（政治学理论专业论文）税费改革后的乡村关系——以河南省s乡为个案.pdf

中文摘要 乡村关系直是学界关注的问题。虽然制度文本对乡村关系作了原则上的规 定，但是在现实生活中，乡镇政府与村委会之间的关系远不像法律规定的那样简单 划一。乡镇政府与村民委员会之间关系失调、冲突上升的现象较为普遍，这对基层 民主和乡村治理带来的负面影响是不容忽视的，乡村关系的严重失调也直接威胁着 乡村社会的稳定。由中央政府自上而下发起的农村税费改革，在调整国家与农民经 济关系的同时，也为乡村关系的发展注入了新的变量。税费改革对乡村关系产生了 什么样的影响? 乡村关系是否因此而重构? 本文以河南省s 乡为个案，通过实地调研，从中选取计划生育、村委会选举和 农村公共品的供给三个乡村治理中的常态事件来考察乡村关系，归纳出税费改革后 乡村关系呈现出的新特点。接着分析了税费改革如何改变了乡村关系，这些改变对 乡村治理产生了什么影响。最后，对经济落后地区的乡村关系提出一个初步解释。 即税费改革只是部分的改变了乡村关系，乡村治理失效的局面并未改善。 关键词：税费改革；乡村关系；乡村治理 a b s t r a c t t h et o w n s h j p v j l l a g e 聆l a t i o ni sa l w a y sc o n c e m e db yt h ca c a d e n l i a a j t l i o u g ht h e s y s t e mt e x th a sm a d ei np r i n c i p l es t j p u l a t i o nt ot h et o w n s h i p - v i l l a g er e l a t i o n s ，b u ti n r c a l i t y ，t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h et o w n s h i pg o v e m m e n ta n dv i l l a g ec o m m i t t e e sd o e s n o ta sw e i la s1 e g a lp r o v i s i o n s t 1 l ep h e n o m e n o n0 fr e l a t i o n sd i s o r d e r sa n d n n j c tr i s e b e t w e e nm et o w n s h 币g o v e 姗e ma n dv i l l a g ec o m m i t t e e si sm o r ew i d e s p r e a d w h i c h b a d l yi n n u e n c ct h ed e m o 啪c ya tt h e 笋a s s r o o t s1 e v e la n dt h ev i l l a g cg o v e m m c n t j i m e t o w n s h i p - v n l a g er e l a t j o n ss e r j o u sd i s o r d e fa l s od i r e c t l yt h r e a t e n st h et o w n s h i p - v i l l a g e s o c i a 王s t a b i l 蚵r e 蛔no fm r a lt a ) 【e sa n df c e si n i t i a t c d b yt h ec e n t r a lg o v e m m e n tf f o m t o pt ob o t t o m ，i nt h ea d j u s t m e to fn a t i o n a ie c o n o m i cr c l a t i o n sw i t hf a n n e r s ，a l s oh a s p o u r c di n t ot h en e wv a r i a b l ef o rt h et o w n s h i p v i l l a g ef e l a t i o nd c v e l o p m e n t w h a tt y p e i n n u e n c ed i dt h e 删f b 姗o fm r a lt a ( e sa n df e e so nt h et 删n s h i p - v i l l a g er c l a t i o n ? w _ i l lt h e t o w n s h i p v i l l a g er e l a t i o nb ec o n s t 兀l c t sa g a i n ? t h i sa n i c l et a k e st h est o w n s h i pi nh e n a np r o v i n c ea sa i ii n d i v i d u a ic a s e ，t h r o u g t l r e a l l yi n v e s t i g a t e sa n ds t u d i e s ，s e l e c t sm eb i n hc o n t r o l ，t l l ev j l l a g ec o m m i s s i o ne l e c t i o n a i l dt h es u p p l yo fp u b l i c9 0 0 d si nt h ec o u n t r y s i d et h r c ev i l l a g e sg o v e m m e n t sh 曲i te v e n t i n s p e c t s t h e t o w n s h i p- v i l i a g er e l a t i o n s ， s u m m e du pt h en e wf e a t u r c so ft h e t o w n s h i p - v i l i a g er e l a i i o na f t e rt h er e f o 瑚a t i o no ft a x f e e t 1 1 e na n a l y z e dh o w7 r a x f e e r e f o 珊c h a n g e dt h et o w n s h i p v i n a g er e l a t i o n s ，t h e s ec h a n g e sh a v eh a da n yi n n u e n c et o t h ev i l l a g cg o v e n u n e n t f j n a l l y ，p r o p o s e dap r e l i m i n a r ye x p l a n a t i o nt ot h ee c o n o m i c a l b a c k w a f d n e s sa r e af o w n s h i p v i l l a g er e l a l j o n s ，n a m e l yt h x f e er c f o m o n i yi st h ep a r t i a l c h a n g e st o w n s h i p v i l l a g er e l a t i o n s ，t h es i t u a t i o no ft h ev i l l a g eg o v e r n m e n td i dn o t i m d r o v e k e yw o r d s ：t a x - f e er e f 0 邢；t o w n s h i p - v i l l a g er e l a t i o n s ；v j l l a g eg o v e m a n c e i i 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所里交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：专孱如日期：扩占年罗月膳日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 作者签名：龟白u 日期：沙饵朔胁 导师摊：廖 日期：砌p 锌歹一月，彦日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人 的学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程” 中的规定享用相关权益。匠童途塞埕童卮溢丘! 旦圭生i 旦二生i 旦三生蕉查。 作者签名：中白幻 日期：2 一占年安月7 9 日 上乜 嘞九 薛 龆 渺 蛳 辄 导 日 第一部分导论 一、研究的缘起及意义 乡村关系一直是学界关注的问题。乡村关系主要是指乡镇政府与村委会之间的 关系，它本质上是国家与社会关系的集中体现，建立何种乡村关系以及乡村关系的 状况如何，不仅关系到我国农村现代化建设的好坏，而且也体现出国家与社会的关 系是否稳定和谐。中华人民共和国村民委员会组织法第四条对乡村关系作了原 则规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会给予指导、支持和帮助，但是 不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政 府开展工作。”也就是说，乡镇政府与村委会之间在法律上不再是行政上的上下级 和直接的“领导关系”，而是“指导一一协助”关系。但是在村民自治的实际运行 中，乡镇政府与村委会之间的关系远不像法律规定的那样简单划一，而是存在着各 种不同的复杂情况。 上个世纪末，农民集体越级上访，干群激烈冲突等事件屡见报端。农民负担问 题愈演愈烈，成为中国农村最注目的焦点之一。这种严峻的现实驱使每一位有心的 学者深入农村，探究问题的症结，献计献策。正是在这样的背景下国家推行了税费 改革的政策，农村税费改革是新时期农村税费制度的一次强制性制度变迁，旨在规 范农村税费制度，减轻农民负担，理顺乡村关系。那么，随着税费改革的实施，是 不是一切问题都得以解决，乡村关系是否就能踏上良性循环的轨道，农民是否开始 过上了幸福安康的生活? 这些疑问正是本文选题的意邕所在。 中国的核心问题是农民问题，在治理理念席卷全球的当代，中国治理问题的焦 点就相应地转移成乡村治理的问题。随着基层民主建设的推进，行政权逐步由村庄 上收到乡镇，村民委员会逐步代替了村公所等原有的行政组织，成为村庄治理的主 体。建国以来科层化了的乡村关系在村民自治的大背景下发生了根本性的变化。虽 然1 9 8 7 年的村组法( 草案) 和1 9 9 8 年的村组法都明确规定了乡镇政府与村 民委员会之间的关系为“指导”与“协助”的关系，但近2 0 年的农村基层民主建 设与治理实践表明：“乡镇政府与村民委员会的关系问题，始终是村民自治实践过 程中所面临的一个难题。”乡镇政府与村民委员会之间关系失调、冲突上升的现象 较为普遍，这对基层民主和乡村治理带来的负面影响是不容忽视的，乡村关系的严 重失调也直接威胁着乡村社会的稳定。由中央政府自上而下发起的农村税费改革， 不仅是一场旨在调整国家与农民经济关系的经济改革，同时也具有重大的政治含 义。在当前“三农”问题突出，农村社会矛盾和冲突增多，有的地方甚至出现大规 模群体冲突事件的背景下，取消农业税对农村社会稳定所产生的显性和隐性的影响 十分引人关注。因此，在当前税费改革的背景下研究乡村关系就具有重要的学术意 义和现实意义。 二、研究现状 随着全国人大在1 9 9 9 年1 1 月正式通过已试行十年的村民委员会组织法， 越来越多的学者开始关注乡村关系。吴理财认为，村民自治的发展将使乡村关系朝 着良性互动的方向自觉发展。 贺雪峰则提出了乡村关系的区域差异，并提出了决 定乡村关系区域差异的三个主要因素；一是村庄自主生产价值的能力或村庄社会关 联度的高低；二是村干部可以调用资源的情况；三是乡镇财政收入状况及其在乡村 之间的分配关系。随后根据这三个因素建构了乡村关系的类型模式。程同顺根据 村民委员会在村级事务中的自主程度以及协助乡镇政府完成任务的情况，把乡镇政 府与村委会关系的现状分为三种类型：( 1 ) 村民委员会在村级事务中保持较高的 自主性，同时能很好地协助乡镇政府完成国家任务，乡镇政府能对村民委员会提供 适当的支持、指导和帮助，即健康型的乡村关系；( 2 ) 乡镇政府对村民委员会以 “命令”代替“指导”，村民委员会在村级事务中缺乏应有的自主性，主要完成乡 镇布置的任务，即行政化的乡村关系；( 3 ) 村民委员会在村级事务中保持着过高 的自主性，或者乡镇政府的指导和帮助不到位，或者村民委员会拒绝接受乡镇政府 的指导，同时村民委员会也不能很好地协助乡镇政府完成国家任务，即放任型的乡 村关系。项继权分析了乡村关系行政化的深层根源，即乡镇对村的行政控制与国 家宏观战略和体制有关，乡村关系的矛盾在相当程度上也是国家干预与社会对立、 政府管理与村民自治矛盾的反映。罗兴佐考察了乡村的选举情况和近十年的日常 治理活动，并分析了选举和日常治理中乡镇政权所扮演的重要角色，探讨了制度文 本、村庄性质、混合型治理与乡镇政权介入的关系，在此基础上根据乡镇政权对村 庄的控制力和村庄的自主能力二维因素提出了“强乡强村型”、“弱乡强村型”、“强 乡弱村型”、“弱乡弱村型”四种类型的乡村关系。郭正林认为，乡镇与村一级之 ”吴理财：乡、村关系与基层民主，村民自治i 址程中的乡村关系学术研讨会论文囊，华中师范_ 人学中国农 村问题研究中心。 。贺雪峰：乡村关系研究的视角与进路，社会学研究，2 0 0 6 年第l 期。 o 程同顺：村民自治中的乡村关系及其出路，渊研世界，2 0 0 1 年第7 期。 。项继权：乡村关系行政化的根源与调节政策，北京行政学院学报，2 0 0 2 年第4 期。 。罗兴佐：村庄选举与治理中的乡政权以江西省田下村为个案，村民自冶进程中的乡村关系( 徐勇、 项继极t 编) ，华中师范夫学f i i 版社，2 0 0 3 。 2 间具有三重关系，即乡镇党委与村党支部的领导关系、乡镇政府与村委会对社会事 务的指导关系和乡镇政府与村级组织在行政上的管理关系，它们分别体现了党领导 原则、村民自治原则和依法行政原则。缺少任何一条都会造成乡村关系的失调，加 剧乡村关系的紧张。面吴毅则提出了不同语境下的乡村关系，他认为，乡村关系 在某种意义上是“国家社会”互动话语和“民主自治”话语制造出来的一 种关系。 此外，还有大量关于乡村关系的著作，其中有三本比较重要。一本是由华中师 范大学中国农村问题研究中心徐勇和项继权主编的村民自治进程中的乡村关系。 这本书是2 0 0 1 年1 2 月华中师范大学中国农村问题研究中心主办的“树民自治进 程中的乡村关系学术研讨会”的论文集。在其收录的二十六篇论文中，既有微观 实证研究，又有宏观理论分析。它们从不同的角度考察了当下的乡村关系，分析了 问题的症结所在，并提出了未来的发展预设；。另一本是金太军与施从美合著的乡 村关系与村民自治，该书认为，规范化的制度供给短缺、乡村既得利益集团的阻 扰、国家的农村发展战略及其矛盾、乡镇政权的特殊功能、村委会的双重角色的失 衡、乡政村治拥有的资源不对称以及认知上的模糊是导致乡村关系紧张的原因。理 顺乡村关系应采取以下举措：健全村民自治制度体系、实现乡政与村治的法制化、 将乡镇政府与乡镇人大衔接起来、改革乡镇政府政绩考核制度，规范乡镇政府行为、 明确村委会与村党支部各自的职责权限、提高乡镇干部与农民素质等方法，有条件 的地方可以推行乡镇长直选；回还有一本是仝志辉著的乡村关系视野中的村庄选 举一一以内蒙古桥乡村委会换界选举为个案，该书从村庄选举中乡与村的一系列 互动事件分析乡村关系，视角新颖。 上述研究基本上都是基于村民自治的大背景得出的结论，在时间上也基本上都 是分析的税费改革前乡村关系的现状，对税费改革后的乡村关系关注不多。然而近 几年进行的农村税费改革和逐步取消农业税的政策为乡村关系的发展注入了新的 变量，税费改革对乡村关系产生了什么样的影响? 乡村关系是否因此而重构? 新的 乡村关系是否克服了税费改革前乡村关系的弊端，从而走上了良性轨道? 这是本文 要关注的主要问题。 “郭正林：论乡村三莺关系，村民自治进程中的乡村关系( 徐舜、项继权主编) ，华中师范大学出版社， 2 0 0 3 。 9 吴毅：不同语境下的乡村关系，探索与争鸣，2 0 0 4 年第8 期。 。徐勇、项继权主编：村民自治进程中的乡村关系，华中师范大学出版社，2 0 0 3 。 ”金太军、施从美：乡村关系与村民自治广东人民出版社，2 0 0 2 。 3 仝志辉：乡村关系视野中的材庄选举以j 匀蒙古桥乡村蚕会换届选举为个案，西北丈学出版 ，2 0 0 2 。 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 三、研究方法与资料来源 本文主要采用理论研究与个案调查相结合，文献分析与实地考查相结合的方 法。 理论研究可以增加自己的知识背景并提升逻辑思维的能力，个案调查注重客观 事实的把握，主要解决是什么的问题。 本文的资料来源主要有两方面。一是地方志、政府文件等，二是作者在s 乡进 行的前后为期一个多月的实地调查中获取的访谈资料。 4 第二部分s 乡的基本情况 一、历史沿革 s 乡位于河南省z 县，z 县古属豫州，有“豫州之腹地，天下之正中”之说， 重修汝宁府志载：“禹分天下为九州，豫为九州之中，汝为豫州之中，故聚土 垒石以标天中，名天中山。”z 县在夏商时属谈州之域，西周属沈，春秋时属蔡， 战国时属楚。秦统一中国后，z 县属颖州郡。自春秋战国时代有建制，距今已有2 7 0 0 多年的历史。上自秦、汉，下至明、清，z 县一直是郡、州、府的治所，为豫南政 治、经济、文化中心。现辖7 镇、1 3 乡，2 8 1 个村( 居) 委会，总人口7 8 万，总 面积1 4 7 0 平方公里。 s 乡位于县城东南2 2 5 公里处，东西宽7 公里，南北长9 公里，总面积3 9 平 方公里。乡政府座落在s 集南l o o 米的位置。s 原名s 店，古称孝义乡。相传，汉 朝末年此地有一个人名薛包，自幼读书，持孝在家，为人忠厚仗义，被举为孝廉， 出于对他的表彰，故称其家乡为孝义乡。自清朝以来，由于这里是方圆较大的集镇 之一，四方商贾络绎不绝，店家簇立，并传此集始兴于一位姓s 的外商，因此得名 s 店，简称s 。 建国后，s 乡先后为九区、二区、中心乡、人民公社所在地。全乡辖1 0 个村委 会，5 2 个自然村，8 8 个村民小组，3 7 7 1 户，共1 8 2 6 7 人，其中农业人口1 7 8 0 9 人， 绝大多数是汉族，回族占总人口的0 0 8 。 二、地理环境 z 县地处淮北平原，位于暖温带南部，是北亚热带向暖带过渡的地带，兼有两 种气候带的特征，属大陆性季风型的亚湿润气候。境内气候差异很小。在省农业气 候区划分区中，被划入准北平原温暖易涝区。总的气候特点是四季分明，春季气温 多变，夏热冬冷，秋季降温较快，雨热同季、干湿冷暖适中。光、热、水资源丰富， 但雨水集中变率大，易旱、易涝。 z 县南部地势起伏，北部东部地势平坦。主要河流汝河境内长5 4 公里；北部 的宿鸭湖为全国最大的平原水库之一。年平均气温1 4 9 ，年平均降水量8 7 6 毫米， 全年无霜期2 2 1 天。适宜多种动植物生长，农副产品资源丰富。 “、z 县县志编纂委员会：z 县县志。 z 县西临京广铁路、1 0 7 国道、京珠高速公路，另有两条省道交汇县城，形成 大“十”字架的交通框架，构成独特的承南贯北，连东接西的区位优势。境内公路 总里程3 2 7 公里，公路密度每百平方公里2 0 公里。有省道3 条，全长1 0 5 公里； 县乡道全长2 2 2 公里。桥梁6 8 座2 3 3 9 米。乡公路晴雨畅通，2 9 8 个行政村通汽车。 地方铁路驻平线经境内5 7 公里。境内宿鸭湖水库库区通航，从宫庄至大王桥，通 航水深两米以上，通航里程5 8 公里。 z 县文化灿烂，文物繁多，有文化遗址2 8 0 多处，自然风景与人文景观交相辉 映，被国务院批准为对外开放县，被省政府确定为历史文化名城。这里有全国最大 的平原人工水库宿鸭湖，碧波万顷，风景如画；有亚洲最大的的寺院南海 禅寺，宝刹雄伟，琳宫璀璨；有天下最小的山天中山，山不在高，却是天下之 最中的标志物，也是中国古代地理中心和校核时间的地方；还是世界著名的爱情传 奇一梁祝故事的发祥地，缠绵凄婉，源远流长：更有唐代大书法家颜真卿亲书的 “天中山”碑刻：县南关的悟颖塔又称“无影塔”，是豫南现有最早的古砖塔。 三、经济概况 z 县国内生产总值1 6 0 7 4 7 万元，人均国民生产总值2 0 1 2 元。现有耕地1 2 5 6 万亩。粮食作物以小麦、玉米、大豆为主；经济作物有棉花、油菜籽、芝麻以品质 优产量多丽闻名全国。森林覆盖率为1 1 ；主要树种有杨树、榆树、柳树等。z 县 的养鱼业发达，还蕴藏着上千万斤褶纹冠蚌，是人工培育珍珠的优良蚌种。 z 县是国家优质小麦基地县、黄淮海平原农业综合开发县。目前，已形成了蔬 菜、畜牧、林业三大支柱产业，全县常年种植小麦8 5 9 0 万亩，平均单产3 0 0 一3 5 0 公斤，总产2 5 3 0 万吨；玉米4 5 万亩，平均单产3 5 0 一4 0 0 公斤，总产1 6 1 8 万吨； 花生5 0 一6 0 万亩，平均单产2 0 0 一2 5 0 公斤，总产1 0 一1 5 万吨。蔬菜主要品种有萝b 、 白菜、大葱、黄瓜、蕃茄、辣椒、茄子。z 县林业发展步伐加快，在宿鸭湖湿地营造 速生丰产林6 万亩，公路通道绿化3 6 0 公里，完善农田林网8 0 万亩。全县另有水面 4 5 万亩，水产品年量7 5 0 0 吨。 s 乡地处平原地带，境内有两个汝河支流，一条为s 乡与邻乡的自然界河，一 条自西北向东南流经境内注入汝河，两支流都为季节性河流，北部汝河为常年性河 流。全乡总耕地面积3 2 6 7 l 亩，其中水浇地面积3 9 6 5 亩，大部分是沙土地、亚沙 土，也有少部分是黑土，宜于农作物种植。主要粮食作物有小麦、大豆、玉米、红 薯；经济作物有芝麻、油菜，沿河一带盛产花生。其中h 村是较大的一个行政村， 共有人口2 3 1 2 人，6 1 2 户农家。h 村是个典型的杂姓村，主要姓氏有陈、黄、宋、 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 梁、张、罗、余、王等。人民公社解体以后，村中的集体财产几乎全被分到各农户， 所以村中的集体财产很少。2 0 0 2 年初，z 县开始实行税费改革，2 0 0 5 年初，z 县宣 布全县取消农业税。 四、社会概貌 s 乡的经济比较落后。乡政府所在的位置就是s 乡的政治、经济和文化中心， 所谓的中心就是从东到西一条长约3 0 0 米，宽几十米的街道。这条街道既是与他乡 连接的交通要道，又是s 乡的商业中心。街道两旁除了乡政府的各个机构外，就是 一些商家店面。其中饭店酒家十余家，几家服装店，几家农资店，两家摩托车维修 店，两家百货店，还有一家刚开业的小超市，另有一些推着车停在街道两旁的商贩。 每逢阴历双日，为乡里的“逢集”；而逢阴历单日，为“背集”。“逢集”之日，这 条交通要道俨然成了一个集市，街道上会陡然多出于平时几倍的商贩，提着一筐鸡 蛋的老妇，牵着几只羊羔的青年，这些平时在家耕作的农民这时就会成为集市商贩 中的一员。集市上的商品除了农产品外，就是日用百货，所卖的东西基本都是低档 产品，毕竟村民的消费能力有限。由于街道狭窄，沿街排列的商贩们将平时3 0 0 多 米长的中心街道再向外延伸许多，而众多的赶集者更是把狭窄的街道挤得水泄不 通。如果这时有汽车想从这里穿过，其困难可想而知。因此，熟悉这种情况的司机 往往未进集市就开始绕路行驶，而不了解情况的司机一旦驶入集市，就只能不停的 鸣笛，或者下车去疏导推车的小贩，不然要驶出这短短几百米的距离也得大半个小 时的时间。这种熙熙攘攘的场面一般从上午九点开始，持续到下午四点左右。但等 到第二天“背集”之日，街道上就只剩下沿街的店铺，和屈指可数的几个推车商贩。 街上行人稀少，场面与“逢集”之日迥然不同，看上去非常萧条。 s 乡的教育事业位于全县前列。现有一所乡办中学，各行政村均有自己的小学， 小学可以实现就地就近入学，但中学由于只有一所，因此大部分学生需住校读书。 s 乡乡办中学只有初中，校园内有一栋三层的教学楼，学生寝室和教师宿舍都是原 来的平房教室改建的。共有在校生近2 0 0 0 人。虽然学校设备一般，但教学水平并 不低。近年来，s 乡的中招考试成绩在各乡评比中，一直位于前三名。 在生活水平上，s 乡的居民基本都解决了温饱问题，但离小康还有较远的距离。 村里只有少数几户富裕户盖了二层小楼，大部分村民仍处于把瓦房改建成平房的阶 段，建新房是村民一生中的大事，大部分村民都是花了大半辈子的积蓄来建造新房， 建新房的目的也都是为了给儿子娶媳妇所用。新房建好后里面通常没有什么家具， 只有给儿子办婚事时，才会添置几件像样的物件。现在村里的年轻人结婚，通常置 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 办的东西就是一套家具，彩电和摩托车，家具是模仿城里样式的低档品，最贵的就 是摩托车了，但摩托车却是必须要有的，没钱的人家哪怕借钱也要买一辆。其中原 因一是确实需要，二是从众心理。婚后的农村青年通常很快就出去打工了，s 乡的 村民在外务工的很多，几乎家家户户都有在外打工人员。因为单靠土地收益，只能 维持日常生活，大部分村民都处于看不起病、读不起书的状态，外出打工可以攒些 积蓄，以供应急之用。 s 乡村民的思想观念仍很保守。“重男轻女”，“养儿防老”的思想根深蒂固，不 管怎么样，都要生一个男孩，这是绝大多数村民的思想。h 村就出现过位农村妇 女在连生了三个女孩后，服药自杀的惨剧。而且村民中只生一个孩子的几乎没有， 如果第一胎是女孩，那么无论如何都是会要第二胎的，就是第一胎是男孩，村民仍 旧会再要一个孩子。这些孩子中间只有很少一部分能够通过考上大学走出农村，虽 然s 乡的初中教学水平排在全县前列，但很多村民由于经济问题一般只会供一个孩 子继续读书，辍学在家的孩子通常到外面打几年工后就回到村里结婚生子，重复着 父辈们的生活。 硕士学住论文 m a s t e r st h e s j s 第三部分税费改革后的乡村关系格局 s 乡在2 0 0 2 年开始实行税费改革，税费改革给s 乡的乡村治理和村民生活带来 了一系列的变化，当然也使s 乡的乡村关系呈现出新的特点。 一、s 乡税费改革的展开 ( 一) 国家税费改革的推进 8 0 年代农村“大包干”之后，全国农业增产增收在1 9 8 4 年达到高峰，随后出 现“卖粮难”的问题。在中国乡村，一方面，农民收入增长乏力，负担却逐渐增加， 尤其是农业正税之外的各种杂费让农民不堪承受：另一方面，基层行政机构的膨胀 相当惊人。1 9 8 0 年以前，中国农村实行人民公社“政社合一”体制，党委、政府两 套班子一般只有二三十人，人员工资和办公经费均由县财政拨款。1 9 8 5 年，农村完 成了撤社建乡，存在了几十年的人民公社被数万个乡镇政府取而代之。乡镇政府的 “六套班子”和代表上级政府部门的“七所八站”应运而生。一般而言，在各个乡、 镇党委和政府两大系统中，党委系统有正、副书记三至四人，另有党委委员血至七 人，下设宣传、组织、统战、纪检、政法、武装、妇女、共青团等部门；乡镇政府 系统正、副乡( 镇) 长三至四人，下设六至八个办公室：党政办、农业办、乡企办、 建设办、科教文卫办、政法办、财贸办、计生办等等；另外还有人大主任、政协组 长等，乡镇党政系统行政人员便是七八十个，再加上勤杂人员，林林总总多达百余 人。这还不包括其他的职能部门。据统计，全国4 5 万个乡镇，财政供养人员( 包 括离退休人员和教师) 达到1 2 8 0 万人。此外还有3 8 0 万名村干部。平均每4 0 个农 民就供养一名干部。 农民负担存在的问题主要表现在以下几个方面：一是农村“三乱”普遍存在。 在收费方面，中小学学生就学、农民建房、农民结婚登记时的搭车收费现象比较严 重；在集资方面，反映较多的是地方向农民集资修建道路、兴修水利、办电等。二 是高估虚报农民人均纯收入，多收村提留和乡统筹费。国家规定，村提留和乡统筹 费不得超过农民上年人均纯收入5 。受此制约，有的地方为了多收村提留和乡统 筹费，在农民纯收入统计上弄虚作假，虚增收入，变相加重了农民负担。三是摊派 问题严重。其一，平摊农业特产税、屠宰税。一些地方不按税法规定依法征税，采 取高估平摊办法，按人头、f r 亩数向农民征收农业特产税、屠宰税。有的地方为了 增加农业特产税税源，甚至强迫农民种烟、种水果等。其二，报刊乱摊派。主要是 9 来自上级部门的强制摊派，一般的村每年的支出少则上千元，多的在万元以上，加 重了乡村和农民负担。四是“两工”政策弹性大，强行以资代劳现象较为严重。根 据当时规定，可以要求每个农村劳动力每年承担5 1 0 个农村义务工和1 0 2 0 个 劳动积累工，有条件的地方，经县级政府批准还可适当增加。该项政策在具体执行 中，几乎都要求农民无偿出工，有些地方甚至不让农民出工，而要求农民以资代劳。 五是不切实际的达标升级活动屡禁不止。往往是上面布置任务，基层出钱出物，这 些负担最后都摊派到农民头上。六是少数基层干部法制观念淡薄，工作作风较差。 主要表现在向农民征税收费的过程中不严格依法办事，成为导致农民上访和引发恶 性案件发生的重要原因。有些农民气愤地说：“头税轻，二费重，三费是个无底洞! ” 这些问题，严重侵害了农民的物质利益和民主权利，挫伤了农民的生产积极性，伤 害了农民对党和政府的感情，影响了农村社会稳定。 1 9 8 8 年，安徽省政府参事何开荫发表文章，呼吁把农村合理的收费用税的形式 固定下来，从规范农村税费征收办法入手减轻农民负担。这是第一次见诸文字的提 及农村税费改革。随后，安徽新兴镇、河北及安徽阜阳、贵州湄潭、湖南怀化都有 了改革试点。经过实践经验的积淀和学者的考察，2 0 0 0 年中央开始在安徽全省实行 税费改革试点，并在此基础上，于2 0 0 2 年向全国1 6 个省区提供专项转移支付资金 以开展农村税费改革。 农村费税改革是新中国成立以来，继土地改革、家庭承包经营之后农村的第三 次重大改革。税费改革的目的主要是通过对现行农业和农村领域的税费制度的改革 和完善，规范农村分配制度，理顺国家、集体和农民之间的分配关系。改革初期的 措施被高度概括为“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”：即取消屠 宰税，取消乡镇统筹款，取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政 府性基金；用三年时间逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工；调 整农业税政策、调整农业特产税征收办法，规定新农业税税率上限为7 ，改革村 提留征收和使用方法，以农业税额的2 0 为上限征收农村附加税，替代原来的村提 留。这些措施在一定程度上减轻了农民负担，但在实施的过程中却依然存在很多难 以克服的问题。一是重复征税与漏征并存；二是计税土地与实际耕地面积脱节；三 是计税产量与实际产量不符；四是征收结算方法五花八门，以任务分摊代替依法 计征：五是“先征后减”的减免政策运作效果不佳。为了彻底减轻农民负担，取消 农业税的呼声越来越高，并逐渐得到了学界和中央的认可。温家宝总理在政府工作 报告中谈到2 0 0 4 年的主要任务时说，要巩固和加强农业基础地位，实现农民增收 和农业增产。五年内取消农业税。自2 0 0 4 年3 月温家宝总理宣布5 年内逐步取消 1 0 农业税以后，各省相继宣布取消农业税截至2 0 0 5 年2 月底，中国大陆3 1 个省、 市、区已经有2 6 个宣布取消农业税，有的省还宣称“自费”提前取消农业税。 ( 二) s 乡的税费改革 2 0 0 2 年4 月2 日，z 县县政府召开全县农村税费改革动员大会，传达全省农村 税费改革会议精神，对全县农村税费改革工作进行全面部署。s 乡子同月开始实施 税费改革，2 0 0 2 年在s 乡实行农村税费改革前，乡人均负担1 4 7 元，亩均负担9 5 元。农村税费改革后，农民仅有农业税一项负担，人均负担9 0 元，亩均负担5 8 元， 减负3 8 4 。税费改革的主要内容依然是围绕着国家的“三个取消，一个逐步取消， 两个调整和一项改革”来展开： l 、取消乡统筹和农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府 性基金、集资。取消乡统筹费后，原由乡统筹费开支的乡、村两级九年制义务教育、 计划生育、优抚和民兵训练支出，由各级政府通过财政预算安排。村级道路建设资 金由村民大会民主协商解决，乡级道路建设资金由政府负责安排。农村卫生医疗事 业逐步实行有偿服务，政府适当补助。取消农村教育集资后，中小学危房改造资金 由财政预算安排。 2 、取消屠宰税。随同屠宰税征收的其他收费也一律停止征收。 3 、逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工。在过渡期内对“两工”实行上 限控制，每年每个农村劳动力承担的“两工”数量，2 0 0 2 年不超过1 5 个，2 0 0 3 年 不超过1 0 个，2 0 0 4 年全部取消。保留的“两工”主要用于完善在建工程，不得再 上新的项目。除遇到特大防洪、抢险、抗旱等紧急任务，经县级以上人民政府批准 可临时动用农村劳动力外，任何地方和部门均不得无偿动用农村劳动力。“两工” 必须以劳为主，不得强行要求农民以资代劳，收取钱物。长期在外务工人员，本人 自愿可以以资代劳。 4 、调整农业税政策 ( 1 ) 核定农业税计税土地面积。农民承包土地从事农业生产的，计税土地面 积原则上为第二轮承包用于农业生产的土地面积；其他单位和个人从事农业生产 的，计税土地面积为实际用于农业生产的土地面积。经县级以上人民政府批准占 ( 征) 用的计税土地并已办理耕地占用税完税手续的，不再作为农业税计税土地。 因水冲沙压、退耕还林等其他原因减少的农业税计税土地，要及时核减。妥善解决 历史上遗留下来的农业税有税无地和有地无税的问题。对新开垦的耕地，按规定计 入农业税计税土地面积。对核定的计税土地面积，以村组为单位进行张榜公布，接 受群众监督。群众对公布的面积如有异议，由征收机关重新核实。重新核定的结果， 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 要由征收机关和纳税人共同签字，对纳税人无正当理由拒绝签字的，征收机关有权 核定，并再次张榜公布。 ( 2 ) 合理确定农业税常年产量。农业税常年产量以1 9 9 8 年前5 年农作物的平 均产量确定。对确定的各类土地的常年产量以村、组为单位进行张榜公布，广泛征 求意见，接受群众监督。对村与村之间常年产量差别较大的，乡政府可做适当调整。 对种植农业特产品及其他经济作物的农业税计税土地，比照同等相邻的种植粮食作 物土地核定常年产量。国有农场、监狱劳教农场以及有农业收入的企业( 包括外商 投资企业) 、行政事业单位、部队、学校、团体、寺庙等农业税计税土地的常年产 量，按照当地平均常年产量计算。常年产量一经确定，要保持长期稳定。 ( 3 ) 确定农业税税率。改革后农业税实行比例税率，全乡统一执行7 。国有 农场改革后税率按不超过改革前实际税赋水平核定。 ( 4 ) 农业税计税主粮价格，确定为每公斤1 1 4 元，并保持稳定。 5 、调整农业特产税政策。按照农业税和农业特产税不重复交叉征收的原则， 对在农业税计税土地上生产的农业特产品，原则上只征收农业税，不再征收农业特 产税。同时保留烟叶等品种在收购环节征收的农业特产税。对在菲农业税计税土地 上生产的农业特产品，继续征收农业特产税。 6 、改革村提留征收使用办法。村干部报酬、五保户供养费和村委会办公经费， 除原由集体经营收入开支的仍继续保留外，凡由农民上缴村提留开支的，采用农业 税附加方式统一收取( 不含国有农场、监狱劳教农场、行政事业单位、部队、学校、 团体、寺庙) 。农业税附加比例为农业税正税的2 0 。 农业税附加属于集体资金，实行乡管村用，由乡经济管理部门对其使用情况实 旌监督。村内兴办其他集体生产公益事业所需资金，不再固定向农民收取，采取“一 事一议”的办法，由村民大会民主讨论决定，实行村务公开、村民监督和上级审计。 村内“一事一议”的集体生产公益事业筹资实行上限控制，每人每年最高不超过1 5 兀。 原由乡村集体经济组织负担农业税、乡统筹和村提留的，农村税费改革后，按 统一的农业税政策执行，任务落实到户、通知到户、结算到乡村集体经济组织。 农业税及附加原则上征收代金，按亩以货币计税，分夏、秋两季征收。具体是 征收代金还是征收实物及夏、秋两季征收比例由县人民政府确定。农业税及附加的 征收管理统一由财政部门负责。粮食部门要优先接收农业税实物，并及时结算农业 税税款，不得拒收、限收和压级压价。 到2 0 0 4 年，农业税税率再降低3 个百分点，加上粮食直补款。相当于在2 0 0 2 年农民总体减负3 8 4 的基础上再减负6 4 1 ，人均负担降到了3 2 3 元，亩均负 担降到2 0 6 7 元，并且到2 0 0 4 年农民“两工”将全部取消。 二、税费改革后乡村关系的实践形态：s 乡案例研究 制度文本上的乡村关系是固定不变的，而现实层面上的乡村关系是过程和事件 的集合，尽管一定的体制是乡村关系发生的环境，但它本身要比文本的体制鲜活的 多。因此，本文用案例分析的方式来研究乡村关系，通过三个事件来考察乡镇政 府和村委会干部在乡村治理中是如何互动的，在税费改革的背景下这种互动发生了 什么变化。本文选取了计划生育、村委会选举和农村公共品的供给三个个案，这三 个个案都是乡村治理的常态事件。 首先，计划生育是我国的基本国策，也是乡村治理中的重要事件。乡村社会的 计划生育治理过程就是国家政策在乡村社会的具体实施过程，从中可以看出国家的 政策是如何到达基层政府的，基层政府又是如何对待国家政策的，这样的对待使乡 村关系发生了什么变化，而乡村关系的变化又给乡村治理带来了什么样的影响。 其次，村委会选举是基层民主推进的成果。建国后的人民公社制度实行的是“三 级所有，队为基础”的体制，这种体制下的乡村关系就是行政上下级的关系。到1 9 8 4 年撤社建乡以后，最初时的乡村关系依然延续了原来的行政上下级关系，一直到 1 9 8 8 年村民委员会组织法开始试行，乡村关系才开始有了质的变化。从此，制 度文本给乡村关系下了定义，乡与村的关系不再是行政上下级的关系，而是两个平 等主体之间的关系，村委会是自治组织，应该实行民主选举。随着制度文本的规定， 加之现实中乡村社会出现的问题，村委会选举逐渐成为关注的焦点，很多人甚至把 良好的村民自治、和谐的乡村关系都寄托在村委会选举上，那么村委会选举有没有 这么大的功效呢，税费改革又会使村委会选举呈现出什么样的变化呢? 因此，本文 把村委会选举作为一个重要个案来考察。 最后，农村公共品的供给是当下农村最迫切需要解决的事情之一。农村公共品， 指的是农村居民在生产、生活中集体共享的具有消费上的非竞争性、效用上的不可 分割性及受益上的非排他性的设施和服务。建国后，由于种种原因，国家采取了城 乡二元体制的发展模式，这种模式在建国初期发挥的一定的积极作用，但随着时间 的推移，其弊端越来越明显，城乡发展严重失调，大部分农村的村路、水渠、卫生、 教育、文化、体育、自来水等公共服务设施都处于残破凋敝、功能缺失的状态。因 此，农村公共品的供给是乡村治理中不可回避的一个难题，而税费改革进一步影响 。吴淼：选择性控制：行政视角下的乡村关系对湖南省h 镇政府与村关系的个案解释，村民自治进程 中的乡村关系( 棣勇、项继权主编) ，华中师范大学出版社，2 0 0 3 。 1 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 了这个难题，那么从税费改革后农村公共品的供给过程考察乡村关系就可以更容易 的发现问题，具有深远的现实意义。 ( 一) 乡村社会的计划生育治理 1 、事件过程 计划生育是我们国家的一项基本国策，是全社会的责任。我国农村人口占总人 口的百分之八十，因此农村的计划生育工作更是重中之重。s 乡经济落后，当地村 民的“多子多福、养儿防老”的传统思想给乡里的计划生育工作带来了很多压力。 那么税费改革后s 乡是怎么实施计划生育工作的呢? ( 1 ) 乡里布置的任务 “今年的计划生育任务已经定下了，每个村的任务是一万五千元，超额完成任 务的，其超额部分归村里自行支配，如果完不成任务的，还是老办法，工资代扣。” 这是2 0 0 4 年乡里召开的一次计划生育工作会议上的讲话内容。这里的任务指的是 罚款任务。从这次会议来看，乡里的计划生育工作似乎就是布置罚款，s 乡共有十 个行政村，每村一万五千元，总共就是十五万元。为什么计划生育工作就是布置罚 款呢? 一位乡干部私下里告诉我，费改税以后，乡里的财政收入大量减少，入不敷 出，现在连乡镇干部的工资都发不下来，更不要说村干部的工资了。而国家的转移 支付资金有限，所以乡里只能自己想办法筹钱。计划生育每年都是乡里的重要工作， 现在国家明令禁止向农民乱收费，如今这个风头正紧，谁也不敢在这个节骨眼上出 头。而计划生育又是屈指可数的几个有国家文件支撑的罚款项目，所以现在乡里只 能从这个方面想办法了。 这位乡干部所说的应该是实情，但即使计划生育是有国家文件支撑的罚款项 目，也只有在村民违背了国家规定后才能对其实施罚款，如果确实没有这么多违背 规定的村民，那么这个罚款任务村干部又如何去完成昵? ( 2 ) 村干部和村民的交涉 村民陈福友，3 0 岁，近年来自己组建施工队在外搞建筑挣了不少钱，是村罩数 一数二的富裕户。已生有一儿一女，但不知为何仍想再要一个孩子，由于生孩子! 凶 须持生育证才能到医院接生，而生育证则要通过村里开具证明，证明你符合领取生 育证的条件后才能到乡里办理。于是陈福友便私下找村长商议此事，村长表示按国 家规定陈福友足不符合领取生育证条件的，并且生育第三胎属国家严格控制的范 围。陈福友自己也知道自己确实是违反了国家规定，就塞给村长3