（国际关系专业论文）欧盟环境政策与环境外交.pdf

摘要 欧盟作为一体化的区域性组织，其环境合作包括内部的环境政策、成员国的环 境合作以及欧盟作为一个整体展丌的环境外交活动。欧盟及其成员国的环境保护在 世界上起步较早，在环境科学、环保技术、环境管理等方面积累了丰富的经验。从 7 0 年代丌始至今，欧盟各国相继建立了环境保护机构，实行了多个环境保护行动计 划；各成员国在环境问题上达成共识，通过制定和实施共同环境政策、采取协调行 动，改善了欧盟域内的环境状况。在区域组织内解决跨国界坏境问题，协商与合作 的方式以及有效的政策运行机制，使欧盟环境政策在各种矛盾和利益的协调中得以 发展，提高了各成员国治理污染、保护环境的功效，因此为其他区域性组织协调环 境政策、共同治理环境提供了有益经验。欧盟非常重视同其他国家的环境合作，较 早引入了“环境外交”的概念。作为一个整体，欧盟同其他西方国家、国际组织以 及第三世界国家进行了广泛的环境合作。欧盟在国际环境合作领域发挥的重要作用， 对推动全球和各地区的环境合作产生了巨大的影响，对外环境合作已经成为欧盟强 化其世界大国集团地位的重要舞台。 总体来说，欧盟的环境合作形成了以欧盟为中心，辐射周边地区的，分层的、 内外有别模式：欧盟成员国适用共同体环境政策，成员国协调一致，共同合作；积 极丌展环境外交，参与国际环境保护，与发达国家就环境问题展开广泛的合作与斗 争，对发展中国家给与大量的财政援助用于环境保护。欧盟负责任的态度也树立了 良好的国际形象，提高了其在全球环境治理中的地位。 关键词：欧盟；环境保护；环境合作；环境外交 a b s t r a c t a sa ni n t e g r a t e dr e g i o n a lo r g a n i z a t i o n t h ee n v i r o n m e n t a lc o o p e r a t i o no fe u r o p e a nu n i o n i n c l u d et h ei n t e r n a le n v i r o n m e n t a lp o l i c y , t h ee n v i r o n m e n t a lc o o p e r a t i o nb e t w e e n m e m b e rc o u n t r i e sa n dt h ee n v i r o n m e n t a ld i p l o m a c yl a u n c h e db ye ua saw h o l e t h e e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o no fe u r o p e a nu n i o na n di t sm e m b e rc o u n t r i e sh a sal o n gh i s t o r y t h e yh a v ea c c u m u l a t e dl o t so fe x p e r i e n c ei ne n v i r o n m e n t a ls c i e n c e ，e n v i r o n m e n t a l t e c h n o l o g ya n de n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n t s i n c et h e 19 7 0 s ，e u r o p e a nu n i o nh a s e s t a b l i s h e di t se n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni n s t i t u t i o na n dc a r r i e do u ts e v e r a la c t i o np l a n so f e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n m e m b e r c o u n t r i e sh a v er e a c h e da n a g r e e m e n t o n e n v i r o n m e n t a li s s u e sa n di m p r o v e dt h ee n v i r o n m e n tc o n d i t i o nb yc a r r y i n go u ts a m e e n v i r o n m e n t a lp o l i c ya n dt a k e ns a m e m e a s u r e s e uh a ss o l v e dt h em u l t i n a t i o n a l e n v i r o n m e n t a li s s u e sb yn e g o t i a t i o n ，c o o p e r a t i o na n de f f i c i e n tp o l i c yf u n c t i o n i n gs y s t e n 3 ， w h i c hh a sl e tt h ee n v i r o n m e n t a lp o l i c yo fe ud e v e l o p i tg i v e so t h e rr e g i o n a lo r g a n i z a t i o n t h ee x p e r i e n c eo ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n e up a i da t t e n t i o nt ot h ee n v i r o n m e n t a l c o o p e r a t i o nw i t ho t h e rc o u n t r i e sa n dl a u n c h e de n v i r o n m e n t a ld i p l o m a c y a te a r l yt i m e a s aw h o l ee uh a sw i d ec o o p e r a t i o nw i t ho t h e rd e v e l o p i e dc o u n t r i e s i n t e m a t i o n a i o r g a n i z a t i o n sa n dd e v e l o p i n gc o u n t r i e s e up l a y sa ni m p o r t a n tr o l e i ni n t e r n a t i o n a l e n v i r o n m e n t a lf i e l da n dp r o m o t e st h eg l o b a la n dr e g i o n a le n v i r o n m e n tc o o p e r a t i o n i nc o n c l u s i o n ，t h ee n v i r o n m e n t a ld i p l o m a c yo fe uh a sf o r m e di t ss p e c i a lp a t e n ：t h e s a m ee n v i r o n m e n t a lp o l i c yo fm e m b e rc o u n t r i e s ，w i d ec o o p e r a t i o nw i t hd e v e l o p e d c o u n t r i e sa n da i dt od e v e l o p i n gc o u n t r i e so ne n v i r o n m e n t a li s s u e s t h er e s p o n s i b l e a t t i t u d eo fe uh a se s t a b l i s h e d g o o di m a g ea n d e n h a n c e dt h es t a t u si n g l o b a l e n v i r o n m e n t a lt r e a t m e n t k e d v o r d s ：e u r o p e a nu n i o n ，e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，e n v i r o n m e n t a lc o o p e r a t i o n a n de n v i r o n m e n t a ld i p l o m a c y 青岛大学硕十学位论文 学位论文独创- 陛声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文中 依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上 已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成 果。 愿意承担由此引发的一切责任和后果。 f i 期：砌年月侩同 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。 学校享有以任何方式发表、复制、公丌阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校 后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为 青岛大学。 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 不保密彰 ( 请在以上方框内打“”) 论文作者繇锄舀 嗍瑚年，肌同 导师签名：= j 乙托同期：7 。7 年石月知 ( 本声明的版权归青岛大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用) 引言 、 引言 一、研究目的和意义 欧洲联盟( 简称“欧盟”) 是当今世界一体化程度最高的区域政治、经济集团组 织，其i j f 身为欧洲共同体。文中以1 9 9 3 年1 1 月欧洲联盟条约生效为界分别使 用两个概念：欧共体和欧盟。欧盟是第一个在成员国之间就环境问题协调行动、统 一规范的区域性组织。早在1 9 7 0 年欧共体提出的第一个环境口号“环境无国界” 就体现了跨国界的环境保护思想。经过3 0 多年的发展，欧盟的环境政策和环境保 护实践取得了巨大成就。欧盟设立了专门的环境机构，数次制定了环境行动纲领， 通过了2 0 0 多个环境立法，欧盟及其成员国具有较高的环保意识，在环境保护和可 持续发展战略方面一直走在世界的前列。 欧盟非常重视同其他国家的环境合作，并且较早引入了“环境外交”的概念。 其国际环境合作包括欧盟成员国之白j 的合作，欧盟作为一个整体同其他西方国家、 国际组织以及第三世界国家进行的合作。在区域组织内解决跨国界环境问题，解决 环境问题的共识、协商与合作的方式以及有效的政策运行机制，使欧盟环境政策在 各种矛盾和利益的协调中得以发展，提高了各成员国治理污染、保护环境的功效， 因此为其他区域性组织协调环境政策、共同治理环境提供了有益经验。欧盟在国际 环境合作领域发挥了重要的作用，对推动其他国家和地区的环境合作产生了巨大的 影响，对外环境合作成为欧盟强化其世界大国集团地位的重要舞台。欧盟负责任的 态度也树立了良好的国际形象，强化了其在全球环境治理中的作用。 欧盟在环境政策方面的成功做法以及环境外交所取得的成果，已广泛为国际社 会所赞誉。本文的目的在手分析欧盟不同阶段的环境政策与环境外交的特点，从中 归纳出有益的经验及对我国环境保护和丌展环境外交的借鉴作用。从欧盟环境保护 发展的历史过程看，我国目前所面临的环境问题与欧盟过去的经历有相似之处，参 考欧盟的成功经验可使我们少走弯路。学习欧盟环境政策可以借鉴吸收一些行之有 效的政策和措施，有助于加强我国的环境行政管理，有助于协调我国与其它国家的 环境关系，有助于提高全民的环保意识、强化政府管理手段等。这些对未来我国环 境外交的发展，都具有有益的启示意义。 二、国内外研究现状 国内外的专家学者从不同角度对欧盟国际环境合作进行了研究。国外学者对欧 盟国际环境合作的研究主要集中在欧盟及其成员国的政府性及非政府性环保机构、 大学、研究院等。其中以欧盟环境署最为典型。欧盟环境署作为欧盟研究性的机构， 对欧盟的环境政策进行了研究。从1 9 9 5 年起，欧盟环境署每三年发御的对欧洲环 境状况进行评价的报告，为我们提供了权威性的第一手资料。外国学者对欧盟国际 青岛大学硕i ：学位论文 环境合作的研究成果较多。欧盟学者p m 巴恩斯和l g 巴恩斯所著的欧盟的环 境政策和d 平德尔主编的新欧洲经济、社会和环境从经济、社会与环境 三者的关系，分析了不同时期欧盟的环境问题及环境保护政策。山r 贝克主编，欧 盟学者和美国学者共同撰写的欧盟与美国的环境法和政策则通过欧盟与美国的 对比而对欧盟的环境政策进行了探讨。 国内主要研究成果有蔡守秋教授主编的欧盟环境政策法律研究，从法学角 度研究欧盟环境政策。他着重于欧盟环境法的研究，包括欧盟环境法的体系和立法、 欧盟污染防治法、欧盟自然保护的法规、欧盟环境法的执行和欧盟环境法的特点等 方面。马冉的对欧盟政策的法律思考、刘春青的欧盟环境立法工作初探等 都从环境立法的角度对欧盟环境政策进行了分析。欧盟环境法是欧盟环境政策的法 律上的具体表现形式，但随着欧盟的扩大有些法律已事实上失去效力或有待修改， 因此需要对欧盟环境法的一些新变化进行研究。 从欧盟不同时期所采取的具体环境政策进行论述是国内学者对欧盟国际环境 合作政策进行研究的主要方式。陈光伟、李来来的欧盟的环境与资源保护，张 平华欧盟环境政策实施体系研究，乔丽丽的欧盟环境政策新动向，肖主安、 肖运安析欧盟的国际环境战略，蒲俜的欧盟全球战略中的环境政策及其影响， 邝杨的欧盟的环境合作政策和肖主安的试论欧盟环境政策的发展都谈到欧 盟的各成员国之间为实现经济发展的协调，在环境保护的共同标准上进行协商和签 订条约，形成以环境为中心，覆盖资源保护等问题的统一的环境政策。 2 第一章欧盟环境政策的发展阶段 第一章欧盟环境政策的发展阶段 欧共体在1 9 7 3 年发稚了第一个环境行动计划，开启了其共同环境政策。每个 行动计划，都由针对欧共体内部和针对外部的环境政策所组成。欧盟内部环境政策 是为了保护本土环境：外部环境政策则针对世界范围的环境保护，但其最终目的也 是更好地保护内部环境。外部环境政策也称为环境政策在国际层面上的内容，它构 成了欧盟国际环境战略的主体框架。另外，欧盟在2 0 0 1 年6 月哥德堡峰会上出台 的可持续发展战略，以及2 0 0 2 年对约堡峰会的准备报告都包含着国际环境战略的 重要内容。 欧盟环境政策的产生和发展处于一个特定的时代，欧洲一体化不断深化，公众 环保意识的增强，为欧盟环境政策的发展铺平了道路。在3 0 多年中，其环境政策 经历了由各成员国自行负责到关注整个欧盟的环境问题，从工业污染治理到全面生 态环境的保护，从被动应对到主动预防，从国家、区域到全球行动。与此同时，和 平与发展成为世界的主题，可持续发展观念逐步形成及信息全球化加快等也为欧盟 环境政策及外交提供了大的国际背景。根据欧盟的发展历程及其环境政策不同时期 的主要特征，可分为三个阶段。 1 1 环境政策的形成 1 9 7 2 年斯德哥尔摩人类环境会议至1 9 8 7 年，是欧共体环境政策的形成阶段。 1 9 7 2 年人类环境会议的召开使欧共体意识到所有的污染皆由于环境破坏所致，环境 法律、环境政策从此登上了历史舞台。1 9 7 3 年，欧共体部长理事会提出了欧共体历 史上的第一个环境计划。该计划指出：“各个国家的环境政策的主要方面必须不再 由各国孤立地计划和实施，各国的政策应在欧共体的范围内进行协调。州”此后， 每隔4 5 年便出台一个新的环境行动纲领，目前已经步入第六个环境行动纲领时 期。环境行动纲领虽对成员国没有法律约束力，但是其中的许多原则对指导共同体 和成员国的立法和实践有重要意义。行动纲领肯定了罗马条约序言和第2 条确 定的持续改善人们生活标准、工作条件和经济协调发展的目标。 1 2 环境政策发展阶段 1 9 8 7 年单一欧洲法生效至1 9 9 2 年马斯特里赫特条约缔结，是欧共体环境 政策的发展阶段。1 9 8 7 年，单一欧洲法令出台，欧洲一体化进入了一个新的阶 段。法令增加了环境保护的内容，授权共同体为完善共同市场发布环境法规， 并具体规定了共同体的环境法规，为欧共体环境保护提供了立法基础，该项法律确 定了三个目标，即保护环境、保护人类的健康、谨慎和理性的利用自然资源。1 9 9 0 年6 月，欧洲理事会就环境问题发表了都柏林宣言，其中专门强调了欧共体及 青岛大学硕i ：学位论文 其成员固在国际事务领域中应担负起特别责任：“共同体必须更加有效地运用其道 义的、经济的和政治的权威立场，来加强解决全球性问题和推进可持续发展的国际 性努力。”0 1 欧共体环境政策通过不断的积累，通过各个国家的大力支持，从1 9 8 7 年到1 9 9 2 年，一共颁布了1 0 0 多项环境政策法令，使欧共体的环境政策得到了进 一步的发展。 1 ，3 可持续发展阶段 从1 9 9 3 年至今，是欧盟环境政策的可持续发展阶段。1 9 9 2 年罩约联合国环境 与发展大会使可持续发展的概念深入人心，马斯特罩赫特条约中正式形成了欧瞄法 律的可持续发展的概念，明确规定欧盟的使命之一就是：“注重环境保护的持续和 非膨胀性的增长”，欧盟环境政策进入了一个新的发展阶段。此后，欧盟发布了执 行2 l 世纪议程的第五个环境行动计划，由此丌启了欧盟从1 9 9 3 年至今的可持 续发展阶段。1 9 9 3 年丌始的第血个行动纲领在继承前四个行动纲领原则的同时，提 出“可持续发展概念”，并改变政策重点，环境保护山“自上而下的道路”转向“自 下而上的道路”，即强调公司和个人的环境责任。委员会丌始着重加强市场的力量 以实现环保目标，这为竞争制度作用的发挥提供了空间，如可以利用竞争制度监控 企业行为对环境的影响，也可以利用竞争制度检验产品及其生产过程对环境的影 响。1 9 9 7 年阿姆斯特月条约把可持续发展列为欧盟的优先目标。可持续发展和更高 水平的环境保护成为欧盟未来发展原则并贯彻到欧盟的其他经济和社会政策中。在 全球环境问题上欧盟更加积极活跃，丌始把环境问题纳入到欧盟的全球战略考虑之 中。” 4 第二章欧盟环境政策的特点 第二章欧盟环境政策的特点 2 1 成员国协调行动、统一规范 欧盟作为一体化的区域性组织，成员国为了实现共同利益，在环境问题上能够 并且己经耿得共识，通过制定和实施共同环境政策、采取协调行动，以改善欧盟域 内的环境状况。欧盟环境保护的目标是内部环境和外部世界范围的环境，两者是相 互关联的。尽管如此，欧盟还是把其内部环境放在首位，在环境保护政策上形成了 以己为中心，辐射周边地区的、分层的、内外有别的环境措施：欧盟成员国适用共 同体环境政策；即将加人欧盟的候选国努力向欧盟标准看齐，待加人后逐渐过渡至 “国民待遇”。对周边敏感地区如地中海沿岸国家及中东欧国家则作为欧盟的缓冲 带予以支持。 欧盟环境合作政策的形成，与欧盟本身决策过程中对环境保护及可持续发展具 有较高的共议程度有很大关系。欧盟的这种共识基础，与欧盟长期以来对环境问题 的认识和政策实践是分不开的。欧盟及其所属成员国的环境保护在世界上起步较 早，因而在环境科学、环保技术、环境管理等方面都积累了比较丰富的经验。从7 0 年代丌始至今，欧盟各国相继建立了国家环境保护机构，已通过了2 0 0 多个环境保 护的指令，并且已实行了多个环境保护行动计划，特别是1 9 9 2 年推出的“第五环 境行动计划”是以可持续发展思想为指导的，并且在单一欧洲法令与欧洲联 盟条约中皆设有环境保护专篇。多年来的政策实践经历，使欧盟的超国家环境管 理体制不断发展，因此也促进在欧盟这一级水平上形成环境决策共识，这种较高的 共识自然也会反映到欧盟的环境合作政策的形成过程中去。 2 2 完备的环境保护机构 2 2 1 欧盟内处理环境事务的机构 欧盟内处理环境事务的机构包括欧洲议会、欧盟环境部长理事会、欧洲环境委 员会、经济和社会委员会、地区委员会、欧洲法院和欧洲环保局。欧洲议会和欧盟 环境部长理事会共同分享欧洲环境政策的立法权，代表环境保护主张的绿党已经成 为欧洲议会中的重要政治力量，并在决策层次上推动欧盟有关机构考虑环境问题， 因而具有很强的影响力。欧洲环境委员会负责起草欧盟环境法律并确保法律的执 行。经济和社会委员会以及地区委员会在制定欧盟环境法律时，向议会、理事会和 委员会提供咨询性意见。欧洲法院负责解释欧盟的环境法律条款并受理有关环境问 题的纠纷，在一些特殊情况下，也可以对欧盟决策机构是否将环境纳入其政策领域 的问题进行司法审查。欧洲环保局的任务是向各成员国提供欧洲整体的环境现状报 告，收集有关环境质量、环境优先和环境易损性的信息，其本身并不具备环境调查 青岛大学硕士学位论文 能力，只能依赖各成员国提供的信息丌展工作。 1 9 7 2 年的欧共体成员国国家或政府首脑的巴黎高峰会议，首次提出在共同体内 部建立共同环境保护政策的框架，并以此为契机，各国建立了各自的环境保护机构。 2 2 2 英、法、德环保机构的建立 德国政府将环境保护视为自己义不容辞的责任，设立了以联邦环境部为核心的 三级环保机构：坏保的最高部门是联邦环境部，负责联邦政府的环保事务。德困联 邦环境部于1 9 8 6 年成立，设有6 个司，分别是中央司、政策法规司、管理司、控 制司、自然保护司、核安全司，共有人员8 3 0 人。第二级为联邦环保局，联邦自 然保护局和联邦辐射防护局，它们作为技术部f l s t l 研究部门在联邦环境部管辖下负 责各项环保工作。第三级为州一级环保局，它又包括一些具体部门，具体组织实施 各州的环保计划和落实各项环保措施。”1 环境保护工作中，德国联邦政府主要负责 加强环境保护工作的领导，依法治理环境，制定保护环境的一整套环境政策承i 凿施， 为企业和个人在保护自然及人类生存基础方面的行动划分范围，把保护生态环境作 为德国社会市场经济良性发展的“调节器”。“3 法国是最早设立环境像护部门的国家之一。法国于1 9 7 1 年1 月2 7 只设立了自 然和环境保护部，负责协调其他各部所做的努力。法国环境部的行政职权来源于两 个方面，一是环境部部长职权法，二是环境部组织法。这两部法律可以保障其他部 不至于凌驾于环境部之上。从1 9 7 0 年至1 9 9 8 年，法国环境方面的政策主要是建立 有关的规章制度和专门机构，这一时期主要由自然和环境保护部负责国家环境事务 时期。此后，法国不断扩大环境部的职权范围，将其他权力部门管理的一些资源划 归该部管理，又陆续成立了一系列专门的环境部门，如空气质量署和8 9 源控制署等 等，并不断增加经济投入。1 9 9 0 年起水资源管理局、国土整治和地区行动署并入环 境与能源控制署。1 9 9 1 年，法固还成立了环境研究所，该所隶属于环境保护部。其 主要任务是收集、分析有关环境状况及其变化，以及对人类健康有影响的准确信息。 1 9 9 2 年法国在联合国环境与发展大会上签署了罩约宣言，认可了可持续发展原则， 并承诺制定和实施法国的2 l 世纪议程。此后，法国政府指定环境保护部作为实施 国家可持续发展战略的协调机构。”1 1 9 9 2 年法国环境保护法修改后，由原来的法国能源局、水务局等单位组合成立 法国环境能源局，其工作得到了法国土地使用规划、环境保护、工业企业和科研等 部门的支持。组合的目的是便于统一进行法国的环境管理，强化环境保护的有关法 律、政策法规的实施和执行。其主要的工作业务有以下几个方面：能源与原材料的 保护；促进再生能源利用：清洁和能源效益的提高：废物最少化、处置、回收等； 大气污染的保护与减少；噪声污染的控制；土壤污染的保护与补救。法国环境能源 局的主要运作方式有3 种： ( 1 ) 研究和开发有发展前景的项目；( 2 ) 专家和顾问 6 第二章欧盟环境政策的特点 咨询服务：以及( 3 ) 经济方面的行为活动和信息。法国环境能源局与工业企业、 大专院校、科研单位、政府部门和地方机关都有着密切的合作关系。法国环境能源 局的经费达4 6 6 4 亿法国法郎，其主要渠道有政府拨款和咨询服务。法国环境能源 局在全国2 8 个区都设有分支机构，共有人员6 0 0 0 余人，嘲各区的分支机构分别负 责该地区的环境管理、法律法规的实施。法国环境能源局全面负责水、废物和大气 的环境保护法律法规的实施和执行，其经费主要来自于污染费、政府补贴费( 主要 来自环境部和科学研究部) 以及法国的有关基金会等。 政府机构是英国对环境进行行政管理的主要方式之一，在中央和地方政府中都 设有环保机构。1 9 7 0 年希思上台后组建了环境事务部，负责空气污染、水质管理、 土地规划和噪声污染等与环境有关的诸多问题。环境事务部还在地方和地区设立了 一些分支，以协助中央和地方政策的实施。9 0 年代以来，政府对环境保护和可持续 发展机构进行脱胎换骨的改组。1 9 9 4 年初成立了隶属于首相的英国政府顾问委员 会，负责提出可持续发展政策建议；1 9 9 4 年底又成立了隶属于英国环境、交通、区 域部的可持续发展圆桌会议，它每年组织一次年会，旨在建立学术界、企业界、非 政府机构与政府部门的意见沟通渠道，广泛听取社会各界对可持续发展的建议。英 国无论国家、地方还是政府、企业，都把保护环境和治理污染实现可持续发展视为 赢得2 1 世纪竞争胜利的关键。英国各环境保护机构建立以后，很自然地加强了与 工业、农业、矿业、城市管理等部门的联系，双方自愿结合，携手解决环境问题， 环境保护机构同益成为企业、城市预防和减少公害的得力助手与后盾。英国环境管 理体制改革呈现出由官办转为民办、由分散走向统一的趋势。 标志着英国环境管制与环境法实施方面取得的最为重大的进展是1 9 9 6 年英国 环境署的成立。英国环境署致力于三个主要目标：第一，将先前几个环境机构的功 能融为一体。第二，确保各地区机构运作和管理上的一致性。第三，促使环境的差 异性得以延续。1 9 9 6 年4 月lr ，英格兰环境保护管理机构进行重大改组，将原先 独立的国家河流及水资源丌发保护机构、环境监测中主要检查工业污染的机构、8 3 个地区性废水和垃圾处理机构、政府环境技术开发机构4 个部门结合成立统一的环 境管理机构，总部设在英格兰、苏格兰等地，各郡成立分支机构。”这一新的管制 机构在环境保护与环境管理方面采取了更为综合的方式，首次把土地、空气和水资 源的管制纳入了一个统一的轨道；其实际工作集中在实施环境法规、防止和减少废 物污染、加强环境教育和对国内政府各部门及欧洲各国政府施加有利影响等方面。 环境署的成立使环境保护工作由以对部门分割变成对全国、区域、流域的整休规划， 合理布局、统一治理，实现以较少工作量、较少投资达到保护环境最佳效果，并由 一个机构负责一个国家、一个地区环境保护工作的先河，受到联合国环境组织和欧 美国家的重视。为了具体实施可持续发展战略，英国在环境、交通和区域部管辖下 7 青岛人学硕士学位论文 还成立了可持续发展办公室( t h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tu n i t ，s d u ) 主要职 责是加强各部门在可持续发展战略实施过程中的联系。 到2 0 世纪6 0 年代末英国已基本形成了全国性的环境组织网。1 9 6 6 年成立了环 境保护协会；1 9 7 0 年组建了作为分支的地球之友；随后又成立了绿色和平组织的英 国支部；1 9 7 3 年还成立了工党领导下的环境n g o 一社会主义者环境和资源保护协 会等等。经过长期的发展，英国环境n g o 只益壮大，国际合作意识加强，运动的范 困和形式趋向于多样化，正如英国政治学家约翰麦考密克所说的：“英国有着世 界上历史最悠久，生命力最强，组织最好，支持极其广泛的环境n g o 。”“”政府、企 业、环保组织保持着密切的协商模式。 欧盟的环境政策以各成员固政府环境保护机构为基础，加强不同层次间的合 作。保护共同的环境遗产需要欧盟、成员国和地方i 瑚的合作，需要政府机构、商界、 游说集团和非政府组织问的协调，需要深入到广大的欧盟公民中间。为此欧盟采取 了如下措施：( 1 ) 与成员国合作。一些与环境有关的政策目标( 如空气质量标准、允 许捕捞的鱼的总量) 和一些政策工具( 如农业补贴、内部市场规则、成炅国援助等) 由欧盟规定，而成员国和地区政府负责其它领域的环境政策决策。( 2 ) 与地区和地 方政府合作。地区和地方政府负责设立地区环境政策和法规，帮助实施欧盟和国家 层面的环境政策。“地方2 l 世纪议程”和“走向可持续发展的欧洲城镇”运动或称 “奥尔堡宪章”就是欧盟在地区层次实现可持续发展的重要措施。欧盟还拟实施三 方协定，即在欧委会、成员固政府和相关地区或地方机构之问达成协定，以促进地 区或地方积极参与环境政策的实施。1 为了贯彻马约第6 条提出的将环境保护的要求整合入欧共体所有政策及活 动，以促进可持续发展的要求，欧盟在第5 环境行动计划中首次提出以水平方式考 虑各种污染原因，并于1 9 9 8 年在加的夫峰会上要求各部门提出自己的环境整合战 略，将环境保护的要求融入各自的政策领域，包括分析部门面临的环境问题和趋势、 战略目标、将要采取的行动措施和参与者、行动时间表以及监控措施等。现在欧盟 实施了环境整合战略的有工业、农业、渔业、能源、运输、发展、内部市场、经济 和财政以及贸易与对外政策9 个部门。将环境整合入研发和地区政策j 下在欧盟的讨 论中。 2 3 严谨的欧盟环境法律体系 2 3 1 欧盟环境法的特点 1 9 7 2 年的欧共体成员国国家或政府首脑的巴黎高峰会议，首次提出在共同体内 部建立共同环境保护政策的框架，接着制定了一个拥有标准规则和禁令的欧洲共 同体环境法。该法包括2 0 0 项准则和规定，主要涉及到水源保护、空气保洁等环 第二章欧盟环境政策的特点 境保护领域。1 9 8 6 年对罗马条约修改后的单一欧洲文件首次将环境保护纳 入共同体基本法中。它规定了共同体环境保护的原则、目标、决策程序等内容，最 早在共同体基本法中确立了共同体环境与发展综合决策的法律地位，文件的1 3 0 条 提出“环境保护要求应该成为共同体其他政策的一个组成部分”。1 9 9 2 年签署的欧 洲联盟条约提出了欧盟“可持续发展”的目标，并规定“环境保护要求必须纳入 其他共同体政策的界定和执行之中”。1 9 9 7 年新修订的阿姆斯特丹条约j 下式将 可持续发展作为欧盟的优先目标，并把环境与发展综合决策纳入欧盟的基本立法 中，为欧盟环境与发展综合决策的执行奠定了法律基础。 经过4 0 多年的发展，欧盟法律已经形成了一整套相当完备的体系。欧盟环境 法体系包括欧盟基础条约、欧盟签署或参加的国际环境条约、欧盟机构制定的欧盟 法规( 包括条例、指令和决定) 、其他具有法律规范性的文件、其他相关法律渊源等。 该体系可分为三个层级，即基本立法、国际条约和二次立法。基本立法是欧盟赖以 建立的基本条约，相当于欧盟的宪法，是其最高层级的法律，其他法律都是由它派 生出来的。欧盟的基本立法包括巴黎条约、罗马条约、布鲁塞尔条约、单 一欧洲文件、欧洲联盟条约和阿姆斯特丹条约。国际条约是指欧盟在其权 力范围内代表成员因与其他国家或国际组织缔结的条约，条约对欧盟整体和各成员 国均有约束力。欧盟的立法权仅限于由各成员国建立欧盟的诸条约所规定的领域。 为实现和完成基本立法规定的任务和目标，欧盟在其立法权限内制定了大量法律， e p - - 次立法。二次立法是欧盟法律体系的主要内容，其效力低于基本立法。二次立 法主要有三种类型，即条例( r e g u l a t i o n ) 、指令( d i r e c t i v e ) 和决定( d e c i s i o n ) 。 欧盟作为重要的政府问区域组织，其环境法是当今世界最重要的区域性国际法，也 是国际社会在跨国环境事务综合性立法的首次尝试。“” 欧盟环境法的体系包括成文法和判例法，但以成文法为主，包括宪法性规范、 条例、指令、决定、决议、标准等成文法律形式，其中又以指令为主，包括国家级 环境法、欧盟级环境法和国际级环境法，但以欧盟级环境法最具有特色。在欧盟， 由于欧盟环境法的形成，欧盟环境得到了相当完善的法律保护。欧盟环境法规的决 策程序是：欧盟委员会提出政策建议，送交欧洲议会和欧盟基础条约所规定的其他 有关机构征求咨询，由部长理事会做出决定，然后由委员会负责实施，有关争议由 法院裁决。 目前，无论是对欧盟成员国、欧盟机构还是欧盟公民而言，均面临着如下三种 相互联系的环境法律：一是成员国国内环境法；二是欧盟环境法；三是国际环境法。 在欧盟环境法体系中，既包括国家级环境法律措施，又包括欧盟级环境法律措施和 国际级环境法律措施”在没有欧盟级环境法律措施保护的领域，可以由国家级或国 际级环境法律措施进行保护。在欧盟环境法体系中，宪法性规范即建立欧洲共同体 9 青岛大学硕士学位论文 或欧盟的基础条约，起着根本性、指导性的作用。 2 3 2 英法德国环境保护法规的特点 德国环境保护工作最大的特点就是法律至上与公民强烈的法律意识。联邦政府 制订了一整套环境保护政策、法律、法规，坚持依法治理环境。联邦政府在环境保 护方面所制定的一系列政策和法规为德国的经济良性循环注入新的活力。德国的宪 法是基本法。7 0 年代，德国就讨论把环境保护纳入宪法。直至1 9 8 9 年、1 9 9 0 年修 改宪法时，德意志联邦共和国基本法第2 0 条a 款把环境保护确定为宪法的组成部 分之一，被确定为国家目标。 到9 0 年代，随着一些有关全球环境问题立法的颁和，德国的环境法制体系达 到了比较完善的程度。德国环境保护法律规范之完备具体，在世界上是名列前茅的； 其环境标准之严格，也是其它国家包括欧盟国家所不及的。德国不仅有环境基本法， 也有很具体的环保法律。“”经过3 0 多年的环境立法工作，德国逐渐形成了一套健 全的环境法体系，把环境保护的法规进一步扩大到经济和生活的各个领域。 德国环境法为公民确立了环保的目标和标准，规范人们在环保领域中的行为 和意识，是运用各种方式对公民行为进行凋整的基础和准绳。联邦德国的环境法， 是以欧洲联盟的法律为基础制定的。根据宪法，联邦和联邦州都有立法权。在环 保领域，联邦拥有独有的、支配性的和框架性的立法权。在土地法、废物清理及废 物法等方面，联邦法律是第一位的，这些法律同样适用于州。出于德国政府采取 了法律和行政措施，许多街道和居民区已成为“无交通干扰区”。环境基本法作为 一种“直接法律调控”，规定人们该做什么，禁止做什么，使具体的污染能够得到 有力的控制。相继出台了联邦自然保护法和物种法，为各州的风景区和自然保护区 的环保工作奠定了法律基础。1 法国政府和地方政府根据本国或本行业的具体情况，自1 9 1 7 年首次颁柿与环 境保护有关的法律以来，已颁布了大量的有关环境保护方面的法律、法规，建立起 较为完善的环境法体系。2 0 世纪5 0 年代以后，法国先后制定了大量的环境保护法 律，如水资源法、大气与气味污染法、废弃物与资源回收法等。其中国家 制定的主要法律有2 0 余部，有效地遏制了各种污染物对环境的污染，保障了法国 人民的身心健康。 1 9 6 4 年，法国出台了水法，该法是法国水资源管理的一个关键性举措，首 次提出了根据“谁污染谁付费”原则建立财政刺激机制，并按水文地形组成流域委 员会，与用户合作，这一做法在当时是超前的。“近几年来，法国政府又不断修改、 完善和深化有关的环境保护法律，力图使之具有更高的原则性和较强的实施性。 除上述环境保护法律外，法国政府还制定了各种实施政令和条例。由于环境立 法的迅速发展，单项环境立法不断增多，导致环境保护法律在适用上出现麻烦。为 l o 第二章欧盟环境政策的特点 保证有关条款的统一性，使环境保护法的体系趋于合理和便于实施，政府正在加 紧完善环境保护法及其实施政令的系统化及简单化工作。从9 0 年代初法国开始编 撰历史上第一部环境法典。法国环境法典于1 9 9 8 年5 月2 7 只颁布它是把所 有的环境保护法律法规进行重新编撰后形成的法典，也是法国多年来环境保护法律 法规的集大成之作。环境法典涵盖了所有的环境保护领域，如大气、水体、噪 声、固体废弃物、振动、放射性、危险化学品的污染等，也重申了法国所有重要的 环境管理制度，如环境影响评价、公众参与、环境信息的调查与使用、许可证管理、 总量控制、废弃物的回收处理、特定化学品的禁用制度等。这一工程浩大的环境法 典编纂工作的完成，表明法国环境立法已基本稳定，环境法制建设步入了较为完善 的阶段。 环境法典确立了环境法的一些主要原则，包括预防原则、谨慎原则、污染者负 担原则、情报公丌原则、公民参与原则等。到目的，法国是世界上为数不多的颁布 了环境法典的国家。“”1 9 9 8 年至2 0 0 1 年是关键时期，通过对政府行为采取新的措 施发挥协商和合同制手段、加强环境管理部门的现代化、加强立法措施，特别 是1 9 9 9 年制定的有关领土整治及其长期发展方向的法律以及2 0 0 0 年环境法规的通 过，使环境的地位在国家政策中得到了极大的加强。 2 0 0 5 年2 月2 8 只，法国议会通过了环境宪章，并使该宪章作为一个专门 规定环境保护问题和可持续发展问题的法律规范成为法国现行1 9 5 8 年宪法的一部 分，并同1 7 8 9 年的人权宣言和1 9 4 6 年宪法序言具有同等的法律地位。“环境 宪章”是在法国蓬勃发展的可持续发展合作计划下制定的。它要求地方政府与当地 的公共部门、企业界共同参与制定当地的环境规划，并把环境问题作为各部门和各 类产业的发展战略和计划的重要组成部分，让全社会关心环境问题，让保护环境成 为全社会的共同行动。环境宪章使法国成为世界上第一个通过宪法保护公民环 境权利的国家。因此，该宪章对于法国宪法的发展具有重大意义，并可能对其他国 家的宪法构成积极影响。 英国通过一系列法律手段建立了正常的渠道，秉承“谁污染谁付费”的原则， 使环境保护走上了法律化的道路。对可持续发展和环境保护的方针最终形成共识有 赖于从制度上、工作运行机制上解决问题。 2 0 世纪7 0 年代后，英国环境立法的指导思想逐渐确定为通过制定标准来避免 环境污染。立法主要遵循可持续发展、污染者付费、污染预防三个基本原则，并且 据此形成了环境影响评价体系、综合污染控制和环境管理标准。依靠和运用法律手 段特别是采用环境标准是英国环境控制体制的核心，并且形成了一套法规体系。 1 9 7 2 年制定了世界上第一部控制危险废物的法律有毒废物处置法，1 9 7 4 年制定 了污染控制法。现在英国施行的清洁生产和环保法律主要有环境保护法、水 青岛人学硕士学位论文 资源法、废弃物管理法等，英国通过制定一系列法律促进经济社会结构循环式 发展。 2 4 经济手段的普遍运用 2 4 1 充分利用经济手段 事实上，目前欧盟更多的利用“问接调控”，运用经济的手段影响行为者的经 济利益而达到环保目的，对污染企业或个人禁止的行为采用征税。经济手段是对减 少污染的一种鼓励而仅仅是为达到法定的标准，而且，经济手段对污染者的预算造 成持续性压力，刺激污染者重新考虑采取对环境危害较小的行为的可能性。经济手 段多种多样，但主要体现为税收，最常见的税收手段是对水和废物处理征收税和特 许费，也有的国家比如比利时、月爱、芬兰、瑞典规定对产品征收“生念税。同时， 在共同体内部也一直存在着关于征收二氧化碳税和能源税的讨论，采取经济手段的 动机是多方面的。首先，是用鼓励手段完善规章制度；其次是促使环境因素成为 经济政策的一部分；最后，是鼓励工业家将环境成本内在化。因此，造成的污染越 严重，纳税负担越重。这样，“因适用经济手段而产生的鼓励效果是最重要的，它 可以完善法规。 促进企业在遵守现有规则的同时，在企业战略中重视环境利益推动思想方式 的改变。换言之，是从治理行为过渡到预防行为。行之有效的方法论将会使“法律” 本身产生远远超过立法者设想的效果。这种经济鼓励手段的采用也可为国际环境法 所借鉴。过去国际法一直强调国家对其不法行为承担经济赔偿责任，这几年的立法 趋势则在强调经济制裁的同时以经济鼓励各国更好地履行自己的义务，积极参与 国际公约的制定。1 9 9 0 年经修证的蒙特利尔议定书采取了经济鼓励和“经济制裁” 相结合的方式，设立臭氧层国际基金作为经济鼓励的手段向发展中国家执行控制 措施提供经济援助；同时规定将缔约国不得同非缔约固进行贸易行为作为经济制裁 的一种手段。“” 2 4 2 法德经济手段的特点。 经济手段作为一种制接调控的方式，并不命令公民应该干什么， 不应该干什 么，而是通过影响公民的经济利益，激发公民的积极性，使公民主动地为维护环 境而贡献自己的力量，达到环境保护的目的。德国环境政策中经济手段的发展既受 欧盟法和欧盟各国发展不平衡的影响。又独具特色。德国环境政策的经济手段，这 些手段主要包括税收、收费以及财政补贴。 第一，凡对环境造成影响或损害的单位或个人都追究责任， 并承担消除环保 影响或受损的费用，体现了“谁污染谁治理”的原则。在德国不仅政策规定具体， 而且规定了具体的处理程序，使执法者有章可循，肇事者无法逃脱法律的惩处和 1 2 第二章欧盟环境政策的特点 经济的制裁。例如，如每个家庭都需缴纳垃圾处理费、污水处理费；通过加强税收 和交纳排污费来调控环保行为，制定特殊的税收规定来鼓励人们买无铅汽油、使用 噪音小的交通工具等。现在，直接的禁令性规定逐步被间接的经济手段所代替。 一些禁令所禁止的行为，已大量采用征收环境税来替代。“” 第二，政府对特定的环保项目进行资助，对有利于环保的举措，给予财政资助 或税收优惠，作为“谁污染、谁治理”原则的重要补充。政府对采取环境措施的企 业给予现金补贴、国家担保贷款和税收优惠的政策支持；如果企业建立环保设施， 所需土地享受低价优惠。促进了企业发展，为环保企业振兴并参与国际竞争创造条 件，为德国在国际上环保产品占有一席之地做出了贡献。在农业上，出于自然保 护和环境保护的目的，从欧盟、联邦到州，向农民发放多种形式的补贴。仅仅依 靠补贴，农民就可以过上比较舒适的生活。政府通过对一系列示范性项目进行资 助，有力地推动了先进技术方法和先进技术设备的应用和推广。 在法国，环保税的收入主要用于环保支出，由法国环境保护部来负责掌握，实 行专款专