（宪法学与行政法学专业论文）我国公务员考录制度研究.pdf

中文摘要 i r i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i ；i i i i i i i i i i i ；i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i 中文摘要 公务员考录制度是国家根据社会的需要，按照公务员法规定的程序，通过专 门的笔试、面试等程序面向全社会招录工作人员的一种制度。考录环节处于公务 员系统的“入口，该环节运行效果的好坏直接关系到公务员素质的高低。考录制 奉行考试面前人人平等，真正将竞争机制引入了公务员铨选制度，它与选举、委 派、聘用等形式相比，更能有效地防止人为因素对公务员铨选过程的不良影响。 考录的实质是以客观的标准选拔任用政府官员，尽可能限制“长官意志”在选官 过程中的作用，以达到消除用人上的不正之风的目的。本文结合我国公务员考试 录用制度实施的社会大环境，在借鉴国内外已有研究成果的基础上，从行政法学 的视角对公务员考录制度进行探讨。首先对公务员考试录用制度基本理论进行介 绍，然后对中国古代科举制度和西方公务员考录制度进行对比研究，最后在对我 国公务员考试录用制度现状分析的基础上，提出我国公务员考试录用制度的完善 建议。 关键词：公务员：考录制度：科举制度 黑龙江大学硕士学位论文 i i i fli lli ii ll i ll ipiij 19 4 0 9 0 2 a b s t r a c t t h ee x a m i n a t i o ns y s t e mf o re m p l o y i n gc i v i ls e r v a n t si san a t i o n w i d es y s t e m ， w h i c hc o m p l i e sw i t ht h e r u l e so fc i v i ls e r v i c el a wa n df o l l o w st h ep r o c e d u r e so f w r i t t e na n di n t e r v i e we x a m i n a t i o n s t h ee x a m i n a t i o np a r t sa tet h ee n t r a n c et oc i v i l s e r v i c es y s t e m s oh o wt oi m p l e m e n tt h i ss e c t o re f f e c t i v e l yw i l ld i r e c t l yi n f l u e n c et h e q u a l i t yo ft h ep e r s p e c t i v ec i v i ls e r v a n t s t h i se x a m i n a t i o ns y s t e mp u r s u e sap r i n c i p l e t h a te v e r y o n ei se q u a ld u r i n gt h ee x a m s t h e r e f o r e ，s u c ha l le x a m i n a t i o ns y s t e mr e a l l y i n t r o d u c e sc o m p e t i t i v em e c h a n i s mi n t oc i v i ls e l e c t i o np r o c e s s e s c o m p a r e dt ot h e e l e c t i o n ，a p p o i n t m e n ta n de m p l o y m e n tf o r m s ，t h i sk i n do fs y s t e mc a na v o i dt h eh a r m f u l e f f e c t so fh u m a nf a c t o r s t h ee s s e n c eo ft h ee x a m i n a t i o ns y s t e mi ss e l e c t i n ga n d a s s i g n i n go f f i c i a l sa c c o r d i n gt ot h eo b j e c t i v es t a n d a r d s ，w h i c hc a n r e s t r a i nt h e “o f f i c e r s w i l l ”i nt h ep r o c e s so ft h ee x a m s ，a n dt h e r e b ye l i m i n a t et h eu n h e a l t h yt e n d e n c y b a s e d o nt h ed o m e s t i ca n do v e r s e a sr e s e a r c h e s ，t h et h e s i sa i m st oe x p l o r et h ec u r r e n t e x a m i n a t i o ns y s t e mf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fa d m i n i s t r a t i v ej u r i s p r u d e n c e f i r s t l y , t h e t h e s i si n t r o d u c e st h ef u n d a m e n t a lt h e o r yo ft h ee x a m i n a t i o ns y s t e m s e c o n d l y , t h et h e s i s c o n c e r n st h ec o n t r a s t i v es t u d yb e t w e e nt h ei m p e r i a le x a m i n a t i o ns y s t e mi na n c i e n t c h i n aa n dw e s t e r ne x a m i n a t i o ns y s t e m l a s t ，t h et h e s i sp u t sf o r w a r ds o m eh e l p f u l s u g g e s t i o n st ot h ee x a m i n a t i o ns y s t e mf o re m p l o y i n gc i v i ls e r v a n t ，o nt h eb a s i so f t h e a n a l y s i so f t h ec u r r e n tc o n d i t i o no ft h ee x a m i n a t i o ns y s t e m k e y w o r d s ：c i v i ls e r v a n t ；e x a m i n a t i o ns y s t e m ；i m p e r i a le x a m i n a t i o ns y s t e m 绪论 绪论 一、选题背景及意义 三年来影响全球的“金融危机 使国内外的经济环境陷入重重困境，从而使 就业压力进一步加大。而我国的高校毕业生在逐年增加，据统计2 0 1 0 年全国有高 校毕业生6 3 0 万，尽管国家采取了相应的措施，但就业形势依然严峻。在如此严 峻的环境中，公务员因其特有的稳定性、优越性备受青睐。我国公务员的“凡进 必考政策使公务员考试成为全社会关注的一件大事，公务员考试逐年升温，录 取比例越来越大，竞争也越来越激烈。随着国家公务员暂行条例的颁布，公 务员考试录用制度在全国范围内开始全面实施。2 0 0 5 年国家又颁布了中华人民 共和国公务员法，公务员制度逐步完善。“公务员制度的建立，旨在保证政府工 作人员的素质，提高行政效能，体现民主政治的要求，所以，公开、公平、竞争、 择优的基本原则是公务员制度的生命”。在公务员考录制度中体现的公开、公平、 竞争、择优的原则是公务员制度民主、科学等基本精神的体现。可以说，公务员 考录制度集中体现了整个国家公务员制度的精髓。正因如此，各国学者都普遍认 为，公务员考录制度的发展代表着一个国家公务员制度的发展状态。考录环节处 于公务员系统的“入口 ，该环节运行效果的好坏直接关系到公务员素质的高低。 研究公务员考录制度的意义表现在：考录的实质是以客观的标准选拔任用政府官 员，尽可能限制“长官意志”在选官过程中的作用，以达到消除用人上的不正之 风的目的。考录在一定程度上限制、束缚“长官意志 的特性，使其在公务员制 度初创阶段往往成为法治与人治思想斗争的焦点。公务员考录制度的发展、完善 关系到我国公务员制度发展状态。因此，研究公务员的考录制度具有重大的现实 意义。 国连会有当前我国公务员考录管理制度弊端分析 j 武汉理工大学学报( 社会科学学报) ，2 0 0 3 ，( 6 ) - i - 黑龙江大学硕士学位论文 二、国内外研究综述 ( 一) 国内 近年来，公务员制度引起了学术界的广泛关注，但针对公务员考录制度进行 研究的学者不是很多。主要文献有戴光前的建立中国特色的国家公务员考试录 用制度，何颖的地方政府公务员录用考试有待改进、科学性公务员录用 考试制度完善的方向，刘湘玉的我国推行公务员考试录用制度探析，应松年 主编的行政法学新论，钟卫华的考试录用制度比较研究，连会有的当前 我国公务员考录管理制度弊端分析，李和中的比较公务员制度，谭功荣、伍 俊臣的公务员考试录用制度价值分析，刘润璞的中、英公务员考录制度比较， 徐中奇的浅议我国公务员考试录用中存在的问题，周敏凯的比较公务员制度 等等。上述文献主要从以下几个方面对我国的公务员考录情况进行了分析，一是 要完善笔试环节，提高笔试的信度与效度；二是改进面试程序，提高面试的科学 性与公正性；三是完善录用考核环节，加强录用考核监督；四是完善录用制度管 理体制；五是加强法律法规制度的建设，实现公务员考试录用的规范化；六是健 全监督机制，实现公平公正；七是更新录用考试方法，保证考试录用工作的与时 俱进。以上的分析，在现在看来非常合理，而且仍然需要进一步改善，由此提出 的改善方案也非常有针对性，符合现时的中国国情。但有关研究主要集中在行政 管理领域，行政法学界研究成果寥寥。 ( 二) 国外 西方发达国家，如英美等国公务员考试录用制度相对比较成熟。二战前，西 方的学者的研究主要针对公务员考试的方法。“二战后到6 0 年代前，西方学者们 的研究主要针对标准化考试，主要在考试的结构、内容以及面试提问和题签风格 上进行细化的研究，以期在考试各个环节上实行标准化。进入6 0 年代，专家们的 研究焦点从对考卷本身的关注转移到对考试效果存在主观影响的考官及阅卷官方 面。这一时期，在美国存在研究公务员考试的专业团体。“韦勃斯特与同事 。丰雷我国公务员考试制度研究 d 山东中国海洋大学，2 0 0 9 年 绪论 研究提出，面试考官般会在头脑中形成一个理想人选的模式，并以此评价 应试者，考官容易在面试丌始后2 到3 分钟就形成一个判断 。因此有的学者提 出，在面试环节，面试官往往在极为有限的时间、极为有限的考生信息的情况下 给出成绩，因此带有极大的个人色彩。7 0 年代，西方学者开始对考官认知信息加 工的特点进行研究。“这类研究主要分析试卷批阅者以及面试考官的认知过程，从 考官在考试过程的信息获取、头脑中的编码存储、提取到那些会降低面试有效性 的信息加工错误上，并由此提出了在操作与考官培训方面的些建议 圆。另外， 这一时期对考试题目的设计也进行了研究。8 0 年代西方学者主要针对考试的结构 化进行研究。研究的范围主要在，提高结构化试卷的科学性。结构化考试理论是 西方学者研究的结果。现代研究出现了两个分支：一是围绕“结构化考试 这一 词的涵义进行研究，认为“结构”是不确定性的概念。学者提出，结构是一种多 维的概念，在不同层次上和程度上的有不同的含义；另一支是围绕“结构化面试 进行研究，主要研究结构化面试的地位与作用。另有学者，还致力于考官与考生 之间信息影响的研究。国外的研究主要体现在操作层面上，对我国有很强的借鉴 意义，但其研究视角主要是管理学，而非法学。 三、文章结构 文章的内容分为四部分：第一章公务员考试录用制度基本理论介绍，从公务 员、考试、录用制度概念入手，并对公务员考录制度的地位与作用、考录制度的 机制、考录制度的基本原则进行详细的论述。第二章对我国古代的科举制度发展、 演变进行研究。通过对我国古代科举制度的形成、发展、衰败的原因进行深入的 研究，吸收其精华，去其糟粕。第兰章是对西方圆家公务员考录制度的研究，西 方公务员制度肇始于英国，但荚幽却是公务员管理法制化的先驱，它制定了第一 部公务员法彭德尔帧法。荚h 公务员铝4 度的成功推行，为f 址界各凼实行公 务员制度提供了借鉴。住研究i ，q 厅【日家公务员考求制度的j 加7 l - 、发展、完善之后， 雷我i 对2 ：务必z 试：| j i j j 堑 i j i ，cl j 1j j4 ：中i q j 幻；1 人学2 ( ) ( 】9 ，i 雷我闸公务员形试：l l j j 窆f i j f 7 【) i i i 尔t | 1 1 日渤j f 人掌2 ( ) ( 脚f f 黑龙江大学硕士学位论文 试图总结出西方国家公务员考录制度对于我国公务员考录制度的可借鉴之处。第 四章主要是在分析我国公务员考试录用制度在实施过程中存在的问题的基础上， 结合我国的国情，提出解决问题的具体建议。 第一章公务员考录制度的基本理论 第一章公务员考录制度的基本理论 第一节公务员考录制度的内涵 了解公务员的内涵是了解公务员考录制度的前提。我国公务员法对公务 员的定义是“指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的 工作人员 。从公务员法对公务员的定义范围来讲，我国目前公务员所指的范 围是广义的，包括行政机关工作人员以及其他单位依法履行公职的人员。但为论 述方便，本文所指的公务员仅指国家行政机关的工作人员。 公务员考录是“指公务员录用主管机关，依据有关法律规定，通过笔试、面 试等方式来衡量、评价应试者的知识、能力、专业水平、心理素质、品德等情况 是否符合国家公务员条件要求的手段和方法”。公务员考录制度是国家根据社会 的需要，按照公务员法规定的程序，通过专门的笔试、面试等程序面向全社会招 录工作人员的一种制度。 第二节公务员考录的机制分析 一、铨选的一般机制：铨选媒体的作用 为了保证对公务员数量和质量的控制，加强对公务员的管理，公务员铨选权 的设置都具有集中性。当然，集中统的程度在各国不同的体现。有的国家统一 由中央政府人事主管部门负责；有的将铨选权分散到以中央各部、委为单位的各 行政机关内统一管理。集中程度最低的是将铨选权分散到各行政机关内统一管理。 无论哪种形式，为防止铨选权失控，直接与待选对象接触的官员一般都没有铨选 权，握有铨选权者与待选对象之间应有一定距离。这样，就需要有一种媒体将高 商存上的铨选权扩f u 广泛的待选对缘。铨选媒体的差异导致了不刚肜弋的铨选机 制。例如，以人为铨选媒体导敛了举选机制：以考试为媒体导致了考选机制。 卜雷戎固公务英z 试制度允d 。1 | i 力：t 目渤；孓人2 0 ( 蚴，牛 黑龙江大学硕士学位论文 二、考录机制相对物：“以人选人 的举选机制 举选，即经人推举而得到的选用。其机制是一种以人选人的机制。铨选媒体 是铨选人的下属、亲友或社会名流，铨选人通过他们一层层地将其铨选权的作用 力推向待选对象。举选制的工作原理是：第一，铨选媒体按照铨选权人的指示在 待选对象中搜寻挑选合格的人选。第二，铨选媒体采用观察、调查的方法在其触 角所及的范围内根据其对待选对象工作、生活情况的了解和评价，从中选出他认 为理想的人选。第三，铨选媒体直接可逐级向铨选权人荐举选中的人才。第四， 铨选权人在对被荐举人甄别后，最后确定选用人选。上述“以人选人 的铨选机 制存在着三个方面的的问题：首先，它没有比较客观和固定的选人标准，而是依 靠铨选权人和铨选媒体的主观意志运行的，因此，选人效果不够理想。造成这种 结果最主要的原因是，“以人选人 的机制选人结果在很大程度上以铨选权人和铨 选媒体的主观意志为转移，因此，外力难以对铨选过程进行有效的监督，从而为 铨选权人和铨选媒体以权谋私创造了条件，两者之间只要有一方存有私心，谋取 私利，选拔的结果就不会令人满意。而这种机制浓厚的主观性又使得人们认为能 否当官全由铨选权人、铨选媒体说了算。因而，铨选权人和铨选媒体又经常受到 人情世故、权势和舆论的压迫而不敢秉公选人。加上举选机制对铨选权人特别是 铨选媒体的个人认识能力要求很高，所以在举选制下往往不能实现选拔优秀人才 每， 的目标。其次，待选对象一般经铨选媒体推荐，才有被铨选权人看中蝴皂，这 一方面架空了铨选权人，另一方面，也使广大待选对象产生不平感，引起社会不 满。再次，举选机制要求铨选权人和铨选媒体采取主动，绕着待选对象转，因而 政府机关需要消耗大量人力物力、财力和时| 日j 。对举选机制的上述弊端有针对性 地加以改造的结果导致了考录机制的产生。 三、以考试为媒体的考录机制 考求机制撕弃“以人选人”的做法，采取了“以试选人”的新办法。铃选媒 体“人”变成了“考试”。待选对象能价选取决i j ：他的考试成绩i 两小足某个 人的脱察和渊夼的结果。考求f i 勺原胖足：a 、政府人扛部门或h 他i i 芍机关公析j 报 一h 一 第一章公务员考录制度的基本理论 l i l 名参加考试的条件。b 、符合条件的人自愿自动上门，到主考机关指定的地点参加 考试。c 、报考人按规定的要求在一段不长的考试时间内通过文字、语言和动作展 示其知识和能力。这一步骤的关键在于不让报考入知道考题而事先有所准备，否 则，考试结果就会失真。d 、主考人对报考人的表现按既定的标准评分。e 、以报 考人所得分数作为报考人某方面知识和能力的标志。f 以得分高者入选国家官职或 取得当官资格。 考录机制的科学依据在于：当报考人在不知情的情况下突然被要求作出某种 行为时，他必然按照其已有的知识能力和思维能力采取行动，对这一行动加以考 察和分析，然后按照归纳法就可以推断出报考人特殊的考试行为背后所隐含的一 般知识水平和能力。要求报考人解答考题的过程实际上就是对报考人的知识和能 力进行取样的过程，而评分的过程则是对样品的分析过程。在取样过程中，考题 设计不科学，泄露考题，以及报考人心情紧张，都会使样品失去代表性和真实性， 从而在分析样品时，尽管有一些统一的标准，但也不能完全消除评分人的主观随 意性，特别在申论和面试中体现明显。 可见，考录机制虽然是科学的，但有一定的偶然性，如果排除人的私心的影 响，考录机制未必比举选制高明多少，因为举选制以待选对象在现实生活中的自 然表现作较长时间的观察和调查为基础的，考评结果按理要比考试可靠。然而， 举选制不能有效制约以权谋私行为致使该制度的选才潜力得不到充分发挥。而考 录机制恰能弥补举选机制的不足，表现在以下四方面：第一，考录存在一定客观 标准，且有一套防范作弊的措施，因此，它能够有效地压制弄虚作假和以权谋私 行为，正因为如此，它的整体选j 效果比举选制好。第二，考录使铨选权人摆脱 了受铨选媒体的其他人的束缚，商接通过考试与待选对象取得了联系，解决了铨 选权旁落的问题。第三，考录包容量非常大，一次考试可容纳大量的报考人，因 此，它不需要像举选制那样依靠他人的荐举行为末埘众多的待选对象进行筛选， 以逐步缩小选择范刚。这样，它就使广泛的待选对象得到竞争公务员职位的平等 机会。第ul 1 ，n ：考录制l i i 考试机关变举选制卜人。j ；机火的t 动为被动，坐等应 试肯 ? f j 并按考题要求展】：j c 知以和能力，考i 式l i , j f i i j 也很矢! i ，故而，节省了考试 7 黑龙江大学硕士掌1 互论文 机关大量的时问和精力。考录制之所以能得到普遍应用原因就在这里。 第三节公务员考录制度的地位分析 一、考录制在公务员选拔体制中占主导地位 世界各国公务员选拔形式主要有选举、考录、委派、聘用四种形式。其中考 录制适用范围最广，选用的人数最多。在西方国家，公务员分为政务官与事务官 两类，大部分公务员都是事务官，而事务官原则上都须经过考试才能担任。英国 在1 8 7 0 年就确立了“凡未经考试并持有合格证书者，一律不得从事任何事务性官 职的原则。美国公务员“通过公开竞争考试择优录用的人员现已占公务员总数的 8 5 0 法国“考录产生的公务员占全部公务员的9 9 9 以上 。意大利宪法规 定：“除法律规定的情况外，国家行政机关的官员均通过考试选拔录用。 日本国 家公务员法规定：“录用职员必须通过竞争考试进行” 。通过以上资料我们可 以发现，考录制在公务员录用体制中占有主导地位，成为各国公务员制度的基本 特征。 二、考录制占据主导地位的原因分析 ( 一) 选举制的优劣 选举说的哲学基础是1 7 二18 世纪资产阶级启蒙思想家卢梭等人提出的天赋人 权思想与社会契约论。在封建社会末期、资本主义社会早期比较流行，后来演变 为“政党分肥制”的理论依据。此说致命的缺点是它完全从民主的政治理念出发 解决公务员的铨选问题，忽视了单一的选举方式产生公务员的可行性，以及公务 员铨选所应当考虑的另一个几乎与民主具有同等价值的目标行政效率。任何 一个国家的民 如果没有国家机器的有效运转作后盾，那么这个国家的民主必然 足虚弱的和短命的。全部官职均山民选产生岁l 订白：范较小的地区和人群中( 如 原始社会的氏族和部落) 、在官职数量极少、锊理埘蒙简币、做官无需号f - j 知i 5 5 和 击投f q2 ：务必跌： 州彳c d u i 尔中困海；￥人拳2 0 0 9f 雷找i 目i ：，弄0 jzi 讹u f 复 - j | 彳e + d 1 l i 尔中【q i f 孓；￥人学2 0 0 9q r 第一章公务员考录制度的基本理论 技能的条件下或许有可能实现，而近现代国家的范围、人口、公务员的规模、管 理事务复杂性均非原始社会的氏族和部落可比。几万、几十万乃至几百万政府大 小官吏皆由选举产生是不可想象的。那样的话，整个社会就成了一个投票的机器， 人们终日忙于投票，其他什么事情也不能做，这是不现实的。再者，公务员队伍 中既需要有政治家、宣传鼓动家，同时也不可缺少埋头苦干的行政管理家，而能 在选举中获胜的，多为精通政治手腕、长于迎合群众心理的狡猾政客，踏实肯干、 有真才实学、擅长行政管理但却讷于口才、不会表现自己的的人往往落选，结果 必然造成公务管理中空谈和指手画脚的人多，愿意实干和有能力实干的人少的局 面，致使国家行政管理陷入混乱。全部官职实行短任期制，并定期限轮换则将进 一步加剧这种混乱，结果不仅破坏了行政管理活动的连续性，使得公务人员因缺 少逐步积累行政经验的机会永远产生不了行政管理专家，而且会引发大规模的短 期行为和大范围的腐败现象。西方国家政党分肥制的深刻教训已为此提供了一条 极有说服力的诠释。 ( 二) 委派制的优劣 委派说的情况正好与选举说相反。与委派说相联系的铨选公务员的委派方式 的历史非常悠久，早在原始社会解体、奴隶制国家形成过程中这种方式就开始运 用，至欧洲进入封建社会后更是西方各国封建主普遍采行的一种用人方式。其理 论依据是君权神授与主权在君论，既然官职是晕帝、诸侯和教会的私人财产，那 么，把官职授予谁便是他们的个人权利。在这种情况下，采用委派制形式授官很 自然的。在资本主义社会，委派说的倡导者当然不能继续以主权在君等封建理论 为委派说辩护，他们主张用委派的方式铨选公务员完全是从提高行政效率的角度 着眼的。从统一号令，行政机关上下一致、迅速果断地执行行政首长的指示和命 令，以及维护行政首长的绝对权威而言，委派况所主张的公务员铨选实行委派制 确能有助1 j i 提高行政效：棼。冈为，行政机关首长拥吖f 了卜属公务员的任免权就等 于掌握了属员的f l = 途命运的决定权，属员必须对k 乍f 绝对顺从，并且毫无保留地 咯决执行长官的指示、命令彳柯可能保停自已的位+ f 。委派制的另一个优点是操 作简单，下续简便，选川公务员的述度快。mj 二委派：训e - k l 灭1 索很少，对肖杖抒 黑龙江大掌硕士学位论文 的制约最弱，因此，行政领导在本能上喜爱这种选人方式，这是委派制在集权国 家能得到普遍推行的根源，同时也是它在民主国家仍然有一席之地的原因。 委派制的漏洞是非常明显的：第一，此说完全从行政效率着眼而忽视了民主 原则在公务员铨选过程中的运用，脱离了近现代民主政治的现实。第二，委派制 选人没有客观标准，无法防止行政首长瞻情徇私，因而政府摆脱不了任人唯亲的 嫌疑，难以在公众中树立其人事管理乃至全部行政管理活动公正无私的形象，将 引起群众不满，这是民选政府的大忌。第三，委派制人治意味太浓，行政首长权 力过大。下级公务员因其职务上的前程完全掌控在上司手中而不敢对上级不当和 错误的指示、命令提出异议，更谈不上抵制，因而容易造成行政专断、欺上压下 的恶果，公务员的合法利益得不到保障。第四，易形成公务员对机关首长的人身 依附，出现公务员无视法律和上级命令，唯其直接上司是尊，以及公务员不思进 取、专事逢迎拍马的腐败现象，败坏机关风气。第五，手续简便，号令统一只是 提高行政效率的因素之一，决定行政效率能否提高的另一个重要因素是人的素质， 这个因素在现代科学科技高度发达、管理对象日趋复杂的时代背景下，对于提高 行政效率起着决定性的作用，不像在行产力水平低下、管理对象简单的封建社会， 无需官吏具有很高素质，只要懂得服从和效忠就行。委派恰恰无法保证受派人员 的素质，主要有以下几点原因：( 1 ) 委派制是凭行政首长的主观印象、好恶和经 验选人的，没有客观标准。如果行政首长素质高，人事经验丰富，有“伯乐相马” 的才干，自然可以选到很出色的人才。但大多数行政机关的领导并没有对委派制 合理地运用，往往受表面假象、人情世故、经济利益的所迷惑，将品德不良的劣 4 和没有水平的庸j 选入公务员队伍。( 2 ) 委派制选彳范围狭小，限于领导者及 其周l 翻的人触觉所及的范围，不能保障选取到最佳人选。( 3 ) 委派制选人全凭首 长的主观意志，因而公务员铨选权很容易被滥用。在委派制下，任人唯贤很难做 剑，相反，f | 人唯亲、唯情、唯私却很普遍。以伞f 社会公众普遍感叹，“没仃天 系! 小了公务员，当了公务员也得不到重用”。行政机关选不到品学蒹优的人j 。， 婴提高政腑效能就是一一名空话。事实上，委派制号令统，人权事权离度集l | | ， 第一罩公务员考录制赝的基本理论 选人手续简便所带来的促进行政效率提高的j f 面效应又被委派制埋没人才、压抑 人才的负面效应冲抵了，得不偿失。 ( 三) 聘用制的优劣 聘用制实际上是主张将企业常用的合同制选人方式套用到政府人事管理中 去。其最大的优点在于有利于打破政府机关用人上的“铁饭碗”，促使受聘人为长 久保有自己的职位而努力工作，尽职尽力。此外，聘用制形式还在三个方面弥补 了委派制的不足：第一，聘用制采取公开招聘的办法向全社会招募人才，打破了 委派制选才范围的狭隘性，有利于在更广的范围内选择更多更好的人才。第二， 聘用制采用集体评选的方式确定聘用人才，在一定程度上扩大了选人过程的透明 度。第三，由于聘用条件是向社会公开的，因而使得对聘用结果的民主监督成为 可能。但是，聘用说所推崇的聘用制并没有彻底摆脱委派制的弱点，其铨选人员 的模式仍然是主观经验型的。应聘人员是否符合聘用条件，由评选委员会多数人 的意见决定，同样没有客观标准。行政首长对评选委员会的成员有相当大的影响 力，聘用在很大程度上仍取决于行政首长的意志。此外，评选委员会也有可能受 到请托而不能作出公正的评判。聘用制的另个后果是导致公务员从业人员的极 其不稳定。一方面降低了公务员职业对优秀人才的吸引力，因为政府部门的工资 福利待遇不及效益好的私营部门，故而公务员职业比私营企业更有保障就成为政 府与私营部门争夺人才的一张王牌，聘用制带来的不稳定性使政府失去了这张王 牌；另一方面，受聘人员往往不会安心从事国家公务，而是借工作之便，以权谋 私和拉关系，为自己在合同期满后找出路导致种种腐败现象。 ( 四) 考录制的优劣 考录制奉行考试面前人人平等，真正将竞争机制引入了公务员铨选制度，它 与选举、委派、聘用等形式相比，更能有效地防止人为因素对公务员铨选过程的 不良影响。这一优点使考求：制在实践中产7 l 三了十分良好的效果： 第一，考匀 = 制提f j 利会各阶层扣任固家官职的机会均等，打破了国家宫职由 少数特权垄断的局i f i i ，j 1 ：仃效地遏制了阿度出现高级西职贵族化与变相世袭的倾 向，特别有利于r 上l 人l l 绝人多数的 j 会中下层人士进入 目家公务英队伍并获得高 11 黑龙江大学硕士学位论文 级职位。 第二，考录制形式上的公正性在很大程度上防止了落选人产生愤愤不平的情 绪，解除了公众在委派制和聘用制下形成的不拉关系、没有靠山、不走后门就当 不了官的偏见，从公务员铨选这一侧面树立了政府公正廉洁的形象。 第三，考录制保留了聘用制选才范围广的优点，同时以客观的考试成绩取人 又避免了委派制和聘用制下行政首长凭个人的好恶决定他人能否当成公务员的弊 病，进一步提高选到最佳人才的机率。在保证选才的素质方面，考录制确实比其 他铨选形式高出一筹。 当然，考录制虽然占有优势，但还远没有达到十全十美的地步。它常在以下 三方面受到人们的诟病： 第一，考试不能全面反映一个人的情况，例如，一个人道德品质的好坏就不 可能用考试的方法去测定。此外，考试有时会出现高分低能的情况，并且考试也 很难测出一个人的潜力。 第二，考试制度使一些文化程度不高的人很难得到担任公务员的机会，或者 仅在文官中占有很小的比例且大都从事较低级的工作，他们感到自己在政治上受 到歧视，从而对政府产生不情绪。 第三，考试的组织费钱费力，程序也很复杂，影响了政府机关人事铨选工作 的效率，并使社会上不少优秀人才望而却步。 对上述批评应当辩证、全面的看待。人的道德品质是不能通过考试的办法测 知的，人的知识与能力是既能让人感受到它的存在却又十分模糊不清的东西，十 分准确地计算出人的知识多寡与能力大小是不可能做到的，考录制所遇到的在测 试人的知能时出现偏差的问题，其他选人方式同样也避免不了，相彤之下，还是 考录制的问题最小。考试程序繁琐的确是制约考试活力的一个非常刁i 利因素，但 这是为保证公务员考试的公平竞争性和尽可能全面测量应试人知能情况所必须付 出的代价。 第一章公务员考录制度的基本理论 三、公务员考录制度的基本原则分析 透过考录的运行机制，我们可以发现考录的全过程贯穿着这样一种原则精神 和指导思想，那就是机会均等与公平竞争。它们反映了考录的本质特征和要求， 是考录的精华所在，考录的全部运行机制都是它们的动态体现。 一般认为考录的基本原则是“公平、公开、公正、竞争、择优 五项。其实， 这五项原则归纳起来也就是机会均等与公平竞争两项原则。平等不是说大家都通 过考录平等地获得公务员职位，它的基本涵义是所有待选对象都有竞争公务员职 位的平等机会，由于应试人彼此之间知识和能力有差别，因此考试结果必然是不 平等的，承认这一点并努力通过保持考试形式上的平等去准确衡量应试人实际知 能水平的差异，是考录存在的前提。平等的另一方面的涵义是指应试人在考试过 程中的地位一律平等，任何人都不得享有特权，最后按照考试成绩择优录用，任 何人都不得受到歧视和法律规定之外的特殊照顾。而要实现机会均等，就必须使 考试的条件、时间和地点公开，让符合条件的人都知道有考录这回事，让其知道 有考试的机会，同时，公开招考也是吸引足够人员参加考试的必要措施，否则， 就形不成竞争，选才质量自然不能尽如人意。竞争则从要求应试人全力以赴地按 照考试要求展示其本领，力争上游，以获得公务员的职位。有竞争必然有淘汰， 但是，有淘汰必有竞争，竞争必须在平等的基础上进行，否则竞争的结果便是不 公正的，考录这种铨选形式就不会有生命力。至于择优，并不能成为考录的一项 独立原则，严格说来，择优是任何一种铨选形式所要实现的目标，考录制不过在 实现这一目标时效果好一些而已，因此，上述四项原则的基本精神概括起来就是 机会均等与公平竞争。 机会均等原则在公务员考录中的涵义是“指社会各阶层均享有竞争公务员职 位的均等机会 。无论穷人、富人，只要其品行、知识和能力等与人身不可分离的 个人素质达到考试要求，均可进入公务员队伍；反之，无论竞争者的外在条件多 么优越，也将被考试阻挡在公务员队伍之外。这一原则要求：第一，各级机关单 黑龙江大学硕士学位论文 位的职位均向社会开放招录。由于各国国情不同，公务员职位的开放程度各国也 有所不同，其中，美国的开放程度最大。第二，尽可能放宽对报考条件的限制， 在特定公务员职位的最低任职要求所允许的最大限度内，让尽可能多的人有资格 参加公务员考试。第三，考试机关应当把即将举行公务员考试的消息在考前的充 足时间内有效地通知到符合报考条件的人使其得以从容准备考试。通知的内容包 括：报考公务的职类、职能及录取名额；招考对象；报名条件、时间、地点和手 续；考试时间、地点；以及公布考试大纲，公开考试科目、命题范围和试题范围 等。第四，社会各等级、阶层均应在国家公务员队伍中有其代表，因而在坚持公 平竞争的原则下应对一些落后等级和因其他合理原因不能受到良好教育和培训而 在竞争考试中处于明显劣势的人群给予灵活的照顾。 公平竞争原则包含三层意思：第一，考试面前人人平等。参加考试的任何人 都必须接受同样内容、同样标准的考试，考试尺度和宽严在同一次考试中不允许 因人而异。金钱、权势、社会地位、个人感情等因素不得对考试过程和考试结果 产生任何影响。第二，应试人按照试题要求诚实地发挥自己的聪明才智，与其他 人一比高下。第三，考试结果实行优胜劣汰。公平竞争原则要求：a 、试题设计合 理，能较好地测量应试人的知能水平；b 、采取严格有效的防范作弊措施，这种措 施不仅要针对应试人，而且更要针对考官和其他与考试有关的人员；c 、采用合理 的考试方法；d 、公布考试分数，加强民主监督；e 、按考试成绩确定选用人选。 本章小结 本章主要介绍了公务员考试录用制度的基本理论，首先介绍了公务员考试录 用制度概念，公务员考录制度是国家的根据社会的需要，按照公务员法规定的程 序，通过专门的笔试、面试等程序面向全社会招录工作人员的一种制度。其次介 绍了考录制度的铨选的一般机制、“以人选人 的举选机制、以考试为媒体的考 录机制，分析了考录机制的科学性所在。进而，分析了公务员考录制度在公务员 制度中的主导地位及其原因。即考录制奉行考试面前人人平等，真正将竞争机制 第一章公务员考录制度的基本理论 i i 引入了公务员铨选制度，它与选举、委派、聘用等形式相比，更能有效地防止人 为因素对公务员铨选过程的不良影响。最后，对考录制度的机会均等原则、公平 竞争原则进行了详细的论述。 黑龙江大学硕士学位论文 第二章中国古代官员选拔制度的发展演变 官员选拔制度是统治阶级为了其统治的需要而形成的一种人事选拔制度。随 着社会不断进步，官员选拔制度逐步科学。现代公务员考试录用制度，是西方学 者研究的成果。但是，考试录用选拔官员的制度，实际上的源头是中国古代的科 举制度。中国是个传统文化深厚的文明古国，科举制度是传统文化中承传至今、 历久弥新并最为人们所熟识的一种文化遗产。古老的中国发明了科举考试这一选 才办法并为西方国家所吸收借鉴，从而创立了现代公务员制度。 第一节科举制度的概况 一、科举制度的产生 我国科举制度的j 下式产生，一般认为“以隋场帝创置士科为标志，然而，它 的起源可以追溯到春秋战国时期”。春秋战国时期，“五霸七雄，激烈竞争，一些 诸侯国为了争得霸主地位，纷纷进行改革，其中一项重要改革便是打破原来的官 爵世袭制度，按照“选贤任能”的新原则来选拔官吏 。但是，春秋战国时期出 现的选拔官吏的方式，大多只是各围君王的“口谕”，并没有相关的制度为依托。 汉朝建立后，统治者为了缓和统治阶级与被统治阶级的矛盾，巩固其统治地位。 在汉武帝在位时，建立了“察举征辟”制度。所谓“察举”，是“中央和地方的高 级官吏，向朝廷推荐经过考察的优秀人才，经过朝廷考核后授予不同的官职”。所 谓“征辟”，是“朝廷和高级官吏选拔任用属员的一种制度。高级官吏把有声望的、 有j 干的人推荐给朝廷，由朝廷聘为官的称为征；由地方高级官吏将人爿聘为自 己幕僚属官的称为辟”2 。察举征辟制虽然有所进步，但因享有察举权的是少数高 级官吏，而且国家对于察举权的行使标准并没有明确的制度舰定。所以官吏在察 举权的行使过程巾往往带有很大的个人主义色彩，从而导敛享有察举权的官员往 i 挫i q 客公务c ，3 z 试菜用：复f i j f 究：d ：1 ：海i ：泡交通人学2 0 0 7 fj 键1 日家公务员z 试录川制度 究：d j i j 向i ：海交通人2 0 0 7 1 6 第二章中国古代官员选拔制度的发展演变 往受经济利益、官场利益、人情世故的影响，很难保证推荐人的真才实能。察举 制的弊病到了后期逐渐显露，享有察举权的官吏以权谋私，被察举的官吏才疏学 浅，严重阻碍了经济社会的发展。一种新型的选拔官员的制度“策试”制度便应 运而生，即由“皇帝或主考官就经义或政事问题，征求对答，并根据成绩的优劣 决定是否任用 。到了隋朝，官员选拔策试制度进一步发展，“公元6 0 7 年，隋炀 帝昭设“进士科 ，设置了明经、进士二科，以试策取仕，正式规定用定期统一考 试的方法选取进士。这标志着科举制度的真正确立，也标志着中国古代考试录用 制度的诞生 。 二、科举制度的发展 到了唐朝科举制进一步发展，科举的考试类别划分为常科类和制科类两种。 “每年分期举行的称常科，由皇帝下诏临时举行的考试称制科。常科考试最初由 吏部考功员外郎主持，后改由礼部侍郎主持，称权知贡举圆。到了宋代，科 举制度基本沿袭了唐代的规定，也设有常科类和制科类两种。但是宋代在科举制 度的形式和内容上都有所进步。首先，宋代的科举制度进一步减少了对录取的限 制。其次，宋代初期增加了殿试，确立了以行政级别为依据的“三级科举 考试 制度。自此以后，“殿试成为科举制度的最高一级的考试，并正式确立了州试、省 试和殿试的三级科举考试制度”。但是，自从隋朝开创科举制度以后，考试作 弊现象层出不穷、屡次整治效果不佳。对此，各朝统治阶级都采取了一系列的整 治措施，例如在宋朝，为防止作弊相继建立了“糊名制”和“誊录制度”。这种制 度一直沿用到现代的公务员考录制度，对于防止判卷人员的徇私舞弊的作用显著。 到了元朝，由于元朝的统治者是蒙古族，在任用官吏上诸多考虑其民族统治阶级 的利益，大多选用本民族，因而科举制处于停滞阶段。但是在元代却建立了以四 书作为考试内容的选官制度。明朝建立后，统治者大兴科举制，科举制进入了高 缸捷国家公务员z 试采_ j 制度”究d i ? 海1 i 海交通人学2 0 0 7 。i 秋菊学校教育，l ： 举制：j ：t 林竹教育学院学报( 学术版) 2 0 0 9 ，( 9 ) ，第3 1 贝 l 秋菊学校教育j ： 举制：j ：。- i 林竹教育掌院学报( 学术版) 2 0 0 9 ，( 9 ) 第3 , t 灭 黑龙江大掌硕士学位论文 速发展时期。明代的科举制度的设计十分严密。明代科举制度规定，进学校读书 是参加科举考试的前提条件。“只有进入学校读书，成为生员，才有可能入国子监 学习或成为科举生员。考取生员，是功名的起点。因此，进入学校读书是参 加考试、走向仕途道路的入口。明代正式的“科举考试分为乡试、会试、殿试三 级。乡试是省级层次的科举考试，每3 年举行一次。通过乡试者即成为举人，同 时获得参加会试的资格。会试是中央一级的考试，由礼部主持考试，一般也是每3 年举行一次。通过会试的考试者被称为贡士，并取得参加殿试的资格。殿试于会 试发榜后不久在皇宫举行，由皇帝亲自考察。按此成绩分为三级，总称进士。一 甲前三名分别被称为状元、榜眼、探花” 。科举制发展到清代，开始逐步走下 坡路。清朝的统治者虽然通过种种律例，对科举考试过程中的舞弊行为规定了严 厉的处罚，但由于科举制本身的弊端，仍没有挽回科举衰败的命运。 第二节科举制度衰败的原因分析 科举制度形式上的公平竞争性使其成为封建社会所能找到的克服选官过程中 主观随意性和徇私舞弊现象的最好办法，但这种制度本身也包含着因考试内容和 方法选择不当导致学用脱节，选拔不出符合实际需要的人才的危险。科举制度在 其发展过程中不但没有消除这种危险，反而因考试内容日趋僵化和不切实际而使 其最后走向了衰败，究其原因主要有以下几点： 一、政治原因 中国封建社会后期政治发展的基调是高度强化封建君主专制集权在社会政 治、经济、文化等各方面实行全方位的专制并以抑制社会经济发展为手段求得封 建社会生产关系的相对稳定。在这种政治大气候下，科举制度不可能按其本质要 求和自身规律朝着增强其科学性的方向发展，相反，它却f 1 益与其作为一种选官 制度的应有的功能相背离，变成了直接服务于专制需要的单纯的社会控制的工具。 l 秋菊学铰教育j ： 举制：j 。i 林省教育学院学报( 学术版) 2 0 0 9 ( 9 ) 第3 4 贝 n l 哗i 口j f 中晚明越中掣族埘7 d 浙；1 ：浙i t 人学。2 0 0 6 第二章中国古代官员选拔制度的发展演变 科举制度走上了歧路，衰败是必然的。 ( 一) 科举制度对封建官吏的控制 科举制度本来就是在封建皇权与官僚贵族斗争的过程中作为皇权削弱官僚贵 族权力的一种重要手段而产生的。封建皇帝利用科举形式上的平等性将选官权从 地方官僚地主的手中夺过来，集中于他直接控制的中央机构。以下三个方面体现 了科举制度适应君主专制集权的需要：第一，在科举的组织体系中增加了殿试， 皇帝亲自担任科举考试的最高主考官，从组织上消除了选官大权旁落、高级官僚 利用科举发展势力、并排斥下