（环境工程专业论文）排污权交易制度研究——结合我国的排污权交易实践.pdf

论文摘要 l 排污权交易制度是指赋于环境容量资源价值，确定产权， 并允许产权自由转让交易的制度。排污权交易作为一种新兴的 控制污染的环境管理手段，受到国内外政府和学者越来越多的 关注，其优越性已经西方经济发达国家所证实本文首先对排 污权的确立，包括排污权产生的目的和前提、排污权的性质以 及排污权的归属和排污许可证等进行了概述，然后，以美国排 污权交易的成功经验为例，阐述了排污权交易制度的基本内容 和交易实施的效益。随后，通过对我国现行环境管理体系的局 限性和环境恶化的现状的阐述，分析了我国建立排污权交易制 度的必要性，通过总量控制的提出和已有的排污权交易实践的 介绍，提出了实行排污权交易制度的可行性，并总结了我国排 污权交易实践的经验和不足。在此基础上，从排污权交易的基 本原则、排污权的初始分配、交易规则以及交易绩效评价体系 等几个方面，描绘了我国排污权交易制度的框架，设计了包括 交易主体、交易客体、交易对象、交易地域、交易市场以及交 易信息、方式和使用期等为内容的排污权交易制度框架。阐述 了排污权交易制度对污染物排放总量控制的意义，提出了以免 费赋予分配为主，拍卖、奖励为辅的初始分配政策。提出了我 国进行排污权交易的流程框架和实施办法。为我国排污权交易 制度的完善和推广奠定了一定的基础。) 夕 a b s t r a c t t h e p o l l u t a n td i s c h a r g er i g h tt r a n s f e r e n c es y s t e m t h ep o l l u t a n t d i s c h a r g er i g h t t r a n s f e r e n c e s y s t e mi s as y s t e mi n w h i c ht h er e s o u r c ev a l u ei sg i v e nt oe n v i r o n m e n t a lq u a n t i t y ，t h ep r o p e r t y r i g h ti sd e t e r m i n e da n di sp e r m i t t e dt ot r a n s f e r , a sab r a n d - n e wm e d i u m f o re n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ta i m e da tc o n t r o l l i n gp o l l u t i o n ，m o r ea n d m o r ea t t e n t i o nh a v eb e e n p a i d t ot h e p o l l u t a n td i s c h a r g er i g h t t r a n s f e r e n c eb yc h i n e s ea n df o r e i g ng o v e r n m e n ta n ds c h o l a r s ，a n dt h e a d v a n t a g e so f t h ep o l l u t a n td i s c h a r g er i g h tt r a n s f e r e n c eh a v e b e e n p r o v e d i ns o m ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s f i r s t l y , t h i sp a p e r sd e s c r i b e st h e e s t a b l i s h r n e n to ft 1 1 ep o l l u t a n td i s c h a r g ef i g h t i n c l u d i n gt h ea i ma n d p r e m i s eo fe s t a b l i s h ，q u a l i t y , o w n e r s h i p ，a n dc e r t i f i c a t i o n o fp o l l u t a n t d i s c h a r g e s e c o n d l y , t a k i n g t h ee x a m p l e o f a m e r i c a ，t h i sp a p e r sd e s c r i b e s t h ec o n t e n ta n de f 丘c i e n c yo ft h ep o l l u t a n td i s c h a r g er i g h tt r a n s f e r e n c e a n dt h el i m i t a t i o no fe n v i r o n m e n t m a n a g e m e n ts y s t e m a n dt o d a y s c o n d i t i o no fe n v i r o n m e n td e t e r i o r a t e ，d i s c u s s i n gw h yi ti sn e c e s s a r yt o e s t a b l i s ht h e p o l l u t a n td i s c h a r g eh g = j l t t h r o u g ha l l e g i n g t h e q u a n t i t y c o n t r o la n d i n t r o d u c i n gt h ee x p e r i e n c ea n di n a d e q u a t eo f o u rc o u n t r y , t h i s p a p e r sd i s c u s s e st h ef e a s i b i l i t yo fc a r r y i n go u tt h ep o l l u t a n td i s c h a r g e r i g h t t r a n s f e r e n c e s y s t e r n o n 幽e b a s i so fa b o v e d i s c u s s i n g a n d d e s c r i p t i o n ，t h i sp a p e r sd e s i g n s t h ec o n s t r u c t i o no f t h e p o l l u t a n td i s c h a r g e r i g h tt r a n s f e r e n c es y s t e mi n c l u d i n g t r a n s f e rz o n e ，m a r k e t ，s t y l e ，a n du s i n g p e r i o da n ds oo n ，f r o mt h eb a s i cp r i n c i p l e ，s u p p l yo fo r i g i n a ld i s c h a r g e r i g h t ，t r a n s f e r r u l et o s y s t e m o fa p p r a i s i n gp e r f o r m a n c e l a s t l y , t h i s p a p e r sa l l e g e st h ef l o wc o n s t r u c t i o n ，i n o r d e rt o l a y af o u n d a t i o nf o r s p r e a d i n g a n dc o n s u m m a t i n go u rc o u n t r y s p o l l u t a n td i s c h a r g er i g h t t r a n s f e r e n c e 致谢 出于对地球家园的热爱，我踏入了浙江大学环资学院。在 三年的求学过程中，我得到了环资学院老师们的悉心指导和帮 助。在此，我要向给予我帮助的田光明老师、胡宝兰老师、郑 平老师、陈英旭老师等表示衷心的感谢! 经过一年多的努力，今天，我的毕业论文( ( 排污权交易制 度研究) 终于完成并提交答辩委员了，在此，我特别要感谢田 光明老师，他知识渊博，教学严谨，为人宽厚，使我在整个论 文写作过程中都充满了信心，并取得了一定成果，我的论文先 后在河北法学、( ( 浙江经济3 上发表。 在此，我还要向为我提供帮助的中国排污权交易项目办公 室的袁轶小姐表示感谢，向给予我帮助的浙江大学法学院钱水 淼老师表示感谢，向给予我理解和支持的家人表示最诚挚的谢 意。 最后，感谢参加本论文评阅、答辩的所有专家和老师并敬 请批评指正。 排污权交易糖度研究 前言 环境容量作为日益稀缺的自然资源，由于产权的不确定性以及 由此产生的资源使用的外部不经济性，导致传统市场在配置资源时 出现失效现象( 表现为污染和环境质量恶化) 。为了控制污染、遏止 环境恶化的趋势，同时又能使环境资源的利用达到充分的状态，许 多国家就实现总量控制的环境管理手段展开了理论与实践的研究。 排污权交易是当前倍受各国关注的环境经济政策，它通过赋于环境 容量资源价值，确定产权，并允许产权自由转让交易的方式，有效 配置污染削减责任( 容量资源) ，来降低污染控制的社会成本，因而 成为有效实施总量控制的方法。 排污权交易最早由美国经济学家戴尔斯于2 0 世纪七十年代提 出，并首先被美国联邦环境保护局用于大气污染源及河流污染管理， 而后德国、澳大利亚、英国等国家相继进行了排污权交易的实践。 目前，排污权交易制度比较成熟的当属美国，在70 年代中期至9 0 年代初期为试验期，交易只是在部分地区进行，涉及多种污染物， 交易形式也是多样。9 0 年代以后，排污权交易主要集中于二氧化硫， 在全国范围的电力行业实施，而且有可依靠的法律依据和详细的实 施方案，是迄今为止最广泛的排污权交易实践。美国的排污权交易， 特别是二氧化硫排放交易实践表明，该项政策具有显著的环境和经 济效果：据美国总会计师事务所估计，二氧化硫排放削减量大大超 过预定目标，排污许可的市场价格远远低于预期水平，治理污染的 费用节约了约2 0 亿美元。充分体现了排污权交易能够保证环境质量 排污权交易制度研究 和降低达标费用的两大优势。1 自8 0 年代中期以来，我国在包头、太原等重工业城市开展过排 污指标转让的试点，后来逐步展开，至今，已有1 0 多个城市进行了 这种试点，但上述这些试点活动几乎都是经行政部门安排，为实现 区域总量控制，在特定时间段，小范围内进行，是实现总量控制的 强制性手段，不是排污企业自主的、积极的治理行为，也不是真正 意义上由市场来反映污染治理成本的交易，虽然区域内排放总量控 制的目的达到了，但从长远来看，与经济的发展是相冲突的，不适 合我国国情。排污权交易作为借助市场手段激励企业加强治理，削 减排污量，达到总量控制，改善环境质量的一种环境管理手段，真 正在我国开展试点始于9 0 年代后期，但到目前为止还没有见到后续 的经验总结和推广工作，2 更没有发展成为一项政策和制度。但是， 没有发展并不是说排污权交易试点工作在我国失败了。它只能说明， 我国的环境管理体制和环境管理部门对排污权交易的性质和作用认 识不足。 随着我国市场经济的发展，市场机制不断完善，人民生活水平 不断提高，享有安全、健康、舒适的生活环境已成为人们共同的追 求，如何借助科学、有效的经济管理手段，来保护环境，实现可持 续发展是当今社会最为普遍关注的话题。本文通过对我国经济结构、 社会发展方向，环境污染现状以及现行环境管理政策的调查研究， 借鉴美国排污权交易制度，结合我国排污权交易试点成果，运用经 济分析法、正反对比法、逻辑推理法、实践与理论结合法，从环境 学、生态学、法学、经济学、管理学等多学科角度分析了排污权交 马中、杜丹德：总量控制与排污权交易，中国环境科学出版社1 9 9 9 年版第1 2 5 页 z 人民日报海外版，2 0 0 2 年5 月3 1 日第二版。“国家环保总局已在国内选择七省市开展对改善空气质 量有着重要意义的二氧化硫排放总量控制及捧污变易试点项目。当前这七个省市正在国家环保局的召集下 研究和布署进行排污权交易试点工作的具体步骤和实施方案。 易的性质、内容、特征，论述了在我国推行排污权交易的必要性和 可行性，提出了我国排污权交易制度框架的设计。由于我国市场经 济正处于发展阶段，排污权交易制度优越性的发挥在实施过程中肯 定会受到这样那样的限制，所以，本文的着力点在通过建立符合环 境资源特征和市场经济规律的，适合我国国情的排污权交易制度， 实现环境资源合理配置，最终提高企业治理污染的积极性，促进技 术改造和工艺改良，提高环境质量，实现总量控制，同时交被动为 主动，依靠排污企业自身的力量来充实环境治理资金，降低总量控 制成本，形成企业与社会双赢、环境与经济协调发展的良性循环。 排污权交易制度研究 第一章排污权交易制度概述 一、排污权3 的确立 伴随着工业经济的发展，社会上对于环境问题的认识一直存在 两种倾向。一种是绝对否定向环境排放污染物，认为经济发展与环 境保护是一对矛盾体。这主要集中在众多环保主义者当中。另一种 则认为环境资源是公共物品，而且是取之不尽，用之不竭的，环境 保护是政府的责任，与社会公众无关。这是大部分排污企业的观点。 这两种观点都将人类与环境、环境与经济错误地对立起来，是对环 境资源缺少客观认识的结果，是两种极端的观点。为解决这些矛盾， 我们提出了排污权的观念。但是，排污权是一项权利吗? 将排污设 定为一项权利妥当吗? 为回答这些问题，我们有必要对排污权进行 分析。 ( 一) 排污权产生的目的解次环境利用活动的外部不经济性 随着经济的发展，环境问题日益突出。那么，环境问题是如何产 生的呢? 从经济分析的角度看，环境问题主要是一个经济问题。企 业的环境保护活动( 如采用防治环境污染的技术等) 在很大程度上 由企业的经济利益或利润所决定；或者说，包括资源开发利用活动 在内的经济活动的外部性或外部不经济性，是造成环境污染和环境 破坏的基本原因。经济活动的外部性或不经济性是指：人的经济活 动对他人、对环境造成了影响而又未将这些影响计入市场交易的成 本与价格之中。外部性是使经济主体忽视环境保护即不愿意在环境 保护方面投资的内在原因。 ，排污权实质上是环境容量资源使用权，从国外翻译过来时，我国理论界习惯把它称为排污权。 4 排污杈交易制度研究 环境利用活动的外部性可以用下面的例子来说明：美国一个人 平均每年消耗牛肉73 磅、猪肉5 9 磅、鸡肉6 3 磅，而没有谁会去担 心牛、猪、鸡会灭绝因而去进行保护；而在日本等一些国家视鲸肉 为上等佳肴，由于担心鲸可能会灭绝，一项暂停商业猎鲸的国际法 规在1 9 8 6 年出台了! 但日本政府仍然钻了法规的空子，1 9 8 7 年宣 布其需要“科研用鲸”，数量几乎是原有商业量的一半。不仅鲸如此， 在美国共有草原上的著名的美州野牛也有相似的境遇。4 为什么同样 一个市场系统可以保证产生足够的牛马、猪、鸡，而鲸、野牛这些 野生动物的生存却受到威胁呢? 因为猪、鸡等属于农民自己养殖， 将这些动物视为他们自己的财产，因此好好地照看，并不断增加存 栏数量；而与此不同，鲸生活在大海里、野牛生活在共有草原上， 它们不属于任何国家或者个人，它们是世界共有的财产，于是人们 去大肆捕杀，同时由于鲸和野牛等的保护缺乏直接经济利益，因而 无人问津。这就是“共有财产的悲剧”。大规模的环境恶化，如同鲸 和野牛被捕杀一样，是负的外部性的一个明显表现，究其原因，归 根到底是这些外部性领域缺乏适当的产权设计。根据科斯定理，外 部性问题可以通过重新分配产权得到解决。所以，我们需要用排污 权的理念来逐步改变人们保护环境的思维方法。 ( 二) 排污权产生的前提一环境资源的两种属性5 环境作为人类生存和发展的物质条件的总和，其物质性不容置 疑。但是，在不同的条件下，环境的资源属性的差异性却很少为人 们所认识。其实，环境资源以两种完全不同的属性存在着，而环境 的生态属性则是排污权产生的前提。 1 、经济属性的环境资源。通常，我们将对于人类经济发展有用 年坦恶器 彤瓣雠载 排污权交易翩度研究 的环境要素称为自然资源。在此，自然资源是经济资源，我们对自 然资源的理解具有经济学上的意义，森林可以提供木材、水流可以 航行、矿藏可以开呆加工，并且这种意义上的资源还存在着稀缺性 和多用性。正是由于资源在数量和品种上是有限的，资源在用途上 是多方面的，才存在将有限资源如何用在不同用途上进行最优分配 的问题。正是由于资源的有限性和多用性可能产生多种利益的冲突， 需要通过一定的规则定分止争。但是，这里的利益冲突与排污权没 有直接的关系，也不需要用排污权来解决纠纷。 2 、生态属性的环境资源。从生态学的角度，环境资源是人类生 存和发展必不可少的条件，它与人类通过能量流动、物质循环和信 息传递构成共生共荣的生态系统。在此，环境资源是生态资源，我 们对其理解具有生态学上的意义，森林、水流、矿藏都是生物圈必 不可少的组成部分，森林可以净化空气、涵养水源、改善局部气流； 水流则为水生生物提供生态环境、参与生态系统的水循环；矿藏是 生态系统中岩石圈的组成部分、也是物质和能量的储存库，它的存 在对于生态平衡极为重要。作为生态资源的自然环境，具有整体性 和自我调节性：它的各个组成部分构成一个完整的系统，任何人不 能独占，也不能进行排他性消费；环境资源系统是一个具有自我更 新、自我恢复功能的结构系统。正是由于环境资源生态上的自我调 节属性，对于人类生存和经济发展具有重要意义。在一定的范围和 程度，这一环境系统具有一定的调节能力，对来自外界比较小的冲 击能够进行补偿和缓冲，从而维持其稳定性，但这种调节能力不是 无限的。s 这种有限度的自我调节能力就是“环境容量”。如果环境 污染超过了环境容量，环境本身就不能很好地进行自我调节和恢复， s 金岚：环境生杰学，第1 6 6 页 排污权交易制度研究 对环境会产生不利的影响。如果在环境容量内，则不会对环境产生 不利的影响。这种环境的自我调节能力是一种重要的资源，我们应 该把它充分地利用起来。这种利用就为人们在经济活动中所产生的 外部不经济性提供了解决问题的途径。也就是根据环境容量确定排 污权的总量，利用排污权的方式对环境的自我调节能力的容量进行 交易。 二、排污权的性质分析 排污权并不是通常认为的将一条河流分割成几段或将天空分成 几片，从而确定产权。从法理上来分析，排污权实际上是对环境容 量资源的占有、使用和收益的权利，拥有了排污权就拥有了一定量 的使用环境净化能力的权利。这种权利的总供给量是有限的，以某 种形式初始分配给企业之后，新加入的企业只能从市场上购买必要 的排污权。类似的情况最典型的就是土地资源的使用。排污权既然 是一种环境容量资源的使用权，它具有以下几个主要特征：7 第一、完全覆盖性。所有的资源或属个人所有，或属集体所有， 要让所有人都获悉各项规定的内容，并且保证这些规定被有效地执 行。 第二、排他性。由任何资源所引致的收益和成本，或者直接或 者通过交易转让，都必须归于而且只能归于其所有者。 第三、可转让性。所有的产权都应该可以通过自愿交易由一个 所有者转让给其它所有者。可转让性可以保证资源所有者在他想要 对该资源加以利用之前有动力将其保存完好。 ，姚志勇：环境经济学，中国发展出版社2 0 0 2 年版，第6 7 页 排污权交易制度研究 第四、安全性。对自然资源的产权界定应能保证其它任何个人、 组织或政府都无权违背其所有者的意愿对其加以查封、没收乃至侵 占。只有这样，所有者才有动机在该资源仍处于其控翩之下时对其 加以保管和维护，而不是掠夺性开发。 三、排污权的归属分析 环境资源既然是公共财产，在日益提倡环境权的今天，排污权 怎样分配才合理呢? 从本质上说，排污权属于产权范畴。根据科斯 定理，无论最初的权利如何分配或界定都可以通过市场交易达到资 源的最佳配置。但有两个前提：交易费用为零和竞争充分。既只有 在交易成本为零的时候对产权的法律界定才不会影响到经济的效 率，才能达到资源最佳配置，这显然是理想化的状态，不是科斯定 律的最终1 1 1 的。但由此可以得出，只要存在交易成本( 包括所有与 交易有关的费用，如获得信息、讨价还价、制定规则、监督和执行 合约等) ，不同的产权界定就会有不同的资源配置和经济效率。由于 交易费用的存在会以成本的形式进入生产函数，阻碍甚至中断产权 交易向着有利于实现资源最佳配置的方向进行，从而导致初始的产 权配置停留在不能实现资源优化配置的状态上。因此，在排污权交 易中，排污权归属的初始界定十分重要。 现在，我们就来比较一下如何界定j t l 污- 权归属才能尽量实现资 源配置的优化。因为水、空气等人类生活颁臾不能离开的环境要素 不是无主物而是全体人民的共有财产，所以，我们首先假定将排污 权直接赋予公众使用，公众对排污行为不产生任何义务。对于一般 的公众来说，排污权对他们并没有太大的价值。因为他们日常仅有 排污权交易制度研究 的能称得上污染物的也只有生活污水与生活垃圾，其数量十分有限。 但对那些排放污染物的生产经营者来说，排污权才有意义。他们排 放污染物行为成了无成本的收益，生产经营者为了实现利润最大化， 拼命扩大生产规模，污染物排放量随之剧增。然而，这种环境污染 的外部不经济性的后果却只能由公众来共同承担。换言之，理论上 应由社会公众共同使用的排污权在实践中却集中到了少数生产经营 者手中。从成本一收益角度分析，生产经营者可谓“无本万利”，而 大多数社会公众却是“血本无归”，这样的制度安排显然不符合一般 经济规律。 那么我们换一种思路，将排污权间接赋予公众使用，即国民为了 管理他们的共有财产可将其委托给政府，政府与国民之间建立起委 托人与受托人的关系。国家基于管理相对人的申请，决定排污权的 使用主体。这样，因生产经营需要而必须排放污染物的人，就必须 付出相应的成本去购买排污权，外部不经济性便得到内化；而社会 公众便无须去承担排污权的成本。与此同时，国家可以将出卖排污 权的收入( 即生产经营者购买排污权的成本) 用于治理污染，保障 大部分社会公众免受环境污染侵害。从成本一收益角度分析，一般 社会公众因不享受排污权的收益亦不承担排污权的成本，而生产经 营者也为他所获得的收益而付出了相应的成本，对环境作出了补偿。 不难看出，这样“双赢”的结果更符合经济规律的要求。 综上所述，将排污权设定为产权进行分配正是为了解决环境资 源的t 盐有财产的悲剧”。将排污权的使用交由国家控制，由排污主 体通过交易购买使用的方法更易于资源的优化配置。 四、排污权交易制度的内客 排污权交易的基本内容是：在满足环境要求的条件下，建立合 法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利像商品那样被买入 和卖出，以此来进行污染物的排放控制。实践中，通常是政府向厂 商发放排污许可证，厂商可以根据自己的需要，在市场上买进或卖 出排污权。所以，排污权交易系统的运行包括三个基本的环节：某 区域或社会愿接受或容忍的污染程度的公共决策；对产生污染权利 的限制与分配；以及建立有价买卖排污权的市场。围绕这三个环节， 排污权交易制度由两部分构成：排污许可证和排污许可证的交易。 ( 一) 排污许可证 排污许可证主要包含两个方面的内容：一是排污权的权利凭证。 凡需要向环境排放污染物的单位或个人，都必须在事先向环境保护 主管部门办理排污申报登记手续的基础上，经过环境保护主管部门 批准，获得“排污许可证”后方能从事排污行为。简言之，有了排 污许可证就有了排污权。二是排污许可额，也就是代表多少环境容 量的使用权。排污许可额实质上就是限定总量，从环境管理学上来 讲就是总量控制，总量控制通过限定环境容量的使用上限，明确容 量资源的稀缺性，为环境容量的有效利用奠定基础；同时把允许排 放的污染物总量分配到各个污染源，籍此明确排污单位对容量资源 的产权，为利用市场手段再配置容量资源( 限排污权交易) 提供产 权制度基础；一项权利之所以能够在不同主体之间进行交易，其原 因就在于该权利的占有、使用、收益、处分归特定人所有，他人非 经许可，不得擅自行使该权利。在排污权交易中，一方交易主体拥 有排污权而欲行转让，而另一方因缺少其生产所需的排污权而欲购 买。在这里，交易有一个必备的前置条件即享有排污权主体的特定 排污权交易制度研究 化或目少数化。可以设想，如果生产厂商人人都拥有排污权，或者 不享有排污权的厂商亦可以随意排放污染物，那么排污权便毫无存 在的价值，更谈不上有人会为此去交易。而实行排污许可证制度便 是解决此问题的有效方法。 为确保排污许可证交易能有效运转，许可证必须符合以下几个 条件： 第一、许可证是产权清晰的、排他的； 第二、许可证数量是有限而确定的，以便可以准确计算许可证 的价值。 第三、许可证是能自由交易的，以便保证那些最珍惜这些许可 证的生产者能买到和保留它们。 第四、许可证必须可以被保存，以便在交易不旺期间仍可供使 用。 第五、许可证是安全的。只有在极端情况下才能没收许可证， 以保持市场的稳定性。 可以看出，贯彻排污许可证制度之后，排污权主体特定化了， 这样，排污权也就真正有了价值性。生产者再也不可能向环境中无 偿排污( 哪怕是符合环境标准的污染物) ，他们唯一的选择就是通过 购买排污许可证使之排污行为合法化。 ( 二) 排污许可证交易 建立排污权交易体系，首先是排污权利( 环境容量使用权) 和 排污许可额的明确，然后才是这些许可额的市场交易。排污许可证 交易实质上就是允许交易环境容量资源使用权，实现容量资源使用 权的重新分配，从而使社会以最低的成本实现排放削减，同时可以 满足由于经济发展对容量资源新的需求。 排污权交易制度研究 排污许可证实际上是一个定性和定量的问题，是一种政府决策。 实现决策的手段有两种：一种是强制性手段，是政府决策、政府命 令实施，它要求企业必须根据初始分配获得的排污权排放污染物， 这时环境容量资源的初始分配也就是最终配置，但是这种分配不可 能是最优的资源配置方式，会导致环境资源使用的低效率。强制性 手段虽然也能够实现总量目标，但往往是成本高、代价大。另一种 是市场手段。排污权初始分配后允许企业交易，在确保环境质量目 标的前提下，通过市场交易实现环境容量资源的重新配置。我们这 里所讲的排污许可证交易就是第二种方式。在市场交易中，通过价 格这一信号，市场将分散于社会各个角落的需求以及相应的限制联 系起来，从而以最有效率的方式达成和谐的经济决策。一个运转良 好的市场的作用体现在它可以将决策的过程与交易的过程划分开 来。也就是说，在配置资源时并不需要什么万能的中央计划制定者。 相反，通过价格，资源就可以合理地配置到那些认为它们最具价值 的人们手中。基于互利交易的个人最优决策也同时实现了社会最优。 总之，在排污权交易体系下，市场将发挥应有的作用：1 、实现总量 控制目标，并产生不断削减的动力，促使环境总体质量逐步趋好。 这实现了环境效果。2 、同时是有效地实现总量目标。在市场的作用 下，社会总的污染控制成本大大下降，环境容量资源的经济价值有 效发挥，在改善环境质量的同时满足社会经济的日益增长。这提高 了决策目标实现的经济效率。 第二章国外排污权交易制度：以美国为例 排污权交易在美国一直被认为是一项制度化的经济手段，其产 生经历了由单项制度到综合性制度的发展过程。从7 0 年代开始，美 国环保局尝试将排污权交易用于大气污染源和水污染源管理。交易 主要有四种形式：气泡、补偿、银行一排污量存储和容量节余。1 9 7 7 年的( ( 清洁空气法修正案确认了这四项政策。1 9 8 6 年美国环保局 颁布了“排污权交易政策报告书”。这份报告将四项政策合并为统一 的排污权交易政策，允许美国各州建立“排污权交易系统”。1 9 8 6 年，美国环保局发表“排污权交易政策总结报告”，这份报告全面阐 述了排污交易政策的一般原则，同时还为排污权交易制度制定了具 体的交易规模和准则。在过去1 0 多年排污权交易的基础上，1 9 9 0 年的清洁空气法修正案对排污权交易做了详细的规定，从初始 排污权分配，到许可的获得、许可的交易，受影响污染源的范围、 监测要求、超许可排放的处罚等，给出了一个完整的可操作体系。 排污权交易制度是美国在1 9 9o 年修改清洁空气法时，为了达到 有效防止酸雨的目的，将二氧化硫排放权交易制度在法律上制度化， 从而建立起来的一种利用经济手段解决环境问题的有效方法。美国 通过这种方式，达到从整体上削减污染物质排放量之目的。8 下面对 美国排污权交易制度进行介绍和分析。 美国早期的排污权交易政策 。曲格平：环境与资源法律读本，解放军出版社，2 0 0 3 年3 月版第一期2 4 页 1 3 排污权交易制度研究 从7 0 年代开始，美国逐步建立起以气泡、补偿、银行一排污 量存储、容量节余为核心内容的排污权交易政策体系。 1 、泡泡政策是将一个工厂的多个排放源，一个公司的下属多个 工厂或某个特定区域的工厂群视为一个整体，在此内部，若一些污 染源增加排放，就必须让内部其它源削减等量或更多的污染源以抵 消其排放量的增加。在泡泡内企业可以根据污染源的特点，作改换 原料、削减生产、停用设备或在特定排放点上采用更为有效的控制 技术，改变操作方式和工艺流程等方法来削减污染排放物，达到削 减要求使治理费用最低。泡泡必须将泡泡内部的污染物削减到所规 定的基准排放水平下。在非达标地区，国家环保局要求只有在此基 准排放水平再多削减2 0 的前提下，才能批准组合泡泡和实行排污 交易。泡泡政策的关键原则是管理上便于实施，实行泡泡政策后环 境质量应相当于或优于泡泡内原来的环境质量。 2 、补偿政策是在未达标地区，各主要污染源的新建和改建均须 满足施工前的环境影响评价要求，它们所增加的排放量必须小于其 它污染源排放量的减少，而且必须满足环境质量标准。此项政策的 目的是在未达标地区做到工业发展与环境逐步达标的有机统一。在 达标区，增加排污量也得用补偿政策，不能使该地区出于一项或几 项污染物超标而变成非达标区。 3 、银行一排污量存储政策是将产生的削减量以信用证的形式进 行确认并存储起来留作将来使用或用于交易、抵消新排放源的排放 量的增加。信用证一旦存起来就可以转让给第三者，排污量存储政 策的建立对泡泡、补偿、容量节余等交易是一个巨大的推动，一方 面对企业是一种激励，另一方面也加强了环境保护机构、金融机构 对排污权交易的监督和控制，使得大范围的排污权交易更合理和便 排污权交易制度研究 于管理。 4 、容量节余政策是在一定的区域内实行污染物排放总量控制， 确定内部排放总量指标和污染物削减总量分配指标。在达到允许的 排放总量的前提下，工厂可以按照实际的技术经济条件，决定内部 各个污染源的排放水平和削减水平。这项政策允许进行改建或扩建 的污染源免于承担通常所采用的更严格的污染治理责任，条件是厂 区内总排污量没有增加。在区域可使用全工厂定义，即允许扩建污 染源通过减少同一工厂内的其它污染排放来避免通常要求的更高标 准，工厂必须在总体上产生净效益。 二、美国清洁空气法修正案规定的 二氧化硫排污权交易政策 清洁空气法) ) 修正案规定：排污权的初始分配是环保部门根据 历史的排污数据，并考虑其削减能力，采用无偿或拍卖的形式授予 排污权指标；企业通过环境治理产生的排污指标节余，可以在排污 权市场上交易，交易量等于允许排放量同实际排放量之差，交易可 以是内部交易( 同一车间或车闻不同的污染源之间) ，也可以是外部 交易( 不同工厂之间) ；污染源分为三类，老污染源( 7 0 年代中期 已经存在的污染源) 、新污染源( 7 0 年代中期后出现的污染源) 、改 扩建污染源；地区分为达标区和未达标区；对超标区实行了严格的 污染补偿；还授予环保局以更大的新权力，可发出达标命令和达标 期限，对企业和企业领导人提出严厉的民事和刑事责任。 除了上述一般的规定，美国( ( 清洁空气法) ) 修正案还在以下方 面作了期定： 排污权变易制度研究 1 、排污权交易的对象 排污权交易对象是指排污权交易制度中，法定的进行交易的当 事人所排放的问题污染物质。由于企业依照法律规定进行排放的污 染物质多种多样，因而，在法律上明确规定适用于排污权交易制度 的污染物质的对象范围是十分必要的。 根据美国清洁空气法) ) 修正案的规定，排污权交易制度的对 象仅规定为二氧化硫。之所以如此，是根据美国当时的具体情况来 次定的。即主要是根据美国1 9 9 0 年削减污染物质的费用来决定的。 在1 9 9 0 年，美国削减1 吨二氧化硫，需要花费的费用为6 0 0 美元， 而削减1 吨氮氧化物，则需要花费的费用为2 0 0 0 3 0 0 0 美元。由于 削减氮氧化物的费用远远超过了削减二氧化硫的费用，为有效落实 排污权交易制度，美国修改清洁空气法) ) 时，在法律上仅将二氧 化硫作为排污权交易的对象，而没有将氮氧化物作为排污权交易制 度的对象。对氮氧化物排放量的控制则采用较为灵活的政策，即规 定由各州根据其权限，依照( 州实施计划法( s t a t ei m p l e m e n t a t i o i l p l a n ) 具体施行氮氧化物排放权交易制度。 清洁空气法修正案在规定了排污权交易的对象后，还明确 规定了一定时期内具体削减二氧化硫的总量控制指标。( l o 月1 3 吕发布，3 0 天后将正式宴齄。载( 中国环境报) 2 0 0 2 年1 0 月1 8 日a 另据新华网江苏频道，2 0 0 2 年9 月 2 9 日，高杰等报道：“从1 0 月j 日起，江苏省将全面搭建起二氧化硫排放权交易平台r 如规范交易行为 的江苏省二氧化硫排污权交易管理暂行办法近日出台。 3 7 以，首先要确立排污权交易与总量控制的一体化政策。 ( 三) 确定合理的环境目标。 排污权交易的最终目标是保护和改善区域环境质量。环境目标 应当同环境质量直接相关，为使政策容易执行，目标应当具体、明 确、符合实际、尽可能量化，并规定完成的时限。从理论上讲，应 当根据当地环境容量确定污染物排放总量( 容量总量) ，然后根据这 一排放总量，在制定排污许可总额时，将其分解并分配给各个排污 单位。在一个国家或一个地区，一定的自然环境系统有一定的自净 能力；污染物对人体健康的影响及对自然环境的破坏，也有一定的 闽值。”国家环境机关便可以根据环境的自净能力和环境闯值，计算 出该国或该地区可能允许的污染物排放总量。但是，环境容量受多 种不确定的社会、经济、自然因素影响，很难准确得出；计量环境 容量的技术方法有多种，进一步扩大了环境容量的不确定性；根据 环境容量确定的污染物排放总量很难在短期内实现。 从实际出发，可以根据污染物减排目标确定污染物排放总量( 目 标总量) 。在确定目标时考虑以下因素：递减的目标总量、确保环境 质量进一步改善；符合实际社会、经济发展水平和治理能力；可以 通过环境质量监测随时了解总量控制的效果，及时做出调整；节约 决策成本；还要正确处理好环境目标与排污权初始分配的关系，环 境目标定得过高或过低，都会导致环境管理成本提高，企业的利益 受影响。 ( 四) 总量的公平合理分配。可供选择的依据有很多，大体上可 分为二类：成本效率分配和现时经济活动( 排污、投入、产出) 量。 成本效率分配是根据预测的在完全竞争的排污许可市场上的均衡结 - ，不使生态系统丧失调节能力或耒超过其恢复力的外干扰及破坏作用的强度称之为“生态平衡闺值”生 态平衡阚值的确定是自然生态系统资源开民利用的重要参量。 3 8 果，根据各个厂商的控制成本，将相应所需的排放量进行分配。其 操作难度很大。而现时经济活动量作为初始分配的基础，具有简便 易行的特点。这种与排污有关的经济活动量通常可以从四个方面来 考察；污染物排放量；导致污染的生产投入要素如煤炭、化肥使用 量；污染生产过程的最终产出量以及产值。一般说来，最为直接的 是污染物排放量。因而政府可以根据各企业的现时排污水平，将排 污量按比例免费分配。现时的排污水平是企业生产和历史的产物， 而且污染损失作为一种外在因子，并非企业所追求的目的，因而以 现时污染量为依据分配，可以说是公平合理的。 在总量分配时，应考虑以下因素：属于十五小之列的或限期关 闭的企业，不得给于排污指标；对于由母企业分离出来的子企业， 其排污指标应从母企业划拨，各子企业排污指标的总和不得大于母 企业的指标。企业改制、改级或兼并后，其排污指标不得大于原指 标值或原各企业指标值之和；对于现有企业的扩建、改建和技改项 目，从原企业划拨排污指标。 ( 五) 正确确定政府的职能定位。 排污权交易制度包括了两个阶段的交易，即代表公共利益的国 家与排污权所有人的交易，以及排污权所有人之间的交易。从美国 的实践以及经济学分析的成果可以看出，国家与排污权所有人之间 交易在一级市场进行，无论排污权所有人是有偿还是无偿取得初始 的环境容量，它都必须有一个通过政府确定一定的环境基准并按照 一定的原则进行环境容量分配的过程。这是一个不完备的市场形态， 不可能存在自由的市场交易，但它却是自由交易的前提。排污权所 有人的交易在二级市场进行，这是一个完备的自由交易的市场，它 的交易价格以及交易规则都应该是市场化的。因此，在排污权交易 排污权交易制度研究 制度实施过程中，印要克服单纯市场机制的缺陷，也要克服传统计 划体制的弊端，正确确定政府的功能定位。 在排污权交易体系下，政府并不干预企业的微观经营。也就是 说，政府并不去管哪个企业排污计划怎样。这些都留给了市场。政 府的职能主要是分配许可证、记录交易的许可证、审核企业持有的 许可证、鉴定和监督企业的排污连续监测系统、以及对市场的监督。 具体说： 1 、许可证管理。主要是指对许可证的分配、许可证的交易、许 可证的审核和调整。许可证的分配包括许可证分配方式的确定、初 次分配总额、分配的频率。许可证的交易包括交易资格审查、交易 合同以及履约情况跟踪。许可证的审核是指对交易体系所有参加单 位进行年度许可证审核和调整，检查各排污单位是否有足够的许可 证用于排放。 2 、市场监管。有效的监督是避免政策执行过程中出现偏离目标 现象的必要手段，实施排污权交易，监督管理的根本意义在于确保 总量目标的实现、维护容量资源“财产权”和交易市场的规则。当 实施排污权交易时，由于容量资源转交为有价值的资产，企业的谋 利动机将表现得更为强烈，这种动机表现在两个相反的方面，一方 面将促进进一步削减，因为多余的削减意味着经济价值的实现；另 一方面，由于违规可能获得利益( 如出售非减排的排污权) ，违规的 动机也会增强，所以交易体系对监督管理和执法的要求更高，必须 依靠更严格的执法来降低通过违规获利的可能性。排污权既然可以 买卖，而且从长期来看其价格呈上升趋势，就会有人炒卖排污许可 证，甚至有可能出现某些人通过垄断排污权市场牟取暴利的现象。 排污权的价格应该由市场决定，但排污权市场的交易秩序需要由政 府来维持和管理。因此，政府具有维持和管理排污权交易秩序的能 力，就成为排污权交易存在的一个前提。 二、我国排污权交易制度的具体设计 ( 一) 排污权交易制度的基本原则 “每一个污染源每一次排放均达标排放”、“不超总量目标”和 当地环境质量不恶化是避免交易体制下出现“集中排放”的三个基 本原则。排污总量逐步削减，总体环境质量改善，交易后必须具有 明显的环境效果和经济效率。 ( 二) 排污权的初始分配。 1 9 9 0 年美国在清洁空气法修正案中，提出了三类初始分配 方案：公开拍卖、固定价格出售、和无偿分配。国会也对这三种方 案进行了辨论，最终确立的是免费分配方案。拍卖作为与许可交易 一致的一种方法，在70 年代的理论分析中得到重视，当时所设计 的方案多为以拍卖作为初始配置的方式，然后在市场上用户之间进 行交易。对政府而言，拍卖的管理和交易成本都不高；对企业来说， 他们不仅要承受拍卖的价格，而且还要承受涉及有关信息的交易成 本及对生产影响的风险。因而在实际应用中，尽管有其理论上的优 势，但很少被采用。标价出售与排污费( 税) 具有相似的特征，实 践的阻力主要来自两方面：一是政府需要了解足够的信息以合理标 价，但需支出管理费用并且操作困难；s - 是政治阻力，企业及一些 利益集团会反对这种收费的做法。应该说，不论是拍卖还是标价出 售，均是对污染的外部成本内部化，是对市场价格扭曲的纠正；而 且这种收入作为政府财源，也是有益的，因为它不像所得税或营业 税那样，不会对市场产生扭曲性影响。但人们对收费的抵触心理， 排污权交易制度研究 使得这种有偿的初始分配遇到极大的政治阻力。因而，不论是在美 国的实际应用，还是在一些学术讨论中，都认为免费分配更具有实 际可操作性。这样不仅企业易于接受，而且免费分配的排污许可额 度作为企业的一笔资产，可以在市场上交易，不会影响其效率配置。 但这样的分配方武不利于公平竞争。 本文的观点是排污权分配的目的决定排污权应采用什么方式分 配。排污权作为一种权利，在赋于权利的同时，更多的是一种限制。 相对于排污权设立之前，排污量不受限制，污染源可以不治理而是 通过稀释等方式来达标，结果是污染源既没有直接对它的排污行为 付费，也没有投入成本。所以，在没有排污权交易的情况下，企业 付出的是零，把治理的责任全部推向了社会，这才是真正的无偿、 免费。而排污权交易通过对排污量的限制，要求企业削减排放量， 企业要不超过这个权利，就必须治理，或购买排污权，不管是治理 还是购买排污权，企业都要为他的排污行为付出成本。所以，既使 在排污权无偿分配的情况下，仍做到了对环境的补偿。问题的关键 是要控制好权利的大小印排污量，逐年削减，迫使污染源为它的排 污行为付出代价，否则则面临严厉的惩罚。 所以，从上述分析，本文主张应采用以免费分配为主的、拍卖、 奖励为辅的政策，比例可以这样分配，无偿分配给法定参加单位9 0 的排放量，政府预留印用来拍卖的为7 ，用于奖励的为3 。为吸引 更多新的投资，环保部门可从每年的初始分配总量中专门保留适量 的许可证作为特别储备用于拍卖或奖励，拍卖可以保证新建的污染 源获得必须的许可证，还可以提供许可证的市场价格，反映治理污 染的社会平均成本信息，对于整个削减计划的进一步完善、管理而 言有着很好的指导作用。 排污权交易制度研究 排污权交易制度体系结构示意图 4 3 排污权分配以一年为一个周期，有利于加快交易频率，激活交 易市场。以每年的12 月3 1 日为截止日，许