要组成部分，承担了绝大多数的环境行政 管理职能。【1 0 】如国家环境保护总局，就是典型的环境行政机关。 3 、环境行政管理主体 环境行政管理主体是国家、各级人民政府、环境行政主管部门，被授权依法行使环 境管理职能的管理部门，其管理行为是国家意志和利益的体现。【1 1 】可以说，环境行政管 理主体是所有相关概念中与环境行政主体最为相近的一个，在某种程度上，它与环境行 政主体是相通的，只是它更多的使用在环