（法学专业论文）公益信托监察人制度研究.pdf

摘要 2 0 0 1 年我国信托法的颁布实施，标志着我国信托业由此走向了正规化、 法制化。然而信托业在我国的发展历程几度兴衰，无法可依的局面、混乱的业 务经营致使信托业几乎受到毁灭性的打击。作为信托业的重要组成部分，公益 信托的规定在信托法中被单独列为一章，足见立法者对公益信托业的重视。 而在整个公益信托规范的实质内容中，公益信托监察人制度的规定只有四条并 由其构成了我国现阶段公益信托监察人制度的全部内容。复杂的投资环境及日 益细化的社会分工，本就给信托业带来难以预测的运营风险，公益信托承担了 同样的市场风险。过于简单的内容在造成行业混乱的同时，使法律的权威性及 科学性受到社会公众的质疑。特定的历史背景和政权变迁，并未给信托制度在 我国现阶段发展提供合适的经济环境和法律环境。这要求我国信托法在设 计公益信托监察人制度时，更加注重具体规则的合理性及具体性。 本文主要分为四个部分。前言部分，作者通过介绍公益信托业发展的现状 引出本文所要撰写的主题、本文的研究目的、国外公益信托制度概况和国内研 究综述。第一部分，主要撰写公益信托监察人制度的概况，主要包括监察人在 法律上的地位、功能、权利义务内容概述，以此将监察人制度上的缺陷引出。 第二部分，着重分析公益信托监察人制度的立法缺陷，包括直接缺陷和间接缺 陷。第三部分，根据公益信托监察人制度具体的缺陷，给出作者自己的建议。 本文从以下几个方面完善公益信托监察人制度：健全公益信托监察人权利 体系；明确公益信托监察人的法律责任；建立公益信托监察人任职资格体系； 建立公益信托监督权冲突解决体制；建立公益信托监察人的合理离任制度；重 塑信托当事人间的信任关系。在健全公益信托监察人权利体系上，明确了监察 人应享有的财产检查权、报酬请求权等七项权利；在建立监察人法律责任上， 明确了监察人不当行为应承担的法律责任类型；在构建监察人任职资格体系中， 将我国法律体系中有关的内容与台湾地区信托业法律规范有机结合，给出了我 国公益信托监察人任职人员的范围以及禁止从业的人员范围；在解决公益信托 监督权冲突中，同时将民事诉讼法中的规则和台湾地区“信托法 相关规范引 入，解决了同时享有诉讼权利的主体间的诉权冲突和监察人内部的监督权冲突； 在建立监察人离任制度上，将行使不当行为的监察人的解任权主体按照监察人 产生的途径予以确认，同时对监察人的辞任行为予以肯定；在重塑信托当事人 间的信任关系环节，首次将民法中单务合同理论引入，认为受益人虽为纯收益 主体，在具体选择关系到其切身利益的监察人时也应将其意志因素包含在选择 过程中，同时监察人的选择运用公示制度，减少外界对监察人产生过程、人员 选择等环节的质疑。 关键词：公益信托监察人；立法缺陷；完善措施 a b s t r a c t i n2 0 0 1 ，c h i n ap r o m u l g a t e df o ri m p l e m e n t a t i o no ft h et r u s tl a w ，i n d i c a t i n gt h e t r u s tl a wo fo u rc o u n t r ym o v e dt o w a r d sn o r m a l i z a t i o na n d l e g a l i z a t i o n h o w e v e r , t h e d e v e l o p m e n to ft r u s tb u s i n e s si nt h ec o u r s eo fo u rr i s ea n df a l ls e v e r a lt i m e s ，t h e s i t u a t i o ni sn ol e g a lb a s i s ，r e s u l t i n gi nc o n f u s i o nt r u s tb u s i n e s sa l m o s tb yd e v a s t a t i n g b l o w a sa ni m p o r t a n tp a r to ft h et r u s ti n d u s t r y , t h ep r o v i s i o n so fp u b l i ct r u s t , ”t r u s t l a w 竹w a si n c l u d e da sas e p a r a t ec h a p t e r , w h i c hs h o w sl e g i s l a t o r st h ei m p o r t a n c eo f p u b l i ct r u s ti n d u s t r y c o m p l e xi n v e s t m e n te n v i r o n m e n ta n dt h ei n c r e a s i n g l ys o c i a l d i v i s i o no fl a b o rb r i n gu n p r e d i c t a b l er i s kt ot h ec h a r i t yt r u s ti n d u s t r i e s ，t h ec h a r i t y t r u s tb e a rt h es a m em a r k e tr i s k t o os i m p l ec o n t e n tc a u s e dc o n f u s i o n m e a n w h i l e ，i t d i r e c t l yc a u s e dq u e s t i o n i n gf o rs c i e n t i f i c a l n e s sf r o mt h ep u b l i c a tp r e s e n t ，n l e s p e c i f i ch i s t o r i c a lb a c k g r o u n da n dr e g i m ec h a n g ed on o tp r o v i d ea p p r o p r i a t e e c o n o m i ce n v i r o n m e n ta n dl e g a le n v i r o n m e n tf o rt r u s ts y s t e mi no u rc o u n t r y t h i s r e q u i r e sc h i n ap a ym o r ea t t e n t i o nt os p e c i f i cm l e s ，t h er a t i o n a l i t ya n dc o n c r e t e n e s si n d e s i g n i n gt h ec h 撕t yt r u s ts u p e r v i s o rs y s t e m ，1 1 1 es e c o n dp a r tf o c u s e so na n a l y z i n g t h ep u b l i ct r u s ts u p e r v i s o rs y s t e m ，i n c l u d i n gd i r e c tl e g i s l a t i v ed e f e c t sa n di n d i r e c t d e f e c t s 1 1 1 et h i r dp a r tg i v es u g g e s t i o n so ft h ea u t h o r sa c c o r d i n gt ot h ec o n c r e t e d e f e c to f p u b l i ct r u s ts u p e r v i s o rs y s t e m t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of o u rp a r t s i nt h ep r e f a c e ，t h ea u t h o rd e s c r i b e st h e s t a t u so fp u b l i ct r u s ti n d u s t r yl e a d st h es u b j e c tt ow r i t et h i sa r t i c l e ，t h ep u r p o s eo ft h i s s t u d y , f o r e i g na n dd o m e s t i cp u b l i ct r u s ts y s t e mo v e r v i e wr e v i e w t h ef r s tp a r t , t h e m a i n l yw r i t i n ga no v e r v i e wo fp u b l i ct r u s ts u p e l w i s o r s ，i n c l u d i n gs u p e r v i s o r si nt h e l e g a ls t a t u s ，f u n c t i o n s ，r i g h t sa n do b l i g a t i o n so fc o n t e n t , t h i sl e a d st ot h es u p e r v i s o r s y s t e md e f e c t s n es e c o n dp a r ta n a l y z e st h ep u b l i ct r u s tt h el e g i s l a t i v ea u t h o r i t yo f s u p e r v i s o r ss y s t e md e f e c t s ，i n c l u d i n gd e f e c t si nd i r e c ta n di n d i r e c td e f e c t s t h et h i r d p a r to ft h ep u b l i ct r u s ts u p e r v i s o rs y s t e mb a s e do nt h es p e c i f i cd e f e c t ，g i v e nt h e a u t h o r so w nr e c o m m e n d a t i o n s i i i t h i sg e n e r a l l yi m p r o v e df r o mt h ef o l l o w i n ga s p e c t so fp u b l i ct r u s ts u p e r v i s o r s y s t e m ：t h er i g h t t oas o u n ds y s t e mo fp u b l i ct r u s ts u p e r v i s o r s ；c l e a rl e g a l r e s p o n s i b i l i t yf o rp u b l i ct r u s ts u p e r v i s o r s ；b u i l dp u b l i ct r u s ts u p e r v i s o rq u a l i f i c a t i o n s y s t e m ；b u i l dp u b l i c t r u s to v e r s i g h ts y s t e mo fc o n f l i c tr e s o l u t i o n ；e s t a b l i s h e d r e a s o n a b l ep u b l i ct r u s ts u p e r v i s o rl e a v i n gt h es y s t e m ；r e b u i l dt r u s tb e t w e e np a r t i e st o at r u s t s u p e r v i s o ro fp u b l i ct r u s tr i g h t si nt h es o u n ds y s t e m ，a n dc l e a rt h ep r o p e r t y i n s p e c t i o ns u p e r v i s o rs h o u l dh a v et h er i g h tt oc l a i mc o m p e n s a t i o no ns e v e nr i g h t s ；i n t h ee s t a b l i s h m e n to fl e g a ll i a b i l i t yo ns u p e r v i s o r s ，t h es u p e r v i s o r so fm i s c o n d u c t s h o u l db eac l e a rl i a b i l i t yo ft h et y p e ；q u a l i f i c a t i o ni nb u i l d i n gas y s t e mo f s u p e r v i s o r s ， t h el e g a l s y s t e m i nc h i n aa n dt a i w a no nt h ec o n t e n to fl e g a ln o r m st r u s t c o m b i n a t i o n , o u rp u b l i ct r u s tg i v e nt h es c o p eo fs u p e r v i s o r ss e r v i n go nt h es t a f fa n d t h ep r o h i b i t i o no ft h es c o p eo fp r a c t i f i o n e r s ；i na d d r e s s i n gt h ep u b l i ct r u s ts u p e r v i s e t h ec o n f l i c t , w h i l et h er u l e si nt h ec o d eo fc i v i lp r o c e d u r ea n dt a i w a n , t r u s tl a w ，” t h ei n t r o d u c t i o no fr e l a t e dr e g u l a t i o n s ，r i g h t so fa c t i o nt or e s o l v et h es a m et i m ee n j o y t h en g h tt oa p p e a lt h ec o n f l i c tb e t w e e nt h es u b j e c ta n ds u p e r v i s o ro v e r s i g h to f i n t e r n a lc o n f l i c t ；i nt h ee s t a b l i s h m e n to fs u p e r v i s o r sf r o ma n ys y s t e m ，s u p e r v i s o r s w i l le x e r c i s et h ed i s m i s s a lo fm i s c o n d u c tb ys u p e r v i s o r sh a v et h er i g h to ft h em a i n w a y s t ob ec o n f i r m e d ，w h i l ea c t so fs u p e r v i s o r st ob es u r et h a tt h er e s i g n a t i o n ；t r u s ti n t h er e m o d e l i n gp a r to ft h et r u s tr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ep a r t i e s ，t h ef i r s tt i m e ，c i v i l l a wu n i l a t e r a lc o n t r a c tt h e o r yi si n t r o d u c e d ，a l t h o u g ht h en e ti n c o m et h a tt h em a i n b e n e f i c i a r yi nr e l a t i o nt ot h es p e c i f i cc h o i c eo ft h es u p e r v i s o r so f t h e i rv i t a li n t e r e s t s w i l lf a c t o rw h e ni ts h o u l db ei n c l u d e di nt h es e l e c t i o np r o c e s s ，w h i l et h ec h o i c eo f s u p e r v i s o r su s et h ep u b l i cs y s t e mt or e d u c et h ee x t e r n a lg e n e r a t i n gp r o c e s so ft h e s u p e r v i s o r s ，p e r s o n n e ls e l e c t i o na n do t h e ra s p e c t so f t h eq u e s t i o n k e yw o r d s ：c h a r i t y t r u s ts u p e r v i s o r ；l e g i s l a t i v ed e f e c t ；m e a s u r e st oi m p r o v e i v 引言 引言 信托业在我国改革开放后一度发展速度惊人，而公益信托计划直到目前数 量仍屈指可数。作为金融业的重要组成部分，信托发展的速度应与经济发展的 速度协调、同步。作为信托业的重要组成部分，公益信托的发展也应当与经济、 社会的发展相协调。然而公益信托业在我国的发展并非一帆风顺，作为一种全 新的慈善事业运营方式，其遭到的最大质疑是公益信托能否真正实现慈善的目 的。从法律层面来说，遭受质疑的核心问题是对公益信托的监管是否能够有效 约束公益信托运作进而保障公益信托目的的实现。我国信托法规定：公益 信托应当设置信托监察人。公益信托监察人的作用主要是对公益信托的监督和 管理。我国信托法没有对监察人制度做出更为细致的规定，仅在条文中规定了 公益信托监察人享有的诉权和认可权。 在信托法没有做出明确规定的前提下， 公益信托监察人行使监督权时只能以民事习惯和信托业的惯例为依据，在其行 使权利、履行义务的实际操作中依然无法可依。如何选择恰当的公益信托监察 人? 如何使公益信托监察人能够恪尽职守地履行好自身的职责? 如何对公益信 托监察人不履行职责、不当履行职责采取制裁措施以及对公益信托计划造成损 失的救济? 如何明确公益信托监察人对法律文书、报告等不予认可的后果? 这 一系列法律上的空白都等待法律的进一步完善来解决。 随着社会主义市场经济的快速发展和国民素质的普遍提高，公益事业在进 入新世纪后发展迅速。然而公益信托在我国开展的并不顺利，除去法律制度以 外的因素，公益信托监察人制度的缺陷也是导致上述事实的主要原因之一。财 产捐赠人对于公益信托能否实现公益目的仍抱有疑问；财产捐赠人、受益人、 社会成员对公益信托监察人能否有效行使监督权从而保障公益信托目的的实现 以及确保信托财产的安全也存在合理的怀疑。本文的写作主要致力于解决公益 信托监察人的以下问题：( 1 ) 、建立公益信托监察人任职资格体系；( 2 ) 、健全 完整的公益信托监察人权利体系；( 3 ) 、明确公益信托监察人不当行为的法律责 任及类型；( 4 ) 、建立公益信托监察人的合理离任制度；( 5 ) 建立公益信托监督 回中华人民共和国信托法第“条。 o 中华人民共和国信托法第“条、第6 7 条、第7 l 条。 公益信托监察人制度研究 权冲突解决机制；( 6 ) 重塑信托当事人间的信任关系。通过对上述问题的分析 和研究，完善我国公益信托监察人制度的若干缺陷。 就已有的研究成果来看，主要将着力点放在权利义务方面，在具体到公益 信托监察人制度层面，没有能够对权利的行使途径，监察人任职资格、离任制 度、报酬请求权等内容加以详细研究，研究的局限在纯粹的法学理论范畴，造 成研究成果与公益信托实务存在脱节的现象。监察人若没有充实的监督权，将 会对公益信托造成消极的影响，导致公益信托财产和收益权人的利益承受不法 侵害的风险。本文正是以提到的内容为切入点，分析我国公益信托监察人制度， 并就指出的缺陷给出作者自己的建议。 本文的写作没有把眼光局限在信托监察人权利义务方面，而是采用分析法 着重监察人的任职条件、权利行使、离任制度等方面的缺陷，并给出作者的建 议，以此来推动公益信托监察人制度更好的发挥监管的作用。 2 一、公益信托监察人制度概述 、公益信托监察人制度概述 ( 一) 公益信托监察人的法律地位 信托监察人是依照法律和信托文件的规定保全信托受益权、监督受托人处 理信托事务的法定常设机关。我国信托法对于公益信托监察人在法律上的 地位做出如下规定：信托监察人有权以自己的名义，为维护受益人的利益，提 起诉讼或者实施其他法律行为。从条文内容来看，公益信托监察人的功能定位 较为简单，监督的对象涉及到信托财产、受托人及其信托行为等。公益信托作 为现代信托制度的衍生产品，主要由委托人、受托人以及受益人三个方面构成， 其核心部分是受托人，而非监察人。受托人必须是经有关公益事业的管理机构 批准、以公益信托的名义进行活动的主体。 信托财产的实际管理人、经营人是 受托人。公益信托监察人由信托文件规定。信托文件没有规定的，由公益事业 管理机构指定。因此，公益信托监察人的设立权并不由受托人行使，其存在的 合法性由法律予以确认，产生的途径信托法也做出了详实的规定。在信托 文件产生信托监察人的模式下，监察人是否存在于信托文件之中，由谁担任监 察人也完全取决于委托人，而非受托人，或者委托人虽然没有确定具体的人选， 但是就产生的规则做出了明确的规定，只是由受托人选择具体的人员。此种情 形下，监察人依然相对于受托人有独立性，并非受制于受托人。另一种情况， 委托人没有对监察人做出具体规定，作为补充性的条款，公益事业管理机关根 据此项公益信托的财产特点及设立公益信托所预期达到的目的，最终确定适当 的人员担任监察人。基于监察人的职能特点和功能，监察人只行使监督职权， 并不实际参与到具体的管理和经营事务中。在行使监督权时，监察人所代表的 是受益人的利益。如果发生了受托人侵害信托财产或者危害信托收益的行为， 监察人应当行使法律赋予的权利，提起诉讼或者实施法律行为来保障公益信托 的安全运行。 ( 二) 公益信托监察人的功能 。陈向聪：信托法律制度研究，中国检察出版社2 0 0 7 年版，第3 0 3 页。 圆中华人民共和国信托法第6 5 条。 国中华人民共和国信托法第6 2 条。 3 公益信托监察人制度研究 l 、保护公益信托财产 公益信托财产在成立后就独立为公益事业服务的财产，公益信托的具体当 事人无权用公益信托财产来清偿自身的债务，信托财产安全性高，相对其他类 型的财产具有独立性。无论监察人产生时受益人是否存在，其所承担的职责都 是确保公益信托的受益权不受侵犯。实践中，监察人的职责是以监督受托人的 信托行为来实现的。 公益信托监察人的权限主要包括：与公益信托有关的法律文件、财务报表 等文书的审查权、认可权、异议权；因公益信托受托人违法处分信托财产、侵 吞信托财产向法院提起诉讼的诉权。作为行使监督权的主体，也因不同的产生 方式而受到不同机构的监督和管理，以保证公益信托的安全运行。 2 、监督当事人的行为 在公益信托运行的范围内，监察人依职权对公益信托受托人的信托行为进 行全面监督，目的在于保证财产管理者尽到勤勉义务，以及杜绝受托人通过非 法途径将公益信托财产占为己有。由于公益信托的委托人通常并不具备经营大 量财产的能力，如何让财产保值增值、为的慈善事业服务成为首要问题。受托 人作为专业的投资机构，具备了投资理财的能力，其职责就是按照信托文件中 规定的条款将信托财产投向市场，保证财产的质量，实现公益信托财产及受益 权的可持续发展。 3 、确保信托目的实现 在信托法律关系中，监察人并非核心。委托人以信托文件的方式确定受益 人，并保证不应委托人自然原因或者法律原因而导致公益信托终止。我国信 托法分别规定了委托人享有变更权、知情权、和诉讼权，监察人享有监督权。 作为享有监督权的信托当事人，监察人贯穿整个公益信托，保证信托目的的实 现。 ( 三) 公益信托监察人的权利义务 公益信托监察人制度是我国信托法对于公益信托特有的强制性规定。 监察人制度作为所有公益信托计划必须设立的主体制度，在我国公益信托事业 。参见何宝玉：信托法原理研究，中国政法大学出版杜2 0 0 5 年版，第2 6 9 页。 4 一、公益信托监察人制度概述 的发展过程中发挥着重要的监督作用。 l 、公益信托监察人的权利 ( 1 ) 诉讼权利。公益信托监察人的诉讼权利主要指：监察人依职权向法院 提起诉讼，对受托人违背公益信托目的、超越信托文件中规定的内容实施信托， 或者受托人没有尽到勤勉和善良管理人义务的，依法要求其承担法律责任。监 察人可以提起的诉讼主要有以下四类：基于清偿债务的目的，债权人违反法 律规定对信托财产进行强制执行的，监察人可以以自己的名义向法院提起诉讼， 要求返还信托财产。受托人未按照信托文件中规定的目的对信托财产进行处 分的，监察人可以向法院申请撤销该不当处分财产的行为。委托人在经营、 管理信托财产中的不当行为造成损失的，监察人可以向法院提起诉讼，要求受 托人承担法律责任。受托人未将被管理的信托财产和固有财产明确区分。被 管理的信托财产为资金的，没有将该信托财产进行单独的财务管理制度，或者 被管理的信托财产被转为受托人固有财产的，公益信托监察人可以以自己的名 义向法院提起诉讼，要求其返还信托财产或者承担法律责任。 以上大致包含了我国信托法中公益信托监察人可诉的四类情形。然而， 出于对财政政策、市场等多方面因素的考虑，作者认为，对公益信托财产经营 管理方法的变更也应包含到可诉范围内，原因在于：设立公益信托的目的是让 需要的人获得帮助，若信托文件中确定的财产管理方法已经不能给受益人带来 有效的收益，或者说接受收益对受益人已成为负担，此时，对管理经营方法的 变更则对信托目的的实现起到决定性的作用。因此，单从公益信托设立目的的 实现以及受益人角度考虑，对管理方法的变更也应当纳入法定的可诉范围。 ( 2 ) 非诉讼权利公益信托监察人的非诉讼法律行为主要指辅助性行为。主 要包括以下两点：首先，对公益信托事项的年度报告，监察人享有认可权。其 次，对公益信托终止后的清算报告，享有认可权。 2 、公益信托监察人的义务 我国信托法中并没有明确公益信托监察人的具体义务。我国台湾地区 “信托法 第五十四条规定：信托监察人执行职务应当尽善良管理人的注意义 国中华人民共和国信托法第1 7 条。 圆中华人民共和国信托法第6 7 条、第7 l 条。 5 公益信托监察人制度研冤 务。据此，按照信托监察人的立法意图，信托监察人也应尽到善良管理人的注 意义务。此外，信托监察人的产生方式与民法上的委托关系相类似，因此，监 察人义务也应当适用民法中关于委托的规定。监察人应当承担以下两个方面的 义务： ( 1 ) 善良管理人的义务。公益信托监察人制度的立法宗旨是保障受益人的 权益。为了实现立法目的，信托法应要求信托监察人在履行监察职责时，尽 到善良管理人的注意义务。若监察人违反了此项义务，给受益人带来损害，则 应承担赔偿责任。 ( 2 ) 民法中委托关系产生的法律义务。民法中关于委托关系的义务主要包 括：监察人向受托人收取的金钱等应及时交给受益人，以自己名义为受益入 收取的利益，应交付给受益人。监察人为自己利益适用信托受益，应自使用 之日起向受益人支付利息；给受益人造成损害的，应负损害赔偿责任。 。台湾地区“信托法”第5 4 条，h t t p ：w c n k u b a i d u c o r n v i e w d 2 11 8 1 c c d a 3 8 3 7 6 b a f l f a e 7 7 h t m l 。 圆参见钟瑞栋，陈向聪：信托法，厦门大学出版社2 0 0 7 年版，第1 9 8 页。 6 二、我国公益信托监察人的立法缺陷 二、我国公益信托监察人的立法缺陷 2 0 0 1 年我国信托法的颁布实施，标志着我国信托业由此走向了正规化、 法制化。作为一种全新的商业运作手段，信托业在改革开放后开始在我国的崭 露头角。然而信托业在我国的发展历程可谓几度兴衰、一路坎坷。无法可依的 局面、混乱的业务经营致使信托行业历尽整顿，对信托业的发展几乎造成毁灭 性的打击。回因此，无论是出于规范业界的目的，还是构建健全的社会主义法治 体系的角度，信托法的出台都为信托业提供了法律上的指引。作为信托业 的重要组成部分，公益信托的规定在信托法中被单独列为一章，即第6 章， 足见公益信托制度的重要性，以及立法者对公益信托业的重视。而在整个公益 信托规范的实质内容中，公益信托监察人制度的全部规定只有四条：第六十四 条，公益信托应当设置信托监察人。信托监察人由信托文件规定，信托文件未 做规定的，由公益事业管理机构指定；圆第六十五条，信托监察人有权以自己的 名义，为维护受益人的利益提起诉讼或者实施其他法律行为； 第六十七条公益 事业管理机构应当检查受托人处理公益信托事务的情况及财产状况。受托人应 当至少每年一次作出信托事务处理情况及财产状况报告，经信托监察人认可后， 报公益事业管理机构核准，并由受托人予以公告。第七十一条公益信托终止 的，受托人作出的处理信托事务的清算报告，应当经信托监察人认可后，报公 益事业管理机构核准，并由受托人予以公告。 这四条法律规范构成了我国现阶 段公益信托监察人制度的全部内容。然而，复杂的投资环境及日益细化的社会 分工，本就给信托业带来难以预测的运营风险，作为信托业的组成部分，公益 信托承担了同样的市场风险。公益信托设立的目的是帮助弱势群体，提高社会 福利水平，公益信托监察人的职责则是在公益信托运作的过程中确保信托财产 和受益权的安全。过于简单的四条规定带来的不利因素主要有以下两点：首先， 法律条文可操作性较弱。其次，监察人实践中面临无法可依的局面。完整、合 函参见张淳：信托法原论，南京大学出版社1 9 9 4 年版，第1 4 页一第1 6 页。 o 中华人民共和国信托法第6 4 条。 中华人民共和国信托法第6 5 条。 固中华人民共和国信托法第6 7 条。 西中华人民共和国信托法第7 l 条。 7 公益信托监察人制度研究 理的法律规范才能成为促进监察人发挥其应有功效的前提和基础，反之，则在 造成行业混乱的同时，使法律的权威性及科学性受到社会公众的质疑。同时， 数千年封建社会的小农经济和近现代较为频繁的政权更替导致的法律制度的不 稳定，并未给信托制度在我国发展提供匹配的经济环境和法律环境。这更要求 我国信托法在设计公益信托监察人制度时，更加注重法律规则的合理性及 具体性。纵观我国公益信托监察人制度的不足之处，主要有以下几个方面： ( 一) 公益信托监察人制度的直接立法缺陷 1 、公益信托监察人任职资格规范不足 世界上颁布施行信托法的国家均未在法律条文中规定公益信托监察人的具 体任职资格。我国信托法第六十四条仅规定了公益信托监察人的产生方式而没 有关于监察人资格方面的规定。公益信托监察人作为以公益为目的的公益信托 受托人的监督者，承担着维护受益人利益的重任，履行法律规定提起诉讼等职 权，因此应对监察人任职资格有一定的限制。作为公益信托的监督者和受益权 的保护者，监察人的重要性是毋庸置疑的。从世界范围来看，各国虽未规定具 体的任职资格，但是基于职务的专业性从而必须具备相应的条件才能胜任监察 人职务这一点上，已经达成共识。如果不对人选加以必要的限制，则监察人制 度就不能有效地为公益信托事业服务，其导致的不利局面也与设立监察人的初 衷相矛盾：受托人、监察人共同侵吞信托财产，或者监察人主观上没有过错， 却因个人能力有限导致不能及时发现在具体的信托行为中存在的问题，最终导 致公益信托受到损失。 在我国，由公益事业管理部门简单地将募集来的公益资产按照该部门确定 的方式予以发放的行政拨付垄断模式至今仍未能被改变。公益信托以其固有的 优势如低风险、低成本、税收优惠政策、收益权可持续等成为欧美发达国家和 地区开展慈善事业的主要模式，作为一种新型的、高效的慈善事业运营模式， 也将取代我传统的行政拨付方式，成为未来我国开展公益事业的主流。在我国 现行的信托法中，没有对公益信托监察人任职资格做出明确化的规定，给 公益信托制度在我国的发展带来了潜在的风险。除去前文中所提到的道德风险 薛智胜、王海涛：论我国公益信托监察人法律制度的完善，天津大学学报，2 0 0 9 年第2 期。 8 三：璺里坌垫堡堑些窒塑皇鎏竺堕 和监督能力欠缺，任职资格的空白也间接导致了监察人公信力的丧失。委托人， 受益人通常无法监督公益信托运作，监察人是委托人，受益人对公益信托安全 运行的最后依赖，而不当的监督行为导致的不利后果将使得社会成员对公益信 托制度丧失信心。遗憾的是，我国信托法在立法之际，仅考虑到公益信托 监察人在制度上的存在以及理论上的作用，并没有深层次地考虑监察人个体在 能力、品格等方面的因素，忽视了监察人本身所具有的潜在的影响力，间接地 导致了公益信托在我国发展缓慢，与社会进步程度和经济发展速度不协调。 2 、公益信托监察人权利规定模糊 ( 1 ) 权利内容不完整。我国信托法关于公益信托监察人权利内容的规 定，只有三条，即第六十五条、第六十七条、第七十一条。三条法律条文共规 定了二项具体的权利：诉讼权利和认可权。诚然，公益信托受托人实施不当行 为时，监察人可以以自己的名义向法院提起诉讼以维护公益信托利益，认可权 是一种书面审查监督。但哪些事项是监察人可以提起的诉讼范围，信托法中尚 未做出明确说明；认可权的法律属性如何，信托法也没有说明。因此，信托法 中虽规定了二项权利，但实践中其可操作性较差，导致公益信托监察人在行使 法定职权的过程中因欠缺明确的规定而底气不足。 此外，对于公益信托监察人 报酬的立法空白也反映出我国制定信托法之际的立法准备不足。我国现行 的信托法中没有规定公益信托监察人有请求给付报酬的权利。诚然，在公 益事业中取得报酬十分敏感。一方面，不支付报酬的情况下，监察人在行使监 督权中产生的必要开支如何补偿? 另一方面，若向监察人支付报酬，支付报酬 的行为是否会给公益信托带来额外的负担，或者诱发道德风险? 传统思想认为， 开展慈善事业是无须支付对价的给予，慈善事业所提供的帮助应完全、直接地 反映在接受帮助的群体上。监督者本身对慈善事业并没有具体的、量化的贡献， 只能提供辅助性的保障作用。有鉴于此，现行的我国信托法中没有将报酬 请求权予以涵盖也就有了合理的逻辑基础。然而，不支付报酬也导致了难以调 动监察人行使监督权的积极性。在商品经济社会中，报酬的数量往往直接决定 了工作的质量，作为一种新兴的职业，公益信托监察人也不应例外。在设立监 o 中华人民共和国信托法第6 5 条、第6 7 条、第7 l 条。 。参见薛智胜、王海涛： 论我国公益信托监察人法律制度的完善，天津大学学报，2 0 0 9 年第2 期 9 公益信托监察人制度研究 察人时虽然已经将道德等非物质因素包括在内，但是，道德不应该成为支撑监 察人履行职责的唯一精神支柱，更不应成为向监察人支付合理报酬的障碍。同 时，支付报酬能有效地补偿监察人在履行职务过程中的必要费用，客观上也降 低了监察人因费用问题而诱发的道德风险。因此，将监察人的报酬纳入信托 法中，将对监察人发挥职能起到积极的作用。 ( 2 ) 其他法律行为规定过于抽象。原则上，公益信托监察人必须本人行使 法律赋予的权利，不可将应由本人处理的事物交由第三方，这一点符合明法关 于民法上的委托法律关系的规定。任何类型的信托成立的前提条件均是信托当 事人间的信任关系，无论何种方式产生的信托监察人都应尽本人所能去规范信 托投资行为，保障信托财产安全。在法律规定的两种权利中，诉讼权利的行使 方式已经由信托法和民事诉讼法做出明确规定，认可权的规定也有其明确的对 象，但是对于其他法律行却没有做出更为详实的解释。这种流于形式的立法技 术使得监察人行使监督权时往往法律依据不足，给监察人提供的行使权利的法 律空间狭小。伴随着市场经济的快速发展，尤其是投资市场的多元化发展，此 项权利的行使途径不清晰将严重影响监察人行使权利的灵活性以及有效性，监 察人为保护信托利益只能采取诉讼的方式。客观上，又造成了烂诉的结果。因 此，从完善权利体系的角度来说，应当尽快对其他法律行为的具体内容做出具 体的规定。 3 、义务、责任规定缺失 我国信托法没有对监察人的义务与责任作出任何规定，这就使得监察 人对自己应履行的义务不甚明确，弹性过大，无法可依，不能促使其勤勉尽职 地履行相关义务、监察人怠于监督、人浮于事的现象也就难以禁止，监督的效 果也就难以保证。公益信托监察人对职务所承担的义务难以明确，对监察人在 履行具体职责时不作为、和受托人共同侵害信托财产等违法行的实施难以规范。 在履行义务时往往没有明确的法律规定为依据，给监察人职权的实施造成了尴 尬的局面，结果导致监察人无法完成自己的职责，监察人预期的监督作用从而 难以保障。此外，由于制度设计的缺失，对监察人不作为或者不当作为的行为 难以追究其应承担的法律责任。法律没有规定法律责任的形式以及内容，在信 。薛智胜、王海涛：论我国公益信托监察人法律制度的完善，天津大学学报，2 0 0 9 年第2 期。 l o 三：塞垦坌垄笪堑些窒竺皇鎏堡堕 托法律体系框架下，追究监察人的法律责任也失去了其应有的合法性基础同时 有相互推诿责任的嫌疑。我国信托法对公益信托监察人只确定了其产生的 主体，没有对不称职监察人的解任方法、程序以及解任权的主体做出明确规定， 造成不知由谁解除监察人职务以及如何解除。因此，作者认为，对监察人义务、 责任方面的规定应当尽快做出详实的规定，避免因此缺陷影响公益信托整体功 能的发挥。 4 、公益信托监察人离任制度缺失 我国现行的信托法中没有对公益信托监察人的离任做出明确的规定。 然而信托法的内容中已经确定了二种监察人产生的方法，作为与之相衔接 的制度设计，合理的退出机制也应该以法律的形式确定。遗憾的是，立法者在 设计监察人制度时，过分强调了公益信托监察人的作用，忽视了监察人的合理 退出机制，给公益信托监察人合理的流动增加了制度性的障碍，同时也给公益 信托带来不必要的风险。主要体现在： ( 1 ) 解任监察人法律依据不足。公益信托运行中，若监察人消极不履行职 责，或者不当行使职权，已经对信托财产安全运行构成威胁，从信托法层 面并不能确定解除权主体，以及解除的程序，在行使解除权时无法可依。 ( 2 ) 没有规定正当的辞职制度。监察人提出合理的理由，或者确实已经丧 失行使监督权的能力，信托法并未明确规定辞职程序，导致监察人在无法胜 任或者不愿继续担任的情况下仍然担任监察人职务。因此，确认辞职制度，赋 予监察人更丰富的任职自主性，解除监察人的后顾之忧，使其能更好的为公益 信托服务。 ( 3 ) 离任制度缺失使公益信托监察人衔接滞后。在公益信托监察人发生不 能履行职权希望辞去职务时，没有合理的退出机制使监察人交接在时间上出现 严重断档。在人员断档的期间内监督权实际上处于真空状态，无法有效行使职 责，给公益信托带来风险。 ( 二) 公益信托监察人的间接立法缺陷 l 、监察人任职的潜在不合理因素。( 1 ) 公益信托委托人可以兼任监察人。 o 中华人民共和国信托法第6 4 条。 坌垄笪堑些壅型些堕塑 作为公益信托的发起人，委托人对自己所设立的信托目的是否能够被实现而行 使监察权，并无不妥。但委托人本身就具备了监察的只能，若再兼任监察人， 则会发生职权重叠。同时，过多的监督权集中在委托人手中，也会加大对受托 人正常经营信托时的干涉。此外，由委托人兼任监察人也破坏了立法者的初衷， 没有将监察人制度的作用发挥出来。 ( 2 ) 公益信托受托人可以兼任监察人。公益信托受托人作为整个公益信托 最核心的当事人，在公益信托中始终处于被监督的对象。法律并未规定受托人 禁止担任监察人，这就给受托人兼任监察人提供了法律上的空间。若由受托人 兼任监察人，受托人( 监察人) 如何正确监督自身的不当行为? ( 3 ) 未成年人、禁治产人、破产人可以担任监察人。我国信托法并未 规定未成年人、禁治产人、破产人能否担任公益信托监察人。在大陆法系国家， 禁治产人具体指因精神障碍不能处理自己的事物而由利害关系人向法院申 请，经法院依法定程序宣告其为禁治产，而成为无民事行为能力人。作为 法律上的空白，我国民法中尚未对禁治产人做出明确的规定，但符合国外民法 中规定的禁治产人群却真实地存在于我国的社会生活之中；破产法中将破产人 主体界定为企业法人，并不包括破产的自然人。由未成年人、禁治产人、破产 人担任监察人的缺陷主要在于：基于三类人员自身的法律属性，在行使权利出 现不当行为须承担损害赔偿责任时，无法做出赔偿。在我国台湾地区的相关法 规中，将未成年人、禁治产人、破产人一起，列为不能担任公益信托监察人的 人员。其原因大致有以下二点：、确保监察人的监察能力和赔偿能力；、 排除社会公众对监察人在行使监督权时道德层面的合理疑问。我国公司法在相 关的领域也有类似的规定。圆我国信托法在吸取其他部门法的立法思想及制 度设计后，应对此类人员做出必要的从业限制。 2 、委托人、受益人同公益