绵阳市土地利用总体规划(1997-2010).doc

绵阳市土地利用总体规划前 言历史和当代的国内外经验证明，土地总体配置的宏观调控，不仅是一个资源分配和资产配置问题，而且是直接涉及生产力布局结构、国民经济产业结构、社会投资结构、劳动就业结构等城乡经济、社会、环境综合调控的关键环节。特别在市场经济条件下，土地供求失控更是泡沫经济、土地投机、重复建设、生态破坏、权大腐败等滋生的源头，是严重危害经济协调发展和社会稳定、政治安定的大患。因此，在我国特定国情的工业化、城镇化、现代化快速发展期，又特别是在市场经济的初创阶段，以严格加强土地利用总体规划为基本手段的土地宏观管理，是各级人民政府的一项重大的基本职责，也是党中央、国务院赋予各级政府的战略任务。绵阳市人民政府为了认真贯彻 中华人民共和国土地管理法 ，落实中共中央、国务院 关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知 中发（1997 ) 11 号的精神，于1997 年10 月起对首轮市级土地利用总体规划进行了修编。本次规划以1996 年为基期，分1997 一2000 年，2001-2010 年两个时段，展望到2030年。本规划在巩固1996 年规划主要成果的基础上，进行了一系列重大修订：一是统一更新了规划基期和基础数据；二是确保耕地总量动态平衡，做到规划期内全市耕地只增不减；三是严格实行了省对市、市对县的非农业建设用地规划总量指标控制的约束机制；四是强化了非农建设占用耕地实行占、补挂钩政策，建立了严格的占、补平衡制度；五是按规划的用地分区制订了农地、非农地用途管制规则，为实施土地用途转用许可制度提供了依据；六是强化了按土地利用总体规划图件及文本实施规划管制的法律效力。本规划从绵阳市情出发，以自然资源、社会、经济现状特征为基础，以 绵阳市国民经济和社会发展“九五”计划和2010 年远景目标纲要 和省下达控制指标为主要依据，确定1997-2010 年间的土地利用规划目标，统筹规划、综合平衡，划分了土地利用分区，制定了各区用途管制规则，保证了省、市重点建设项目用地，加大了土地整理、复垦、开发力度，提出了实施规划的主要措施，绘制了全市及城区的土地利用总体规划图，为市人民政府加强全市土地资源的总体开发利用和土地资产的宏观管理提供了法定文本和图件依据。本规划由规划图件、文本、说明书及专题报告集等组成，经法定程序批准后，图件和文本具同等法律效力。规划由市人民政府土地主管部门负责解释。规划如需调整时，必须依法报原批准机关批准。一九九八年十二月一、市情概况绵阳市位于四川盆地西北部，其地理坐标为东经10345 -10543, ，北纬3042-3326，东接广元、南充，南连遂宁，西邻德阳、阿坝，北抵甘肃陇南。土地面积20267 . 49 平方公里（详查数），占全省幅员的4.13%，其中耕地451692 公顷，占全省的6.79%。辖6 县、2 区、l 市，l2l个镇，127 个乡，1996年末全市总人口为509.63万人。占全省总人口的6.2%，其中非农业人口91 万人,占全省的6.6。全市城镇聚居人口125.91 万人，城镇化水平仅24 .75%。全市地域呈宽条状，长约282 公里，宽约75-125 公里，地势北高南低，高差悬殊大，地貌类型多，海拔高度在302.7-5400米之间。全市土壤类型丰富多样，但以水稻土、潮土、新积土、紫色土、黑色石灰岩土和黄土等土类为主，适宜发展农业和林业。绵阳属四川盆地中亚热带湿润季风气候区。四季分明、终年温润、夏热冬暖、春暖秋凉、冬干春早。平均气温为14.7-17.3，年降水量825-1417 毫米，无霜期达300-330 天，良好的气候条件适宜工农业生产。市内水资源比较丰富，河流以涪江水系为主，其流域面积占全市总面积的97.2%，水资源总量为196.13 亿立方米，水能蕴藏量为293 . 28 万千瓦，可开发量138.35 万千瓦。生物资源丰富。仅维管束植物就达4500 多种，其中具重要开发价值的经济植物有2400 多种，列入国家重点保护的珍稀植物48 种；有动物576 种，其中列办国家重点保护的就有大熊猫、金丝猴等42 种。绵阳开发历史悠久，文化遗产丰富，有三国遗踪旅游和国家级翠云廊风景线，唐代大诗人李白故里秀丽的风光，梓潼大庙山的森森古柏，仿故宫的平武报恩寺等景观，文化、旅游资源遍布全境。绵阳是我国著名的科学城和以电子工业为主导的新兴信息产业中心城市，也是全国军转民科技兴市试点市。改革、开放十多年来，绵阳的经济迅速发展，综合实力进一步增强。1996 年国内生产总值238.48亿元，其中第一产业63.5亿元，第二产业101.4亿元，第三产业73.6亿元，结构为26.61:42:54:30.86。国内生产总值占全省的7.99%。工业总产值为306.7亿元（90价），占全省的18.07%,占全市工农业总产值的88.54%；地方财政收入为11.44亿元,占全省的7.4%；国民生产总值、工业总产值、财政收人均仅次于成都，居全省第二（见表1 ）。农业经济稳步发展, 乡镇企业异军突起。1996 年农业总产值达102.35 亿元（当年价），占全省的8.03 %；占全省的6.77%；油料18.5 万吨，占全省的13.9%；肉类总产27.42万吨，占全省的6.32%（见表1）。绵阳是四川省粮、油、蚕、肉类的主要商品生产基地。各县（市、区）已分别是全国商品粮基地县、四川省粮油基地县、瘦肉型猪基地县、蚕茧生产基地县、商品猪生产重点县、速生丰产林基地县。全市农业经济正由传统小农经济向农、林、牧、渔专业化、市场化、产业化全面发展。1996 年全市乡镇企业总产值（90 价）为144.0亿元，为当年农业总产值的2.6倍，成为农村致富奔小康，加速农业产业化、工业化、城镇化的强大支柱。城市投资环境不断改善。绵阳市是川西北的交通枢纽。宝成铁路纵贯全境，宝成复线正在建设。成绵高速公路已建成开通，公路网络四通八达。电信事业高速发展。建设中的绵阳机场，将进一步改善投资环境，加速对外开放的步伐。绵阳市城镇化滞后。社会就业的一、二、三产业结构仅为71.5：14.9 ：13.7。标志工业化、城镇水平低，国民经济产业结构、资源配置结构面临进行重大调整，才能解决就业难和资源利用、经济、社会等深层结构矛盾。绵阳市又是我国西部地带和全省跨世纪发展阶段的主要经济增长点，正在由中等城市向现代化的大城市发展。强化土地利用总体规划管理，优化土地利用配置，特别是加强耕地保护，实施严格的土地用途管制，是促进全市和全省工业化、城镇化和国民经济现代化，实施可持续发展战略中十分迫切和极为重要的任务。二、土地利用现状及特征（一） 土地利用现状评价1.土地利用结构按1996 年土地资源详查修正核实；全市土地总面积为2026746公顷，其空间分布与地类构成见 绵阳市土地利用现状图及表2 。(1）耕地：面积451692公顷( 677.54 万亩，统计数为500.4万亩），占幅员的22.29%。其中水田181047 公顷，占耕地40.08%,旱地265549公顷，占58.79%。(2）园地：面积39090 公顷（58.64万亩）, 占幅员的1.93%。其中果园13019公顷，桑园17788公顷,茶园4940 公顷，其他园地3343公顷，分别占园地面积的33.31%、45.51%、12.64%、8.55%。(3）林地：面积1092217公顷（1638.33 万亩），占幅员的53.88%。其中有林地719648公顷，占林地面积的66.88%。灌木林276436 公顷，占25.32%。森林覆盖率35.51%。(4）牧草地：面积54145公顷（81.20 万亩），占幅员的2.67% ,均属天然草地。(5）居民点及工矿用地：面积92359公顷（138.54 万亩），占幅员的4.56%。其中城镇用地12997公顷（城市6481公顷、建制镇6516公顷，城市中绵阳城区4819公顷，江油城区1662 公顷）, 农村居民点用地74761 公顷， 独立工矿用地3523公顷，特殊用地1168公顷，分别占本地类的14.07%、80.95%、3.81%、1.26%。(6）交通用地：共20233 公顷（30.35 万亩），占幅员的1.00%。其中：铁路1070公顷，公路6919公顷，农村道路12194公顷，机场50公顷，分别占本地类面积的5.29%、34.20%、60.27%、0.25%。(7）水域：面积93018 公顷（139.53 万亩），占幅员的4.59%。其中河流水面30822公顷，水库7350公顷，坑塘25491公顷，滩涂7615 公顷，沟渠21154公顷，水工建筑物586公顷，分别占水域面积的33.14%、7.90%、27.40%、8.19%、22.74%、0.63%。(8）未利用地：面积183992公顷（275.99万亩），占幅员的9.08%。其中田坎100959公顷，占54.87%。各县情况见表2。2土地利用特征全市土地利用具以下特征：(1） 土地资源分布不均，但有利用于山、丘、坝优势互补，发展专业化生产。市境中南部三台、盐亭、梓潼、涪城、游仙、安县、江油七县（市、区）土地占全市幅员的56.3%，耕地占86.7%，稻田占98.7%,人口占93 . 2 。平武、北川山区县土地占全市幅员的43.53%，耕地只占13.3%，稻田仅占1.3%，人口也仅占6.8%。因此，丘坝区人平占有土地仅0.26公顷，山区人平占有土地高达2.68公顷，两者相差近10倍。(2）土地利用率高。全市农业生产用地占幅员的85.91%，非农生产用地（交通、居民点及工矿用地等）占5.06%；生产性总用地已占幅员的90.93%;耕地复种指数达1.95。(3)人均土地少，耕地后备资源不足。一是土地数量较少：人均土地0.4公顷（6亩），仅占全省、全国人均数的76%和45%；现有耕地人平仅0.09公顷（1.35 亩）。随着经济、社会的发展，人、地矛盾将更加尖锐。二是土地质量较差：耕地中，各种营养元素缺少的面积占63.77%。其中，速效磷5PPm 的耕地占35.86%；碱解氮3.3%的耕地占21 . 17%。耕层旱地20 厘米、稻田15 厘米的耕地占52.55%。三是耕地后备资源缺乏：未利用土地中，宜农面积约7000公顷( 105000亩)，但分布零星，大多在高丘和山区，严重缺水，生态脆弱，交通不便，垦殖困难。(4）中低产田土多，深度开发潜力大。低产田土占总耕地面积的36.7%，中低产田土共占61.02%。其中低产田占稻田的20%，低产土占早地的46.6%，高产稻田仅占20%，人平仅0.013公顷。一般高、中、低产田土粮食亩产相差100公斤以上，若将中低产田土加以改造，提高一个地力等级，就可增产粮食16万吨以上，相当于净增1.6万公顷耕地的年产量。(5）丘坝区耕地比重大，是发展大宗农产品稳产、高产、专业化、集团化生产基地的资源优势。本市丘陵和坝区只占全市幅员的39.3%，但87.21%的耕地和98.7%的稻田却分布在丘坝区。丘坝区的耕地集中成片，土地肥沃，劳力充足，交通路网、水利渠网密集，便于集约化管理；气候适宜，耕地生产率高，是我市发展商品农业和高新技术农经产业的资源优势，也是全市主要粮经作物商品生产基地。(6）城镇化水平低，地区差异大。城镇规模小，布局散乱，主导功能不明，综合实力弱小。全市现有500 多个城镇和集镇，其中有121个镇。1996 年非农业人口90.9万，仅占总人口17.8%，城市聚居人口125.91万，人口城镇化水平仅24.71%。其中城市聚居人口64.81万人占51.47%，县城24.04万人，占19.09%，镇37.06万人，占29.43%。建制镇平均聚居人口仅1.04 万人，县城以外的镇平均人口0.36万人。达到非农业人口2000人的设镇标准的城镇主要集中于市境中部和南部平坝浅丘区的沿江两岸，山区两县城镇密度稀少，城镇化水平仅14.85%，而中部平坝浅丘区城镇化水平达30%。（二）土地利用中存在的问题1垦殖过度、生态失调因人多地少，长期以来，靠毁林开荒扩大耕地，现有25的陡坡耕地3.07万公顷。植被遭到破坏，自然生态失衡，水土流失加剧。全市水土流失面积已达10845 平方公里，占幅员的53.5%，比50年代增加45%。年泥沙流失总量达6507万吨，折合0.5米厚的耕地9267公顷。与此同时，降水量减少，干旱越来越严重，据统计，全市平均10 年有春早8 次，夏早8 次，干旱机率显著增加。2 人地矛盾日益尖锐全市现有耕地451692公顷，（统计数333360公顷，）与1949年相比，共减少69293公顷（1039385亩），净减少17.21%，年均净减少1474公顷（22114亩），人平耕地减少了56.0%。人口却急剧增长，1996年与1949年相比，47年净增226.06万人，增长79.7%，年均增加4.81万人。耕地后备资源十分贫乏，人增地减的矛盾日趋严重。3土地结构不合理地类结构和空间布局结构还具有自然农业、前工业社会的特征，与农业产业化、工业化、人口城镇化发展的土地配置不相适应，其结果造成土地利用粗放、低效。如城镇布局分散，功能结构、规模结构不协调，交通用地比重很小，而农村居民点用地比重和人均指标过高。大农业用地中林地比重很高而森林覆盖率低，林业产值低等，都迫使加强宏观调整。4土地污染日益严重随着工业发展，“三废”排放量越来越大；加之农药、化肥、化学除草剂的大量应用，造成土壤、水体污染，已危及人畜健康。（三）土地利用潜力全市土地资源的开发利用潜力主要在农村居民点、城镇存量土地和“四低”（低产田土、园地、林地、水面）及“四荒”资源。“四低”、“四荒”资源开发潜力。据绵阳市农业综合开发后备资源调查，全市共有“四低”资源461953公顷（6929295亩），占幅员的22.83%，占农业后备资源的86.13%,以中低产田土、低产林地为主，通过改造，可新增耕地1000公顷。全市有“四荒”资源109153公顷（1637295 亩），占占幅员面积的5.39%。其中荒山、荒地10233公顷（153495 亩）, 占土地总面积的5.39%，占“四荒”资源的93.81%；荒滩、荒水6784公顷（101760亩）, 占“四荒”资源的6.21%。“四荒”资源中，宜耕荒地荒滩仅有宜茶、桑、果园荒地6513公顷（102195 亩）, 宜渔荒水面2467公顷（37005亩）宜林荒山荒滩62153公顷(932295亩）。在改善防洪条件的基础上，可开发600多公顷河滩地用于城市建设和工矿企业，从而使非农建设少占耕地。农村居民点及城镇土地的潜力。按1996 年农业人口153 万户，418.73万人，农村居民点占地74671公顷计算，人均宅基地178.5平方米，户均488.6平方米。到2010年若将户均宅基地降到300平方米，则可节约28861公顷（43.3万亩）土地，将其中的50%复耕，则可新增耕地14430公顷（2 1.6万亩）。此外，科学调整布局，合理规划和严格控制500多个城镇和集镇的空间布局结构、功能结构和规模结构，还可节约部分城镇用地。三、土地利用规划目标（一）土地利用方针土地利用总体配置必须遵循以下方针：1贯彻“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策，保证全市产业化、工业化、城镇化、现代化的土地供给和可持续利用。2坚持“一要吃饭，二要建设，三要保护生态环境”的土地配置和结构调整方针。3统筹规划，合理安排，既保障国家重点建设、高新技术产业和水利、交通、能源等基础产业用地，又保障全市耕地总量动态平衡。（二）社会经济发展目标土地利用总体规划必须确保全市国民经济可持续发展，为维护社会稳定、保护生态环境，实现 绵阳市国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要提供用地保障。1国民经济发展目标全市国民生产总值到2000年，达到400亿元；2010年达到1200亿元，工农业总产值分别达到900亿元、3100亿元。2 二人口及城市化水平发展目标全市总人口由1996年的509.63万人达到2000年的526万人，2010年的568 万人，其中城镇人口分别达到170.5万人、251.1万人，城市化水平为：2000年达32.4%，2010年达44.2%。3粮、棉、油、菜供给保障目标按2010 年全市达小康的人口目标及其相应消费水平，农产品供给的主要品种需求量为：2000 年需粮214.7万吨、油4.29万吨、菜75.15万吨、棉2.2万吨。2010 年需粮279.7万吨、油5.59万吨、菜83.92万吨、棉3.0万吨。4农产品产量规划目标2000年生产粮食250万吨，油料22万吨，棉花1.9万吨，肉类40万吨，蛋9万吨，奶0.7万吨，水果10万吨，水产品3万吨。2010年生产粮食256万吨，油料25万吨，棉花2.2万吨，肉类54.5万吨，蛋16万吨，奶1.0万吨，水果20万吨，水产品5万吨。5. 粮、经、菜生产用地目标据供给保障目标，粮、经、菜生产用耕地保有下限目标为2000年327180公顷，2010年308113公顷。6建设用地供求调控目标建设用地包括城镇、居民点、工矿及交通、水利建设用地，据各部门规划综合预测，1997- 2000年需增加9910公顷，其中占用耕地5355 公顷；2001-2010年需增加14324公顷，其中占用耕地7358公顷；规划期内共需增加24234公顷，其中占用耕地12713公顷。省下达全市非农建设占用耕地指标共7859公顷，缺口达4854 公顷，供需矛盾十分尖锐，成为本规划综合协调、统筹调控的重点和难点。（三）土地利用规划目标规划期正处于我市农业产业化、工业化、城镇化的高速发展期，土地利用结构将随劳动就业结构、国民经济产业结构的深刻变革而变化。根据市情，超前对未来发展期的土地总体利用结构和布局作出宏观调控和战略安排，是实现全市经济、社会可持续发展的基本保障。1 农用地：农用土地以保护耕地、增加林地为主要目标农用土地包括种植业、林业、园地、牧业用地等，到2000年，农用地为1636270公顷，2010年为1635834公顷，以保护耕地、增加林地为基本目标。见表3 、表9及绵阳市土地利用总体规划图。其分项用地规划目标如下：(1）切实保护耕地1996年耕地451692公顷（统计数333360公顷）。2000年保有447438公顷，2010年保有437688公顷。其中划定基本农田保护面积378900 公顷，见表7 、表8 、表9 。(2）增加林地，提高森林覆盖率1996年林地面积1092217公顷，2000年为11096125公顷，2010年为1106262公顷，森林覆盖率由35%分别提高到40%、42.5%。25以上坡耕地还林17045 公顷，生态环境将得到重大改善。(3）调整园地布局1996 年园地为39090公顷，2000年达38561公顷，2010年达37739公顷。园地主要是按山、丘、坝区的自然条件和土地供求状况，实施茶、果上山，结合水保工程、长防工程调整布局，不再占耕地。(4）牧业用地保持不变规划期内牧草地稳定在54145公顷。2建设用地：以保证重点，严格控制城镇用地规模为目标非农建设用地，以保证国家重点建设，盘活城镇存量、严控增量，促农房和村、社企业向城镇和中心村集中建设，缩小居民点用地总规模，强化城镇体系空间布局结构、规模结构、功能结构，与市域经济社会、资源、环境协调发展为调控重点。规划目标、空间分布见 绵阳市土地利用总体规划图和表3 、表4。(1）城镇及工矿、农村居民点用地1996年面积为92359公顷，2000年为92796公顷，2010年为92935公顷。用地总量控制目标和分县情况详见表4-1及表8。(2）交通用地1996年面积为20233公顷，2000年21020公顷，2010年22390公顷。主要用于兴建市、县级以上公路、宝成铁路复线、绵阳机场等。见表4-3。(3）水利用地1996年水域面积为93018公顷，其中水利设施54581公顷；2000年增加到9363.5公顷，其中水利设施56217公顷；2010年增加到94216公顷，其中水利设施58500公顷。主要用于武都引水工程及其配套工程。分县控制目标如表4-4。3未利用地及土地开发、整理规划期内未利用地面积净减少2621公顷；大力推进土地整理，增加耕地13000公顷，全面实现非农建设占用耕地与开发整理增加耕地平衡有余。分县目标见表5。四、土地利用结构调整及综合平衡（一）原则1稳定农业用地，切实保护耕地，保障耕地总量动态平衡。2保证交通、水利、能源、高新技术产业等国家重点建设项目用地。3城乡居民点建设用地以盘活存量为主，严控增量，大力节地挖潜，促粗放用地向集约利用转变，提高土地利用率和产出率。4合理开发“四荒”、科学整理“四低”，促进农、林、牧、渔业协调、高效发展。（二）耕地总量动态平衡实现耕地总量动态平衡是制订和实施土地利用总体规划的中心任务之一，必须“开源”与“节流”并举，达到建设占用耕地与开发耕地总量平衡有余。规划期内，各项建设占用耕地总量为7859公顷，年均561公顷。其中“九五”期占用2905公顷，2010年占用4954公顷。省下达退耕还林17045公顷，其中“九五”期4870公顷、2010年12175公顷。整个规划期内共减少耕地14004公顷，分县控制指标见表5 、表6。规划期内，共开发整理复垦耕地13000公顷，年均开发929公顷。其中“九五”期开发复垦4127公顷，2010年8873公顷，详见表6。建设占用耕地与开发复垦相抵，多开发耕地5141公顷。（三）各时段土地结构调整及总体平衡1近期规划（1997-2000年）到本世纪末，我市国民经济将有较大发展，人民生活将初步实现小康目标。预计全市人口将达到526万人，城镇化水平达到32.4 %,中心城市将步入大城市，城镇体系进一步完善。全市土地利用综合平衡总目标是：充分、合理、高效地利用土地，全面实施土地用途管制，切实保护耕地，在稳定农业用地的基础上，统筹安排城乡非农建设用地，努力提高土地利用的经济、生态和社会效益，以维护社会安定，保障国民经济稳定、协调、高效、可持续发展。(1)稳定耕地面积，强化基本农田保护区建设。耕地面积保有447438公顷，加强378900公顷基本农田的特殊保护。详见表7 及表8。(2)节约用地，确保工业、水利、交通等重点项目建设用地。为适应跨世纪国民经济和社会发展需要，必须保障水利、工业、交通及重点城镇建设用地。1997-2000年，非农建设用地净增5194公顷，其中占用耕地控制在2905公顷以内，详见表4 、表10 、表11。(3）控制农村居民点用地。1997-2000 年期间，农村居民将从418.73万人下降到355.5万人，农村人口向城市转移后，实施旧宅基地复耕。农村居民点占地面积由74671公顷降至72336公顷。严格控制新增宅基地，将1956公顷旧宅基地复垦为耕地。(4）调整园林结构。2000 年园地面积达38561公顷、林地面积达到1096125公顷，其中25以上坡耕地还林4870公顷。林园地利用主要提高现有土地的生产率和经济效益。通过增加投入，加强科学管理，提高经济林比重和果、桑、茶的产量和质量，建成果、桑（茧）、茶生产基地，促进集约化经营。林地重点是结构调整，结合水土流失治理，营造防护林带，扩建速丰林、多经林基地，使市域森林覆盖率由35.48 %提高到40.00%。(5）充分开发宜农荒地、滩涂，推进土地综合整理。至2000年开发整理复垦增加耕地4127公顷，对十分有限的宜农荒地、滩涂按统一规划，纳入综合开发。通过山、水、田、林、路、村综合整治，合配配置土地资源，“九五”期要改造中低产田土150万亩，其中建成吨粮田、双千田100万亩。提高土地利用的综合效益，加快市域经济发展。平衡结果见表5 表8 。2中期规划（2001-2010 年）2001-2010年，土地利用综合平衡重点是：在确保建设占用耕地总量占补平衡的前提下，进一步调整结构、优化布局，强化用途管制，保证工业化、城镇俗高速发展中各类重点非农建设用地的基本供给，大力推进土地整理，全面促进土地利用的两个根本转变，提高土地生产率和利用率，为全市工业化、城镇化、现代化的高速发展提供用地保障。规划期，各项非农建设占用耕地4954公顷，其中城镇居民点及工矿建设占耕地2928公顷，交通占763公顷，水利占1134公顷，详见表4。共开发耕地8873公顷，见表5。其中农村宅基地复耕4214公顷，开发可垦荒滩1891公顷，开发未利用地2238公顷，整理林间荒地530公顷，建设占用与开发复垦相抵，净增耕地3919公顷。3远期规划（2011-2030年）2011-2030年，全市经济、社会发展将初步步入现代化，人口城镇化水平将达到60%以上。全市总人口稳定在600万人以内。城镇人口将达360万人以上，城镇用地将进一步增加，农村宅基地进一步减少。吃饭与建设的用地矛盾仍是土地利用总体规划宏观调控的主旋律。在保障人口增长和生活质量提高对农副产品生产用地需求的前提下，进一步完善城镇体系、交通和水利等基础设施，适当增加林地、园地面积，加大城镇化进程中农村居民点退建还耕为重要内容的土地开发整理力度，调整城乡土地利用结构，稳定耕地面积，仍将成为市、县、乡三级政府土地宏观调控的艰巨任务。该规划时段土地规划调控的战略目标是：各项非农建设占用耕地控制在8000公顷内，其中城镇居民点及工矿用地4400公顷，交通占用1600公顷，水利占用2000公顷。通过开发复垦共增加耕地9000公顷，其中：农村宅基地复耕6100公顷，开发可垦河滩地2500公顷、开发可垦荒草地400公顷。占补相抵，净增耕地1000公顷。耕地保有量控制在45万公顷，基本农田保护面积仍将保持在37.89万公顷以上。五、土地利用分区及用途管制划定土地利用分区，由各级人民政府施行严格的用途管制，是党中央、国务院按我国土地基本国情、国策制订的一项土地管理的治本之策，也是 土地管理法 赋予各级政府的重大职责。（一）分区原则土地用途分区应遵循以下原则：1自然地理特点和环境质量、经济结构和社会发展现状水平相近；2土地利用现状结构特征和综合开发利用主导方向、整治途径基本一致；3土地宏观配置调控管理和用地制度改革的重点一致；4分区总格局同市级经济区划、国土规划、农业区划、城镇体系规划等相衔接。（二）分区概况根据中华人民共和国土地管理法和中华人民共和国土地管理法实施条例的规定和上述原则，全市土地分为农业用地、建设用地、未利用地三个一级用地区，八个二级用地区，详见绵阳市土地利用总体规划图和表10。分区体系如下：农业用地区1 农业用地区(1）基本农田保护区(2）一般农田区2园地区3林业用地区4 牧业用地区建设用地区5城镇建设用地区(1）城镇用地区(2）村镇用地区6独立工矿用地区7自然和人文景观保护区未利用地区8未利用土地区（三）分区用途管制1农业用地区(1）概况该区面积为612659公顷，占幅员的30.23%，主要分布在涪城、游仙、安县、江油、梓撞、盐亭、三台，等县（市、区）, 其次是平武、北川两县。详见 绵阳市土地利用总体规划图。该区分为基本农田保护区和一般农田区。 基本农田保护区规划将平坝、丘陵区内的肥田沃土，有水利设施的梯田，经长期改造和建设形成的稳产、高产耕地划定为基本农田，实施特殊保护，共378900 公顷，保护率83.9%。基本农田保护区主要分布在涪城、游仙、安县、江油、三台、盐亭、梓撞等县（市、区）的平坝丘陵地区及平武、北川山区县的河谷地带、城镇用地区界外、交通干线和水利干渠沿线等，其用途永久不变。 一般农田区面积为47888 公顷，包括现有耕地中25 度以上的陡坡地和基本农田保护区外的劣地。分布在北川、平武及江油、安县北部山区和三台、盐亭、梓渔等县深丘地区的陡坡耕地和泄洪区内的耕地及劣质耕地。(2）用途管制严格执行土地管理法、农业法和基本农田保护条例、四川省基本农田保护实施细则和绵阳市人民政府制订的绵阳市基本农田保护管理办法，全面实施市、县、乡三级土地利用总体规划和基本农田保护区规划，对全市的耕地使用实施严格的特殊保护和用途管制：严禁擅自将基本农田保护区内的耕地转为非耕地。禁止在基本农田保护区耕地内建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、建砖瓦窑。严禁掠夺式经营、利用土地，实行地力培肥、损失补偿制度。凡承包经营耕地的单位和个人，必须按照市人民政府的规定、按基本农田保护责任书，认真履行基本农田保护的法定职责和义务，合理利用土地，培肥地力，改善生态环境。建立基本农田保护区生态环境质量监测管理制度。严禁在基本农田保护区堆放垃圾和排放有毒有害的废物、污水。市、县农业行政主管部门会同环境保护部门定期对基本农田生态环境质量进行监测、评价，制订整治规划、计划并监督实施。严禁违反 土地利用总体规划 和 基本农田保护区规划 ，擅自设立各类开发区和分散建设乡镇企业。城市规划、城镇规划、村镇规划不得突破当地的 土地利用总体规划 和 基本农田保护区规划 确定的用地控制范围。严格管理农村宅基地。严禁在基本农田保护区耕地内新建农房，鼓励新建农房向小城镇规划区和村镇规划区内集中建设。农房建设用地标准超过 四川省中华人民共和国土地管理法实施办法 规定标准的，除按规定予以处罚外，按占用基本农田征收耕地开垦费的标准缴费。严禁任何单位或个人闲置、荒芜耕地。开发区、小城镇等各类建设用地已办理征地手续，满两年未开发建设的闲置土地，由县以上人民政府收回用地单位的土地使用权，注销土地使用证。对承包经营基本农田保护区内耕地的单位或个人弃耕抛荒的，由农村集体经济组织收回土地承包经营权，注销原承包合同，另行发包，限期复耕。2林业用地区(1）概况 面积1102048 公顷，占全市幅员面积的54.38%。分布见绵阳市土地利用总体规划图。主要分布在平武的白马、豆叩、木座、木皮、黄羊、大印、锁江、山峰、大桥、水晶、土城、阔达等23 个乡，禹里、旋坪、开坪、白泥、都贯、小坝等十六个乡，江油枫顺、敬元、雁门等11个乡, 安县高川、茶坪等5 个乡及盐亭、梓渔的25个乡镇。 (2）用途管制：本区内土地主要供林业生产和生态环境保护及其服务设施使用，不得擅自转变用途，严禁毁林开荒、采矿、采石，加剧水土流失。鼓励林业用地区内影响林业生产的其他用地，调整到适宜的用地区。禁止林业用地区内的耕地改变用途。除改善生态环境、法律规定确需退耕还林外，其他耕地未经法定程序批准不得擅自改变用途。严禁各类建设占用或破坏水土保护林、水源涵养林、防风固沙林及其他各种防护林的用地。3牧业用地区(1）概况该区面积为59657公顷，占全市幅员面积的2.94%，主要分布在平武、北川两县。(2）用途管制牧业用地区内的土地主要供畜牧业生产使用。鼓励牧业用地区内影响畜牧业生产或现状用途不适宜的其他用调整到适宜的用地区。保护优良草场。开垦牧草地的，必须避免造成水土流失、盐渍化等生态环境问题，并依照有关规定批准后方可实施。4城镇建设用地区(1）概况该区包括现有全市的两市、6个县城、121镇、325个集镇的建设用地，面积为20730公顷，占全市幅员面积的1.02%。城镇人口由1996 年的125.91 万人，发展到2000年的170.5万人，2010 年的251.1万人。城镇化水平由1996年24.71%提高到2000年的32.4%，2010年的44.2%。城镇建设用地由1996年的12997公顷达到2000年的15453公顷，2010年城镇总用地控制在20167公顷以内。该区按城市、县城、镇用地实施市级宏观布局和用地规模控制及分区用途管制。 城市用地区包括现有绵阳中心城市、江油市城区，人口自1996年的64 .81万，发展到2000年79.6万和2010年的105万人，总面积由1996年的6481公顷，发展到2000年的7401公顷，2010年9252公顷。城市人均用地自1996年的100平方米下降到2010年的86 .2平方米。绵阳城市建设用地区：规划为大城市，城市人口由1996年的45.81万人，发展到2000年的57.6万人，2010年的75.3万人。建成区面积由基期的48.19平方公里，达到2000年的54.89 平方公里，2010年的67.3 平方公里。详见表4-1-4。江油城市用地区：规划为中等城市，人口由现在的19万人，发展到2000年的22万人，2010年的30万人。城市建成区面积由现在的16 .62 平方公里，发展到2000年的19.12平方公里、2010年的23.52平方公里。 县城建设用地该区包括安县、平武、北川、梓潼、三台、盐亭等6个县的县城，城镇人口由1996年的24.04万人，发展到2000 年36.2万人，2010年55 万人，城镇建成区面积由1996年21.45平方公里，发展到2000年的28.3平方公里，2010年的40.30 平方公里。详见表4-1-3。 建制镇用地该区包括102个建制镇（除划入中心城市和县城所在镇），其中城市近效卫星镇6个、省级重点小城镇27个。城镇聚居人口由1996年的37.06万人，发展到2000年的54.7万人，2010年的90.8万人。镇建成区面积由1996年的43.71平方公里，发展到2000年的53.18平方公里，2010年的69.75平方公里。详见表4-1-6及表4-1-5。(2）用途管制本规划划定的城镇建设用地区内的土地专项用于城镇建设，严格执行土地管理法、城市规划法等有关法规和城镇总体规划。城镇建设用地应当充分利用存量土地特别是闲置土地。确需在规划区内征占耕地的，应当先利用非耕地或劣质耕地。城镇建设用地区内的土地，在批准改变用途以前，应当按原用途使用。严禁撂荒土地。保护和改善城镇生态环境，禁止建设占用规划确定的永久性绿地、菜地和基本农田。5村镇建设用地区(1）概况面积71418公顷，占全市幅员面积的3.52%,分布于各县（市、区）。(2）用途管制村镇建设用地区内的土地主要用于村镇居民住宅、乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施和公益事业等建设，严格执行村镇规划。鼓励通过土地整理，将其他用地区内零散分布的村庄和乡（镇）村企业，向村镇建设用地区集中。严禁在村镇建设用地区以外新占土地用于农房建设。控制村镇建设用地区各项建设用地规模，严格按照国家规定的用地标准，安排各项建设用地。村镇建设应当充分利用现有建设用地和空闲地，确需扩大的，应当首先利用非耕地或劣质耕地。保护和改善村镇环境，防止水土污染。6独立工矿用地区(1）概况面积9869公顷，占全市幅员面积的0.49%，主要分布在江油、安县、游仙、平武、涪城等县（市、区）。(2）用途管制独立工矿用地区内的土地主要用于独立军工、科研、矿山等建设及直接为工矿生产生活服务使用。生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地应当及时复垦，宜农土地应当优先复垦为耕地。鼓励其他零散分布的工矿企业向独立工矿用地区集中。控制建设用地规模，严格按照国家规定的行业用地定额标准，安排各项建设用地。严禁擅自占用独立工矿用地区内的农田。保护和改善生态环境。7自然和人文景观保护区(1）概况面积106417 公顷，占全市幅员的5.25%，主要有江油的窦圈山、观雾山、匡山及武都水库规划区，安县的罗浮山、千佛山，三台鲁班水库、团结水库库区，梓撞的七曲山，游仙的富乐山及在建的沉抗水库库区，平武的王朗自然保护区，盐亭的两岔滩库区，安县白水湖库区，北川的小寨子沟自然保护区和眠山自然保护区（包括平武的虎牙、泗耳、白马部分及北川的片口、青片、白什、坝底，安县的高川、茶坪等乡镇）。(2）用途管制本区内土地利用必须服从自然生态和文物古迹、风景名胜、城镇水源的保护要求，严格执行保护区总体规划和有关法律法规。有碍自然与人文景观和水源保护的其他用地，应逐步调整到适宜用地区。本区内除与保护需要直接相关的建筑外，禁止其他各类建设；禁止开山炸石、取土制砖、修墓、乱砍滥伐、倾倒废物污水等破坏景观资源的行为。六、城镇体系用地布局与规模控制绵阳市国民经济、社会发展“九五”计划和2010 年发展远景目标纲要把推进农业产业化、工业化、加速城镇化建设作为新的发展期市域生产力布局和经济产业结构、劳动就业结构调整的战略重点，抓住了全市深层次改革、开放，发展社会生产力的关键。对土地利用宏观调控提出了更高的要求。超前对全市城镇体系空间结构、功能结构、规模结构作出明确的科学安排和合理布局，是切实保护耕地的紧迫需要，又是正确引导和推动城乡工业化、城镇化协调发展，防止盲目布点、盲目投资、盲目建设、乱占滥用土地的客观要求，更是此次土地利用总体规划用地布局和分区、分级调控的核心任务。（一）城镇体系用地布局1城镇化目标和用地总量控制1996 年城镇聚居人口为125.91万人，城镇化水平为24.71%。规划2000年城镇化目标为32%,2010年达到44%，2030年达到60%以上。城镇聚居人口到2010年达到251万人以上。城镇用地总规模，由1996年的12997公顷，增加到2010年的20167公顷。规划期城镇体系建设占用耕地控制在4452公顷以内，并按全市城镇体系布局规划，分解到各县（市、区）和相应城镇，实施严格的宏观控制。分县控制目标见表4。分镇控制见表4-1-6。2城镇体系总体布局宏观调控(1）城镇用地规模的分级调控目标遵照“强化中心、发展两翼、依托轴线，带动全域”的发展战略，全市城镇体系的规模结构分五级，其人口和用地控制目标分列如表4。一级中心大城市：规划期绵阳城区人口达75-80 万人，占全市城镇人口25%以上，人均用地控制在90 平方米以内。二级次中心中等城市两个：平均规模达26万人，占全市城镇人口20%以上。其中江油市城区人口控制在30 万以内，人均用地90 平方米内。三台县城人口22万以内，人均用地85平方米以内。三级小城市7 个：人口规模占全市城镇人口15%以上。人均用地控制在90平方米以下。人口及用地规模控制目标分别为盐亭云溪镇、梓潼文昌镇各10万人，三台芦溪镇、安县安昌镇各8万人，武都、花街、西平按5 万人控制。四级重点镇：30个，人口规模为1万以上，5万人以下，平均人口规模2万人，占全市城镇人口20%以上。人均用地指标平坝浅丘区按85 平方米以下控制，其它地区按90平方米为上限控制。五级小镇：共84个，是人口l万人以下的一般建制镇，平均人口0.5万人左右，占全市城镇人口比重在10%以下，人均用地按95 平方米的上限控制。(2）城镇空间用地布局总体调控方向城镇的空间布局控制，是对不同规模、不同功能、不同性质的城镇群的组合关系的总体规划和科学管制，目的是防止城镇盲目发展，造成功能失调、规模失控、能源、交通、供水、通信等基础设施失控，避免城镇化无序扩张产生严重的浪费和生态、社会、经济恶性循环。按绵阳市城镇体系规划及绵阳市城镇发展用地规划，全市城镇布局沿两条主轴、两条副轴展开，作为全市生产力发展的主体框架和建设现代农业，现代工业，现代化城镇体系的经济走廊。一级主轴：绵阳-江油-厚坝-雁门，长达148公里，沿轴已有两市、30个镇，集聚了全市最主要的大中型国有工矿企业、科研院所和大专院校，经济基础雄厚，铁路、高速及高等级公路贯通沿轴地带，投资环境良好，发展前景广阔，是我市现在和将来最重要的产业集聚带，是在省内外具竞争实力和集散效应的主要经济走廊。沿轴应建成一批以工业型城镇为主，以文化、旅游为辅的重镇。规划期除重点保证绵阳、江油两市建设用地外，要保障石马、青莲、武都、厚坝、马角等重点小城镇建设用地。一级主轴：安昌-绵阳-芦溪-撞川镇，沿涪江、安昌江和绵安、绵三高等级公路复合而成，长120公里，是中心城市北连山地经济区和川西平原区，南接川中丘陵的又一重要经济走廊，也是现有城镇最密集和县级中小企业集中分布带，是城镇与全市农业商品基地的主要联结动脉。规划期除重点保证三台、安县两县城建设用地外，要突出建设花黄、芦溪、丰谷等工业重镇和黄土、刘营、界牌等工贸、旅游、文化型城镇用地。从严控制沿轴众多的原始集贸型集镇的盲目扩张。二级轴线：三台八洞-撞川-云溪-富绎，沿省道唐巴公路，西联德阳、成都两市，东接南充市境，在三台县城与主轴贯通中心城市。沿轴重点建设西平、塔山、两河、富释等工贸综合型城镇和两座县城，作为带动和支撑全市南部丘区农业产业化、工业化的经济增长带。从严控制一般集贸型小城镇的发展规模。二级轴线秀水-安昌-桂溪，沿省道成青线，重点发展秀水、塔水、擂鼓、曲山等工贸综合型城镇。其余作为集镇建设从严控制其规模扩张。（二）城镇体系用地总体控制目标根据城镇体系的空卿布局、功能、规模结构规划，城镇体系建设用地重点保证中心城市和县城建设用地和重点小城镇用地，严格限制一般建制镇的规模，对325个集市贸易型集镇的建设，原则上限制在现有存量土地的规模之内，以旧城改造内涵挖潜为主，严禁盲目扩张，浪费土地和投资。1997- 2010年城镇体系用地总规模及分县（市、区）、分级控制目标，详见表4 ，由县级规划落实到乡（镇），乡（镇）级规划落实地块，形成市、县、乡三级上下衔接、纵横协调的规划图件和文本，加强城镇建设用地的规划管理，以达到有效地保护耕地和有效地保障城镇化发展用地之间的有机协调和相互统一。七、重点建设项目用地布局（一）项目分类及用地情况确保对省、市经济、社会发展具支撑、带动作用的能源、交通、水利等独立建设项目用地的供给，是加速全市工业化、城镇化、现代化快速、协调发展，确保“科技兴市，富民兴绵”发展战略目标实现的战略基础，是培育和开拓省、市、县新的经济增长点、大力提高我市土地利用率和经济、社会效益的战略任务。据省下达的非农建设控制指标和市、县各产业行政主管部门重点建设项目用地规划，遵照保证重点，注重向基础产业、支柱产业、导向产业倾斜的原则，对重点建设项目用地实行综合平衡，统筹安排。规划期内，全市在城镇建设用地区外的重点建设项目共40 项，总用地6656公顷，其中占用耕地3393公顷交通18 项（省以上2 项，市以上16 项）总用地2030公顷，其中占耕地892公顷；水利水电2项