（财政学专业论文）纳税评估理论与实践研究.pdf

摘要 纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳 税人和扣缴义务人纳税申报情况的真实性和准确性作出定性和定 量的判断，并采取迸一步征管措施的管理行为。纳税评估溯源于纳 税遵从理论，是对纳税不遵从行为的评判、测量，对于控制税收流 失、提高税务征管效率有着重要作用。我国在税收管理实践中采用 纳税评估的原因在于：第一，纳税评估服从于税收征管理念的创新， 是税收科学化、精细化管理的一个重要途径，是加强税源管理的基 础方法，是优化服务的重要手段，是网络税收下的资源有效利用。 第二，纳税评估配合征纳关系的转型，是我国构建新型征纳关系的 重要举措之一。第三，纳税评估协同税务稽查以提高税收管理，是 介于税收征收和税务稽查检查之间的最后一道“过滤网”，能提高 稽查选案率，缓解税企矛盾等。第四，纳税评估促进经济健康发展， 能有效地促进税收大幅度增长，促进税收调控职能作用的发挥，一促 进培育公平竞争的经济发展环境。从国际范围来看，经济发达国家， 多建立以纳税评估为核心的税收管理制度，适当地借鉴他国的成功 经验一以法治为保障，以信息化为基础，建立一支高素质的评 估人员队伍等，是加快我国纳税评估发展的有效途径之一。目前纳 税评估在我国开展的成效是显著的、多方面的，初步达到了开展纳 税评估工作的预期目标，但也还存在很多不尽如人意之处；如对纳 税评估缺乏统一认识，纳税评估的地位有待进一步确立，信息渠道 有待于进一步拓宽，评估指标存在一定局限性，评估人员素质有待 提高，计算机依托不足等等。今后我们应该进一步建立与完善纳税 评估的工作规程和方式、方法：加大对纳税评估的、宣传力度，将纳 税评估弓【入征管法，规范纳税评估工作环节，完善科学的纳税评估 分析指标，提升纳税评估的科技含量等等。总之，纳税评估是我国 现行征管模式下的必要选择，我们应该坚定不移地坚持开展这项工 作并予以不断完善。 本篇论文力图从全面的角度、以详实的材料来对纳税评估的 涵义、理论基础进行论述，并对纳税评估在我国开展的必要性进行 论证，同时指出存在的问题及完善的思路。有些方面的论证是被普 遍认可、常被其他作者提及的观点，如税源监控、+ 与稽查的关系、 优化服务等。虽是老生常谈，但笔者从一个基层税务工作者的视角， 更能发现税收第一线工作中存在的问题和纳税评估可以对此进行 弥补的作用，具有实用价值，避免了纸上谈兵。 有些方面的论证是具有创新提法的，比如在论述纳税评估在 构建新型征纳关系的重要作用中，采取层层推进的论证方法，首先 指出征纳关系的选择和定位对于构建和谐社会是非常重要的一个 环节。然后通过两种征纳关系( 统二型和对立型) 的对比，指出统 一型模式有利于社会信誉机制的建立，有利于降低税收成本，增强 纳税遵从，体现现代税收征管文明，因此构建统一型的征纳关系应 成为我国努力的目标。再后通过我国新旧征管法中对于征管双方的 地位、作用规定的不同，表明我国正在为构建社会主义市场经济条 件下的新型征纳关系而努力。最后通过纳税评估工作对征纳双方的 互动性、平等性、尊重纳税人权益j 维护整体公平的推动，得出结 论：纳税评估是我国构建新型征纳关系的重要举措之，它势必会 培养出征纳双方互相配合的氛围，使征纳关系向着良性循环的方向 发展，为最终构建互相尊重、信任、平等、和谐的征纳关系扮演重 要的角色。 再如，从现代管理的角度论述开展纳税评估的重要意义也是本 文的一个创新之处。笔者首先介绍税收精细化管理的背景，时代潮 流和税收工作实际要求管理从粗放式向精细化转变；然后具体介绍 税收精细化管理的内涵是“以计算机管理为依托，以过程控制为手 段，以全面提高征管质量和执法水平为目标，融岗责体系、操作规 程、业务考核、责任追究为一体，实现管理、控制、预防三者有机 结合”的管理体系；最后通过分析纳税评估工作的内容和特点( 如 提供科学的信息指标和管理依据、减少税收管理中的人为因素、代 表性和参考价值强、目标管理和过程管理有机结合等) ，指出纳税 评估是顺应时代趋势的一种科学管理方式，符合精细化、科学化管 理的要求。 关键词：纳税评估税收遵从税收征管 a b s t r a c t t a xp a y m e n te v a l u a t i o n1 sak i n do fa c t i o na b o u tt a xc o l l e c t i o na n d a d m i n i s t r a t i o n t a xo f f i c ee v a l u a t e st a x p a y e r s d e c l a r a t i o na c c o r d i n gt o r e l a t e di n f o r m a t i o na n dd a t a i ft h e r ei sa n yp r o b l e m f u r t h e rm e a s u r e s w i l lb et a k e n t a xp a y m e n te v a l u a t i o ni sb a s e do nt a xc o m p l i a n c et h e o r y i nc h i n a ，t a xp a y m e n te v a l u a t i o nf o l l o w st h en e wi d e a so ft a xc o l l e c t i o n a n d a d m i n i s t r a t i o n ，g o e st o g e t h e r w i t ht h e c h a n g e o fc o l l e c t i o n a n d p a y m e n t r e l a t i o n s h i p ，c o o r d i n a t e s t a x i n s p e c t i o n t oi m p r o v et a x a d m i n i s t r a t i o n ，a n dp r o m o t et h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to f n a t i o n a l e c o n o m y i nt h ew o r l d ，t a xp a y m e n te v a l u a t i o ni s ac o m m o np r a c t i c eo f t a xs y s t e m t h es u c c e s s f u l e x p e r i e n c ef r o mo t h e r s c o nb et a k e na s r e f e r e n c ef o ru s n o w a d a y s ，p r a c t i c eo ft a xp a y m e n te v a l u a t i o ni nc h i n a h a sm a d ei m p r e s s i v ea c h i e v e m e n t b u ti t sa l s ot r u et h a tn o te v e r y t h i n gi s p e r f e c t w es h o u l d s t a n d a r d i z ep r o c e d u r eo ft a x i d a y m e n te v a l u a t i o n ， i m p r o v ee v a l u a t i o n - o f f i c e r sq u a l i t ya n da b i l i t y i ns h o r t ，i t s 、n e c e s s a r y t op r a c t i c et a xp a y m e n te v a l u a t i o ni nc h i n a w es h o u l dp e r s i s ti ni ta n d t r yo u rb e s tt oi m p r o v ei t k e yw o r d s ：t a xp a y m e n te v a l u a t i o n ，t a xc o l l e c t i o na n da d m i n i s t r a t i o n ， t a xc o m p l i a n c e 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。因本 学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位论文作者签名：冯笑难 2 0 0 6 年4 月2 5 日 刖舌 一、研究背景 纳税评估成为国际通行的税收征管方式，在许多国家和地区得 到了广泛应用。我国的纳税评估工作是从1 9 9 9 年青岛市国税局 通过试点，正式提出纳税评估概念开始，随后在一些省市推开试点， 取得了一定成效，但由于没有统一的法规或制度来规范，整个工作处 于探索阶段。2 0 0 5 年3 月，国家税务总局出台了纳税评估管理办 法( 试行) ，对纳税评估的定义、原则、内容、方法、管理等进行了 规定，使各地的工作开展有章可循。但是，作为一个基层税务工作者， 笔者发现，由于诸多因素，大多数的税务人员并没有完全领会到开展 纳税评估的原因和意义，因此纳税评估工作还浮在面上，走过场多， 深入不够，没有达到总局预期的“强化税源管理，降低税收风险，减 少税款流失，不断提高税收征管的质量和效率”的目的；而纳税人也 对纳税评估工作误解甚多，甚至对此带着恐惧心理和反感情绪，影响 了税企关系，影响了评估工作的顺利开展，与总局本想以纳税评估为 契机优化服务的愿望背道而驰。 因此笔者认为，非常有必要系统地、全面地、多角度地、透彻地 阐述纳税评估的内涵、外延、理论基础和论证纳税评估在我国开展的 必要性，这就是笔者写此论文的初衷。 二、研究方法 本篇论文主要采用了理论与实践相结合的研究和分析方法。从纳 税遵从理论溯源，寻求纳税评估的理论根据，从影响税收遵从的征管 效率、纳税成本、纳税心理等因素，为纳税评估这一税收管理行为找 到坚实的理论支撑。同时也通过实践证明纳税评估改善了征管质量和 效率，提高了纳税遵从。 三、研究框架 第一部分：纳税评估的产生原因。主要阐述纳税评估的含义和目 的，然后通过分析税收遵从理论，指出纳税评估是对纳税不遵从行为 的评判、测量，对于控制税收流失、提高税务征管效率有着重要作用。 第二部分：纳税评估为我国税收管理实践采用的政策依据。通过 论述纳税评估是服从于税收征管理念的创新( 精细化理念、管理从源 头入手理念、优化服务理念、资源最大化利用理念) ，能配合税收征 纳关系的转型，具有协同税务稽查以提高税收管理的系统功能和促进 经济健康发展的协调功能j 论证了纳税评估是现行征管模式下的必要 选择。 第三部分：纳税评估为我国税收管理实践采用的政策条件。介绍 了主要经济发达国家的纳税评估实践及成功经验，为我国纳税评估实 践提供了借鉴。 第四部分：纳税评估在我国税收管理实践中的发展。肯定了我国 开展纳税评估取得的成绩，同时也指出了目前存在的问题，探讨了改 进方向。 笔者希望通过这篇论文，为推进纳税评估工作尽分微薄之力。 第一章纳税评估的产生原因 第一节纳税评估的基本涵义 一、什么是纳税评估 纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税 人和扣缴义务人( 以下简称纳税人) 纳税申报( 包括减免缓抵退税申 请，下同) 情况的真实性和准确性做出定性和定量的判断，并采取进 一步征管措施的管理行为。 纳税评估主要工作内容包括：根据宏观税收分析和行业税负监 控结果以及相关数据设立评估指标及其预警值；综合运用各类对比分 析方法筛选评估对象；对所筛选出的异常情况进行深入分析并做出定 性和定量的判断；对评估分析中发现的问题分别采取税务约谈、调查 核实、处理处罚、提出管理建议、移交稽查部门查处等方法进行处理； 维护更新税源管理数据，为税收宏观分析和行业税负监控提供基础信 息等。 二、纳税评估的目的及意义 开展纳税评估的目的在于：进一步强化税源管理，降低税收风险， 减少税款流失，不断提高税收征管的质量和效率。 开展纳税评估，对于提高纳税遵从，有着重要的意义。通过实施 人性化管理，改善税收服务，降低税收成本，从而营造良好的税收环 境；通过加强税收管理，提高税源监控能力，堵塞税收漏洞，从而保 证税款应收尽收；通过提高行政效率，有效实施准入制度，从而提高 税务稽查针对性，发挥税务稽查威慑作用的需要；通过充分利用信息 化的成果，从而建设与国际惯例接轨的现代化公共管理部门。 第二节纳税评估的基本理论 一、税收遵从的含义与分类 税收遵从1 ( t a xc o m p li a n c e ) 是税务管理部门对纳税人依法照章 纳税状况的评估和描叙，税收遵从的理想状态是：按要求进行税务登 记；及时进行纳税申报并按要求报告相关涉税信息；及时足额缴纳或 代扣代缴税款。对这种理想状态的偏离称为纳税不遵从( t a x n o n c o m p lia n c e ) 。 从税收遵从的形成原因来分析，税收遵从可分为防卫性遵从( 因 高估被查处可能而回避违法) 、制度性遵从( 因税制严密而被迫履行纳 税义务) 和忠诚性遵从( 自觉纳税) 三种。而从税收实践的角度而言， 税收不遵从( t a xn o n c o m p l i a n c e ) 即纳税人与税收遵从理性状态的背 离更受政府和税收征管机关的关注。根据纳税人的主观因素可将税收 不遵从分为无知性不遵从、情感性不遵从和自私性不遵从。无知性不 遵从主要指纳税人对税法、政策、纳税义务缺乏必要的了解，导致在 纳税事宜上无所适从。情感性不遵从指纳税人认为税负不公、税务机 关服务态度不好而对纳税有抵触情绪，主动申报纳税的积极性不高。 自私性不遵从则是纳税人对税法有一定的了解，但主观上存在减轻自 身税负动机，认为纳税是对自身利益的损失，所以会利用税制或征管 中存在的漏洞，有意偷逃税。 二、税收遵从的影响因素 通过对以上税收遵从和不遵从的原因进行分析，我们可以看出， 税收遵从度( m e a s u r eo ft h ec o m p li a n c e ，即纳税人的应征税额与 申报税额差距) 的提高，方面依赖于税制的制定与执行，一方面依赖 于纳税人纳税意识的提高，具体的讲，与以下几个因素有着密切关系： ( 一) 税制效率 税制是影响纳税遵从的首要因素。如果税基、税种选择不适当， 税率过高，显失公平、税负沉重，纳税人当然会选择机会尽量偷漏税； a n d r c o n ije r a r db ，f e i n s t c i nj s f 1 9 9 8 ) t a xc o m p l i a n c e j o u r n a lo fe c o n o m i c 4 如果税制规定的征税方法及纳税程序过于复杂，税制对纳税的具体问 题的规定模糊、界定不严密，纳税人就不能够准确地理解税制规定， 不能准确地履行纳税义务；如果税制盼设计没有体现激励相容约束机 制，纳税人不依法纳税，税制对其的处罚也较低，即纳税人偷逃税的 成本不高，那么纳税人都会冒险选择偷逃税，势必削弱税法的法律效 力，不利于激励纳税人诚信纳税。因此，税制设计应符合公平效率原 则，只有合理科学的税制才能为提高税收遵从奠定基础。 ( 二) 征管效率 征管模式与征管手段的选择对纳税遵从的影响至关重要。申报制 度规范、方便，申报方式多样，有利于纳税人依法诚实纳税，征管手 段现代化，税务机关优化服务，有利于征纳双方互通信息，方便征纳 双方，对促使纳税遵从的提高十分关键：良好的税收稽查机制能够及 时掌握纳税人的纳税情况，发现偷逃税行为，处罚机制使偷逃税行为 及时地受到应有的处罚，使任何偷逃行为都变得不划算，从利益机制 上促使纳税人依法纳税；便捷、高效的纳税服务机制，作为确保纳税 人遵章纳税的前提和保证，切实保护纳税人的合法权益，消除纳税人 的反感心理，使他们心甘情愿地纳税，减少税收征管问题的阻力。可 见，税收征管体系越高效，引导纳税人实现遵从的可能性就越大。 ( 三) 征纳成本 税收成本包括税收管理成本和税收遵从成本。税收管理成本指税 务机关所发生的扣除为其他行政机关服务后的费用，具体包括税务支 付机关工作人员的工资、薪金等。税收管理成本要通过征税或举债支 付，因此对纳税人来说乃是一种必要的负担。税收遵从成本是指纳税 人为遵从税法或税务机关的要求而发生的费用支出，它分为货币成 本、时间成本、非劳务成本、心理成本。货币成本是指纳税人在纳税 过程中向税务顾问、税务中介所支付的咨询费用或者代理费用等。时 间成本是指纳税人收集保存必要资料和收据，填写纳税申报表所耗费 的时间价值。非劳务成本则是指纳税活动发生的如计算机、复印机、 电话、传真等通讯设备和办公用品的成本以及专门拜访税务机关所花 费的交通费用等。心理成本则是纳税人认为自己纳税并没有得到相应 报酬而产生不满情绪或者担心误解税收规定可能会遭受处罚而产生 的焦虑情绪。纳税成本过高会激发纳税人千方百计寻找税法漏洞，甚 至冒险违法，通过逃税或者黑市交易取得利益，以补偿其承担的纳税 成本。因此，征纳成本越低，越利于税收遵从。 ( 四) 纳税心理 按照纳税心理，纳税人可分为本我、自我、，超我型。3 就纳税来 说，人们在本我的贪婪自私本性的作用下，是不会自觉自愿缴税的。 但自我认为这样做不对，还是应该去缴税。而在超我的境界中，人们 会认为缴税是公民的义务，没有理由不缴税。一个完全被“本我” 的贪婪自私所左右的纳税人，一定是一个自私的不遵从者。他会通过 财务或账目上的安排，故意偷逃税款。一个具有“自我”约束的纳 税人，则有可能成为“防卫性遵从者”。他们是由税法威慑力量引起 的出于防卫而遵从税法的纳税人。一个“超我”型纳税人，在良心和 道德准则的指导下，一定是一个“忠诚性遵从者”。他们认为自己有 道德上的义务去支付其税款，若是在纳税方面进行欺骗就会有犯罪 感。长此以往，他们会养成遵从税法的良好习惯，从而成为“习惯 性遵从者”，也就是“稳定的遵从者”。可见，要有一个好的激励相 容约束机制。对于“自我”、尤其是“本我”，必然要强化税务监督， 对“超我”则要加强激励。 第三节纳税评估与税收遵从的因果关系 在理想世界中，公民能够在正确的时期内准确缴纳税款，而税务 机关的任务只是简单地帮助这种自愿支付的转移并说明用途。但在任 何国家，所有的纳税人行为都表明了同理想结果相比，存在着不同程 度的偏离，这种差距的大小正是遵从程度的高低的表现。从某种程度 上说，税务机关的主要职责和基本工作就是影响纳税人行为，并缩小 这种差距，促进与弓1 导自愿的遵从来取得这些税款。、 而通过前面税收遵从的有关分析，我们知道，税制是影响纳税遵 ! j 垃功秘制改革的经验与问题税制改革的深层次问题【英 锡德里克桑德福 3 税收遵从：让趟我战| ； ；自我中罔税务报 6 从的首要因素。但在税制既定的情况下，税务机构影响纳税人行为， 促使纳税遵从的有效引导行为则要建立在提高征管效率、降低纳税成 本、把握纳税心理等方面的基础上。通过完善的税务服务体系，包括 审计、评估、教育和处罚等手段，来缩小应税额与实际征收额之间的 差距，即提高纳税遵从水平。而纳税评估就是通过对纳税人税务登记、 纳税申报、税款缴纳、发票管理、财务申报、税务稽查及政府相关部 门提供的纳税人有关诚信面的信息进行全面评价，从而提高征管质量 和效率、降低纳税成本、竭诚服务于纳税人一项举措，对纳税遵从的 提高有着积极的推动作用。 ， 纳税评估一方面可以针对纳税人知觉性不遵从( 即主观上存在 减轻税负动机的逃税行为如包括偷税、漏税、欠税、骗税与抗税行为) 的评判、测算，并采取各种惩戒方式，最终达到良好的税收遵从状况， 另一方面也给了无知性不遵从纳税人以善意提醒、纠正错误、学习提 高的机会，同时还使纳税人避免承担相当多的成本，如搜集、保存必 要资料和收据的精力及时间，约见税务顾问和咨询税务机关的交通费 用，因不理解纳税规定而产生的焦虑等等。 为了直观起见，纳税评估与税务理论、实务的关系用下图表示： 税收征管一纳税评估一税务稽查一税收实务 数据仓库，税收辅导 ， l 。 ll 不遵从的现状不遵从的测量反税收不遵从一理论实质 总之，纳税评估是涉税信息的深度加工、处理，从本质上讲是对 纳税不遵从行为的评判、测量，是建立在纳税遵从理论上的一项有效 实践，对于控制税收流失、提高税务征管效率有着重要作用。 第二章纳税评估为我国税收管理实践采用的 政策依据 第一节服从于税收征管理念的创新 一、精细化、科学化管理理念与纳税评估 ( 一) 税收精细化管理的背景 管理的目的在于使有限的资源发挥最大的效能。精细化管理是 管理者为了获得更高效率、更多效益、更强竞争力而调整运营过程的 技术方法。它以规范化为前提，系统化为保证，数据化为标准，信息 化为手段，实现从随意化管理向规范化、制度化转变，由经验型管理 向科学型、分析型管理转变，改变只满足于“差不多”、“还凑合”的 效果，去适应当今时代高标准、高精度、高质量的管理要求。科学化 与精细化相辅相成，相得益彰，科学化为精细化提供条件，精细化为 科学化提出了课题j 我们的税收工作也是处于这样的时代背景中，税收管理工作也 不可避免的被这样的时代潮流推动着。当前税收工作面临着许多新情 况、新问题和新任务，各项工作更具多样性、复杂性和艰巨陛，这对 决策的科学性提出了更高的要求。但是不少税务人员对税收工作、税 源管理的基本情况、基本数据缺乏了解和掌握；基本制度不健全或者 制度流于形式；基础资料收集不完整、不规范，利用效果不好；税收 执法中重实体、轻程序的情况时有发生；工作浮在表面，不谋大事、 不抓重点、不扎实深入等等，这正是粗放式管理的结果。 在这样的潮流和现状下，各地税务机关意识到正确的决策必须 建立在对实际情况和社情民意进行深入了解和科学分析的基础之上， 纷纷提出要实行精细化、科学化管理。税收征管实施。“科学化、精细 化”管理，就是运用科学发展观把握征管工作内在客观发展规律的必 然结果，是信息化支持下的专业化管理理念的进步提升，它标志着 征管改革从建立信息化加专业化征管格局、实行大规模的组织机构、 人员配置重组，业务流程优化，搭建信息化硬件基础为主，向以完善 征管体制、提升信息化数据应用水平、实现科学化精细化管理为主的 更高、更深层次的深化。 ( 二) 税收精细化管理的内涵及原则 税收精细化管理是管理理念、管理手段和管理方式的创新，是“以 计算机管理为依托，以过程控制为手段，以全面提高征管质量和执法 水平为目标，融岗责体系、操作规程、业务考核、责任追究为一体， 实现管理、控制、预防三者有机结合”的管理体系。 实践税收精细化管理是一项创新工作。做好这项工作，应当遵循 以下四项工作原则。第一，依法行政原则。依法治税是税收工作的灵 魂，税收管理创新必须遵循依法治税的原则。实践税收精细化管理， 一方面应当在坚持依法治税的前提下开展工作，体现依法行政和依法 治税的要求，严格遵循现行各项税收法律法规和行政许可法等行 政管理法规的规定。另一方面，税收精细化管理本身也是为了进一步 规范税收执法，提高税收执法水平，提高税务部门依法行政的能力， 不断提高税收执法质量和依法行政的管理效能，促进税务部门依法治 税水平的提升。第二，科学管理原则。推行税收精细化管理不仅仅是 对现有规章制度的补充修订，应当体现科学管理的特征，要借鉴、吸 收当代管理科学先进的管理理念、原理和方法，结合各地税收工作实 际进行创新，整合形成一个完整的体系。税收精细化管理应当体现工 作流程精简、业务标准精细、绩效考核精确、管理体系精湛，实现税 收管理的科学化。第三，注重实效原则。推行税收精细化管理应当求 真务实，立足于提高税收管理的质量和效率的核心和精髓，解决传统 税务管理方法的薄弱环节，要注重制定工作标准，实行过程控制，强 化绩效考核。通过制定和实施税收精细化管理标准，不断提高税收管 理质量和效率，减少征纳双方的办税成本。第四，简便易行原则。推 行税收精细化管理应当做到指标科学明晰、标准规范统一、操作简便 可行。同时，税收精细化管理的实施应当以信息技术为支撑，以计算 机自动考核为主，设置预警提示，实施全程控制。 ( 。三) 纳税评估是税收科学化、精细化管理的一个重要途径 通过以上大背景的了解，再来看纳税评估工作的内容和特点，我 们可以看出纳税评估正是税务机关向现代化管理迈出的一大步，赋予 了税务管理新的内涵，成为税务管理实现科学化、精细化管理的一个 重要途径。 1 把纳税评估纳入到税务管理之中，将会为管户管什么、如何 管提供科学的信息指标和管理依据，有助于征管工作的规范、有效、 科学运作。纳税评估就一个具体的纳税人来讲，税收管理人员需要掌 握该户的纳税状况，而获取相关信息就离不开纳税评估；就一个地区、 行业、部门的税务管理来讲，要作横向、纵向的对比，来分析这个地 区、行业或部门的纳税状况，这也属纳税评估的范畴。通过从最基础 的了解情况入手，及时掌握纳税人各种涉税动态信息，全面掌握纳税 人履行纳税义务的情况，及时分析经济发展对税源产生的影响，全面 准确地把握本地区经济运行态势和税源变化，夯实征管基础工作，抓 住税收征管薄弱环节，有针对性地采取措施，克服管理粗放种种弊端，。 正是把精细化管理落到实处。 2 税收征管信息系统中“纳税评估”软件的开发应用，会大大 提高纳税评估的科技含量，充分发挥纳税评估的实时监控作用。通过 这一软件的应用，不仅会提高纳税评估工作效率和质量而且能够最 大限度地减少税收管理中的人为因素，利于规范执法行为，增强执法 力度。 3 纳税评估工作所采用的各项管理标准，是在广泛收集纳税资 料和相关资料的基础上，经过科学的筛选、整理、分类、计算获得的， 吸取了统计学等其他学科的相关知识，采用数学模型等多种先进方 法，能够最大程度地体现纳税行为的共性和规律，代表性和参考价值 较高。 4 纳税评估工作环节的科学划分，尝试了操作程序的现代化变 革，程序中有准备、实施、。总结反馈、调整，各个环节既互相支持 又互相制约，既保证工作标准的严格遵守，又支持其合理调整。实现 了目标营理和过程管理的有机结合，做到了税收管理全过程的通畅有 序。纳税评估的操作程序体现出了现代化管理的特点。 5 纳税评估工作环节的划分，还使纳税评估的工作过程具有透 明性，总体管理质量能够有机分解到评估的各小步骤，加之评估过程 中数据化标准的应用，量化了质量标准，使质量评价有了直观的基础。 纳税评估操作便于管理质量评价和控制。 6 纳税评估对信息数据的运用优势体现在三方面：一是将封闭 于征管领域各个环节的数据有机综合，并将分析结果反馈手各个职能 部门大大提高了信息的共享度；二是增强了数据加工利用的深度， 通过对原始数据的初加工所产生的衍生载据( 如税负率警戒线) ，为构 建数据化管理模式打下了基础；三是在运用数据的同时能够根据征 管整体需要提出具体数据需求，推进管理信息数据源的建设。纳税评 估在信息建设方面的优势，能够积极促进信息数据处理的高度集中， 能够支持和促进集中征收和管理信息化建设。 因此，纳税评估从管理的角度来讲，是顺应时代趋势的，它以 科学管理为手段，注重细节，注重基础工作，注重成本，注重链接协 作，达到提高管理质量和效率的作用。 二、管理从源头入手的理念与纳税评估 ( 一) 税源管理的重要性 早在1 9 9 7 年，国家税务总局就提出了“以申报纳税和优化服务 为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的5 0 字征管 模式，从而为税收征管改革工作指明了方向。7 年之后，在2 0 0 4 年 全国税收征管工作会议上，国家税务总局局长谢旭人在、5 0 字的基础 上补充了“强化管理”四字，征管模式从5 0 字完善为5 4 字。应当 说，5 0 字模式字字关乎管理，何以还要强调“强化管理”呢? 特别要 强调管理，其核心内容落实到征管工作上，正是税源管理。强化税源 管理是征管工作按照其内在规律，从量变到质变发展的必然。税收工 作在规模和速度上发展到一定阶段时，必然会追求质量和效率。从严 格意义上讲，税源不能等同于税收，税源只有通过税收征管才能转化 为税收。税源与实际税收收入之间的差距意味着税收流失。差距越大， 流失的可能性越大，说明征管能力和水平越低，反之说明征管能力和 水平越高。因此、判断税收征管能力高低，不能仅看完成税收收入任 务的多少，而更应看重对税源管理的掌握和挖掘能力，这也是落实科 学化、精细化管理要求的最终落脚点。从一定意义上说，税源管理能 力是检验税收征管能力的试金石。因此，用各种各样的方法尽可能多 地掌握税源的规模和分布，成为税务机关征管工作的核心任务。 ( 二) 目前税源管理存在的问题 目前的税收征管工作可以概括为税款征收、税务管理、税务检 查三方面的内容。税款征收包括纳税申报、税款征收和纳税资料的收 集、整理、传递和保管工作。它是保证应纳税款及时、足额入库的具 体征税活动，也是应缴国家的税款从纳税人手里转移到国家金库的具 体过程。税务管理包括税源管理、税务登记、纳税辅导、税法宣传、 发票账簿管理及催缴税款等，它是指导和监督纳税人遵守法规、正确 履行纳税义务的管理活动。税务检查是税务机关根据国家税收法律、 法规和财务会计制度规定，对纳税人履行纳税义务的情况进行检查监 督，它是纠正违反税收法规的行为，确保应纳税款全部及时入库、做 到应收尽收的一种管理活动。 税款征收、税务管理、税务检查是税收征收管理的主要内容， 他们是相互联系、相互补充、相互依存又相互制约的有机整体。但是 目前征收与管理脱节，产生了税收流失问题。 1 纳税人自行申报存在不实问题。税务机关摒弃了过去那种专 管员管户制度，实行纳税人的自行申报纳税制度，这就要求纳税人有 较强的纳税意识，自觉依法履行纳税义务。但是在现阶段，纳税人这 种意识还需要一个培养的过程，全社会依法纳税的氛围还需要有一个 营造的过程。由于受利益驱动，漏征漏管户仍然大量存在，做假账的 仍较为普遍，要想达到全部如实申报纳税是不现实的，更有甚者，有 的偷逃税已不是在原始凭据和财务账簿上做文章，而是直接在账外处 理，造成账实不符，无法从账上体现出来。 2 征收机关申报审核只是形式审核。申报审核是申报受理时征 收人员对申报表及各类发票、凭据的审核，重点是申报表勾稽关系的 正确性及票据记载是否相符。所以税款征收是在税务机关假设纳税人 的纳税申报是合法的、准确的前提下，只要纳税人申报数据表面逻辑 关系经过审核是正确的，就据以征收税款。那么这种审核只是一种形 式审查。 3 征管基础工作存在“管理缺位”的问题。在征、管、查的链 条中，由于征收环节对纳税人的申报只进行形式审核，管理环节只对 纳税人的涉税事务( 如税务咨询、税务登记、发票管理等) 进行管理， 稽查环节只对有违法嫌疑的纳税人进行查处，而对纳税人的申报和涉 税事务进行经常性、实质性的调查分析这影响征管根本质量的日常 工作却很少有人去做，或做了也未形成制度，从而直接导致征管改革 后一些地方出现了征管质量滑坡的反常现象。为了弥补这种漏洞，不 得不依赖于大规模的稽查，以致稽查成了税收征管中的“重中之重”。 这种依靠事后查补，而不是事前预警的措施，并非上策，也并不完全 可靠。 4 征收管理中存在“疏于管理、淡化责任”的问题。在目前的 征管模式下，税务人员从“管户”向“管事”转变。但税务人员不管 户了，势必对纳税人的生产财务状况难以掌握、。分析、预测。 ( 三) 纳税评估在加强税源管理中所起的作用 1 针对纳税人自行申报不实的问题，税务机关引入纳税评值， 将其范围、方法和思路加以扩展和延伸到纳税人的实际生产经营活动 中去，在借助计算机内存资料对其进行初步分析、判断和把握纳税人 可能存在异常申报情况的基础上，进一步对纳税人的生产能力、生产 规模、原材料供应、产成品及在产品等内容进行全面测算评估，并得 出合乎常规的评估结论。税收评估的深入发展必然会对生产销售的全 流程实施全方位控制，因而会形成更加科学、更加严密并囊括纳税人 进料进货、生产经营、出库、销售各项指标的税收评估体系，达到对 账外账等“地下经营”进行监控的目的。 2 针对征收机关对申报只进行形式审核，纳税评估是对纳税人 包括纳税申报在内的所有方面进行实质审核并提出、落实管理措施的 税务行为。在评估内容上，纳税评估通过加强对纳税人申报资料的案 头稽核，但又不拘泥于就报表看报表、就资料看资料，作简单的案头 分析，而是采取人机结合、以计算机内存现有征管资料为主，同时还 采取实地调查询问企业账簿资料、生产能力、仓储情况等形式灵活收 集纳税评估信息；在纳税评估的期限上，不局限于对纳税人当期纳税 申报情况而更多地是延伸多期开展评估工作：在评估的深度上，税务 机关可以根据初步分析结果，确认纳税人存在非法申报的可能性，然 后深入进行分析调查，发现并揭露问题，从而有助于及时发现、纠正 和处理异常申报行为，避免大量非正常申报的持续发生，提高纳税申 报质量。 3 针对“管理缺位”的问题，纳税评估起到很好的弥补作用。 税务机关可以把对纳税人的管理从单纯的资料审核到深入调查有机 结合。随着评估覆盖面的日益扩大，与纳税人的关联度不断加强，税 务机关对企业账务、经营、税收等情况了解得更加清楚，使得税务登 记、发票管理、行政审批等税务管理工作上一个层次，逐步走向深入。 4 针对责任淡化的问题，纳税评估起到了很好的督促作用。税 务人员为了获取更为直接、更具说服力的内部和外部证据，保证税收 评估有充分、确凿的事实依据和政策依据，以保证评估工作的质量， 就必须对辖区内纳税人的财务核算、生产经营、市场环境等方面等情 况达到深入的了解，对纳税人一定时期内的应缴、已缴税款等涉税事 项掌握较为全面，对辖区内纳税人应征税款数的变动适时把握，并且 还通过将各项生产经营指标与上年对比、与上期对比、与同行业对比， 从而对企业的资金流向、生产经营的变化情况实行全方位的了解和掌 握，由此形成的综合涉税数据信息可以为一定时期、一定区域内的税 源预测监控提供信息。同时，纳税评估可以通过信息反馈机制，将评 估结果反馈到税务登记、发票管理、行政审批等各个征管环节，既可 保证税收征管各个环节的协调统一，又可剖析问题，区分责任，解决 征收管理新征管模式转换过程中易出现的中“疏于管理、淡化责任” 的问题，促进了管理单位对税源状况及时实施临控。 - 因此将纳税评估作为税收征管工作的重要组成部分引入，使它 处于申报征收之后税务稽查之前，是对纳税人纳税申报质量进行监督 检查的重要环节，是税务管理人员实行税源管理的基础性工作和重要 方法。 。三、优化服务理念与纳税评估 ( 一) 优化服务的理论基础 首先我们从理论的角度为什么要强调优化服务。税收征管活动 中，税收法律关系的主体是征纳双方，即税务机关和纳税人，税收征 管活动是征纳主体行使各自权利和履行各自义务的过程。税务机关作 为政府职能部门，是税收法规的执行机关，其目的是执行税法、组织 税收，做到应收尽收；纳税人是市场经济活动的主体，利润最大化是 其目的。税收征管中征纳双方的不同目的和税收的特性，决定了税收 征管活动必然是税务机关与纳税人之间围绕税收法规进行的博弈。 在与税务机关的博弈中，纳税人面i 晦着两个问题，并对其做出 分析、判断和选择，一个是依法纳税成本即税收遵从成本问题，另一 个是偷逃税的成本问题。从特定角度看，“以纳税申报和优化服务为 基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式，其 实体现了税务机关的如下意图，即以优化服务降低纳税人税收遵从成 本，以重点稽查提高纳税人的偷逃税成本，新税收征管法也体现了同 样的立法精神。因此，只有当偷逃税成本高于税收遵从成本时，纳 税人才会选择依法纳税。假设在现阶段偷逃税成本随着依法治税的深 入正逐步提高，那么，纳税人的需要就是税收遵从成本越低越好。 纳税人需要尽可能低的税收遵从成本，税务机关需要纳税人最 大限度的遵从税法( 即依法纳税) ，因而在税收征管的博弈中，征纳 双方有了共同的理性选择一一降低税收遵从成本。为纳税人提供优 质的纳税服务是降低税收遵从成本的核心和途径，所以，纳税服务的 根本性质是最能满足纳税人合法需要的征管活动。明确纳税服务的根 本性质，有助于界定其在税收征管中的层级。税收征管工作可以分为 金字塔型的三大层次1 ：基础层一一包括税法宣传、政策咨询、纳税 辅导、税务登记、账册凭证管理、纳税申报和税款征收等工作； 中 4 张青淡纳税讦估和- 现代税收征管中的作用 间层一一包括纳税评估、税源监控、风险管理、成本管理以及税务 检查；最高层一一包括征管法规制度建设、征管组织结构建设等。 纳税服务作为最能满足纳税人需要的征管活动，集中体现于基础层， 受制于中问层和最高层，同时也反作用于中间层和最高层，也就是 说纳税服务居于税收征管活动中的基础地位。纳税服务在不同程度上 促进了纳税人税收遵从率的提高，进而带来税收收入的相应增长， 最终可使税务机关得到纳税服务的收益。 ( 二) 纳税评估是优化服务的重要手段 新的税收征管法的颁布实施保证了税收征纳双方平等的税收法 律主体地位。我国税收征管模式也从转变传统的观念突破，将税收 征管模式由监督打击型向管理服务型过渡，摈弃税收执法“过错推定 理念”，树立“无过错推定理念”，相信绝大多数纳税人主观上是 愿意依法纳税的。因此，从我国目前税收环境的国情出发，借鉴国 际上的惯例，在税收征管中引进了纳税评估的手段。纳税评估手段 在税收征管中泊勺应用不仅进_ 步保护了纳税人在生产经营的合法权 益，同时也规范了纳税人的纳税行为，促进了国家税收收入的足额 入库，最终实现管理服务型的税收征管模式。 1 纳税评估可以降低征纳双方的税收风险。具体讲就是，通过 纳税评估，及时发现纳税人申报纳税中的问题，正确区分其问题的性 质，采取对应的风险管理措施。如属于计算和填写错误、政策和程序 理解偏差，或税务机关认为存在疑点的问题，经约谈、举证、调查核 实等程序，认定事实清楚，不构成偷税等违法行为、无需立案查处的， 可通过约谈、辅导等方式，提请纳税人自行改正，将问题和矛盾解决 在萌芽状态，尽量降低征税方可能面l 临税收流失的风险，降低纳税方 可能被重罚重处的风险；对纳税评估中发现的需要进一步核实的问 题，由税收管理员做进一步的调查核实；需要采取税务检查方法进行 检查时，要按照规定的执法程序和计划进行，尽量减少检查次数，避 免重复下户；属于偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税或其他 需要立案查处的税收违法行为，则要坚决地及时移送稽查局进行查 处。 2 纳税评估在一定程度上维护了纳税人正当权益。除了发现纳 税人过失和错误之外，纳税评估还可以发现纳税人多申报缴纳的税 款。税务管理机关一经发现纳税人多缴纳税款，将在相关反馈信息中 告知纳税人，并按照相关程序退税或抵补以后税款，维护了纳税人正 当权益。如厦门市某税务局外税分局从2 0 0 0 年7 月至2 0 0 1 年6 月， 通过纳税评估发现并退还4 户次纳税人多缴税款3 0 余万元。 3 纳税评估可促进企业涉税事务经办人员索质提高，减少企业 涉税机会成本支出。纳税人收到税务管理部门的有关涉税评估通知 后。企业税务经办人员将对通知中涉税事项结合企业生产经营、财务 状况进行分析、研究，并提出反馈意见。在此过程中，企业办税人员 需要深入学习尚不熟悉的有关税收法律、法规及政策，向税务管理人 员咨询，企业办税人员的涉税业务水平从而得到提高，对不明白、不 了解的税收知识有了新的认识。经常可以发现很多企业财务人员对相 关涉税事项有了新的认识后，往往触类旁通，对以前年度的类似涉税 事项会有新的发现，并纠正以前的涉税错误结果，一定程度上减少 了企业涉税相关事项的成本支出。 4 纳税评估可以培养良好的税企关系。从本质上说，税务机关 与纳税人之间是征纳关系，对于来自纳税人的过失，税务机关应照章 处罚。而纳税评估通过约谈、质询等方式，让纳税人说明、更正自身 的违规和过失，客观上为纳税人提供了自我改正的机会，避免了纳税 人更大的过失成本支出。另外，纳税评估是双向交流沟通的税收管理 方式，不同于强制性的税收稽查手段。因此，纳税评估可以有效消除 由于纳税人涉税知识不足等原因带来的税企矛盾，促成税企关系的良 性互动。 5 纳税评估为纳税信誉等级管理制度提供了全面的信息来源。 从纳税人和纳税环境的角度来讲，纳税评估是非常实际的服务型评 估。通过有效利用评估结果，以纳税人遵守和履行税收法律、行政法 规等法定义务情况为主要依据，按照国家税务总局有关标准进行纳税 信誉等级评定，确定纳税人的纳税信誉。在此基础上对纳税人提供差 异化的纳税服务，对同等级的纳税人实行同等管理，不同等级的纳税 人实行不同管理，信誉等级越高，管理程序越简便，检查次数越少， 避免了对其不必要的行政干扰，也增强了诚信纳税先进单位的自豪 感、成就感和责任感；同时对信誉等级低1 i g f l a 1 税人则通过深层次的税 法宣传和预警服务，加强培训】和辅导，提高他们的办税能力，促进其 依法履行纳税义务；对有意偷税的移送稽查，加大稽查打击力度，严 格依法处理，形成良好的激励体制，营造依法纳税、诚信纳税的税收 环境。 6 纳税评估是税法宣传的有利时机。知情权是纳税人应该享有 的基本权利之一。知情权是行政相对人依法享有的了解行政机关从事 管理活动依据的权利和行政行为程序的权利。因此，纳税人有权向税 务机关了解国家税收法律、行政法规的规定以及纳税程序有关的情 况，税法宣传是税务机关维护纳税人合法权益的重要内容和手段，加 强税法宣传是税务机关提高服务质量的重要方面。目前我国的税法宣 传力度远远不够，每年四月的“税法宣传月”还算轰轰烈烈，但平时 税法宣传的渠道较少，深度也不够。其实税法宣传应该是长期的、及 时的、有效的，溶于日常征管工作中，让纳税人清楚地了解税收政策 和纳税程序，为依法纳税奠定基础。而纳税评估正是税法宣传的有利 时机，评估人员通过评估约谈，发现企业在纳税申报中存在的疑点， 如果系企业对税收政策和程序理解偏差造成，税务机关会进行及时纠 正，并对企业人员讲解税收政策的含义和正确的操作程序，帮助纳税 人准确理解税法，规范纳税人的纳税行为，达到促使纳税人正确履行 纳税义务的目的。 四、资源最大化利用理念与纳税评估。 随着网络时代的来临，如果只是被动的获取信息是远远不够的， 只有实现对大量数据信息的处理，进行核实、分析、评价、评估、调 查并使用，这才