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对我国城管行政综合执法问题的法律思考 宪法学与行政法学专业 研究生李佳芮指导教师刘德兴 摘要：城管行政综合执法从相对集中行政处罚权开始经由试点实行到如今 在全国推进已经十多年了，在我国城市管理领域也取得得了不小的进步。在一 定程度上规范了城市管理，提高了行政效率，改善了城市形象。但是由于我国 经济的转型和社会的迅速发展，城管行政综合执城管行政综合执法还有不完善 的地方，像多头执法、重复执法、暴力执法、暴力抗法的情况严重，必须不断 改革才能在施行结果上符合广大社会群众的期望。本文从城管行政综合执法的 概念内涵、特点、发展历程和背景出发，通过对国内外一些城市城管执法的现 状进行分析，提出现行我国城管行政综合执法制度中的一些不足，最后针对这 些不足提出一些相应的改进措施。在以依法行政、以人为本的理念下，完善法 律体系，改革体制，规范执法程序和手段，强化执法队伍建设，加强执法监督 和相对人权力保护等等几个方面对我国城管行政综合执法制度予以完善，最终 达到政府和人民群众对和谐城管的要求。 关键词：城管行政综合执法相对集中行政处罚权以人为本完善 a b s t r a c t i n t e g r a t e du r b a nm a n a g e m e n tl a we n f o r c e m e n te x e c u t i v ef r o mt h es t a r tr i g h t t ot h er e l a t i v ec o n c e n t r a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep 删s l l r i l e n ti sc a r r i e do u tb yt h ep i l o t i sn o wa d v a n c i n ga c r o s st h e c o u n t r yh a s b e e n 10y e a r s ，t h ef i e l do fu r b a n m a n a g e m e n ti nc h i n ah a sa l s om a d en os m a l lp r o g r e s sw o n s t a n d a r d i z e dt oa c e r t a i ne x t e n t ，u r b a nm a n a g e m e n t ，i n c r e a s ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ya n di m p r o v e t h ec i t y si m a g e h o w e v e r , b e c a u s eo fc h i n a se c o n o m i cr e s t r u c t u r i n ga n dt h er a p i d d e v e l o p m e n to fs o c i e t y , u r b a nm a n a g e m e n ta n du r b a nm a n a g e m e n ta n dt h ec h i e f e x e c u t i v ec h i e fc o m p r e h e n s i v ee n f o r c e m e n to fl a ww h e r et h e r ea r ei m p e r f e c t i o n s ， s u c ha s l o n g l a w e n f o r c e m e n t ，r e p e a t e d l a w e n f o r c e m e n t ，v i o l e n c e 1 a w e n f o r c e m e n t ，v i o l e n c ea g a i n s tt h el a wi ns e r i o u sc o n d i t i o n ，m u s tc o n s t a n t l yb ei n t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h er e f o r mt h er e s u l t s i nl i n ew i t ht h e e x p e c t a t i o n so f s o c i e t ya tl a r g em a s s e s i nt h i sp a p e r , t h ec o n c e p to fu r b a nm a n a g e m e n ta n d a d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n to f l a wd e f i n i t i o n , c h a r a c t e r i s t i c s ，d e v e l o p m e n th i s t o r y a n db a c k g r o u n d ，t h r o u g ha nu r b a nm a n a g e m e n tl a we n f o r c e m e n ti ns o m ec i t i e sa t h o m ea n da b r o a dt oc o n d u c ta n a l y s i so ft h es t a t u sq u oa n dp u tf o r w a r dt h ec u r r e n t a d m i n i s t r a t i o no fc h i n a su r b a n m a n a g e m e n t a n dac o m p r e h e n s i v el a w e n f o r c e m e n t s y s t e m s i nan u m b e ro fd e f i c i e n c i e s ，t h e l a s ta d d r e s st h e s e s h o r t c o m i n g s ，an u m b e ro fc o r r e s p o n d i n gm e a s u r e sf o r i m p r o v e m e n t i na l a w - b a s e da d m i n i s t r a t i o n ，u n d e rt h ec o n c e p to f p e o p l e - o r i e n t e d ，i m p r o v et h el e g a l s y s t e m ，r e f o r m i n gi n s t i t u t i o n s ，s t a n d a r d i z i n gl a we n f o r c e m e n tp r o c e d u r e sa n d m e a n st o s t r e n g t h e nt h el a we n f o r c e m e n tr a n k s ，s t r e n g t h e nl a we n f o r c e m e n t s u p e r v i s i o na n dr e l a t i v em a np o w e rt op r o t e c ta n ds oo ns e v e r a la s p e c t so fu r b a n m a n a g e m e n ta n da d m i n i s t r a t i o no f0 1 1 1 l a we n f o r c e m e n ts y s t e ms h a l lb ep e r f e c t i n g ac o m p r e h e n s i v ea n da d m i n i s t r a t i o no fo u rl a we n f o r c e m e n ts y s t e ms h a l lb e i l p e r f e c t i n gac o m p r e h e n s i v ea n de v e n t u a l l ya c h i e v et h eg o v e r n m e n ta n dp e o p l eo f t h eh a r m o n i o u su r b a nm a n a g e m e n tr e q u i r e m e n t s k e y w o r d s ：u r b a nm a n a g e m e n tl a we n f o r c e m e n te x e c u t i v e r e l a t i v ec o n c e n t r a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n t p e o p l e - o r i e n t e dp e r f e c t i l l 四川师范大学学位论文独创性及 使用授权声明 本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师2 ：l 凌茎趱指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引窟韵内容外，本论文不含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献 的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 本人承诺：已提交的学位论文电子版与论文纸本的内容致。如因不符而 引起的学术声誉上的损失由本人自负。 本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定： 学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大学拥 有学位论文的部分使用权，即：1 ) 已获学位的研究生必须按学校规定提交印 刷版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库供 检索；2 ) 为教学、科研和学术交流目的，学校可以将公开的学位论文或解密 后的学位论文作为资料在图书馆、资料室等场所或在有关网络上供阅读、浏览。 本人授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文 全文数据库，并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：枷 签字日期：少( 7 年午月彳日 导师签名： 壶y ( 天惦 签字醐御年垆月7 日 序言 城管行政综合执法是我国的特有概念，起步于1 9 9 6 年我国行政处罚法 中关于相对集中行政处罚权的提出，正式出现于2 0 0 2 年，在2 0 0 3 年概念得到 明晰。从由试点开始推广到现在已经走过了十几年的风风雨雨。城管行政综合 执法的出现，大大改进了我国城市管理的水平，取得了一定的积极成果。但是， 我国经济社会转型，城市迅速扩大等原因给城管行政综合执法带来了很大的冲 击，加之城管行政综合执法本来就是处在一个探索时期的新生事物，所以很多 地方显得不太完善。多头执法、重复执法、权力冲突、管理空白、救济缺位、 因利争抢的问题随着城市化进程而越来越严重，甚至还有暴力执法和暴力抗法 的现象。因此对城管行政综合执法的改善要求越来越引起了社会的重视。 从2 0 0 9 年9 月由于上海一名白领孙中界搭载胃痛病人被罚款而火爆起来 的名词“钓鱼执法”，到2 0 0 9 年1 1 月1 3 日，成都进化村唐福珍自焚以抗拆迁 的事件定性为暴力执法而引起的争论，有关城管执法问题的讨论和争执就一直 没有停止过。城管行政综合执法领域问题频发的状况也越来越让人无法忽视。 而防止有关事件的发生，从根本上解决的方式就是必须对制度不合理之处以改 革，对其不断进行完善。 我国现行的城管行政综合执法领域还存在很多不足，如法律法规不健全， 职权划分不清、体制繁杂混乱、执法方式缺失等等。而制度上的不完善最终损 害的是广大人民群众的利益。所以，城管行政综合执法的改革是必须的。文章 从城管行政综合执法的内涵特征开始，通过城管行政综合执法的发展的研究和 现状的分析，再加上对其他国家一些状况的借鉴，对于完善城管行政综合执法 制度，提出了几点解决和完善的意见。 一、城管行政综合执法概述 ( 一) 城管综合执法的概念辨析 1 、城管行政综合执法的内涵 我们要明确城管行政综合执法的内涵，应该首先明确用于限定行政综合执 法领域的城市管理的含义。广义的城管，包括社会、经济文化的各个方面，不 仅包括市政、市容、绿化与公共基础设施相关的管理，还包括社区建设社会管 理以及发展城市经济等各个方面的总和。我们这里所说的城管，仅指与城市公 共设施管理和城市建设直接相联系的管理活动，是一种狭义上的城管。随着城 市化进程的不断加快，城市管理活动中也随之出现了原来越多的难题。 行政执法是城管行政综合执法的上位概念，是我们研究城管行政综合执法 的前提。然而我国行政法学界对此并没有形成统一的意见。有学者认为“行政 执法是行政机关实施宪法、法律、法规等法律规范的行为，包括政府所有的活 动，其中有行政决策行为、行政立法行为以及执行法律和实施国家行政管理的 行政执法行为。”这是广义上的行政执法。也有学者认为“行政执法是指行政 机关及其行政执法人员为了实现国家行政管理的目的，依照法定的职权和法定 的程序采取措施并影响其权利义务的行为。 这种是比较狭义的概念。另外还 有学者主张在特定的场合里，行政执法仅指行政监督检查和行政处罚行为，不 包括行政审批、许可征收等等行为。在本文中，城管综合行政执法中的“行政 执法 属于第二种比较狭义的范畴。 城管行政综合执法，传统观点认为是城市管理范畴下行政执法的一种特殊 形式。指行政主体为了实现国家行政管理的目的，依照法定职权和程序，直接 对行政相对人和特定的事项采取措施并影响其权利义务的行为。在行政执法过 程中，由于管理权归属或者行政主体不明及职能交叉，相关机关转让一定的职 权，并形成新的执法主体，对事件进行解决或对社会关系进行调整的执法活动。 笔者认为：所谓城管行政综合执法，就是指一个行政机关或者法律授权的组织， 依照法定程序，在法定、合理的管理幅度内，综合行使其他多个行政机关或法 律授权组织部分的或者全部的法定职权的执法制度。城管行政综合执法是我国 许崇德、皮协纯新中国行政法学研究综述【l 川北京：法律出版社，1 9 9 1 ，第2 9 3 页 圆杨惠基行政执法概论【m i 上海：上海大学出版社，1 9 9 8 第2 页 2 行政执法改革中的创新，是对相关行政执法部门原有的职能和权力的重新调 配，使行政权力在横向上发生了一定的转移，解决了城管领域中存在的多机构 执法、职能交叉、有利争管、无利不管等等弊端，从而进一步对执法成本和效 能产生影响。 2 、与相关概念的辨析 ( 1 ) 城管行政综合执法与联合执法 由城管行政综合执法的内涵我们可以看出，城管综合执法并不等同于联合 执法。行政联合执法是指为了解决平时执法不力而积攒下来的问题时，由两个 或者两个以上不同职能行政主体派出一定的队员联合执法队伍，进行共同的行 政管理或者处罚活动，实际上是一种不规范的执法活动，具有临时性和运动性。 与“城管行政综合执法”相比：首先没有明确的法律支撑。行政综合执法制度 以行政处罚法和行政许可法等法律构建的综合模式运行，而联合执法 一般根据政府领导部门的规范性文件或者命令临时成立，没有法定明确授权。 其次行政综合执法机关能够以自己的名义做出行政行为并承担相应的责任，而 联合执法机关并没有独立的主体地位，任务一旦完成即宣告解散，缺乏长效机 制，从长远看执法效果难以得到保证最后其并非出于真正意义上的共同行政 行为为前提，缺乏理论的合理性支撑。 ( 2 ) 城管行政综合执法与相对集中处罚权 在谈及城管行政综合执法的时候往往伴随着集中处罚权的出现，但是在理 论上对两者并未进行严格的区分，实务界在实践上也经常将两者混为一谈。国 务院法制办负责人在广东省相对集中处罚权的座谈会上曾经指出试点初期“综 合执法”与“相对集中行政处罚权”是一致的，使用“相对集中行政处罚权 是为了区别“联合执法”2 0 0 3 年2 月，中央编办和国务院法制办关于推进 相对集中处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知中，对其实践方面也未 进行区分。 。罗须生从运动性执泫到制度性执法阴重庆社会科学2 0 0 5 ( 7 ) 第2 9 页 4 青峰关于相对处罚权的几个问题国务院法制办协调i j 青峰司长在广东省相对集中行政处罚权试 点工作上的谈i 再 j - i 杭州政府法制2 0 0 1 ，( 1 0 ) 第2 9 页 3 城管行政综合执法与相对集中行政处罚权是存在着内在区别的，前者要比 后者的范围大得多。城管行政综合执法是在相对集中处罚权的基础上而对执法 工作进行的改革，是将在行政执法领域现在和将来可能会出现的行政事务如行 政管理、行政执法等进行集中而统一综合执行的行政行为。其将日常管理、实 施处罚以及监督检查等职能进一步综合起来，并由此对有关政府部门权限、机 构及人员等进行相应的调整配置，对执法体制进行了革新。因此，城管行政综 合执法在内容上除了相对集中处罚权外，还包括相对集中许可权、行政强制等 等。 但总体上讲，城管行政综合执法与相对集中行政处罚权在目标取向上是一 致的，都是为了解决重复执法、多头执法等在城市管理领域中行政执法混乱的 问题。相对集中处罚权是在进行城管行政执法改革进程中的必经阶段。通过集 中行政处罚权，给城管行政综合执法创造了一个具有理论基础和实际价值的操 作环境，从而进一步深化行政执法体制改革。 ( 3 ) 城管行政综合执法与大部制改革 党的十七大报告中提出：“探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部 门间的协调配合机制。改革开放以来，我国已经经历了6 次政府机构改革。 2 0 0 8 年3 月第六次改革我们将其称为大部制改革。大部制即为大部门体制。 按照业内专家的提法，为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能 合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业 务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府 职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。由此 可见，城管行政综合执法和大部制改革在目标取向上也是一致的，行政执法权 的整合是社会发展的大趋势，是政府行政执法体系向精简、高效、统一发展的 必然。但是我们应该看到两者在内涵外延上并不是完全一致的。 大部制改革是从行政管理体制出发，将相关度高，执行要素比较接近的行 政领域予以合并，依照权力的性质对其进行划分和重新配置，进一步重新整合， 推行综合行政管理。而改革的重点在于决策权、执行权、监督权的“三权分立 ， 函人民网h t t p ：g o v p e o p l e c o m c n g b 4 6 7 2 8 1 1 4 8 8 9 4 重构政府的权力结构及运行机制。而行政综合执法的范围相对较窄，依据国 务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权的试点工作的通知和国务院 进一步推进相对集中行政处罚权的决定中我们可以看出其范围限于城市管理 相关领域，所以我们也将其称为城管行政综合执法。 ( 二) 城管行政综合执法的特点 明确了城管综合执法的概念，我们可以从其概念中抽象出特征。除了作为 行政执法所具有的强制性、法定性和救济性等一般特征以外，作为对执法体制 改革和创新的综合执法还有以下特征： 1 、主体的独立性 城管行政综合执法与联合执法时一个最大的不同就是其主体的独立性。综 合执法是在法律授权下对现有执法权的一次重构。国务院关于进一步推进相 对集中行政处罚权工作的决定中指出：“不得将集中行使行政处罚权的行政 机关作为政府的内设机构或下设机构，也不得将某一个部门的上级业务主管部 门确定为相对集中处罚权的上级主管部门。盹集中行使行政处罚权的城管行政 综合执法部门“应当作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法 独立履行规定的职责，并承担相应的法律责任 。所以我们看出，城管行政综 合执法部门通过权力的重新配置取得了独立的主体资格和独立行使职权的权 力。 2 、职权的法定性 城管行政综合执法部门通过相对集中处罚权、许可权等独立行使原来有多 个执行部门的职权，但是这些集中都明确通过了法律的授权。而不是片面的将 相关部门原来的全部职权归于法律授权的综合执法部门。像市政供水、规划层 高、噪音处罚等等还是由原来的部门进行执行。工商、公安的处罚权自然也是 无法全部合并或者完全转移的。原因在于，这些权利的集中是相对的。首先， 权力的集中有利于减少多头执法、重复处罚等现象的发生，提高执法效率。其 。参见国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定( 国发 2 0 0 2 1 7 号) 5 次，这些集中的权力在一定程度上存在有相近性和关联性。也就是说在执行的 课题和对象上属于同类，行为情况基本一致。最后，集中的职权具有可操作性， 行使这些被集中的权力不用具有太高的技术性和专业性，有利于综合执法机关 统一操作。 3 、内容的综合性 我们可以这样说：综合执法是一种跨部门跨管辖的执法。从范围上看，它 是多个部门职权的综合。在进行执法机构改革和组织设置的过程中，综合执法 部门的建立一定以“行政分权”为基础也，“行政效率”为指导，依照法律规定 的内容和程序，综合多个执法部门的职权而产生。城管行政综合执法机构在不 违反分权原则的情况下适当分离行政处罚权、检查权、强制权等前提下，以效 率原则为指导，综合行使多种执法内容和权力方式以减少行政成本，提高行政 效率。从而形成一种综合性的组织形态和执法权限。像北京等某些城市的城管 行政综合执法中，涵盖了市容环境、卫生管理、公安交通、园林绿化、无证商 贩处罚，无照建筑管理等等方面，使城管行政综合执法呈现出一种多位权利整 合的执法形态，而城管综合执法职能范围的宽泛终将导致其执法内容的综合 性。 ( 三) 我国城管行政综合执法的发展历程 我国城市管理行政执法体系经过了联合执法，巡警执法等执法模式，最终 形成了目前城管行政综合执法体系。城管行政综合执法体制形成，从上世纪 9 0 年代中后期改革起步到现在，经历了从理论到实践，从试点到全国，从欠 缺到完善这样一个历程。 我国城管执法长期处于管理本位这样一种传统执法理念影响下，实践中一 直存在执法机构过多，执法权限划分过细的情况，对这样的情况有一种形容就 是“制定一部法律，规定一项权利，设立一支队伍罾这在当时对强化行政机 关权威起到了一定的作用，但是也渐渐造成了执法机关过多，执法情况混乱的 。应松年、薛刚凌行政组织法摹本原则之探讨川行政法学研究2 0 0 1 ( 2 ) 第l o 页 张林军转型时期行政权力失范的原因及其治理对策研究 n 1 湘潭人学硕士论文2 0 0 5 ，第5 页 6 问题。随着执法机构的庞大，国家财政压力也在不断增加，执法上出现了可管 可不管，有利争管而无利不管等混乱状况，造成政府执法的不良形象。我国经 济不断发展，社会不断进步，但是城市管理却依然处于一种较为混乱的状态里。 我国城管行政综合执法的第一步源于1 9 9 6 年3 月中华人民共和国行政 处罚法的出台。行政处罚法1 6 条规定：“国务院或者经过国务院授权的 省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政 处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。 山为了使该规定 得到顺利施行，同年4 月，国务院在关于贯彻实施 的通知中指出：“各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中 行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务 院批准后施行；国务院各部门要认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执 法体制，支持省、自治区、直辖市人民政府做好相对集中行政处罚权工作。” 正是由于此通知，行政处罚法第十六条的规定被概括为相对集中行政处罚 权制度，并由试点开始施行。1 9 9 7 年5 月北京宣武区开始了在城管领域里行 政检查和处罚的综合执法的试点。国务院关于全面推进依法行政的决定中 指出“要依照行政处罚法的规定，实行罚款罚缴分离制度，继续推进相对 集中行政处罚权的试点工作，并在总结经验的基础上扩大试点范围。” 由此， 全国又有吉林、大连、广州等近十个城市获得批准，开始了相对集中行政处罚 权的试点工作。 国务院办公厅在2 0 0 0 年9 月下发了国务院办公厅关于继续做好相对集 中行政处罚权试点工作的通知，要求提高思想认识、抓好试点工作、规范试 点领域( 限于专业要求不是很高的城市管理及其相关领域) 。截至2 0 0 0 年1 0 月，已经有1 6 个省、自治区、直辖市的人民政府提交了要求在本地区进行试 点的申请。 2 0 0 2 年8 月，国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权的决定指 出“重点在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管 。参见中华人民共和国行政处罚法第1 6 条 盘参见关于贯彻实施 的通知( n 1 发 1 9 9 6 1 3 号1 电参见国务院关于全面推进依法行政的决定( 国发【1 9 9 9 】2 3 号) 7 理以及其他适合综合管理的领域，合并组建综合执法机构 。 该规定进一步明 确了相对集中处罚权的范围，从此相对集中处罚权制度由试点迈入到全国的全 面推行，进入到了一个新阶段。 2 0 0 2 年1 0 月，国务院办公厅中央编办关于清理整顿行政综合执法队伍 实行综合行政执法试点的工作意见中首次提出了城管综合执法这一名词，“进 一步转变政府部门职能，实现两个相对分开，调整合并行政执法机构，实行综 合行政执法。 该意见扩大了综合执法的范围，不仅仅只是所谓的相对集中行 政处罚权。 2 0 0 3 年2 月，中央编办、国务院关于推进相对集中行政处罚权和城市 管理综合执法试点工作有关问题的通知中，正式提出了城市管理综合执法的 概念，明确区分了与相对集中行政处罚权的不同，从此城管行政综合执法的内 涵得到了明晰。 ( 四) 我国城管行政综合执法发展的背景 1 、政治背景 依法行政的提出，要求行政执法体系的不断完善。依法行政是作为依法治 国建设社会主义国家的重要组成部分，是政府在管理方式和模式上一场深刻的 革命。全面推行依法行政实施纲要中明确指出深化行政体制改革，要求依 法规范合理划分行政机关的权限和职能，改革行政管理的方式。党的十六大提 出要建设民主法治的和谐社会，也就是指社会管理体制不断完善，利益协调有 效，人们法律意识不断增强，社会稳定和谐。依法行政则成为建设和谐社会的 必然要求。 依法行政的要求表现职权法定，执法程序规范等等，表现在城市管理方面， 就是要求政府机构之间权限明晰、职责规范注重协调合作、执法程序和方式合 理完善。但是目前我国城管行政综合执法方面还存在很大的问题。所以城管行 政综合执法的改革与完善直接关系到依法行政的落实，是实现和谐社会的必要 途径。 参见关干进一步推进相对集中行政处罚权的决定( 国发 2 0 0 2 1 7 号) 售参见中央编办关于清理整顿行政综合执法队伍实行综合综合行政执法试点的工作意见( 国发【2 0 0 2 1 5 6 号1 8 2 、经济背景 改革开放以来我国经济迅猛发展，城市也日渐繁荣，城市化进程加快。我 国在向城市工业化，市场经济，公民社会大步迈进的时候，也给多个领域带来 了冲击。在城管方面，城市的迅速发展与繁荣，科教文卫等社会资源的增加， 增长了城市对外围的吸引力，流动人口剧增。科技的进步使得大批的农民从土 地中解放出来，与此同时为了满足不断扩张的城市需求而大量征地造成失地农 民的数量也在不断增加，浩浩荡荡的农村劳动力大量向城市集结，成为“农民 工”。另外，技术的革新和经济转型也使得失业人口增加，由于社会保障的不 够完善，这些失业人口迫于生计，和农民工一起成为了一个庞大的弱势群体。 他们往往文化层次不高，技术缺乏，拥有资源少，为维持生计，成为流动小商 贩，对城市市容、交通、工商管理、环卫造成了很大的不良影响。出问题时， 利益诉求不能够得到足够重视，利益表达渠道不畅，不能够得到有力的保护。 大量流动人口的涌入，也给城市管理带来了巨大的压力，城市的管理矛盾 日益突出。当前仅仅靠强化行政手段来缓解治理混乱秩序并没有办法达到理想 的效果，无法解决新出现的矛盾和利益冲突。而有关法律的缺失，行政执法手 段的不合理，再加之公民守法意识的薄弱，都使得矛盾不断激化，成为在城管 领域不可回避的问题。“城管问题是中国在城市化进程中所遇到的特有问题。 我国城管行政综合执法就出现在这种背景之下。 3 、法治背景 伴随着特殊的社会背景，为了解决这些矛盾，国家不断增设执法机关和执 法人员，政法行政权力膨胀。这种扩张不具备合理的法律基础，导致权力滥用 管理混乱等等后果。多头执法、重复执法、野蛮执法给老百姓带来了极大地纷 扰。执法投入加大、执法机构过多、执法力量分散、利益纷争严重、执法经费 的浪费等等造成执法效率低下的问题，加上在市场经济建设过程中不断涌现出 的新情况，急需我国进行城管行政综合执法的尝试，进行行政管理体制的改革， 将行政执法权力在行政主体间进行新的调配。 。马怀德城管问题凸显城市管理者承认现实改观念啊城乡建设? 2 0 0 6 ，d o ) 9 立法上。长久以来，我国在城管行政综合执法的立法上就一直缺位。1 9 9 6 年以来，我国虽然在行政处罚法中对此作了相关的规定，国务院也出台了相关 的“意见、“规范”、“规则”、“办法”，如此一来，条文甚多，缺乏般性规 定。虽然城管行政综合执法涉及方面过于繁杂，很难有统一化法典化，但是明 确执法的主题、方式、范围、程序等等，还是有一定的必要性。 执法上。虽然城管行政综合执法的试点工作进行地如火如荼，发展迅速， 但是在执法过程中也曝露出许多问题。执法理念落后、执法队伍素质低下、执 法程序不规范、监督体系不完善、责任追究制度不到位等等，执法现状与依法 行政的要求相差甚远。 守法上。“法律所以能见成效，全靠民众的服从。守法是对一切机关组 织和公民提出的要求，是法治实现的基础。公民守法意识的薄弱是现在城管执 法的问题之一。由于守法意识薄弱而造成的暴力抗法事件屡屡发生。每个人在 维护自己权益的同时，应该在守法的前提下进行，把公共秩序的实现当作自己 的责任。 4 、理论背景 行政权不断扩张下行政分权理论的提出是城管行政综合执法的理论背景。 科技进步、生产关系的调整引起经济的迅猛发展，但是也引发了不少社会矛盾。 从十九世纪末开始，资本主义国家经济社会发展迅速，社会问题也不断出现。 为了协调庞大的国家机器的运行，开始增设大量行政机关和行政人员对社会管 理进行干预，政府的行政权力快速扩张，其行使范围上也渐渐超过传统意义上 的行政的范围。行政权的扩张虽然是社会发展的需要，但是旦超过社会需要 的限度就会偏离行政权行使目的，导致行政权的病态膨胀，从而严重影响到行 政相关人的利益。“在权力不受限制的社会制度中，发展趋势往往是社会上的 有实力者压迫或者剥削弱者。行政权逐步脱离了为公众提供服务的这样一种 公共职责，沦为某些人随意行使权利，谋取个人利益的“私人物品 ，乱收费、 乱处罚、滥用行政权力现象严重，导致行政管理上极为混乱。到了二十世纪中 亚里士多德政治学【m 】吴寿彭译北京：商务印书馆1 9 6 5 第8 l 页 喜博登海默美法理学一法哲学与法律方法【m 】邓正来译j 匕京：中国政法大学出版社2 0 0 4 。第3 4 4 页 l o 后期，过度的行政集权已经带来越来越大的弊端，绝对的集中将会导致绝对的 腐败。所以，许多国家的政府便开始限制行政权，缩减行政执行范围。从此， 行政权开始从集中向分权转化。孟德斯鸠“当立法权和行政权集中在同一个人 或同一个机关之手，自由便不复存在”将分权理论引用到行政领域，主张立 法与执法分行，强调对公民权力的保护。在我国政府机构改革中，政府权力逐 步分解与综合，行政权力逐步由集中转向分权于公民社会以及其他部门。我国 在行政执法体制改革中，制定政策，实施处罚权、审查审批权以及监督检查权 相对分开，使得权力间存在一定的制衡关系。 如果说行政分权理论是法律公正价值的保证，那么集权理论则反映效率原 则的要求。我国城管行政综合执法制度是分权理论与集权要求的统一。分权表 现在将一部分权力从原部门中分离出来，集权则表现在将分离出来的权力集中 由城管行政综合执法机构来行使。只有分权与集权之间达到一种最优状态，才 能保证公正效率的效益最大化。 。盂德斯鸠法论法的精神【m 】张雁深译北京：商务印刷馆1 9 8 4 第1 5 8 页 1 1 二、城管行政综合执法的现状分析 ( 一) 国外城管执法制度概况 国外并没有像我国一样的城管行政综合执法的机构，但是其城市的管理比 较注重执法职权的分配，在立法上也注重予以完善，并且公民也会加入到城管 工作中来。我们以美国、英国、日本三个国家为代表了解一下其他国家城管执 法的现状。 1 、美国 美国在城市管理中，非常注重发挥政府行政职能和市场机制的双重优势。 美国的城市政府在享有的权力和资源上比较有限，但却承担着城市规划、市政 服务、环境保护、交通管理等诸多职能。为了节省管理资源，美国政府将行政 部门的精力主要投入在法制研究和强化政府指导、监督、服务的职能上，并且 在城市管理上引入市场合作的机制，包括政府出资企业建设、政府委托企业管 理、政府引导企业经营、政府调节企业建设。如此调动市场主体的积极性，在 政府的引导下，发挥市场主体的能动性，整合区域内社会资源，从而使城市向 着政府规划的方向发展。城市管理中，仅依靠政府管理，成本将会极为高昂， 效率也跟不上。所以美国政府极为重视城市管理的利益相关者特别是美国市民 对城市管理的参与，在相关体制方面也不断完善，比较常见的方式有组织听证 会、启用公共舆论、官员走访市民等。利益相关者的广泛参与可以取得民众对 政府决策的理解与支持，有利于全社会了解自己的权利和义务，有利于政府决 策的实行，其高度的透明度也有利于社会监督。同时，美国政府注重综合运用 法律、经济、教育等多重方法手段提高城市的管理水平。法律上不断完善城管 法制体系，并且严格执法；经济上重视经济对主体利益影响的杠杆作用；教育 上充分利用公共媒体的作用，培养社会遵纪守法的习惯；并且注意运用先进的 科技手段如高度信息化手段进行城市管理。 美国城市管理在建立起城市公共管理思想的基础上，通过引入市场机制、 推动利益相关方的参与、完善相关法制、严格依法办事、采用信息技术等措施， 使各种公共管理资源得到了有效的利用和整合，从而形成了政府宏观调控、提 供服务与保障，企业和其他社会组织积极介入，利益相关者和市民广泛参与的 1 2 “三位一体”的城市管理联动机制和格局，对我们而言具有一定的借鉴意义。 2 、英国 英国在城市管理上是最早实现管理自治的国家，其政府在城市管理方面的 职能具有一定的代表性。一是中央与地方上的立法权限和管理权限有明确的划 分。中央上主要负责相关原则的确立、政策的制定和有关法律的起草，提供城 市建设和管理所需资金。地方政府依照中央的规定结合本地情况制定相关法 律。二是以规划为依据进行城市建设。这里规划包括全国性规划、区域性规划 和地方发展规划。三是中央政府以资金作为城市管理的调控手段。通过财政补 贴，中央政府对地方政府予以控制，规范城市管理。四是城市公用事业的私营 化。最后是严格执行立法权力与执法权力的分离。 在管理模式上，英国属于议会委员制模式。在英国，每个城市都拥有自己 的议会。议会有制定法律的权限，并且内部设置不同的行政委员会行使该权限， 是典型的“议行合一体制。其委员会包括负责像公共事业、卫生管理等城 市日常事务的常设委员会：随着处理事务结束而解散的临时委员会；负责跨域 事务的联合委员会；财政、消防等特定事务的法定委员会等等。丹麦、芬兰、 瑞典等国家也采用的是类似的体制。 3 、日本 日本是一个非常城市化的国家。在城市管理体制上大致分为三个系统，地 方自治政府系统、企业系统和社会组织系统，并且在其管理中直接使用“城市 管理”的概念。如地方自治政府方面设有关于城管的城市管理课；企业方面有 以城市管理有限公司作为命名的；而社会组织的形式就更加多种多样，主要以 行业协会以及自治会等等这样的形式进行活动。我们不难看出其进行管理的主 体范围非常广泛。首先，其地方政府的管理职责因地制宜，各地管理的机构和 权限会有些不同；其次，一部分城市管理的职能是由企业来承担。这部分职能 与我们传统意义上的城市管理的范畴并不相同，一般属于城市服务方面的项 目；2 0 0 6 年的民间非营利组织情况调查表明，民间团体中从事“城市社区建 。姜杰、彭展城市管理学f m 】山东：山东人民出版社，2 0 0 5 第7 7 页 1 3 设管理活动”及“城市社会安全活动等的组织将近占三分之一。日本非常 注重城市管理方面的法律的完善。像颁布于1 9 5 0 年5 月建筑基准法，到 2 0 0 8 年为止，5 0 多年来修改了4 3 次。对于路边摊贩，日本注重法律法规与人 本主义的结合，像道路交通法中规定只要在不妨碍道路交通、遵守许可条 件的情况下，对于不移动位置的、道路摊贩和排档或类似的小商贩的活动申请， 道路所属警署是要予以许可的。当然为了社会公共利益和交通在许可时可以附 加一定的要求。这样路边设摊既不影响交通又能满足社会需求，同时也为摊主 解决了困难。而在城市管理相关的行政执法上不仅要求对法律的严格执行， 还要求在执行过程中对于执行过程进行严格的监督。 西方国家一般并没有专门的综合执法机构，在很多国家，城市管理部门之 间的权限比较明确，行政执法工作包含了巨大的服务性内容。行政执法上限制 政府权力，改变全能政府的形态，向有限政府发展。有限政府并不是一个所谓 的弱势政府，而是将自己作为一个服务性的“公共产品”。并且注重引入市场 机制和民众的自我参与，从而进一步增强了行政参加人的社会认知感，加强了 行政执法的监督，给我们改革提供了一个方向。 ( 二) 我国某些主要城市的城管执法制度改革 1 、北京 北京的城市管理综合行政执法开始于1 9 9 7 年5 月，经国务院批准，宣武 区开始在城市管理领域开展相对集中行使行政处罚权的试点工作，并且在全国 率先组建了城市管理监察大队。2 0 0 0 年，北京1 0 个远郊县区组建了城管纠察 大队，这标志着综合执法改革在京的全面推行。2 0 0 2 年成立城市管理综合行 政执法局，统一领导协调全市工作，在各区县设置区城管执法大队、城管执法 分队。2 0 0 8 年1 月，北京市实施相对集中行政处罚权办法生效，北京市城 管综合行政执法工作又朝前迈进了一大步。目前北京市城管机构共有50 0 0 多名城管执法队员，执法权限范围涉及市容环境卫生、园林绿化、城市规划、 工商行政、公安交通、城市节水、停车管理、环境保护、施工现场、城市河湖、 函余慰刚日本城市管理的法制化与我国的借鉴【j 】上海城市管理职业技师学校校报2 0 0 9 ，( 5 ) ，第2 7 页 1 4 公用事业、导游业、市政、交通等1 4 个方面3 0 0 多项行政处罚权。唧 2 0 1 0 年1 月1 6 日，由中国市长协会、北京大学中国地方政府研究院主办 的全国“2 0 1 0 城市管理经验交流会”上，北京副市长黄卫透露北京崇文区一 种由公安、民政等各个政府部门派驻专员到街道办事处上班，组成联合执法组 处理辖区内所有城市管理事务的一种“大城管”模式将在年后在北京全市推行。 崇文模式引起了强烈的反响和关注，是一种以民生为根本，改革创新为动力， 综合执法为保障，科技运用为手段，规范服务为标准的城市管理的新模式。2 0 0 7 年，崇文区城管开始试行“大城管”模式，全区7 个街道办事处，各自成立了 综合行政执法组，每个执法组整合了城管、公安、民政、工商、劳动和社保等 2 5 个执法部门的力量，方式上就是上述2 5 个部门，均派专人到各个街道办事 处上班，“全权、全责、全时”处理辖区内的所有城市管理问题。通过这种改革， 崇文区城管工作取得很大的进步，脏乱街巷基本消失，危旧房比例由原来的 7 0 降到1 4 ，连续2 0 个月保持”零就业家庭”为零，2 0 0 8 年获得“中国最佳管 理城市奖”，在北京市容环境卫生、城管行政执法综合考评中，连续三年保持 领先，并且没有一起越级群体信访、非正常群体信访事件。 2 、上海 上海市政府在2 0 0 1 年颁发了c k 海市人民代表大会常务委员会关于同意 本市进行城市管理综合执法试点工作的决定，在上海十个区开始了城管行政 综合执法的试点工作。2 0 0 4 年2 月，颁布了上海市人民政府关于本市开展 区县城市管理领域相对集中处罚权工作的决定，开始在全市推广综合执法工 作。至此，上海市城市管理综合执法工作归并各类执法单位5 个，精简执法人 员2 0 ，各区县皆建立了城市管理监察大队，统一行使市容、规划、园林、市 政、环保、工商、公安交通、房地、民政等部门涉及7 8 部法律法规的全部或 部分行政处罚权，处罚权限和执法领域得到了很大的扩展和统一。2 0 0 6 年6 月上海市政府颁布上海市人民政府关于修改 的决定，在原来城管行政综合执法范围的基础上又新增了1 6 项 。马怀德、车克欣北京市城管综合行政执法的发展困境及解决思路【j 】行政法学研究2 0 0 8 ，( 2 ) h t t p ：w w w s i u d a n e t x i n g z h e n g f a 0 9 0 6 0 5 10 312 9 3 6 h t m l 喜王翼上海城市管理综合执法改革透视【j 1 城市管理? 2 0 0 6 ，( 1 ) ，第6 2 页 1 5 行政处罚权。上海执法分为市区两级。市级设上海市城市管理行政执法局和上 海市城市管理综合执法总队。执法总队是执法局的下属机构，受上海市城市管 理行政执法局的委托和管理，以执法局的名义行使城管综合执法的权力。区级 设区城市管理监察大队。在日常管理和行政编制上参照行政机关的管理办法管 理。 3 、成都 2 0 0 3 年1 月2 9 日成都市人民政府第9 3 次常务会议审议通过成都市城 市管理相对集中行政处罚权暂行办法，并于当年2 月8 号开始施行。在模式 上为市区共管模式，五城区分别设立城市管理行政执法局及其派驻街道办事 处、镇( 乡) 政府的城市管理行政执法中队，以区执法局的名义行使行政处罚 权，管辖除“跨区的行政案件、重大的行政违法案件和市政府指定查处的行政 违法案件”一些由市执法局管辖案件