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(财政学专业论文)纳税评估理论与实践研究.pdf.pdf 免费下载
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摘要 纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法,对纳 税人和扣缴义务人纳税申报情况的真实性和准确性作出定性和定 量的判断,并采取迸一步征管措施的管理行为。纳税评估溯源于纳 税遵从理论,是对纳税不遵从行为的评判、测量,对于控制税收流 失、提高税务征管效率有着重要作用。我国在税收管理实践中采用 纳税评估的原因在于:第一,纳税评估服从于税收征管理念的创新, 是税收科学化、精细化管理的一个重要途径,是加强税源管理的基 础方法,是优化服务的重要手段,是网络税收下的资源有效利用。 第二,纳税评估配合征纳关系的转型,是我国构建新型征纳关系的 重要举措之一。第三,纳税评估协同税务稽查以提高税收管理,是 介于税收征收和税务稽查检查之间的最后一道“过滤网”,能提高 稽查选案率,缓解税企矛盾等。第四,纳税评估促进经济健康发展, 能有效地促进税收大幅度增长,促进税收调控职能作用的发挥,一促 进培育公平竞争的经济发展环境。从国际范围来看,经济发达国家, 多建立以纳税评估为核心的税收管理制度,适当地借鉴他国的成功 经验一以法治为保障,以信息化为基础,建立一支高素质的评 估人员队伍等,是加快我国纳税评估发展的有效途径之一。目前纳 税评估在我国开展的成效是显著的、多方面的,初步达到了开展纳 税评估工作的预期目标,但也还存在很多不尽如人意之处;如对纳 税评估缺乏统一认识,纳税评估的地位有待进一步确立,信息渠道 有待于进一步拓宽,评估指标存在一定局限性,评估人员素质有待 提高,计算机依托不足等等。今后我们应该进一步建立与完善纳税 评估的工作规程和方式、方法:加大对纳税评估的、宣传力度,将纳 税评估弓【入征管法,规范纳税评估工作环节,完善科学的纳税评估 分析指标,提升纳税评估的科技含量等等。总之,纳税评估是我国 现行征管模式下的必要选择,我们应该坚定不移地坚持开展这项工 作并予以不断完善。 本篇论文力图从全面的角度、以详实的材料来对纳税评估的 涵义、理论基础进行论述,并对纳税评估在我国开展的必要性进行 论证,同时指出存在的问题及完善的思路。有些方面的论证是被普 遍认可、常被其他作者提及的观点,如税源监控、+ 与稽查的关系、 优化服务等。虽是老生常谈,但笔者从一个基层税务工作者的视角, 更能发现税收第一线工作中存在的问题和纳税评估可以对此进行 弥补的作用,具有实用价值,避免了纸上谈兵。 有些方面的论证是具有创新提法的,比如在论述纳税评估在 构建新型征纳关系的重要作用中,采取层层推进的论证方法,首先 指出征纳关系的选择和定位对于构建和谐社会是非常重要的一个 环节。然后通过两种征纳关系( 统二型和对立型) 的对比,指出统 一型模式有利于社会信誉机制的建立,有利于降低税收成本,增强 纳税遵从,体现现代税收征管文明,因此构建统一型的征纳关系应 成为我国努力的目标。再后通过我国新旧征管法中对于征管双方的 地位、作用规定的不同,表明我国正在为构建社会主义市场经济条 件下的新型征纳关系而努力。最后通过纳税评估工作对征纳双方的 互动性、平等性、尊重纳税人权益j 维护整体公平的推动,得出结 论:纳税评估是我国构建新型征纳关系的重要举措之,它势必会 培养出征纳双方互相配合的氛围,使征纳关系向着良性循环的方向 发展,为最终构建互相尊重、信任、平等、和谐的征纳关系扮演重 要的角色。 再如,从现代管理的角度论述开展纳税评估的重要意义也是本 文的一个创新之处。笔者首先介绍税收精细化管理的背景,时代潮 流和税收工作实际要求管理从粗放式向精细化转变;然后具体介绍 税收精细化管理的内涵是“以计算机管理为依托,以过程控制为手 段,以全面提高征管质量和执法水平为目标,融岗责体系、操作规 程、业务考核、责任追究为一体,实现管理、控制、预防三者有机 结合”的管理体系;最后通过分析纳税评估工作的内容和特点( 如 提供科学的信息指标和管理依据、减少税收管理中的人为因素、代 表性和参考价值强、目标管理和过程管理有机结合等) ,指出纳税 评估是顺应时代趋势的一种科学管理方式,符合精细化、科学化管 理的要求。 关键词:纳税评估税收遵从税收征管 a b s t r a c t t a xp a y m e n te v a l u a t i o n1 sak i n do fa c t i o na b o u tt a xc o l l e c t i o na n d a d m i n i s t r a t i o n t a xo f f i c ee v a l u a t e st a x p a y e r s d e c l a r a t i o na c c o r d i n gt o r e l a t e di n f o r m a t i o na n dd a t a i ft h e r ei sa n yp r o b l e m f u r t h e rm e a s u r e s w i l lb et a k e n t a xp a y m e n te v a l u a t i o ni sb a s e do nt a xc o m p l i a n c et h e o r y i nc h i n a ,t a xp a y m e n te v a l u a t i o nf o l l o w st h en e wi d e a so ft a xc o l l e c t i o n a n d a d m i n i s t r a t i o n ,g o e st o g e t h e r w i t ht h e c h a n g e o fc o l l e c t i o n a n d p a y m e n t r e l a t i o n s h i p ,c o o r d i n a t e s t a x i n s p e c t i o n t oi m p r o v et a x a d m i n i s t r a t i o n ,a n dp r o m o t et h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to f n a t i o n a l e c o n o m y i nt h ew o r l d ,t a xp a y m e n te v a l u a t i o ni s ac o m m o np r a c t i c eo f t a xs y s t e m t h es u c c e s s f u l e x p e r i e n c ef r o mo t h e r s c o nb et a k e na s r e f e r e n c ef o ru s n o w a d a y s ,p r a c t i c eo ft a xp a y m e n te v a l u a t i o ni nc h i n a h a sm a d ei m p r e s s i v ea c h i e v e m e n t b u ti t sa l s ot r u et h a tn o te v e r y t h i n gi s p e r f e c t w es h o u l d s t a n d a r d i z ep r o c e d u r eo ft a x i d a y m e n te v a l u a t i o n , i m p r o v ee v a l u a t i o n - o f f i c e r sq u a l i t ya n da b i l i t y i ns h o r t ,i t s 、n e c e s s a r y t op r a c t i c et a xp a y m e n te v a l u a t i o ni nc h i n a w es h o u l dp e r s i s ti ni ta n d t r yo u rb e s tt oi m p r o v ei t k e yw o r d s :t a xp a y m e n te v a l u a t i o n ,t a xc o l l e c t i o na n da d m i n i s t r a t i o n , t a xc o m p l i a n c e 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明:所呈交的学位论文,是本人在导师的指导下,独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外,本论 文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体,均己在文中以明确方式标明。因本 学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位论文作者签名:冯笑难 2 0 0 6 年4 月2 5 日 刖舌 一、研究背景 纳税评估成为国际通行的税收征管方式,在许多国家和地区得 到了广泛应用。我国的纳税评估工作是从1 9 9 9 年青岛市国税局 通过试点,正式提出纳税评估概念开始,随后在一些省市推开试点, 取得了一定成效,但由于没有统一的法规或制度来规范,整个工作处 于探索阶段。2 0 0 5 年3 月,国家税务总局出台了纳税评估管理办 法( 试行) ,对纳税评估的定义、原则、内容、方法、管理等进行了 规定,使各地的工作开展有章可循。但是,作为一个基层税务工作者, 笔者发现,由于诸多因素,大多数的税务人员并没有完全领会到开展 纳税评估的原因和意义,因此纳税评估工作还浮在面上,走过场多, 深入不够,没有达到总局预期的“强化税源管理,降低税收风险,减 少税款流失,不断提高税收征管的质量和效率”的目的;而纳税人也 对纳税评估工作误解甚多,甚至对此带着恐惧心理和反感情绪,影响 了税企关系,影响了评估工作的顺利开展,与总局本想以纳税评估为 契机优化服务的愿望背道而驰。 因此笔者认为,非常有必要系统地、全面地、多角度地、透彻地 阐述纳税评估的内涵、外延、理论基础和论证纳税评估在我国开展的 必要性,这就是笔者写此论文的初衷。 二、研究方法 本篇论文主要采用了理论与实践相结合的研究和分析方法。从纳 税遵从理论溯源,寻求纳税评估的理论根据,从影响税收遵从的征管 效率、纳税成本、纳税心理等因素,为纳税评估这一税收管理行为找 到坚实的理论支撑。同时也通过实践证明纳税评估改善了征管质量和 效率,提高了纳税遵从。 三、研究框架 第一部分:纳税评估的产生原因。主要阐述纳税评估的含义和目 的,然后通过分析税收遵从理论,指出纳税评估是对纳税不遵从行为 的评判、测量,对于控制税收流失、提高税务征管效率有着重要作用。 第二部分:纳税评估为我国税收管理实践采用的政策依据。通过 论述纳税评估是服从于税收征管理念的创新( 精细化理念、管理从源 头入手理念、优化服务理念、资源最大化利用理念) ,能配合税收征 纳关系的转型,具有协同税务稽查以提高税收管理的系统功能和促进 经济健康发展的协调功能j 论证了纳税评估是现行征管模式下的必要 选择。 第三部分:纳税评估为我国税收管理实践采用的政策条件。介绍 了主要经济发达国家的纳税评估实践及成功经验,为我国纳税评估实 践提供了借鉴。 第四部分:纳税评估在我国税收管理实践中的发展。肯定了我国 开展纳税评估取得的成绩,同时也指出了目前存在的问题,探讨了改 进方向。 笔者希望通过这篇论文,为推进纳税评估工作尽分微薄之力。 第一章纳税评估的产生原因 第一节纳税评估的基本涵义 一、什么是纳税评估 纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法,对纳税 人和扣缴义务人( 以下简称纳税人) 纳税申报( 包括减免缓抵退税申 请,下同) 情况的真实性和准确性做出定性和定量的判断,并采取进 一步征管措施的管理行为。 纳税评估主要工作内容包括:根据宏观税收分析和行业税负监 控结果以及相关数据设立评估指标及其预警值;综合运用各类对比分 析方法筛选评估对象;对所筛选出的异常情况进行深入分析并做出定 性和定量的判断;对评估分析中发现的问题分别采取税务约谈、调查 核实、处理处罚、提出管理建议、移交稽查部门查处等方法进行处理; 维护更新税源管理数据,为税收宏观分析和行业税负监控提供基础信 息等。 二、纳税评估的目的及意义 开展纳税评估的目的在于:进一步强化税源管理,降低税收风险, 减少税款流失,不断提高税收征管的质量和效率。 开展纳税评估,对于提高纳税遵从,有着重要的意义。通过实施 人性化管理,改善税收服务,降低税收成本,从而营造良好的税收环 境;通过加强税收管理,提高税源监控能力,堵塞税收漏洞,从而保 证税款应收尽收;通过提高行政效率,有效实施准入制度,从而提高 税务稽查针对性,发挥税务稽查威慑作用的需要;通过充分利用信息 化的成果,从而建设与国际惯例接轨的现代化公共管理部门。 第二节纳税评估的基本理论 一、税收遵从的含义与分类 税收遵从1 ( t a xc o m p li a n c e ) 是税务管理部门对纳税人依法照章 纳税状况的评估和描叙,税收遵从的理想状态是:按要求进行税务登 记;及时进行纳税申报并按要求报告相关涉税信息;及时足额缴纳或 代扣代缴税款。对这种理想状态的偏离称为纳税不遵从( t a x n o n c o m p lia n c e ) 。 从税收遵从的形成原因来分析,税收遵从可分为防卫性遵从( 因 高估被查处可能而回避违法) 、制度性遵从( 因税制严密而被迫履行纳 税义务) 和忠诚性遵从( 自觉纳税) 三种。而从税收实践的角度而言, 税收不遵从( t a xn o n c o m p l i a n c e ) 即纳税人与税收遵从理性状态的背 离更受政府和税收征管机关的关注。根据纳税人的主观因素可将税收 不遵从分为无知性不遵从、情感性不遵从和自私性不遵从。无知性不 遵从主要指纳税人对税法、政策、纳税义务缺乏必要的了解,导致在 纳税事宜上无所适从。情感性不遵从指纳税人认为税负不公、税务机 关服务态度不好而对纳税有抵触情绪,主动申报纳税的积极性不高。 自私性不遵从则是纳税人对税法有一定的了解,但主观上存在减轻自 身税负动机,认为纳税是对自身利益的损失,所以会利用税制或征管 中存在的漏洞,有意偷逃税。 二、税收遵从的影响因素 通过对以上税收遵从和不遵从的原因进行分析,我们可以看出, 税收遵从度( m e a s u r eo ft h ec o m p li a n c e ,即纳税人的应征税额与 申报税额差距) 的提高,方面依赖于税制的制定与执行,一方面依赖 于纳税人纳税意识的提高,具体的讲,与以下几个因素有着密切关系: ( 一) 税制效率 税制是影响纳税遵从的首要因素。如果税基、税种选择不适当, 税率过高,显失公平、税负沉重,纳税人当然会选择机会尽量偷漏税; a n d r c o n ije r a r db ,f e i n s t c i nj s f 1 9 9 8 ) t a xc o m p l i a n c e j o u r n a lo fe c o n o m i c 4 如果税制规定的征税方法及纳税程序过于复杂,税制对纳税的具体问 题的规定模糊、界定不严密,纳税人就不能够准确地理解税制规定, 不能准确地履行纳税义务;如果税制盼设计没有体现激励相容约束机 制,纳税人不依法纳税,税制对其的处罚也较低,即纳税人偷逃税的 成本不高,那么纳税人都会冒险选择偷逃税,势必削弱税法的法律效 力,不利于激励纳税人诚信纳税。因此,税制设计应符合公平效率原 则,只有合理科学的税制才能为提高税收遵从奠定基础。 ( 二) 征管效率 征管模式与征管手段的选择对纳税遵从的影响至关重要。申报制 度规范、方便,申报方式多样,有利于纳税人依法诚实纳税,征管手 段现代化,税务机关优化服务,有利于征纳双方互通信息,方便征纳 双方,对促使纳税遵从的提高十分关键:良好的税收稽查机制能够及 时掌握纳税人的纳税情况,发现偷逃税行为,处罚机制使偷逃税行为 及时地受到应有的处罚,使任何偷逃行为都变得不划算,从利益机制 上促使纳税人依法纳税;便捷、高效的纳税服务机制,作为确保纳税 人遵章纳税的前提和保证,切实保护纳税人的合法权益,消除纳税人 的反感心理,使他们心甘情愿地纳税,减少税收征管问题的阻力。可 见,税收征管体系越高效,引导纳税人实现遵从的可能性就越大。 ( 三) 征纳成本 税收成本包括税收管理成本和税收遵从成本。税收管理成本指税 务机关所发生的扣除为其他行政机关服务后的费用,具体包括税务支 付机关工作人员的工资、薪金等。税收管理成本要通过征税或举债支 付,因此对纳税人来说乃是一种必要的负担。税收遵从成本是指纳税 人为遵从税法或税务机关的要求而发生的费用支出,它分为货币成 本、时间成本、非劳务成本、心理成本。货币成本是指纳税人在纳税 过程中向税务顾问、税务中介所支付的咨询费用或者代理费用等。时 间成本是指纳税人收集保存必要资料和收据,填写纳税申报表所耗费 的时间价值。非劳务成本则是指纳税活动发生的如计算机、复印机、 电话、传真等通讯设备和办公用品的成本以及专门拜访税务机关所花 费的交通费用等。心理成本则是纳税人认为自己纳税并没有得到相应 报酬而产生不满情绪或者担心误解税收规定可能会遭受处罚而产生 的焦虑情绪。纳税成本过高会激发纳税人千方百计寻找税法漏洞,甚 至冒险违法,通过逃税或者黑市交易取得利益,以补偿其承担的纳税 成本。因此,征纳成本越低,越利于税收遵从。 ( 四) 纳税心理 按照纳税心理,纳税人可分为本我、自我、,超我型。3 就纳税来 说,人们在本我的贪婪自私本性的作用下,是不会自觉自愿缴税的。 但自我认为这样做不对,还是应该去缴税。而在超我的境界中,人们 会认为缴税是公民的义务,没有理由不缴税。一个完全被“本我” 的贪婪自私所左右的纳税人,一定是一个自私的不遵从者。他会通过 财务或账目上的安排,故意偷逃税款。一个具有“自我”约束的纳 税人,则有可能成为“防卫性遵从者”。他们是由税法威慑力量引起 的出于防卫而遵从税法的纳税人。一个“超我”型纳税人,在良心和 道德准则的指导下,一定是一个“忠诚性遵从者”。他们认为自己有 道德上的义务去支付其税款,若是在纳税方面进行欺骗就会有犯罪 感。长此以往,他们会养成遵从税法的良好习惯,从而成为“习惯 性遵从者”,也就是“稳定的遵从者”。可见,要有一个好的激励相 容约束机制。对于“自我”、尤其是“本我”,必然要强化税务监督, 对“超我”则要加强激励。 第三节纳税评估与税收遵从的因果关系 在理想世界中,公民能够在正确的时期内准确缴纳税款,而税务 机关的任务只是简单地帮助这种自愿支付的转移并说明用途。但在任 何国家,所有的纳税人行为都表明了同理想结果相比,存在着不同程 度的偏离,这种差距的大小正是遵从程度的高低的表现。从某种程度 上说,税务机关的主要职责和基本工作就是影响纳税人行为,并缩小 这种差距,促进与弓1 导自愿的遵从来取得这些税款。、 而通过前面税收遵从的有关分析,我们知道,税制是影响纳税遵 ! j 垃功秘制改革的经验与问题税制改革的深层次问题【英 锡德里克桑德福 3 税收遵从:让趟我战| ; ;自我中罔税务报 6 从的首要因素。但在税制既定的情况下,税务机构影响纳税人行为, 促使纳税遵从的有效引导行为则要建立在提高征管效率、降低纳税成 本、把握纳税心理等方面的基础上。通过完善的税务服务体系,包括 审计、评估、教育和处罚等手段,来缩小应税额与实际征收额之间的 差距,即提高纳税遵从水平。而纳税评估就是通过对纳税人税务登记、 纳税申报、税款缴纳、发票管理、财务申报、税务稽查及政府相关部 门提供的纳税人有关诚信面的信息进行全面评价,从而提高征管质量 和效率、降低纳税成本、竭诚服务于纳税人一项举措,对纳税遵从的 提高有着积极的推动作用。 , 纳税评估一方面可以针对纳税人知觉性不遵从( 即主观上存在 减轻税负动机的逃税行为如包括偷税、漏税、欠税、骗税与抗税行为) 的评判、测算,并采取各种惩戒方式,最终达到良好的税收遵从状况, 另一方面也给了无知性不遵从纳税人以善意提醒、纠正错误、学习提 高的机会,同时还使纳税人避免承担相当多的成本,如搜集、保存必 要资料和收据的精力及时间,约见税务顾问和咨询税务机关的交通费 用,因不理解纳税规定而产生的焦虑等等。 为了直观起见,纳税评估与税务理论、实务的关系用下图表示: 税收征管一纳税评估一税务稽查一税收实务 数据仓库,税收辅导 , l 。 ll 不遵从的现状不遵从的测量反税收不遵从一理论实质 总之,纳税评估是涉税信息的深度加工、处理,从本质上讲是对 纳税不遵从行为的评判、测量,是建立在纳税遵从理论上的一项有效 实践,对于控制税收流失、提高税务征管效率有着重要作用。 第二章纳税评估为我国税收管理实践采用的 政策依据 第一节服从于税收征管理念的创新 一、精细化、科学化管理理念与纳税评估 ( 一) 税收精细化管理的背景 管理的目的在于使有限的资源发挥最大的效能。精细化管理是 管理者为了获得更高效率、更多效益、更强竞争力而调整运营过程的 技术方法。它以规范化为前提,系统化为保证,数据化为标准,信息 化为手段,实现从随意化管理向规范化、制度化转变,由经验型管理 向科学型、分析型管理转变,改变只满足于“差不多”、“还凑合”的 效果,去适应当今时代高标准、高精度、高质量的管理要求。科学化 与精细化相辅相成,相得益彰,科学化为精细化提供条件,精细化为 科学化提出了课题j 我们的税收工作也是处于这样的时代背景中,税收管理工作也 不可避免的被这样的时代潮流推动着。当前税收工作面临着许多新情 况、新问题和新任务,各项工作更具多样性、复杂性和艰巨陛,这对 决策的科学性提出了更高的要求。但是不少税务人员对税收工作、税 源管理的基本情况、基本数据缺乏了解和掌握;基本制度不健全或者 制度流于形式;基础资料收集不完整、不规范,利用效果不好;税收 执法中重实体、轻程序的情况时有发生;工作浮在表面,不谋大事、 不抓重点、不扎实深入等等,这正是粗放式管理的结果。 在这样的潮流和现状下,各地税务机关意识到正确的决策必须 建立在对实际情况和社情民意进行深入了解和科学分析的基础之上, 纷纷提出要实行精细化、科学化管理。税收征管实施。“科学化、精细 化”管理,就是运用科学发展观把握征管工作内在客观发展规律的必 然结果,是信息化支持下的专业化管理理念的进步提升,它标志着 征管改革从建立信息化加专业化征管格局、实行大规模的组织机构、 人员配置重组,业务流程优化,搭建信息化硬件基础为主,向以完善 征管体制、提升信息化数据应用水平、实现科学化精细化管理为主的 更高、更深层次的深化。 ( 二) 税收精细化管理的内涵及原则 税收精细化管理是管理理念、管理手段和管理方式的创新,是“以 计算机管理为依托,以过程控制为手段,以全面提高征管质量和执法 水平为目标,融岗责体系、操作规程、业务考核、责任追究为一体, 实现管理、控制、预防三者有机结合”的管理体系。 实践税收精细化管理是一项创新工作。做好这项工作,应当遵循 以下四项工作原则。第一,依法行政原则。依法治税是税收工作的灵 魂,税收管理创新必须遵循依法治税的原则。实践税收精细化管理, 一方面应当在坚持依法治税的前提下开展工作,体现依法行政和依法 治税的要求,严格遵循现行各项税收法律法规和行政许可法等行 政管理法规的规定。另一方面,税收精细化管理本身也是为了进一步 规范税收执法,提高税收执法水平,提高税务部门依法行政的能力, 不断提高税收执法质量和依法行政的管理效能,促进税务部门依法治 税水平的提升。第二,科学管理原则。推行税收精细化管理不仅仅是 对现有规章制度的补充修订,应当体现科学管理的特征,要借鉴、吸 收当代管理科学先进的管理理念、原理和方法,结合各地税收工作实 际进行创新,整合形成一个完整的体系。税收精细化管理应当体现工 作流程精简、业务标准精细、绩效考核精确、管理体系精湛,实现税 收管理的科学化。第三,注重实效原则。推行税收精细化管理应当求 真务实,立足于提高税收管理的质量和效率的核心和精髓,解决传统 税务管理方法的薄弱环节,要注重制定工作标准,实行过程控制,强 化绩效考核。通过制定和实施税收精细化管理标准,不断提高税收管 理质量和效率,减少征纳双方的办税成本。第四,简便易行原则。推 行税收精细化管理应当做到指标科学明晰、标准规范统一、操作简便 可行。同时,税收精细化管理的实施应当以信息技术为支撑,以计算 机自动考核为主,设置预警提示,实施全程控制。 ( 。三) 纳税评估是税收科学化、精细化管理的一个重要途径 通过以上大背景的了解,再来看纳税评估工作的内容和特点,我 们可以看出纳税评估正是税务机关向现代化管理迈出的一大步,赋予 了税务管理新的内涵,成为税务管理实现科学化、精细化管理的一个 重要途径。 1 把纳税评估纳入到税务管理之中,将会为管户管什么、如何 管提供科学的信息指标和管理依据,有助于征管工作的规范、有效、 科学运作。纳税评估就一个具体的纳税人来讲,税收管理人员需要掌 握该户的纳税状况,而获取相关信息就离不开纳税评估;就一个地区、 行业、部门的税务管理来讲,要作横向、纵向的对比,来分析这个地 区、行业或部门的纳税状况,这也属纳税评估的范畴。通过从最基础 的了解情况入手,及时掌握纳税人各种涉税动态信息,全面掌握纳税 人履行纳税义务的情况,及时分析经济发展对税源产生的影响,全面 准确地把握本地区经济运行态势和税源变化,夯实征管基础工作,抓 住税收征管薄弱环节,有针对性地采取措施,克服管理粗放种种弊端,。 正是把精细化管理落到实处。 2 税收征管信息系统中“纳税评估”软件的开发应用,会大大 提高纳税评估的科技含量,充分发挥纳税评估的实时监控作用。通过 这一软件的应用,不仅会提高纳税评估工作效率和质量而且能够最 大限度地减少税收管理中的人为因素,利于规范执法行为,增强执法 力度。 3 纳税评估工作所采用的各项管理标准,是在广泛收集纳税资 料和相关资料的基础上,经过科学的筛选、整理、分类、计算获得的, 吸取了统计学等其他学科的相关知识,采用数学模型等多种先进方 法,能够最大程度地体现纳税行为的共性和规律,代表性和参考价值 较高。 4 纳税评估工作环节的科学划分,尝试了操作程序的现代化变 革,程序中有准备、实施、。总结反馈、调整,各个环节既互相支持 又互相制约,既保证工作标准的严格遵守,又支持其合理调整。实现 了目标营理和过程管理的有机结合,做到了税收管理全过程的通畅有 序。纳税评估的操作程序体现出了现代化管理的特点。 5 纳税评估工作环节的划分,还使纳税评估的工作过程具有透 明性,总体管理质量能够有机分解到评估的各小步骤,加之评估过程 中数据化标准的应用,量化了质量标准,使质量评价有了直观的基础。 纳税评估操作便于管理质量评价和控制。 6 纳税评估对信息数据的运用优势体现在三方面:一是将封闭 于征管领域各个环节的数据有机综合,并将分析结果反馈手各个职能 部门大大提高了信息的共享度;二是增强了数据加工利用的深度, 通过对原始数据的初加工所产生的衍生载据( 如税负率警戒线) ,为构 建数据化管理模式打下了基础;三是在运用数据的同时能够根据征 管整体需要提出具体数据需求,推进管理信息数据源的建设。纳税评 估在信息建设方面的优势,能够积极促进信息数据处理的高度集中, 能够支持和促进集中征收和管理信息化建设。 因此,纳税评估从管理的角度来讲,是顺应时代趋势的,它以 科学管理为手段,注重细节,注重基础工作,注重成本,注重链接协 作,达到提高管理质量和效率的作用。 二、管理从源头入手的理念与纳税评估 ( 一) 税源管理的重要性 早在1 9 9 7 年,国家税务总局就提出了“以申报纳税和优化服务 为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”的5 0 字征管 模式,从而为税收征管改革工作指明了方向。7 年之后,在2 0 0 4 年 全国税收征管工作会议上,国家税务总局局长谢旭人在、5 0 字的基础 上补充了“强化管理”四字,征管模式从5 0 字完善为5 4 字。应当 说,5 0 字模式字字关乎管理,何以还要强调“强化管理”呢? 特别要 强调管理,其核心内容落实到征管工作上,正是税源管理。强化税源 管理是征管工作按照其内在规律,从量变到质变发展的必然。税收工 作在规模和速度上发展到一定阶段时,必然会追求质量和效率。从严 格意义上讲,税源不能等同于税收,税源只有通过税收征管才能转化 为税收。税源与实际税收收入之间的差距意味着税收流失。差距越大, 流失的可能性越大,说明征管能力和水平越低,反之说明征管能力和 水平越高。因此、判断税收征管能力高低,不能仅看完成税收收入任 务的多少,而更应看重对税源管理的掌握和挖掘能力,这也是落实科 学化、精细化管理要求的最终落脚点。从一定意义上说,税源管理能 力是检验税收征管能力的试金石。因此,用各种各样的方法尽可能多 地掌握税源的规模和分布,成为税务机关征管工作的核心任务。 ( 二) 目前税源管理存在的问题 目前的税收征管工作可以概括为税款征收、税务管理、税务检 查三方面的内容。税款征收包括纳税申报、税款征收和纳税资料的收 集、整理、传递和保管工作。它是保证应纳税款及时、足额入库的具 体征税活动,也是应缴国家的税款从纳税人手里转移到国家金库的具 体过程。税务管理包括税源管理、税务登记、纳税辅导、税法宣传、 发票账簿管理及催缴税款等,它是指导和监督纳税人遵守法规、正确 履行纳税义务的管理活动。税务检查是税务机关根据国家税收法律、 法规和财务会计制度规定,对纳税人履行纳税义务的情况进行检查监 督,它是纠正违反税收法规的行为,确保应纳税款全部及时入库、做 到应收尽收的一种管理活动。 税款征收、税务管理、税务检查是税收征收管理的主要内容, 他们是相互联系、相互补充、相互依存又相互制约的有机整体。但是 目前征收与管理脱节,产生了税收流失问题。 1 纳税人自行申报存在不实问题。税务机关摒弃了过去那种专 管员管户制度,实行纳税人的自行申报纳税制度,这就要求纳税人有 较强的纳税意识,自觉依法履行纳税义务。但是在现阶段,纳税人这 种意识还需要一个培养的过程,全社会依法纳税的氛围还需要有一个 营造的过程。由于受利益驱动,漏征漏管户仍然大量存在,做假账的 仍较为普遍,要想达到全部如实申报纳税是不现实的,更有甚者,有 的偷逃税已不是在原始凭据和财务账簿上做文章,而是直接在账外处 理,造成账实不符,无法从账上体现出来。 2 征收机关申报审核只是形式审核。申报审核是申报受理时征 收人员对申报表及各类发票、凭据的审核,重点是申报表勾稽关系的 正确性及票据记载是否相符。所以税款征收是在税务机关假设纳税人 的纳税申报是合法的、准确的前提下,只要纳税人申报数据表面逻辑 关系经过审核是正确的,就据以征收税款。那么这种审核只是一种形 式审查。 3 征管基础工作存在“管理缺位”的问题。在征、管、查的链 条中,由于征收环节对纳税人的申报只进行形式审核,管理环节只对 纳税人的涉税事务( 如税务咨询、税务登记、发票管理等) 进行管理, 稽查环节只对有违法嫌疑的纳税人进行查处,而对纳税人的申报和涉 税事务进行经常性、实质性的调查分析这影响征管根本质量的日常 工作却很少有人去做,或做了也未形成制度,从而直接导致征管改革 后一些地方出现了征管质量滑坡的反常现象。为了弥补这种漏洞,不 得不依赖于大规模的稽查,以致稽查成了税收征管中的“重中之重”。 这种依靠事后查补,而不是事前预警的措施,并非上策,也并不完全 可靠。 4 征收管理中存在“疏于管理、淡化责任”的问题。在目前的 征管模式下,税务人员从“管户”向“管事”转变。但税务人员不管 户了,势必对纳税人的生产财务状况难以掌握、。分析、预测。 ( 三) 纳税评估在加强税源管理中所起的作用 1 针对纳税人自行申报不实的问题,税务机关引入纳税评值, 将其范围、方法和思路加以扩展和延伸到纳税人的实际生产经营活动 中去,在借助计算机内存资料对其进行初步分析、判断和把握纳税人 可能存在异常申报情况的基础上,进一步对纳税人的生产能力、生产 规模、原材料供应、产成品及在产品等内容进行全面测算评估,并得 出合乎常规的评估结论。税收评估的深入发展必然会对生产销售的全 流程实施全方位控制,因而会形成更加科学、更加严密并囊括纳税人 进料进货、生产经营、出库、销售各项指标的税收评估体系,达到对 账外账等“地下经营”进行监控的目的。 2 针对征收机关对申报只进行形式审核,纳税评估是对纳税人 包括纳税申报在内的所有方面进行实质审核并提出、落实管理措施的 税务行为。在评估内容上,纳税评估通过加强对纳税人申报资料的案 头稽核,但又不拘泥于就报表看报表、就资料看资料,作简单的案头 分析,而是采取人机结合、以计算机内存现有征管资料为主,同时还 采取实地调查询问企业账簿资料、生产能力、仓储情况等形式灵活收 集纳税评估信息;在纳税评估的期限上,不局限于对纳税人当期纳税 申报情况而更多地是延伸多期开展评估工作:在评估的深度上,税务 机关可以根据初步分析结果,确认纳税人存在非法申报的可能性,然 后深入进行分析调查,发现并揭露问题,从而有助于及时发现、纠正 和处理异常申报行为,避免大量非正常申报的持续发生,提高纳税申 报质量。 3 针对“管理缺位”的问题,纳税评估起到很好的弥补作用。 税务机关可以把对纳税人的管理从单纯的资料审核到深入调查有机 结合。随着评估覆盖面的日益扩大,与纳税人的关联度不断加强,税 务机关对企业账务、经营、税收等情况了解得更加清楚,使得税务登 记、发票管理、行政审批等税务管理工作上一个层次,逐步走向深入。 4 针对责任淡化的问题,纳税评估起到了很好的督促作用。税 务人员为了获取更为直接、更具说服力的内部和外部证据,保证税收 评估有充分、确凿的事实依据和政策依据,以保证评估工作的质量, 就必须对辖区内纳税人的财务核算、生产经营、市场环境等方面等情 况达到深入的了解,对纳税人一定时期内的应缴、已缴税款等涉税事 项掌握较为全面,对辖区内纳税人应征税款数的变动适时把握,并且 还通过将各项生产经营指标与上年对比、与上期对比、与同行业对比, 从而对企业的资金流向、生产经营的变化情况实行全方位的了解和掌 握,由此形成的综合涉税数据信息可以为一定时期、一定区域内的税 源预测监控提供信息。同时,纳税评估可以通过信息反馈机制,将评 估结果反馈到税务登记、发票管理、行政审批等各个征管环节,既可 保证税收征管各个环节的协调统一,又可剖析问题,区分责任,解决 征收管理新征管模式转换过程中易出现的中“疏于管理、淡化责任” 的问题,促进了管理单位对税源状况及时实施临控。 - 因此将纳税评估作为税收征管工作的重要组成部分引入,使它 处于申报征收之后税务稽查之前,是对纳税人纳税申报质量进行监督 检查的重要环节,是税务管理人员实行税源管理的基础性工作和重要 方法。 。三、优化服务理念与纳税评估 ( 一) 优化服务的理论基础 首先我们从理论的角度为什么要强调优化服务。税收征管活动 中,税收法律关系的主体是征纳双方,即税务机关和纳税人,税收征 管活动是征纳主体行使各自权利和履行各自义务的过程。税务机关作 为政府职能部门,是税收法规的执行机关,其目的是执行税法、组织 税收,做到应收尽收;纳税人是市场经济活动的主体,利润最大化是 其目的。税收征管中征纳双方的不同目的和税收的特性,决定了税收 征管活动必然是税务机关与纳税人之间围绕税收法规进行的博弈。 在与税务机关的博弈中,纳税人面i 晦着两个问题,并对其做出 分析、判断和选择,一个是依法纳税成本即税收遵从成本问题,另一 个是偷逃税的成本问题。从特定角度看,“以纳税申报和优化服务为 基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”的征管模式,其 实体现了税务机关的如下意图,即以优化服务降低纳税人税收遵从成 本,以重点稽查提高纳税人的偷逃税成本,新税收征管法也体现了同 样的立法精神。因此,只有当偷逃税成本高于税收遵从成本时,纳 税人才会选择依法纳税。假设在现阶段偷逃税成本随着依法治税的深 入正逐步提高,那么,纳税人的需要就是税收遵从成本越低越好。 纳税人需要尽可能低的税收遵从成本,税务机关需要纳税人最 大限度的遵从税法( 即依法纳税) ,因而在税收征管的博弈中,征纳 双方有了共同的理性选择一一降低税收遵从成本。为纳税人提供优 质的纳税服务是降低税收遵从成本的核心和途径,所以,纳税服务的 根本性质是最能满足纳税人合法需要的征管活动。明确纳税服务的根 本性质,有助于界定其在税收征管中的层级。税收征管工作可以分为 金字塔型的三大层次1 :基础层一一包括税法宣传、政策咨询、纳税 辅导、税务登记、账册凭证管理、纳税申报和税款征收等工作; 中 4 张青淡纳税讦估和- 现代税收征管中的作用 间层一一包括纳税评估、税源监控、风险管理、成本管理以及税务 检查;最高层一一包括征管法规制度建设、征管组织结构建设等。 纳税服务作为最能满足纳税人需要的征管活动,集中体现于基础层, 受制于中问层和最高层,同时也反作用于中间层和最高层,也就是 说纳税服务居于税收征管活动中的基础地位。纳税服务在不同程度上 促进了纳税人税收遵从率的提高,进而带来税收收入的相应增长, 最终可使税务机关得到纳税服务的收益。 ( 二) 纳税评估是优化服务的重要手段 新的税收征管法的颁布实施保证了税收征纳双方平等的税收法 律主体地位。我国税收征管模式也从转变传统的观念突破,将税收 征管模式由监督打击型向管理服务型过渡,摈弃税收执法“过错推定 理念”,树立“无过错推定理念”,相信绝大多数纳税人主观上是 愿意依法纳税的。因此,从我国目前税收环境的国情出发,借鉴国 际上的惯例,在税收征管中引进了纳税评估的手段。纳税评估手段 在税收征管中泊勺应用不仅进_ 步保护了纳税人在生产经营的合法权 益,同时也规范了纳税人的纳税行为,促进了国家税收收入的足额 入库,最终实现管理服务型的税收征管模式。 1 纳税评估可以降低征纳双方的税收风险。具体讲就是,通过 纳税评估,及时发现纳税人申报纳税中的问题,正确区分其问题的性 质,采取对应的风险管理措施。如属于计算和填写错误、政策和程序 理解偏差,或税务机关认为存在疑点的问题,经约谈、举证、调查核 实等程序,认定事实清楚,不构成偷税等违法行为、无需立案查处的, 可通过约谈、辅导等方式,提请纳税人自行改正,将问题和矛盾解决 在萌芽状态,尽量降低征税方可能面l 临税收流失的风险,降低纳税方 可能被重罚重处的风险;对纳税评估中发现的需要进一步核实的问 题,由税收管理员做进一步的调查核实;需要采取税务检查方法进行 检查时,要按照规定的执法程序和计划进行,尽量减少检查次数,避 免重复下户;属于偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税或其他 需要立案查处的税收违法行为,则要坚决地及时移送稽查局进行查 处。 2 纳税评估在一定程度上维护了纳税人正当权益。除了发现纳 税人过失和错误之外,纳税评估还可以发现纳税人多申报缴纳的税 款。税务管理机关一经发现纳税人多缴纳税款,将在相关反馈信息中 告知纳税人,并按照相关程序退税或抵补以后税款,维护了纳税人正 当权益。如厦门市某税务局外税分局从2 0 0 0 年7 月至2 0 0 1 年6 月, 通过纳税评估发现并退还4 户次纳税人多缴税款3 0 余万元。 3 纳税评估可促进企业涉税事务经办人员索质提高,减少企业 涉税机会成本支出。纳税人收到税务管理部门的有关涉税评估通知 后。企业税务经办人员将对通知中涉税事项结合企业生产经营、财务 状况进行分析、研究,并提出反馈意见。在此过程中,企业办税人员 需要深入学习尚不熟悉的有关税收法律、法规及政策,向税务管理人 员咨询,企业办税人员的涉税业务水平从而得到提高,对不明白、不 了解的税收知识有了新的认识。经常可以发现很多企业财务人员对相 关涉税事项有了新的认识后,往往触类旁通,对以前年度的类似涉税 事项会有新的发现,并纠正以前的涉税错误结果,一定程度上减少 了企业涉税相关事项的成本支出。 4 纳税评估可以培养良好的税企关系。从本质上说,税务机关 与纳税人之间是征纳关系,对于来自纳税人的过失,税务机关应照章 处罚。而纳税评估通过约谈、质询等方式,让纳税人说明、更正自身 的违规和过失,客观上为纳税人提供了自我改正的机会,避免了纳税 人更大的过失成本支出。另外,纳税评估是双向交流沟通的税收管理 方式,不同于强制性的税收稽查手段。因此,纳税评估可以有效消除 由于纳税人涉税知识不足等原因带来的税企矛盾,促成税企关系的良 性互动。 5 纳税评估为纳税信誉等级管理制度提供了全面的信息来源。 从纳税人和纳税环境的角度来讲,纳税评估是非常实际的服务型评 估。通过有效利用评估结果,以纳税人遵守和履行税收法律、行政法 规等法定义务情况为主要依据,按照国家税务总局有关标准进行纳税 信誉等级评定,确定纳税人的纳税信誉。在此基础上对纳税人提供差 异化的纳税服务,对同等级的纳税人实行同等管理,不同等级的纳税 人实行不同管理,信誉等级越高,管理程序越简便,检查次数越少, 避免了对其不必要的行政干扰,也增强了诚信纳税先进单位的自豪 感、成就感和责任感;同时对信誉等级低1 i g f l a 1 税人则通过深层次的税 法宣传和预警服务,加强培训】和辅导,提高他们的办税能力,促进其 依法履行纳税义务;对有意偷税的移送稽查,加大稽查打击力度,严 格依法处理,形成良好的激励体制,营造依法纳税、诚信纳税的税收 环境。 6 纳税评估是税法宣传的有利时机。知情权是纳税人应该享有 的基本权利之一。知情权是行政相对人依法享有的了解行政机关从事 管理活动依据的权利和行政行为程序的权利。因此,纳税人有权向税 务机关了解国家税收法律、行政法规的规定以及纳税程序有关的情 况,税法宣传是税务机关维护纳税人合法权益的重要内容和手段,加 强税法宣传是税务机关提高服务质量的重要方面。目前我国的税法宣 传力度远远不够,每年四月的“税法宣传月”还算轰轰烈烈,但平时 税法宣传的渠道较少,深度也不够。其实税法宣传应该是长期的、及 时的、有效的,溶于日常征管工作中,让纳税人清楚地了解税收政策 和纳税程序,为依法纳税奠定基础。而纳税评估正是税法宣传的有利 时机,评估人员通过评估约谈,发现企业在纳税申报中存在的疑点, 如果系企业对税收政策和程序理解偏差造成,税务机关会进行及时纠 正,并对企业人员讲解税收政策的含义和正确的操作程序,帮助纳税 人准确理解税法,规范纳税人的纳税行为,达到促使纳税人正确履行 纳税义务的目的。 四、资源最大化利用理念与纳税评估。 随着网络时代的来临,如果只是被动的获取信息是远远不够的, 只有实现对大量数据信息的处理,进行核实、分析、评价、评估、调 查并使用,这才
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