（诉讼法学专业论文）行政复议与行政诉讼关系研究.pdf

摘要 行政法是近代以来民主、法治的产物。行政法之所以产生和存在， 在于对行政权力进行控制和规范，以防范其扩张性、侵害性和破坏性， 保障与维护公民和社会组织的权益。行政相对人的合法权益受到行政 行为的侵害时，可以通过两条途径来得到救济：行政途径和司法途径。 行政途径即行政复议，司法途径即行政诉讼。行政复议属于行政司法 行为，行政诉讼纯属司法行为，二者既有本质的区别又有密切的联系， 且在解决行政争议上各具优势。两种制度建立的终极目的，都是为了 保障公民权利免受违法行政和不当行政的侵害，从而在根本上保护公 民、法人和其他组织的合法权益。因此，行政复议和行政诉讼构成了 一个相互衔接的法律程序。行政复议处于救济的最前沿，是立法赋予 保护行政相对人的第一道屏障。而行政诉讼则是保护相对人合法权利 的最后一道防线。在构建二者衔接模式时，必须充分发挥各自的优势， 这样才能实现二者的目的和制度功能。在衔接程序模式上，我国有自 由选择、复议前置、迳行起诉、复议终局四种模式，其中以自由选择 为原则，其他三种为例外。我国对二者衔接模式的设置缺乏统一标准， 且没有完全遵循“司法最终解决”原则。不仅无助于行政纠纷的及时 化解和当事人合法权益的有效维护，甚至还会引发行政权与司法权的 相互侵蚀。国外学者对行政复议与行政诉讼的关系的研究各不相同， 美国遵循“穷尽救济”模式，认为只有当行政纠纷通过行政复议的途 径无法很好地解决时才应该提起行政诉讼；德国遵循“诉讼类型决定 程序衔接”模式，明确规定了不同的诉讼类型适用不同的程序衔接， 法国遵循“自由选择主义”模式，赋予了行政相对人自由选择救济途 径的权利。虽然各国的规定存在较大差别，并呈现出三种各具特色的 模式，但设置标准的明确、当事人权利的有效保护、司法与行政优势 的发挥以及司法最终原则的保障是各国制度演进所表现出的共性规 律。 我国应当在借鉴域外模式经验的基础上，逐步取消复议终局模 式，重新设定复议前置模式，严格限定迳行起诉模式，并大力推行自 由选择模式，努力遵循司法最终救济原则，实现对当事人权利的充分 的、无漏洞的救济。另外，二者在立法上和适用上存在很多不一致的 方面，应更好地解决其实践冲突，实现二者的完美衔接。本文揭示了 二者关系的理论基础，从我国衔接模式的现状出发，针对二者衔接模 式的缺陷构建了一套全新的适应我国国情的衔接模式，并针对二者在 实践中的具体的冲突，在诉讼法面临修改之际，提出了一些解决措施 和具体的立法建议。 关键词：行政复议；行政诉讼；衔接模式；司法最终审查原则； 关系研究 t h ea d m i n i s t r a t i v el a wi st h ep r o d u c to ft h ed e m o c r a c ya n dl e g a l s y s t e mi nt h em o d e mt i m e s t h ep u r p o s eo ft h ea d m i n i s t r a t i v el a wi s s a t i s f y i n ga n dc o n t r o l l i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ep o w e r , a v o i d i n gi t sd i l a t i o n 、 i n f r i n g e m e n t sa n dd e s t r u c t i v e n e s s ，p r o t e c t i n ga n dd e f e n d i n gt h er i g h t s a n di n t e r e s t so ft h eo r g a n i z e ds y s t e ma n dt h ep e o p l e i ft h er i g h t sa n d i n t e r e s t so ft h ep e o p l ea n dt h eo r g a n i z e ds y s t e mw e t eb e i n g i n f r i n g e db y t h ea d m i n i s t r a t i o n , t h e yc a na d o p tt w ow a y st os o l v e d ：t h ea d m i n i s t r a t e w a ya n dt h ej u d i c i a r yw a y n a m e l yt h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n a n dt h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n t h e yh a v et h ei n t r i n s i cd i f f e r e n c ea n d t h ei n s e p a r a b l er e l a t i o n s h i p ，a n dt l l e yh a v er e s p e c t i v es u p e r i o r i t y t h e f t p u r p o s e s a r et op r o t e c ta n dd e f e n dt h er i g h t sa n di n t e r e s t so ft h e o r g a n i z e ds y s t e ma n dt h ep e o p l e s ot h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n a n dt h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nw a sas u c c e s s i v el e g a lp r o c e d u r e t h e a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ni st h ef i r s tp r o t e c t i v es c r e e n , a n dt h e a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ni st h el a s tp r o t e c t i v es c r e e n d e s i g n i n gt h e i r s u c c e s s i v em o d em u s tt od e v e l o pt h e i re a c hs u p e r i o r i t y , t oa c h i e v et h e i r o b j e c t i v ea n df u n c t i o n o u rc o u n t r yh a v ef o u rm o d e s ：u n r e s t r a i n e d c h o i c e 、m u s tp a s tt h r o u g ht h er e c o n s i d e r a t i o n 、d i r e c tp r o s e c u t i o n 、 r e c o n s i d e r a t i o nt of i n i s h e d t h em o d ei st ob es h o r to fu n i f i e ds t a n d a r d a n dn o tt oc o m p l yw i t ht h ep r i n c i p l eo f j u d i c i a lf m a ls e t t l e m e n t i tc a r ln o t s e t t l et h ed i s p u t ew e l l ，a n dc a nn o td e f e n dt h en g h t sa n di n t e r e s t so ft h e o r g a n i z e ds y s t e ma n dt h ep e o p l ew e l l i ta l s oc a r lc a u s et h ee r o s i o n b e d ，e e nt h ea d m i n i s t r a t i v ep o w e ra n dt h ej u r i s d i c t i o n f o r e i g ns c h o l a r s r e a c hd i f f e r e n tc o n c l u s i o n s ，t h ea m e r i c af o l l o w st h em o d eo f “m u s tp a s t t h r o u g ht h er e c o n s i d e r a t i o n ，p o i n t so u tt h a t ，t h ed i s p u t es h o u l db es o l v e d b yt h er e c o n s i d e r a t i o ni nt h ef i r s ti n s t a n c ea n dt h e nj u s tc a ng ot oc o u r t t h eg e r m a n yf o l l o w st h em o d eo f d e t e r m i n e db yt h eg i s to fac a s e ” p o i n to u tt h a t d i f f e r e n tc a s e ss h o u l ds u i td i f f e r e n tf o r m s t h ef r a n c e f o l l o w st h em o d eo ft h e u n r e s t r a i n e dc h o i c e t oa u t h o r i z e st h ep e o p l e t h er i g h to fc h o i c e a l t h o u g l ld i f f 朗 e n tc o u n t r i e sf o l l o wd i f f e r e n tm o d e s ， t h e yh a v et h e5 r m er e g u l a rp a t t e r n s ，j u s ts e tu pd e f i n i t es t a n d a r d ，p r o t e c t a n dd e f e n dt h er i g h t sa n di n t e r e s t so f t h eo r g a n i z e ds y s t e ma n dt h ep e o p l e w e l l ，d e v e l o pt h er e s p e c t i v es u p e r i o r i t yo ft h ea d m i n i s t r a t i o na n dt h e j u r i s d i c t i o n , g u a r a n t e et h ep r i n c i p l eo f j u d i c i a lf i n a ls e t t l e m e n t ，a n d s oo n o u rc o u n t r ys h o u l dd r a wo nt h ee x p e r i e n c eo fo t h e rc o u n t r i e s ， c a n c e lt h em o d eo ft h er e c o n s i d e r a t i o nt of i n i s h e dg r a d u a l l y ，s e tu pt h e m o d eo ft h em u s tp a s tt h r o u g ht h er e c o n s i d e r a t i o na g a i n ，l i m i tt h em o d e o ft h ed i r e c tp r o s e c u t i o ns t r i c t l y ，t r y0 1 1 1 b e s tt of o l l o wt h em o d eo ft h e u n r e s t r a i n e dc h o i c e ，s u p p l ya l la d e q u a t er e m e d i a lm e a s u r et ot h ep e o p l e t h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o na n dt h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nh a v e al o to fc o n f l i c t si nt h el e g i s l a t i o na n dt h ep r a c t i c e w es h o u l ds o l v et h e c o n f l i c t s ，a n dm a k et h e mt oc o n n e c tp e r f e c t l y t h ea r t i c l er e v e a l st h e t h e o r yo ft h ei n t e r r e l a t i o n s h i p ，b r i n gu pan e wm o d e ss t a r t i n gf r o mt h e p r e s e n ts i t u a t i o n ，a d v a n c e dt h eo w na t t i t u d ea n da d v i c ea i m i n ga tt h i s p r o b l e m s k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n ；a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n ； s u c c e s s i v em o d e ；p r i n c i p l eo fj u d i c i a lf i n a ls e t t l e m e n t ；r e l a t i o n s h i p s t u d y i n g 承诺书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导 下独立完成的，学位论文的知识产权属于山西大学。如 果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相关 的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的文献 资料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发 表或撰写过的成果。 学位论文作者( 签章) ：墚j 而呐 2 0 0 7 年1 - f li r b 引言 引言 在一个稳定发展的现代社会中，行政权与公民权必须处于相对平衡的状态。行 政权不能过分限制、损害公民权，否则就会导致行政专制。行政复议制度和行 政诉讼制度的目标正是在于公民权利的维护。二者在程序上应合理地衔接，在内容 上应保持一致，这样才能充分发挥其各自优势，最终实现公民权利的有效保障。我 国长期以来，如何处理二者的程序衔接和内容上的一致受到广泛的关注。对行政复 议与行政诉讼的关系研究以行政复议法颁布为界分为前后两个阶段。有的学者侧重 于研究二者的冲突解决途径，有的学者侧重于研究二者的程序衔接，也有的学者侧 重于解决实际存在的种种情况和问题，但都没有结合我国实际情况，从理论根源入 手，从总体上全面地分析两种制度的关系。国外在二者关系上普遍遵循。司法最终 审查”原则，并尽量给当事人设置一个有效的救济途径。本文在研究二者关系的理 论依据的基础上，理论联系实际，从我国实际情况出发，借鉴国外先进经验，运用 比较法、综合归纳法、逻辑分析法、历史观察法等具体方法研究行政复议与行政诉 讼的衔接程序及其存在的问题，对相关法律提出具体修改措施和立法建议。 行政复议与行政诉讼关系研究 一、行政复议与行政诉讼关系之基本理论 ( 一) 行政复议与行政诉讼的概念释义 、行政复议与行政诉讼的涵义 “复议”的意义在现代汉语词典中解释为“对已作决定的事作再次的讨 论”。英语中表达为“r e c o n s i d e r ”，为“再次考虑”的意思。而将“复议”用于行 政领域，即“行政复议”，又有其特殊的含义。一般认为，行政复议是指“行政相 对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提起复查 该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为迸行 合法性、适当性审查，并做出行政复议决定的一种法律制度”。嘲”它是公民、法 人或者其他组织获得行政救济的重要途径，。行政复议制度极其严肃地理顺着行政人 与行政相对人之间总是难以平衡的天然地位，努力从制度上实现行政法律关系双方 当事人之间的权利义务的对等性、平等性。”啪它不仅可以使公民的合法权益受到保 障，而且可以沟通行政机关和公民的密切联系，有利于行政机关在行政系统内部进 行有效的自我监督，促进依法行政。行政复议是行政争讼机制的重要部分，有利于 及时、有效地解决行政争议，保障和促进社会稳定。 新中国行政复议制度初创于2 0 世纪5 0 年代。1 9 5 0 年政务院批准、财政部公布 的财政部设置财政检查机构办法第6 条规定：。被检查的部门，对检查机构之 措施，认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构申请复核处理。”这里的“申 请复核处理”，实际上就是行政复议。这是我国行政复议制度最早的雏形。随后， 行政复议的范围不断扩大。这一时期行政复议制度的突出特点是行政复议决定为终 局决定，当事人对复议决定不服，不能提起行政诉讼。0 2 0 世纪6 0 年代至7 0 年代， 我国行政复议制度处于停滞状态，仅有个别规章对行政复议制度加以规定。o 年代 。比如政务院1 9 5 1 年8 月81 1 发布的城市房地产税暂行条例第十二条规定；。税务机关应设置房地产税查 征底册，绘制土地分级地图，根据评价委员会之评价结果及纳税义务人之申报分别进行调查、登记、核税，并 开发交款通知书，限期交库。纳税义务人对房地产评价结果如有异议时，得一面交纳税款，一面向评价委员会 申请复议。准此条例中并未作对复议不服可以提起行政诉讼的规定，即评价委员会作出的复议为终局决定。再如 财政部1 9 5 8 年9 月1 3 日发布的中华人民共和国工商统一税条例施行细则第三十三条规定：“当事人不同意 县( 市) 税务机关的处理，应当先将应纳税款交清，并于处理书送达的次口起二十天内向当地县( 市) 人民委员会 或者上一级税务机关提请复议。对复议的结果仍不同意，可以逐级申诉”这一条说明当事人对复议决定不得提 起诉讼，即行政复议为终局裁决。 o 例如国家经委、工商行政管理总局、中国人民银行1 9 7 9 年8 月81 3 联合发布的关于管理经济合同若干问题 的联合通知第六条第一款规定：“在合同执行中，如发生纠纷，签约双方应主动进行协商，尽量求得合理解决 协商不成任何一方均可按照合同管理分工，向对方所在地的县( 市) 和大中城市的区级经委( 或相应机关) ， 工商行政管理局申请调解仲裁。如一方对仲裁不服。可在接到仲裁通知书的次是起十天内向上一级管理合同机关 申请复议。如对复议仍然不服，则可在接到复议仲裁通知书的次日起十天内向人民法院提起诉讼4 当时只有个 别这样的规章对行政复议作了规定 2 一、行政复议与行政诉讼关系之基本理论 后期，我国行政复议制度作为社会主义法制建设的一项重要内容得到迅速发展。但 由于没有对行政复议制度进行统一规范的法律，关于行政复议的范围、管辖、审理、 程序、时限等，都缺乏统一的法律依据。此时的行政复议案件还不多，回行政复议制 度尚不健全。国务院于1 9 9 0 年颁布了中华人民共和国行政复议条例，并于1 9 9 4 年又对该条例进行了修改。中华人民共和国行政复议条例的颁布和实施，为我国 行政复议工作提供了最直接的行政法规依据，极大地促进了我国行政复议制度的发 展和完善，标志着我国行政复议制度进入了一个全新的发展时期。1 9 9 9 年4 月2 9 日 通过的中华人民共和国行政复议法标志着我国独立的行政复议制度正式诞生。 一般认为，行政诉讼是指行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷 后，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合 法性，并判断相对人的主张是否妥当，以做出裁判的一种活动。o “行政诉讼使得 行政相对人在行政诉讼中以自己的名义独立处在原告地位，是诉讼的一方主体，与 另一方主体相对峙。这种法律形式的内涵是，个人的意志是自由的，独立的，也就 是说相对人取得独立人格，并且个人的特殊利益得到承认并上升为法权，基于自身 的特殊利益可以主张法律保护。政府处于相对峙的被告席上，这就意味着政府是一 种法律人格，而行政诉讼中的法律人格的确立又以行政活动的政府人格为前提，由 此可见，在诉讼中政府和相对人的诉讼地位是平等的。在社会的政治机构中，法院 被认为是社会理性的化身，被赋予了对社会行为审裁的职能。对行政行为的司法审 查这一形式，其实质意义就是行政机关具有法律人格，那它就必须理性地行事并接 受理性的审判。理性主义原则应用到行政法领域衍生了两大原则：一是合法性，即 要求行政行为在实体上与程序上符合法律的规定，因为法律就是社会理性实实在在 的表述；二是合理性，即在法无明文规定或者法律原则失之模糊时，行政主体也不 能为所欲为，而必须合乎社会理性。行政诉讼的法理意义也就正在于此。正是在这 一意义上，行政诉讼可以看作是有道德的和文明的生活的一个不可或缺的条件。“1 1 9 4 9 年9 月2 9 日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的 第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政 行为侵犯其已经依法取得的士地、矿藏水流、森林、山蛉、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者 使用权的应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。这是对自然资 源的确权类争议做了行政复议前置的规定 o 如全国人民代表大会常务委员会1 9 8 5 年1 1 月2 2 日发布的中华人民共和国公民出境人境管理法) 第十五条 规定：。受公安机关拘留处罚的公民对行政处罚不服，在接到通知之日起1 5 日内，可以向上一级公安机关提出申 诉，由七一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。”这个规定属于选择性复议终局 公民对由于出入境而受到公安机关的处罚不服要么提起行政复议，而对复议结果不服也不能提起行政诉讼要 么则直接提起行政诉讼 3 二，行政复议与行政诉讼关系之理论基础 利与权力发生冲突时，总是将其放在法律的天平上，依法律判断曲直，而不会偏袒 权利或偏袒权力”。“甜“权力无制约则无法治，权力无制约则无平等，权力无制约则 自由无保障，权力无制约则无秩序，权力无制约则无公平。”“”所以，当行政相对人 的合法权益受到行政机关的侵害时，可以首先通过行政机关的内部救济渠道行 政复议来解决。但是如果行政相对人对复议结果不满意时，应当通过司法途径去解 决。这样才能实现公民和国家在法律上的平等。而如果规定行政复议为最终解决途 径时，。实际上使得行政机关脱离了司法审查，行政权将变成一种无限的权力，行政 机关将成为事实上的专制君主。“。只有对行政权力进行限制，对政府进行适当的法 律约束，才会使人的人性尊严不受威胁，才会使人民的平等自由获得尊重，才能保 证人民公平合理地位的确立。 2 、基本权利理论 关于公民基本权利的规定与保护是宪法基本权利规范中的最为重要的内容。无 论何种类型、何种时代的宪法对公民所拥有基本权利都是极为重视的。宪法赋予公 民享有广泛的人身权、财产权和自由权，同时也当然地赋予公民相应的对这些权利 的公力救济权，我国宪法。第四十一条规定，中华人民共和国公民“对于任何国 家机关和国家工作人员的违法失职行为有向有关国家机关提出申诉控告或者检举的 权利”。世界人权宣言第8 条中明确规定：“任何人当宪法和法律赋予他的基 本权利遭受侵害时，有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。在 法治国家，请求法院作出裁决，这是人民对于国家享有的基本人权。”当事人主张 权利救济的程序性权能和资格应与其处分实体权利的权能和资格保持一致，当事人 的权能和资格属于其基本权利，也就是宪法性权利。0 6 1 按照宪法和法治原则，“基 本权利”是公民其他权利的基础，其地位是神圣的。除了宪法，各种法律、法规、 规章都无权对公民行使宪法权利非法设置障碍，不能剥夺当事人的程序救济的权能 和资格。从法律效力上来看，行政法规和行政规章规定一些行政复议决定为终局裁 决，。这实际上是剥夺了行政相对人主张权利救济的程序性权能和资格的宪法性权 。如全国人民代表大会常务委员会于1 9 8 4 年3 月1 2 日发布的中华人民共和国专利法，第四十三条规定：。专 利局设立专利复审委员会。申请人对专利局驳回申请的决定不服的，可以在收到通知之日起三个月内，向专利复 审委员会请求复审。专利复审委员会复审后，作出决定，并通知申请人。发明专利的申请人对专利复审委员会驳 回复审请求的决定不服的，可以在收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。专利复审委员会对申请人关于实用 新型和外观设计的复审请求所作出的决定为终局决定。”这条规定了专利复审委员会对申请人关于实用新型和外 观设计的复审请求所做的决定为终局决定。 o 即1 9 8 2 年1 2 月4 日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的中华人民共和目宪法 ，经过了1 9 8 8 年、1 9 9 3 年，1 9 9 9 年、2 0 0 4 年四次修正，以下简称宪法 。 o 如审计署于2 0 0 0 年1 月2 8 日发布的t 审计机关审计复议的规定，第二十八条规定：。申请人对审计复议决定 不服的，可以依照行政诉讼法) 的规定向人民法院提起行政诉讼但对审计署作出的审计具体行政行为不服提 9 行政复议与行政诉讼关系研究 利，这与宪法性原则和宪法性精神不符。由一般法律设定终局行政裁决行为，为随意 扩大终局行政裁决行为的范围提供了可能性，意味着会有更多的相对人在合法权益 受到行政权力的侵害时得不到有效的法律救济。 ( 二) 法理学理论基础 1 、正义价值理论 法律所以能被遵从，从本质意义上讲并非根源于法的强制性特征，而是源于法 律自身的优良品质，源于法能充分满足人们对公平、正义、自由的渴望和追求。正 义是人们对法的永恒价值追求，法的正义价值是指法能够满足人们对于正义的需求， 法能够实现人们追求正义的目的。法可以分为实体法与程序法两大类。如果法的本 质是正义，那么，实体法的本质就是实体正义，而程序法的本质就是程序正义。法 之正义价值实现的一个重要前提是法的实体正义，即法本身必须体现正义精神，对 目的与结果意义上的权利义务分配原则作合乎正义标准的规定。但要使这种规定得 以形成并真正发挥作用，还必须有一个具体的过程和方式，即实现法的程序正义。 公正的程序有利于调动程序参加者的积极性，从而促进选择的合理化。“”程序正义 关注的是程序本身对人的价值，要求程序本身公正、合理、自由等。戈尔丁对程序 正义提出了比较详细具体的要求和标准，主要包括：( 1 ) 与自身利益有关的人不应该 是法官。( 2 ) 结果中不应含纠纷解决者个人的利益。( 3 ) 纠纷解决者不应有支持或反 对其一方的偏见。( 4 ) 对各方当事人的诉讼都应该给予公平的注意。( 5 ) 纠纷解决者 应听取双方的论据和证据。( 6 ) 纠纷解决者应只在另一方在场的情况下听取一方意 见。( 7 ) 各方当事人都应得到公平机会来对另一方提出的结论和证据做出反响。( 8 ) 解决的诸项条件应以理性推演为依据。( 9 ) 推理应论及所提出的论据和证据。“o 根据法的实体正义价值的要求，行政复议法和行政诉讼法首先应在实体 上做合乎正义标准的规定，具体指最大限度地保护行政相对人的合法权利，并在其 合法权利受到侵害时最大限度地给予救济。这就要求完善我国的相关法律、法规。 如扩大提起行政复议和行政诉讼的主体范围，扩大行政复议和行政诉讼的受案范围 和审查范围等等。另一方面，由于行政复议的受理机关是依法成立并享有法律、法 规赋予的复议权、依法对该案件有管辖权的行政机关，若规定行政复议为终局纠纷 解决机制，而没有司法审判做最后一道防线，根据法的程序正义的要求，则有“与 自身利益有关的”人做法官之嫌，且结果中难免有“含纠纷解决者个人的利益”。所 起审计复议后，又对审计复议决定不服的也可以向国务院申请裁决国务院作出的裁决为最终裁决，申请人不得 再向人民法院起诉。” 1 0 二、行政复议与行政诉讼关系之理论基础 以，实现程序正义应使行政复议与行政诉讼在程序上更好地衔接，废除复议终局， 使行政相对人的合法权益通过正义的程序得到充分的保护。 2 、效率价值理论 法的效率价值是指法能够满足人们追求效率的价值需求，实现人们追求效率的 价值目的。法以规范的形式确定人们的行为规则，可以减少一些不必要的中问环节， 节省社会成本，从而提高人们的办事效率。法的效率价值指的是立法、司法方面的 效率，是以较少的物质和时间投入取得较好的立法、司法效果。如中国人民大学孙 国华教授认为，“效率是目的和结果的对比，侧重反映法律制定和实施的量同法律带 来的收益量之间的对比关系。”“”在市场经济快速发展的今天，效率价值似乎成了人 们追求的首要目标。但是当效率超越于正义时也就失去了其存在的基础。正义是法 的最基本、最一般的价值，是法的灵魂。沃克说，“法律的目的包含实现安全、获得 最大多数人的最大幸福，达到普遍的满足及一个人在意志上与另一个人的自由的协 调。这些目的的实现就是正义，或者说这就可以是并且就是法律的适当目的。”圳尽 管在一些特殊时期，效率会优先于正义，实际上这样的做法是为了更好地实现正义。 行政复议的快速、便捷的优点无疑可以提高解决行政纠纷的效率，是一种便利的救 济方式。“大量的行政争议通过行政复议的过滤，遗漏在诉讼判台上的行政 争议可能会少得多这样可以减少诉累，提高法院审理案件的质量。”协1 而且由于 行政行为具有权威性、专业性，对于绝大多数行政争议来说事实上是比人民法院在 处理行政事务上具有经验的优势。因此，一些专业性较强的行政纠纷交由行政复议 机关进行审查，会大大提高处理争议的效率。所以可规定一些特殊的行政行为不受 司法的审查，但是不能剥夺当事人从司法上得到最后“判断”的可能性。因为如果 缺乏更加公正、客观的司法审查，只实现了效率而忽略了正义，则无法确保最终结 果的正义性，无法真正实现正义和效率的统一。 ( 三) 行政法学理论基础 1 、平衡论 当今行政法学界占主导地位的平衡论认为：在一个稳定发展的现代社会中，行 政权与公民权必须处于相对平衡的状态。行政权不能过分限制、损害公民权，否则 就会导致行政专制。“。行政权既要受到控制，又要受到保障；公民权既要受到 保护，又要受到约束：行政权与公民权之间也应既相互制约，又相互平衡，法 治原则对行政机关和相对一方均适用，不论哪一方侵犯了另一方的合法权益， 行政复议与行政诉讼关系研究 都应予以纠正。”嘲”“由于行政机关以国家强制力和强大的人力、物力为后盾， 总是居于强者的地位，因此，正是考虑到这种力量对比，平衡论总是将监督 行政权、保障公民权利以及为相对方设置更多的权利补救措施放在更为突出的地 位。”嘲”所以，当行政权侵害了公民权时，公民应当有权通过有效的法律程序获 得权利救济。行政法上的救济制度，是国家为保障行政权的正当和合法行使所建立 的。从根本上说，这类制度建立的终极目的，是为了保障公民权利免受违法行政和 不当行政的侵害，从而在根本上保护公民、法人和其他组织的合法权益。对此，我 国中华人民共和行政复议法和中华人民共和国行政诉讼法均做出了明文的 规定。因此，行政复议和行政诉讼构成了一个相互衔接的法律程序。行政复议处于 救济的最前沿，是立法赋予保护行政相对人的第一道屏障。而行政诉讼则是保护相 对人合法权利的最后一道防线。二者必须保持一致，完美结合，给行政相对人提供 一个有力的无漏洞的救济途径。 2 、法律和谐理论 在我国努力构建和谐社会的今天，民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、 安定有序、人与自然和谐相处是我们所追求目标。在这六大目标中，民主法治是构 建和谐社会的基础。和谐社会首先是法治社会，法律和谐是和谐社会的制度根基。 没有法律和谐，就不可能有法律所调整的人们行为和社会关系的和谐，也就不可能有 和谐社会。要实现法律和谐，就要求社会主义法律产生成为肯定的、明确的、普遍 的规范，在结构上、形式上实现和谐。嘲保证法系统的统一、和谐，序位在先的法 律与后位的法律必须相互照应，避免法条之间、法律法规之间产生相互矛盾、前后 错位的情况，坚持宪法至上，形成一个以宪法为核心的法部门齐全并且各法律部门、 各法律规范之间相协调的和谐统一的体系。在行政复议与行政诉讼关系上，就要求 二者前后统一、褶互协调、完美衔接，这样才能实现法律和谐，更好地维护行政相 对人的合法权益，促进和谐社会的实现。 3 、权利救济理论 行政相对人权利救济是公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为造成 自己合法权益的损害，请求有关国家机关给予补救的法律制度的总称，包括对违法 或不当的行政行为加以纠正，以及对于因行政行为而遭受的财产损失给予弥补等多 项内容。权利救济理论认为，有权利必有救济，没有救济就没有权利。立法机关在 。胡锦涛同志在中共中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班仪式上的 讲话中指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有 序、人与自然和谐相处的社会。” 1 2 二、行政复议与行政诉讼关系之理论基础 授予权利的同时，亦应设置各种救济手段，使权利在受到侵犯时能凭借这些手段消 除侵害，获得赔偿或补偿。行政权利救济表现在法律上是一项制度，但体现在当事 人方面则是一种权利，即救济权。应根据救济方式和方法与被救济行为之相互关系 以及被救济行为的不f 司特性合理地设置济制度。现代社会中，行政机关实施的行政 行为种类多，数量大，对行政行为实施的救济，应对不同的行为设置不同的救济途径、 方式和方法。行政复议和行政诉讼作为两种最重要的行政相对人权利救济途径，行 政复议的特点是程序简便，符合效率原则，由精通业务的行政人员作出，适应行政案 件的专业性特点，且行政机关内部垂直系统的上下级关系便于行政案件的执行。而 行政诉讼的特点是程序规范、严谨、由精通法律并独立于行政机关的司法人员作出， 符合公平正义的理念和法治原则的要求。总之，行政复议是最为直接有效的解决途 径，而行政诉讼是最为客观公正的解决途径，应根据不同的争议设置合理的救济途 径，使二者完美结合，充分发挥各自的优势，最大程度地救济行政相对人的合法权 利。 4 、依法行政理论 行政活动是一种行使权力的活动。权力是一种可以强制他人服从的力量。作为 公共秩序和公共利益的维护者，行政机关应当享有履行职责的必要权力。但是，权 力运用不当也产生了相应法律问题，因为权力具有强制性。行政机关所从事的活动 可能对公民或其他社会组织的利益造成一定的损害。引起行政上的纠纷。因此，对 行政活动必须进行法律规范、约束。现代民主法治国家为达保障人权与增进公共福 祉的目的，要求一切国家行为均应具备合法性。此种合法性原则就行政领域而言， 就是所谓的“依法行政原则”。依法行政是当代政府普遍奉行的行使行政权力的基本 准则，是行政法的基本原则。依法行政理念下，行政机关所为的行政行为首先应 受宪法的拘束，不得与宪法相抵触。回“依法”的含义还包括：一、依据法律规范的 原则、精神开展行政，二是根据法律规范的具体规定开展行政。根据依法行政 理论的要求，行政主体行政权的行使，除受法律具体规定束缚外也受法律规范的原 则、精神的束缚。行政复议作为一种行政行为也应受到法律规范及其原则精神的束 缚，接受司法的最后审查，以保护行政相对人合法权益为根本目标。 。我的导师陈晋胜教授认为，行政机关的行政行为与宪法) 的关系问题，实际上不应是一个。相抵触”的问置 而应是一个行政行为必须体现宪法 精神，与宪法保持一致的问题。根据陈老师中外行政诉讼制度研究 讲 课内容整理，未经本人同意 1 3 行政复议与行政诉讼关系研究 ( 四) 诉讼法学理论基础 1 、诉权理论 诉权是公民在权利和权益受到不法侵害或妨碍时，向有管辖权的法院提起诉讼， 寻求法律救济的权利。作为一个公民，有要求国家司法机关保护其权利的权利。这 是一项宪法性的权利。诉权是惟一可以从平等性和穷尽性来保障公民法律上权利的 基本权利。嘲行政诉权，即行政诉讼诉权，是指行政法律关系当事人在不能自行解 决因行政职权的存在和行使而引起的行政争议时，依法请求法院提供司法保护和帮 助的权利。乜7 1 为行政相对人提供司法救济已经成为行政法的一项基本职能。由于行 政主体和行政相对人地位的悬殊，行政诉权的保障就显得尤为重要。只有保障了行 政相对人的行政诉权，才能更公正、公平、客观地解决行政纠纷，从而更好地保护 相对人的合法权利。 2 、司法审查理论 诉讼方式是文明社会用来解决当事人之间争议的最终和最重要的法律程序。没 有诉讼程序制度，诉讼外解决争议的方式也就失去了依托。法制社会的基本特征是， 权利在受到侵害时能够有适当的保障其为矫正权利的司法通道。对于法治国家来 说，法院行使最终裁决权是一个基本原则。对于行政纠纷也应如此。行政复议活动 虽然是行政机关内部层级监督与救济的重要方式之一，但不是最终的救济方式。当 事入对行政复议不服的，除法律规定的例外情况，都可以向人民法院提起行政诉讼， 人民法院经审理后作出的终审判决是发生法律效力的晟终决定。这是因为行政机关 解决行政争议具有先天的缺陷，它在客观上对公民诉讼权利的行使或多或少有所限 制，在监控的约束性和程度上不及司法监督有力和有效。正如有的学者所说：“行政 人自由裁量权所裹藏的不尽人情事理的合法行为，总像幽灵一样困扰着行政相对人 的思想和行为。”而且，行政复议是在行政系统内自上而下的监督，由于复议机关 与行政争议的一方当事人一原行政机关有着密切的关系，难以避免“自己做自己的 法官”，难免有偏颇的嫌疑，其公正性可能受到影响。而诉讼制度或者程序真正永恒 的生命基础在于它的公正性，啪1 司法救济的权威性和有效性决定了司法机关在解决 行政纠纷中的地位和作用是行政复议所不具备的。为此，必须确立司法最终解决原 则，由与行政系统并无关系的第三者司法机关来最终判决，建立司法对行政相 对人权利的最终保障。美国早期著名宪政学家汉密尔顿说：“国家与其成员或公民间 产生的纠纷只能诉诸法庭，其他方案均不合理。”。“美国联邦最高法院首席大法官马 i 二，行政复议与行政诉讼关系之理论基础 歇尔说：。在一个法治政府内设立一个行政部门，赋予它裁决个人之间的权利以及政 府与个人之间权利的权力，如果它的行政官员有权自由采取强制措施个人则毫 无救济措施，不能在该国的法院上诉，这是令人口乞惊的。“捌可见，必须确定司法最 终审查原则，来弥补行政复议解决行政争议的不足，。更好地实现对相对人合法权利 的保护。 。这里的“不足”主要是指行政复议机关作为一种行政机关内部解决争议的机制，客观地存在着一种天然的。护 短7 的可能，其公正性难以确实保障 1 5 行政复议与行政诉讼关系研究 三、国外行政复议与行政诉讼关系之制度规范 ( 一) 国外二者关系模式 i 、美国的“必经型” 美国是一个法制比较健全的国家，它的行政复议制度相当完备。在美国，行政 争议在诉至法院之前，几乎都应当经过行政复议机关的复议或是行政裁判机构的裁 决。即“相对人对其所受损害，在可能通过任何行政程序途径取得救济以前不能取 得司法救济”。这个原则的基本作用在于保障行政机关的自主，司法职务的有 效执行，避免法院和行政机关之间可能产生的矛盾。由此可见，美国模式的最大特 色就在于坚持行政救济的独立性，视行政救济与司法救济具有同等重要的法律地位， 并将行政救济程序前置作为司法审查的一项基本原则而确立下来。m 美国联邦最 高法院对为什么要坚持“穷尽行政救济原则”进行了详尽的理由列举：( 1 ) 保证行 政机关能够利用其专门知识和行使法律所授予的自由裁量权；( 2 ) 让行政程序连续 发展不受妨碍，法院只审查行政程序的结果，比在每一阶段允许司法干预更有效；( 3 ) 行政机关不是司法系统的一部分，它们是由国会设立执行特定职务的实体，穷尽行 政救济原则能够保护行政机关的自主性；( 4 ) 没有穷尽行政救济时，司法审查可能 受到妨碍，因为这时行政机关还没有搜集和分析有关的事实来说明采取行政行为的 理由，作为司法审查的根据；( 5 ) 穷尽行政救济原则使行政系统内部有自我改进错 误的机会，减少司法审查的需要，使法院有限的人力和财力能更有效地使用；( 6 ) 如果不进行行政救济而直接进行司法审查，可能降低行政效率，鼓励当事人超越行 政程序，增加行政机关工作的难度和经费。在美国，行政复议最终都应接受法院 的司法审查。为了保障公正，给行政管理相对人提供更有效的救济，对行政机关的 行为无论是通过正式行政裁决程序做出的决定还是通过非正式程序的行政行为，进 行司法审查都是必须的”。”根据联邦行政程序法第7 0 1 条的规定，司法 复审不适用于：( 1 ) 法律授权不予司法复审的行政行为；( 2 ) 法律授权行政机关自行决 定的行政行为。总体来说，美国在行政复议和行政诉讼的关系上采取“穷尽救济主 义”模式，即行政复议为行政诉讼的必经程序，且遵循了“司法最终审查”原则。 经过行政复议的裁决仍可以诉诸法院，由法院进行司法审查，而对不受司法审查的 行政行为也做了明确的规定。 o 美国联邦行政程序法) 于1 9 4 6 年获参，众两院的通过并于同年6 月1 1 日由美国杜鲁门总统签署公布予以 生效。 1 6 三，国外行政复议与行政诉讼关系之制度规范 2 、法国的“自由选择型” 在法国，行