“二次供水设施”应由谁负责管理维护.docx

“二次供水设施”应由谁负责管理维护？ 一、问题的缘起 供水企业为用户提供的水资源，在到达用户终端之前，先经过用户所在小区或单位内部的储水设备和加压、净水设施，再转供用户的供水形式，称为“二次供水”，用户所在小区、单位内部的公共储水设备和加压、净水设施就是“二次供水设施”。“二次供水设施”长期以来一直是城市供水、用水、物业管理三方利益关系的一个矛盾集结点。围绕“二次供水设施”的产权归属和日常维护责任，争议不断，给正常供、用水秩序带来了很大影响，也给文明城市、和谐社会建设设置了障碍。 上个世纪90年代以来，随着市场经济建设和城市化进程的加快，城市房屋的权属管理体制发生了巨大变化，原先由房产管理部门直管的单位公房纷纷转变为个人私房，新建房屋均以“商品房”形式出现。城市生产和生活用水也在一定程度上获得了“商品”的一些特性，供水企业与私人用户之间发生了直接利益关系，私人用户成为一个独立的利益主体。这种状况直接驱动了供、用水管理模式的改革，一个明显的标志就是“一户一表”和“屋顶水箱”改造工程的全面展开。 “一户一表”工程将原先以整幢房屋统一设置的“公共总水表”读数作为该幢房屋所有用户与供水单位之间结算水费依据的模式，改变为以各用户独立设置的“单户水表”的读数作为结算水费依据的模式，突出了市场经济下居民用户个体独立的权利和义务。“屋顶水箱”改造工程是与“一户一表”工程紧密相依的。房屋产权体制改革以前，屋顶水箱作为一种“二次供水设施”，其产权是房屋产权的一部分，归属于房屋的产权人，即各种公房的管理单位，但其日常维护则由当地房产管理部门统一承担。房屋产权体制改革后，屋顶水箱成为该房屋各用户的共同财产，其日常维护责任也由房屋管理部门转移到各用户，但在实践中，由于各用户之间缺乏一种有效的共同责任承担机制，致使屋顶水箱实质上无法得到日常维护，既造成供水的“二次污染”，也造成水资源由于“二次供水设施”破损而不断流失。在这种情况下，许多城市纷纷开展屋顶水箱改造工程，通过提高城市水压和管网供水能力，改“二次供水”为供水企业直接为各终端用户“一次性供水”，并撤销了一些住宅的屋顶水箱。在“一次性供水”模式下，供水企业对终端用户进户贸易结算水表以外的所有公共供水管道及设施承担维护责任，有利于明确供、用水双方的权利、义务。但也有一些多层房屋，尤其是中、高层房屋，由于管网供水能力的技术性因素，需要继续依靠“二次供水设施”的加压和调蓄功能实现正常供水，对于这些房屋的用户来说，“二次供水设施”的日常管理维护便成为一个重大的现实问题。实践中存在两种情形：一是由供水企业承担，二是由物业服务企业承担。 二、现行“对策”之评论 在供水企业承担管理维护的情形下，“二次供水设施”的产权往往已经转移，由原先各用户作为共同产权主体转变为供水企业作为产权主体，此时，“二次供水设施”是城市公共供水管网系统的一个组成部分。“二次供水设施”与其他公共供水设施承载的功能是一致的，均为水资源供应，而供水企业是政府特许的承担水资源供应的公共事业主体，同时又具有专业技术优势，因此，由供水企业承担对所有公共供水管道及设施（包括“一次供水设施”和“二次供水设施”）的管理和维护责任，不仅是合理的，而且也是必要的。另外，“一户一表”的改造，为供水企业直接与单个用户发生法律关系提供了充分条件，同时，在法律关系上已不存在“用户共同主体”，因此，供水企业承担管理维护责任的范围，也应当由原先的以“二次供水设施”为界线的界定方法，转变为以单个用户进户贸易结算水表为界线的界定方法。 “一户一表”模式下，在责任范围的界定上，如果仍然区分“一次供水设施”与“二次供水设施”的产权及管理维护主体，实质上等于在已经明确权利、义务的供、用水关系中人为“虚拟”一个新的“责任主体”，即共同使用“二次供水设施”的“用户集体”。由于这个“虚拟主体”在法律上是不存在的，因此，它的出现，使得原本清晰的供、用水法律关系，反而变得模糊不清，各种权利、义务的纷争便不断出现。典型表现是，“二次供水设施”由于缺乏管理维护产生管道漏水时，供水企业不愿意直接按照“一户一表”记录的小于实际供水量的读数向用户收取水费，而是将设立在“二次供水设施”之外记录整个小区或整幢房屋实际供水量的“公共总水表”的读数作为收取费用的依据，向“用户集体”收取；另一方面，由于“二次供水设施”缺乏管理维护导致漏水和“二次污染”时，每一个用户均认为自己不应当承担漏水和“二次污染”部分的费用，只愿意按照“一户一表”的读数承担相应费用，于是，在以“用户集体”名义向各用户“摊派”费用时，用户便采用各种形式拖欠水费，供水企业与用户之间的矛盾纠纷便由此产生。实践中，为了调和这种矛盾，供水企业的有关主管部门想了一个“办法”，即由供水企业“委托”物业企业根据“公共总水表”读数向各个用户收取“用户集体”水费，再将收取的水费转交供水企业。这种由政府“拍脑袋”想出来的“蹩脚”办法，实在是一种转嫁矛盾甚至不负责任的做法，不仅不能解决矛盾，反而由于将物业企业硬性塞进供、用水法律关系，实质上等同于使物业企业充当虚拟的“用户集体”，成为“二次供水设施”现实矛盾的集结点，承担本不应由其承担的义务，使许多刚刚起步的物业企业成为供水体制改革不彻底和不成功背景下的“替罪羊”。因为，在无法向用户足额收取由“用户集体”承担的水费之后，物业企业只能自行“垫付”，而且，“二次供水设施”的日常管理维护责任，也不可避免地落到了物业企业的头上，由此又产生并日渐加深物业企业与供水企业、业主之间的矛盾。 由物业企业承担“二次供水设施”的日常管理维护责任，别说物业企业的管理能力和专业技术不可能达到与供水企业相提并论的程度，单从管理维护的资金负担来说，如果不将“二次供水设施”的管理维护费用纳入物业服务费范畴，物业企业如何能够保证因承担日常管理维护而支付的各种成本？现行中央和地方出台的物业管理法规，均没有明确将此项费用纳入物业服务费用范畴，如果不修改法规，由物业企业承担管理维护职责在实践中根本就行不通。 还有，物业企业的职能角色到底应当如何定位？是为业主提供服务的“管家”，还是为供水企业提供服务的代理人？如果同时充当业主和供水企业的“代理人”，是否会导致角色错位？如果非要由物业企业在供、用水关系中充当一个角色，那么与其让它充当供水企业向业主收取水费的“代理人”，不如让其接受业主的委托代理业主向供水企业交付水费，或者至少应当由业主、供水企业、物业企业三方共同签订一个协议，由业主和供水企业同时委托物业企业收取和交付水费，这样才能不偏离物业企业服务功能的正常定位。但遗憾的是，实践中大多数业主根本没有参与签订什么协议，更没有行使过委托权，物业企业基本上只是接受来自供水企业（其背后是政府主管部门）单方的什么“委托”。连知情权和参与权等最起码的程序权利都无法保障，难怪业主要对物业企业连同供水企业收取水费的行为感到不快甚至抵制了。 三、出路和选择 其实，关于“二次供水设施”管理维护责任的承担，只能通过以下几条途径寻找“出路”：第一条途径，是由供水企业充当管理维护主体；第二条途径，是由业主担任管理维护主体。 关于第一条途径，前已述及，“二次供水设施”的产权主体和管理维护主体均为供水企业。需要进一步指出的是，根据市场供求关系所包含的基本权利义务，供水企业有义务为用户提供“二次供水设施”，包括“二次供水设施”的建造和维护，同时有权利向用户收取相应的建造和维护费用。但是，“水资源”不同于一般商品，它是一种“准公共物品”，不能按照市场原则制定水资源价格，而是应当以低价平等地“出售”给每一个人，同时由政府公共财政承担由于低价出售而给供水企业带来的部分“亏损”；供水企业也不是一般的经营企业，而是由政府特许经营公共事业的特殊主体，具有一定的公益性。因此，“二次供水设施”的建造和维护费用既不能完全由供水企业负担，也不能完全由用户负担，而是应当由政府、供水企业、用户三方分担，才是合理的。如果政府和供水企业能够充分认识并积极履行这份“公共责任”，那么，“二次供水设施”管理维护的现实难题必定能够迎刃而解了。 关于第二条途径，“二次供水设施”的产权主体和管理维护主体均为业主。根据管理维护费用筹集的具体方式，又可以分解为两种模式。一是由房屋建设单位将有关费用成本纳入房屋价格，然后将向买主收取的这部分费用予以专户“提存”，在房屋交付使用后，由全体业主委托物业企业或其他专门机构予以管理。二是将“二次供水设施”的管理维护费用纳入物业服务费，由物业企业收取并受全体业主委托实施日常管理维护。由于与“一次供水设施”在责任主体上相分离，供水企业的管理维护责任范围实际上被限定在“二次供水设施”之外，因此，在水费结算时，供水企业与用户之间的权利义务以“公共总水表”读数作为依据，至于“二次供水设施”以内发生的实际用水，则属于全体业主自身内部事务，不涉及供水企业。可见，全