（法学专业论文）农村小额贷款公司借贷行为若干法律问题研究.pdf

原原 创创 性性 声声 明明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 除文 中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得吉林财经大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。对本文的研究做出 重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。因本学位论文引起的法律结果完全由本 人承担。 本学位论文成果归吉林财经大学所有。 指 导 教 师 签 名： 日期： 学位论文作者签名 ： 日期： 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解吉林财经大学有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权吉林财经大学 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。 （保密的学位论文在解密后适用本授权书，本论文：不保密，保密 期限至 年 月止） 。 指 导 教 师 签 名： 日期： 学位论文作者签名 ： 日期： 中中 文文 摘摘 要要 农村小额贷款公司承载了政府与民间、 债务人与债权人以金融体制的创新带动中国 经济的进一步发展。国外乡村银行的成功范例以及我国农村小额贷款机构的调研情况， 对于我国即将大规模的开展农村小额贷款公司的形式以扶助农村经济的状况将是极大 的鼓舞。任何事物的发展都不是一帆风顺的，都将伴随着困难和挑战，只有不断的完善 制度创新和理论创新，总结经验，不断反思，加快农村小额贷款公司的发展步伐。 本文通过对某一地区的小额贷款企业的调研， 统计农村小额贷款企业的资金流动情 况，分析农村小额贷款的存在问题和现有的法律保护。对小额信贷的运行的法律问题探 讨及立法实践的归纳、总结，并结合我国农村金融市场及借贷制度的特点，从法律的角 度简单地分析了我国农村小额信贷的借贷机制， 并提出了完善我国农村小额信贷法律制 度和法律环境的建议，以期我国农村的小额信贷能够在更为完善的法律框架下茁壮成 长，并最终推动我国农村经济建设的进一步发展。 关键词关键词：农村小额贷款公司 借贷行为 民间借贷 借贷合同 abstract the rural micro-credit company bearing the government and folk, debtors and creditors to financial system innovation and promote the further development of chinas economy. foreign banks success as well as our country rural microfinance institutions to research, to our country the large-scale carried out rural micro-credit company form to support rural economic situation will be a great encouragement. the development of everything not everything is going smoothly., will be accompanied by the difficulties and challenges, only by constantly improving the system innovation and innovation in theory, sum up experience, constantly reflect on, accelerate the pace of development of rural micro-credit company. this article through to an area of small loan companies survey, statistics rural micro-credit company s cash flow situation, analysis of rural micro-credit problems and the existing legal protection. in micro-credit operation on legal issues and legislation practice concludes, combined with chinas rural financial market and loan system characteristics, from the legal point of a simple analysis of chinas rural micro-credit lending mechanism, put forward to perfect our country rural micro credit legal system and legal environment is proposed, with a view to chinas rural microfinance can work in a more perfect legal framework grow sturdily, and ultimately to promote rural economic construction and development. key words: the rural micro-credit company borrowing behavior private loans loan contract 目 录 中中 文文 摘摘 要要. 英英 文文 摘摘 要要. 引引 言言 . 1 1 第第 1 1 章章 农村小额贷款公司概述农村小额贷款公司概述 . 5 5 1.1 小额贷款的界定 .5 1.2 农村小额贷款公司借贷行为的基本属性 .5 1.2.1 农村小额贷款公司借贷资金的来源 .5 1.2.2 农村小额贷款公司的法律特征 .6 1.2.3 农村小额贷款公司的法律关系 .7 1.3 农村小额贷款公司的发展实践 .9 1.3.1 视角一：孟家拉国乡村银行 .10 1.3.2 视角二：印度尼西亚农村信贷部 .10 1.3.3 吉林省梨树县小额贷款公司借贷行为的运行调研情况 .12 第第 2 2 章章 我国农村小额贷款公司借贷行为的法律环境和我国农村小额贷款公司借贷行为的法律环境和法律问题法律问题 . 1313 2.1 我国农村小额贷款公司借贷行为的法律环境 .13 2.1.1 立法目的 .13 2.1.2 公司性质 .13 2.1.3 借贷行为法律性质 .14 2.1.4 法律地位 .14 2.2 我国农村小额贷款公司借贷行为的法律问题 .15 2.2.1 高位阶法律缺失 .15 2.2.2.资金使用用途不规范 .16 2.2.3 防范借贷风险的法律措施不力 .17 第第 3 3 章章 我国农村小额贷款公司借贷行为防范风险的法我国农村小额贷款公司借贷行为防范风险的法律对策律对策 . 1919 3.1 完善农村小额贷款公司的立法框架 .19 3.2 完善小额贷款公司借贷行为的资本制度 .20 3.2.1 为股权融资创造条件 .20 3.2.2 提高债权融资比例 .21 3.2.3 有限度性吸收存款 .21 3.3 规范农村小额贷款公司的合法运营 .21 3.4 完善农村小额贷款公司的退出机制 .22 结结 语语 . 2424 参考文献参考文献 . 2525 1 引 言 天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往。自古以来，人们从未对“利”字放弃过追 求，将来更不会放弃。为了它，人们可以全然无视风险的存在。贷款与高利贷，如影随 形，相伴而生，不知成就了多少人的浮华梦，富甲一方，也不知让多少人梦断孔方，金 滩殒命。对信贷行业的疏导与约束，历来是政府发展经济、改善国计民生的基本调控策 略。本文拟从法律制度构建的角度，对作为信贷主体之一的小额贷款公司的前世今生进 行一番尝试性的探讨。 一、研究背景 我国经济体制改革始于农村，长期以来，国家对“三农”问题高度关注，我国农村 金融体制改革也一直在探索中努力前行。 连续数年的中央一号文件及国家历次的金融体 制创新， 都反复强调要进一步完善农村金融服务体系， 加强和改进农村金融服务， 为 “三 农”及县域经济加快发展提供良好金融支持。但与此不相适应的是，由于种种原因，今 年来国有商业银行和股份制银行纷纷选择逐步退出农村市场， 而作为农村金融主力军的 农村信用社及其他中小地方金融机构则由于包袱重，规模小及体制滞后等多方面的原 因，又难以有效满足蓬勃发展的农村经济主体的融资需求。为数众多的微小型企业、个 体工商户，尤其是部分失地农民、下岗职工、青年学生等急需资金创业的群体，由于缺 乏有效抵押和相应的资本实力，很难进入金融机构的信贷门槛，得不到合理而必要的信 贷支持，这为游离于正规金融体系之外的民间借贷的快速发展提供了契机。 在此背景下，我国政府开始逐步探索组建符合中国国情的小额贷款公司，以期望其 作为金融“毛细血管” ，向面临融资难的各类微型经济主体输送资金血液，同时在扩大 就业、规范和引导民间资金进入融资市场、遏制地下钱庄高利贷市场、缩小城乡贫富差 距、促进经济社会可持续发展等方面发挥积极作用。 二、研究意义 农村小额贷款公司的相关问题，具体细化到公司的性质、公司组织形式、相关资金 来源、参股股东要求、风险管理等方面在由中国银监会和人民银行于 2008 年联合颁布 2 的关于小额贷款公司试点的指导意见 （以下简称称为指导意见 ）中都有详细的说 明。在此基础上， 指导意见还明确了农村小额贷款公司致力于服务农村，致力于服 务资金短缺的微型企业的目标定位。 在此之后，一大批如雨后春笋般的农村小额贷款 公司就这样在各个省市区域间建立了起来，以便有效解决中小企业和农村融资难的问 题。数据显示，在 2010 年到来以前，这些近千余家的农村小额贷款公司在我国境内逐 渐开始形成。针对农村小额贷款公司的注册资本方面，法律有明确规定注册资金最低不 得不低于 500 万元人民币， 计算起来这将近上千亿人民币的合法资金已经在国内金融市 场中流通起来，农村小额贷款公司在这笔资金的进入过程中起到了不可忽视的媒介作 用。在农村小额贷款公司进入农村金融服务体系之前，农村区域的金融服务一片空白， 而农村小额贷款公司的出现不仅弥补了这一方面，在从事着民间小额贷款业务的同时， 还吸纳了大量民间资金。任何事物的出现都不是一帆风顺的，农村小额贷款公司在成立 之初，也涌现出一些相关问题，比方说农村小额贷款公司还没有明确的立法规范、缺乏 明确的主体资格、 没有建立完善的监管制度、 资金来源有限等很多方面的矛盾尚未解决， 在农村小额贷款公司运行的实践中就全部表现出来了。 针对小额贷款公司借贷行为若 干法律问题的研究， 实际上是立足于农村小额贷款公司的运行过程中反映出的问题和矛 盾，采取有效措施。这是对小额借贷行为法律属性的一次深层探索，具有一定的理论意 义和现实意义。 三、研究目标 透过近期发生在我们身边的血淋淋的事实，命悬一线的商贾精英的人生传奇，我们 可以更真切地感受到我们肩负的使命之巨， 可以更清晰准确地找到宏调的方向和我们的 研究目标，为信贷管理和金融法治把脉。 （1） “吴英案”的启示。 日前，先是被控以非法吸收公众存款的罪名，后因集资诈骗罪二审被判死刑的 “吴英案”，在我国学术界和民间引发了一场罕见的热议，舆论焦点集中在当前 我国正势图突破的、却又羁绊重重的金融体制改革上。一些法学家、经济学家和 企业家认为，计划经济时代不可能有“吴英案”，完善的市场经济时代也不可能 有“吴英案”，“吴英案”是当前改革过渡期的产物，需要在改革中给予应有的 重视并加以解决。一些知名学者和律师为吴英求情，认为吴英的罪行背后有着深 刻的制度原因，而且很多网友认为吴英罪不至死，应该放生。吴英并非因集资诈 段贵昌.从国外经验看农村小额信贷市场策略调整j.金融理论与实践,2009,(1). 蒋定之.大力发展农村小额信贷有效支持社会主义新农村建设j.中国农村信用合作，2008， （2）. 3 骗而获死刑的第一人。2008 年，浙江已有 5 人因此罪被判处死刑，但大都没有引 起太多社会关注。这起案件之所以突然引起如此关注，有个重要的背景就是，随 着我国死刑改革的推进，非暴力犯罪废除死刑正日渐成为共识。 民间的热议并不 仅仅限于死刑改革。浙江工商大学金融学院副院长钱水土认为，人们对一个集资 死刑犯的同情，很大一部分原因是出于对现有金融体制的不满。他认为，改革开 放已经走过 30 多个年头，但金融市场还没有开放到应有的程度，企业尤其是民营 企业融资，从正规渠道难以得到满足，必然要去寻找其他渠道。民间借贷在中国， 尤其是经济发达的长三角一带，异常活跃。但是由于缺少统一的监管机构，对民 间金融尚无法做到科学全面的统计。浙江金融法学会副会长姜丛华认为，在现有 的信贷资金供给体制之下，民间融资必然存在。因为在银行的资金供给制度里面， 它的受供对象早就锁定了，肯定会有一大批人拿不到银行提供的资金。但是拿不 到资金却不等于不发展、不做生意、不进行投资。他认为，作为金融垄断的恶果， 一方面是企业从正规渠道无法以市场价格借到资金，另一方面是地下金融市场极 度泛滥，当然这也极其危险。 专家们一致认为，大多数企业对资本的渴求与现有信贷资金供给体制的矛盾 已经上升成为当前经济领域的主要矛盾之一，把吴英判死刑，似乎于事无补，杀 了一百个吴英也解决不了问题。对“吴英案”议论的理性民意更集中地体现在对 现行信贷法律制度、金融制度改革和社会公平的期盼上。 吴英案，具有广泛的代表性，具体就体现在投融资渠道上。如果有广泛宽松 的融资渠道，吴英是不会涉嫌犯罪的。该案对本文的借鉴意义，就是当前应该大 力扶持小额贷款公司等金融机构的健康发展，畅通投融资渠道，从而减少融资难， 减少非法集资和高利贷现象，只有如此，才能从根本上避免体制弊端制造更多无 辜的吴英。 （2） “温州模式”的危机救赎。 2011 年,由于受国家宏观调控政策的负面影响,各地小微型企业出现融资难,尤其以 小微型企业集聚地温州鄂尔多斯为代表,很多企业出现资金链断裂,老板不得不跑路 -欠下巨债而外逃、自杀，民间高利贷魅影重现江湖,个人信用危机四伏,造成局部社 会动荡.为解决这一宏调负效应,温家宝总理亲赴温州,连续主 持召开三次座谈会，向企 业负责人详细询问中小企业生产经营、 小额贷款公司运营和民间信贷的情况。 总理指出， 要 加强对民间借贷的监管，引导其阳光化、规范化地发展，充分发挥其积极作用。同 时大力整顿金融秩序，采取有效措施迅速遏制高利贷化倾向，依法严厉打击非法集资， 4 及时妥善处理企业之间担保、企业资金链断裂问题，有效防止风险扩散蔓延，防范区域 性风险。对已经发生的风险事件，要妥善协调处置，保护人民群众的合法权益，恢复市 场信心。 对小额贷款公司的引导规范，是民间借贷市场健康发展的重要途径.借贷是融资的 核心，融资又是金融的核心，金融则是整个经济的核心。借贷市场牵一发而动全身。借 贷市场的重要性可见一斑。吴英案、温州模式的崩盘，无不验证着这个道理。本文探讨 的问题,其终极目标就是要建立完备的小额贷款法律制度,完善金融法律体系,解决小微 企业融资难.促进市场健康有序发展，维护经济环境，保障经济安全。这正是减少吴英 案再现，降低温州模式再次崩盘概率的釜底抽薪之策。 5 第 1 章 农村小额贷款公司概述 1.1 小额贷款的界定 在指导意见中，中国银监会和人民银行关于农村小额贷款公司的含义是这样界 定的：首先，农村小额贷款公司的性质只能定位为有限责任公司或者为股份有限公司。 其次农村小额贷款公司的主体是由自然人、企业法人与其他社会组织。最后，农村小额 贷款公司的运行方式是不能吸收公众存款且经营农村小额贷款业务。 小额信贷业务是指 针对收入较低的群体所提供的银行服务， 而小额贷款公司的客户一般是为其企业寻找资 金来源的微型企业主，还有一些是为了应对紧急情况，添置必须家庭生活用品，改善住 房条件等方面的情况的低收入群体。这些信贷服务不仅包括提供小数额贷款，还包括储 蓄和转账等服务。 我国目前的状况是：小额信贷行业只提供小额贷款服务。我们常常 认为的小额信贷在严格意义上可以划分成公益性小额信贷、互助性小额信贷、及商业性 小额信贷三种模式，这是根据服务目标和服务主体不同而划分的。而商业性小额信贷的 服务主体主要包括农村信用合作社、村镇乡镇银行、邮政储蓄银行、城市商业银行和小 额贷款公司。据此可以得出结论，农村小额贷款公司仅仅是小额信贷体系中的一个很小 的组成部分。 1.2 农村小额贷款公司借贷行为的基本属性 1 1.2.1.2.1 农村农村小额贷款公司借贷资金的来源小额贷款公司借贷资金的来源 一个企业的运行需要高效的管理、切实的制度以及足够的资金。而农村小额贷款公 司的合理运行中放贷资金是否充足到位也是一个至关重要的因素， 只有在资金充足的前 提下，小额贷款公司的业务才得以顺利开展。 与农村小额贷款公司由一开始成立之时 李玉福，付代军.农户小额信用贷款风险管理的经济学分析j.西部金融，2007（7） ：3-5. 张洁.农村小额信贷的风险防范与管理j.价格月刊，2007（11） ：82-84. 6 的欣欣向荣不同，在发展一定阶段后，公司很多都陷入资金短缺的尴尬局面。 造成运行出现困难的原因如下：首先是关于公众存款的禁止吸收问题。无法吸收存 款的主要有以下原因：从性质上来看，农村小额贷款公司不同于银行等，不属于金融机 构；从管理上看，农村小额贷款公司不具备办理存款业务的条件，没有技术设施作为支 撑，也没有实务操作经验可供借鉴；从成本上看，开展吸收存款的业务，会在一定程度 上增加农村小额贷款公司运作的成本。 农村小额贷款公司在本身自有资金就不充足的 情况下，融资环节也出现了一定困难，由于不吸收公众存款，出现了只贷不存的情况， 这使得农村小额贷款公司开始进入无款可贷的怪圈。在经过具体调研下可知，当前吉林 省梨树县的农村小额贷款公司有大约一半左右都出现资金短缺的现象。其次农村小额贷 款公司融资的能力有限。小额贷款公司主要资金来源为股东投入的资本金和捐赠资金， 并包括小于等于资本净额的一半，可融资金毕竟有限，仅仅靠股东资金无法周转。第三 企业纳税负担较大。由于农村小额贷款公司的法律地位还尚不明确，目前没有权利享有 同其他银行等金融机构相同的税收优惠政策，其所缴纳税额需要参照一般企业税收标 准，不但需要负担营业税、附加税还应缴纳百分之二十五的企业所得税。低收入高税收 加重了农村小额贷款公司的负担，使得农村小额贷款公司前行变得举步维艰。 1.2.21.2.2 农村农村小额贷款公司小额贷款公司的法律特征的法律特征 农村小额贷款公司的法律特征与其自身特点是分不开的， 主要表现在企业运行过程 中形成的具有多层次性、复合性和独立性的法律特征。 一方面它体现的是民法上的平等主体之间的民事权利义务关系，具体表现在以合同 中包括借贷双方的主体间形成的担保关系和合同关系等为主要内容。 另一方面它体现的 是经济领域上的监管法律关系。 具体表现在金融监管机构在行使监督管理的权利过程中 逐渐形成的纵向法律关系。根据以上两方面的分析可以得知，农村小额贷款公司法律特 征的多样性是指由于主体上的多样性， 即主体在广义上包含如一般金融机构和特殊民间 组织等不同类型的主体，而产生的根据不同主体的变化分别确立了不同的监管方式，使 其在监管法律关系上也呈现出多样性。 在我国农村小额贷款公司不断发展的十余年中，慢慢积累了一定的实践经验。以农 村小额贷款公司为运营主体的具有商业性质的小额信贷运营机构长期持续发展逐渐形 成模式。 成学真王抒一小额担保贷款担保条件优化的就业效应分析基于小额担保贷款需求层次性的视角j.金融经济， 2009 7 农村小额信贷法律关系中的复合性特征主要表现在其不但涉足到公法领域， 也符合 在私法上的相关制度规定，只有逐渐协调好当中的关系，达到平衡统一的效果，才能真 正的使农村小额贷款公司得到长足的发展。从公法上来分析，农村小额贷款公司的法律 关系主要是监管法律关系。从私法上来讲，农村小额贷款公司的法律关系则是担保法律 关系及合同法律关系。公法与私法的叠加强而有力的指明了农村小额贷款公司在企业运 营过程中的法律关系具有复合性。 农村小额贷款公司拥有相对独立性。农村小额贷款公司作为一个农村信贷机构，不 同于一般的金融服务机构，无论是在业务范围上还是在立法指导上都存在着显著的区 别。正因为有这样的区别，才产生专门为农村小额贷款公司制定特别法的需求，来调整 这种非传统金融业务的操作规则。 在一些农村小额贷款公司发展较快的地区和国家根据 自身情况的不同已经都制定出了规制小额信贷业务的特别法， 这些地区发展时间长且运 行体制成熟，因此法律完备。具体包括孟家拉国的乡村银行法 、美国的统一小额 信贷法 以及尼泊尔的 金融中介法案 1998 等特别法。 我国也应该及时针对具体情况， 而制定特别法以配合小额信贷制度的推广。 我国专门针对农村小额贷款公司出台的特别法就是小额贷款公司指导意见 。这 是由中国银监会和人民银行联合颁布出台的部门规章，它的出台引导了农村小额信贷业 务的大规模开展。 农村小额贷款公司在其业务开展中法律特点、运行机构等方面具有它的特殊性，并 不同于传统金融机构，因此例如商业银行法及贷款通则这样的适用于传统金融 机构的法律很难在农村小额贷款公司上得到运用。究其原因主要是因为二者的担保手段 不同。传统的金融机构及商业银行等以抵押、质押等手段进行担保，进而对贷款人发放 贷款。而新兴的小额贷款公司主要是以信用担保作为主要手段，反应了农村小额贷款公 司福利性政策性的发展方向。 如果想要保持农村小额信贷法律相对的独立性，有两种办法。其一，完善并制订农 村小额信贷相关的特别法。 其二， 在一般法中细化对农村小额贷款公司运营的特别规定。 1.2.31.2.3 农村农村小额贷款公司小额贷款公司的法律关系的法律关系 （1）合同法律关系 合同法律关系是因农村小额贷款公司产生的法律关系中纷繁复杂中最主要的一种。 合同法律关系是基于民法上的平等主体之间产生的权利义务关系， 具体表现在农村小额 贷款机构与贷款人之间因借贷行为产生的债权债务。 8 首先，从合同主体上分析，合同法律关系中的债权人是贷款人，合同法律关系中的 债务人为实际借款人。从合同标的上分析，合同法律关系中的标的是指合同中的债权人 向债务人提供并参照合同约定的利息和还款期限在期限内还本付息的农村小额借贷业 务的开展。 从合同内容上分析，简单的说就是债权人对债务人享有请求权，而债务人 对债权人具有还本付息的义务。具体体现在债权人对债务人享有合法债权，可以享有依 法到期收回贷款本息或者收取因此产生的服务费用的请求权。 由于债务人对债权人负有 法定债务，即债务人应当向债权人归还本息并且为其所享受的其他收费服务买单的义 务。 农村小额贷款公司是经营小额信贷业务的若干经济主体之中的一个， 由于借贷行为 本身的法律性质决定其公司的法律性质， 所以农村小额贷款公司最基本的特征就体现在 合同法律关系上，即为民法上的平等主体间的权利义务关系。 其次，合同法律关系也体现在农村小额信贷机构的外部资金渠道的扩充上，合同法 律关系深入到了农村小额贷款公司的方方面面之中。 农村小额贷款机构的运行方式是通 过在外部寻找资金来源进而保证公司可持续的运行， 这就要求公司需要不断的补充贷款 资金，只有资金渠道的稳定才能带来企业的稳定，只有资金渠道的拓宽才能带来企业规 模的扩大。 从合同主体上看，外部借贷行为中的债权人是其他商业性银行或者相关政府组织， 而合同中的债务人是农村小额贷款公司。从合同标的上看，是由债权人和债务人双方签 订的，专门用于农村经济建设的专项货币资金。合同中详细说明债权人向债务人支付利 息标准及还款期限，这与银行机构之间的金融拆借行为是有一定相似点的。从合同权利 义务关系上看，债权人有要求债务人在期限内还本付息的请求权，债务人有在期限内还 本付息的义务。但是这与农村小额贷款公司对内运营过程中的合同关系是不同的，对外 的合同关系实际上隐藏着附加的监管责任。 （2）担保法律关系 从农村小额贷款公司借贷行为法律关系中的合同法律关系可以衍生出担保法律关 系。 双方当事人之间签订的借款合同需要担保行为保证农村小额贷款公司最终债权的有 效实现。担保合同相对于主债权债务合同来说，具有从合同的特征，相应的，担保物权 具有从属性。主要表现在：第一，担保在成立上具有从属性。如果主债权债务合同不成 立，则担保合同也不成立。第二，在效力上具有从属性。主债权无效，则担保也无效。 李征王跃.小额担保贷款的制度缺陷分析基于湖北省小额担保贷款的实证研究j.金融理论与实践，2008(2). 9 第三，在消灭上具有从属性，主债权消灭的，担保关系也消灭。第四，在诉讼上具有从 属性。主合同与担保合同发生纠纷的，应根据主合同来确定管辖法院。因此，农村小额 贷款公司在贷款合同中应尽量约定以其所在地法院管辖。 农村小额贷款公司主要采用担保方式是保证，包括小组联保或第三人保证担保等。 由农民自愿组成联保小组， 对小组内成员的债务承担连带清偿责任的方式在农村小额贷 款公司中使用的最为广泛。联保小组的优点是责任互担，降低债权人风险；且有群众基 础，便于债务人互相监督。第三人保证担保是指在债务人没有做出抵押担保的情况下， 由第三人像债权人以保证的形式做出一般保证或者连带保证。第三人不限于自然人，企 业也可以作为第三人的形式出现。 通过控制担保措施， 控制贷款申请人相关的重要资产或自愿， 就会迫使其在不按时、 足额偿还小额贷款本息时，积极地寻求解决的办法，通过迫使其在不按时、足额偿还农 村小额贷款本息时，积极地寻求解决的办法，通过其他途径获取相应的现金流来偿还农 村小额贷款本息。及时届时不能筹集到其他资金，农村小额贷款公司也可以通过其他途 径，对相关担保措施进行处理，从而获得相应的现金来抵偿农村小额贷款本息，使农村 小额贷款公司在追偿债务的时候，获得主动权。 （3）监管法律关系 农村小额贷款公司在运行中的问题和缺陷需要依靠监管政策得以不断修正和调节， 如果违反监管政策或者相关行政法规则会产生的合规风险。 农村小额贷款公司的监管部 门以及有关行政法规、规章也对农村小额贷款公司的经营活动作出了相关的“限制性或 者禁止性规定” 。比如，要求农村小额贷款公司从银行业金融机构获得融资的金额，不 得超过资本净额的百分之五十，等等。对于这些要求，农村小额贷款公司应当遵循其规 定，而不得肆意违反。如果违反情节严重的，就可能受到监管部门相应的行政处罚。农 村小额贷款公司以及参与的相关人员可能会面临的行政处罚主要包括：警告、罚款、责 令停业、吊销许可证、暂扣或者吊销执照、没收违法所得、没收非法财物、行政拘留等。 1.3 农村小额贷款公司的发展实践 农村小额贷款公司在既定轨道上平稳迅速的发展，不但解决了一些微型企业资金盘 活的问题，也在一定程度上起到了扶助贫困农户生产生活的作用，因此被世界上很多国 10 家所广泛采用，并经过不同国家的情况进行改良而起到了推广的作用。在农村小额贷款 公司发展的比较完善的国家中，孟加拉国的格莱明乡村银行、印度尼西亚人民银行乡村 信贷部信等作为典型模式被各个国家学习效仿。 下面着力分析这些国家农村小额贷款公 司成功运作的模式与经验，并结合我们当地的调研情况，力图通过借鉴优秀经验发展我 国的农村小额信贷事业。 1.3.11.3.1 视角一：视角一：孟家拉国乡村银行孟家拉国乡村银行 孟加拉国乡村银行的模式在世界范围内被推广， 正是因为它有效的解决了贫困地 区的资金流动及生产生活的需要。通过以信用担保的方式组成一个个的联保小组，既保 证了资金的安全性也便于债务人互相催缴本金及利息。正是这种有限资金无线循环的方 式使乡村银行得以运转和不断发展，也让贷款人通过乡村银行的扶持慢慢脱贫，提高其 生活水平，改善地区经济环境。 作为在中国的第一个孟加拉模式试验点，早在 1993 年，河北省易县就建立了扶 贫经济合作社，结合我国农村的实际，向广大农村贫困地区提供了小额信贷服务。截至 2006 年 9 月底， 易县扶贫经济合作社累计共向近 2 万家农户发放扶贫小额贷款近 7 千万 元，妇女受扶持率占 83%，已有 6000 多户贫困人家实现基本脱贫。扶贫社规定，申请贷 款的农户每 5 家自愿组成一个联保小组，组长由贷款农户自行选择，运作初期按照 221 程序放款。意思是对每个联保小组，先向其中 2 户放款，3 周后若还贷正常，再贷给其 他 2 户，最后方能贷给小组长，农户在得到贷款时，首先付全年一半的利息，并从第三 周开始按期还贷，每周偿还全部贷款的 2%，一年的最后两周还清另一半利息。与银行贷 款的利率相比，扶贫社贷款利息显得有些高，但是办起来很快。只要农户拿出自己的申 请项目来，通过审核后，就能拿到需要的钱，通常 3000 元是贷款上限。 1.3.21.3.2 视角二：视角二：印度尼西亚农村信贷部印度尼西亚农村信贷部 印尼人民银行小额信贷部(bri)，是最为成功的为农村提供金融服务的国有商业银 行，在政府宽松的金融政策扶持下，1969 年成立人民银行小额信贷部,开始开展小额信 贷业务。起初,中央银行负责以 3%的利率向 bri 提供资金，而农户所支付的利率为 12%， 由于还款率低、存贷款利差比较小，bri 的小额贷款项目连年出现亏损，只能依靠财政 部贷款补贴维持生存，在 bmas 项目贷款总量不断下降的同时，贷款违约率却一直稳步 上升，至 1984 年贷款违约率高达 50%以上，3600 多家乡村信贷部无一盈利，年运营损 11 失超过 200 亿卢比。后来政府取消了对 bri 小额信贷项目的补贴，1984 年，bri 决定转 换运营机制，对整个村级机构体系进行重组，将原乡村信贷部从 bmas 计划的导管完全 转变为提供金融服务的农村银行。 印尼政府对一些重大政策也进行了调整，要求村银 行的资金必须要来源于储蓄，因此村银行的存贷款利差必须足以覆盖运营成本. 由村银 行自己来确定贷款对象，但是贷款者必须具有覆盖贷款金额的抵押物，如地契、房屋所 有权、摩托车和其他财产。1986 年 4 月，引入为村银行专门量身定做的储蓄产品 sim pedes，即农村储蓄，同时为当地居民提供流动性强、方便和安全的存款服务。并且,银 行自身也建立了一套良好的信息反馈、激励和监督机制。 经过这次改革，bri 告别了政府补贴模式，摇身一变成为世界上少数能够成功进行 商业化运作的小额信贷机构之一，其业务量迅速扩大，利润也不断增加，仅用 3 年时间 就基本实现了营业收支平衡，5 年后开始盈利，并保持着较高的贷款回收率，尤其在亚 洲金融危机中,农村小额信贷部仍始终处于盈利状态，赢得了良好口碑. 小额信贷的发放对象并不局限于贫困人口，主要贷款对象是所在地区的贫困阶层和 中小企业， 该国的体制充分利用熟人社会的组织资源和社会资源； 发放的手续比较简单， 数额较小的贷款则无需抵押；采取可充分降低风险的分期按月付息、分期还款机制；为 覆盖运营成本,贷款年利率通常较高，大多在 20%一 40%之间。为规范小额信贷的运作， 印度尼西亚颁行了专门的小额信贷法，由中央银行负责审批商业银行和农村信贷部 的小额信贷业务，统一发放经营许可证，确立监管机构和监管指标要求。小额信贷监管 体制除中央银行和金融发展监督委员会的外部监管外,还相应建立了有效的内部管理和 监督制约激励机制，严格自律监管。行之有效的运作模式、高市场利率以及监督制度的 保障，使印度尼西亚人民银行乡村信贷部得以实现商业化经营，其经营小额信贷业务的 4500 多个分支机构中，95%以上都实现了盈利。村银行体系发放的贷款只占 bri 总贷款 的 15%，却创造了 bri 大部分的利润。bri 发放的中小企业贷款约占印尼全部中小企业 贷款的一半， 其到目前为止,已然发展成为世界上最大和最具盈利能力的小额信贷系统. bri 小额信贷模式运作成功，是与印尼的经济社会环境分不开的：大量贫困人口和 中小型企业的存在,为 bri 小额信贷业务提供了巨大的潜在市场需求；政府的宽松政策 与审慎监管也为 bri 小额信贷的发展提供了有力的支撑和制度保证。 12 1.3.31.3.3 吉林省梨树县小额贷款公司借贷行为的运行调研情况吉林省梨树县小额贷款公司借贷行为的运行调研情况 （1）基本运营情况 梨树县的小额贷款公司只有两家.注册资金在 2500 万元左右.成立时间在 3-4 年,股 东为十几个人.工作人员基本不超过 10 人.他们面对的客户大多数的农户,贷款时,采用 三户联保或五户联保的方式.贷款用途基本为养猪购买种子化肥农药.年利率为 12%-15%之间.每户贷款金额按照贷户的年收入情况确定,一般在3万-5 万之间.在2012 年中央一号文件出台后,结合近一年多猪肉价格暴涨的实际及国务院关于稳定生猪生产 的会议精神,吉林省政府要求小额贷款公司为养猪户跟踪服务,扩大养猪规模的,就相应 扩大贷款规模,在外地扩大养殖的,也要给予贷款扶持.结果就出现了超额贷款,跨区贷 款,贷款金额单笔达到了300万元,这样一来,一是可能面临银监部门的处罚,二来可能增 加回收贷款的难度和风险.,目前两家公司均不同程度亏损.亏损金额少则 50 万,多则过 百万.造成亏损的主要原因是,一是公司本身没有自主权,没有决策权.公司管理不规范, 没有实现法人治理.;二是行政干预造成违规放款及回收风险加剧;三是贷户信用审核不 严,造成三户联保五户联保形同虚设,各户均无偿债能力,影响资金周转循环.四是贷款 利率偏低.利差过小,盈利空间狭窄. （2）经营困境分析 这两家小额贷款公司，都是由当地的大型集团公司开办设立的子公司。虽是独立法 人，终究因为是依附在大公司的屋檐下，自然唯大公司的马首是瞻。集团老总的懿旨往 往代替了股东会、董事会，公司的运营管理自然谈不上科学，不能科学决策、管理，公 司必然走下坡路。这背后的深层次问题是贷款公司的资金来源的渠道，常常依靠集团公 司。不依靠集团公司，贷款公司无钱可放，业务就开展不起来。这说明贷款公司的资金 来源渠道不畅。梨树县还没有一家完全是普通投资者自愿组合开办的小额贷款公司，就 是在全国来看，这样的公司肯定也为数不多。这也说明，开办这样的公司，政策法律环 境还不尽人意，小额信贷市场的培育和发育还只是摸索、试验阶段，远远不够成熟。 13 第 2 章 我国农村小额贷款公司借贷行为的法律环境和法律问题 2.1 我国农村小额贷款公司借贷行为的法律环境 2.1.12.1.1 立法目的立法目的 农村小额贷款公司的出现是金融创新的必然结果。它的成立，不仅拓宽了中小企业 和农户的融资渠道，弥补了以往金融业务的不足，符合金融业务多元化发展的要求，从 而起到扶助三农，加快发展农村经济的作用，还发挥了草根金融的优势，既吸取民间限 制资金，又弥补金融体系的灰色地带，而且还限制了非法集资、地下钱庄等非法借贷渠 道的发展，更好保障了农村资金合理安全的融资使用。 但受政策等诸多因素的影响， 小额贷款公司发展中也遇到了一些亟待解决的法律问题。 由于小额贷款公司法律地位不 明确，所以其面临着多障碍与问题。小贷公司既无资质，又无名分，却要以草根之躯、 布衣之身，挑金融重担，尽放贷之责，名不正言不顺。为尽早理顺信贷关系，开发民间 融资空间，开拓融资渠道，应以海纳百川之胸襟，及早在法律层面接纳小贷公司为金融 机构，承认其放贷人地位，给予其应有的名分，以便更好地引导其发展。 2.1.22.1.2 公司性质公司性质 农村小额贷款公司不但作为一个有限责任公司或者股份有限公司的身份出现在金 融舞台，同时也作为一种服务于三农并为了扶助支持国家政策，为小企业和贫困群体提 供贷款服务的商主体。 在我国，公民的合法权益应当受到法律保护，而公司的合法权益也应该在一定程度 上得到法律的支持。农村小额贷款公司在运行期间的业务活动只有在法律大伞的保护 下，才能不受非法侵犯，才能独立自主的在政策扶持的空间里茁长成长。一个事物的发 展离不开外界环境的影响，地方政府作为农村小额贷款公司成长的外部扶持，起到了良 好的导向作用和监督作用。既保证了农村小额贷款公司的法律地位，又保证了公司的独 立法人人格。通过法律和政策的双重保护，农村小额贷款公司的业务展开及经营情况将 熊德平.农村金融与农村经济协调发展研究m.北京:社会科学文献出版社，2009:285. 李忠民.金融家、金融行为与金融监管研究m.北京:经济科学出版社，2009. 14 会迎来弹性发展，带动农村及一些贫困地区的经济进步，提高人民的普遍生活水平。 2.1.32.1.3 借贷行为法律性质借贷行为法律性质 根据指导意见 ，农村小额贷款公司应当执行国家金融方针和政策，在法律、法 规规定的范围之内开展业务，自主经营，自负盈亏，并自我约束，自担风险，其合法经 营活动受法律保护，不受任何单位和个人的非法干涉。那么，如何理解正确法律法规规 定的范围呢? 我国贷款通则明确规定，贷款人必须经央行批准经营贷款业务，持有 央行颁发的金融机构法人许可证或金融机构营业许可证 ，并经工商行政管理部 门核准登记。 贷款通则颁布于 1996 年，而且至今没有根据法律的修改而进行相应的 修改。2003 年底， 银行业监督管理法颁布，同时人民银行法进行了修改，颁发 上述两证及批准经营贷款业务的权力已经转由银监会行使。 商业银行法第 11 条规 定，设立商业银行，应当经国务院银行业监督管理机构审查批准; 未经国务院银行业