（宪法学与行政法学专业论文）论行政公物私用的法律控制以监督行政法律关系为视角.pdf

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第三部分主要提出了法律控制行政公物私用的基本思路。这一部分主要以监督行政 为视角，从监督行政法律关系主体、客体、内容等方面提出了法律控制行政公物私用的 基本思路。 关键词：行政公物；公物私用；法律控制；内部行政法律关系 a b s t r a c t o f f i c i a l p r o p e r t y i st h ei m p o r t a n t p a r t o fa d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o nl a w , i st h e i n d i s p e n s a b l em a t e r i a lm e a n sf o ra d m i n i s t r a t i v eb o d yd u r i n ga d m i n i s t r a t ea n df i n i s ht h e a d m i n i s t r a t i o np u r p o s e o f f i c i a lp r o p e r t ys h o u l db eu s ef o rt h ep u b l i ci n t e r e s t ，a sf o rt h eu s e o fo f f i c i a lp r o p e r t yi sr e g a r d e da st h ea d m i n i s t r a t i v ea f f a i r s ，n o th a v ee x t e r n a lr e l a t i o n s ，o n l y f e ws c h o l a r ss h o wt h ec o n c e r no ni to rd 0d e p t hr e s e a r c h t h a tc a u s e st h el a c ko ft h et h e o r y , i m p e r f e c to fl a w t h ep o w e r so fa d m i n i s t r a t i v es u b j e c tc a n tb ec o n t r o l l e de f f e c t i v e l y , t h a t c a u s e sl o t so fo f f i c i a lp r o p e r t yf o rp e r s o n a lu s ea n dh a dab a di n f l u e n c e i ti sb a df o r c o n t r o l l i n gt h ep r i v a t eu s eo fo f f i c i a lp r o p e r t y t h i sp a p e rb e g i n sf o r mt h ec o n c e p to fo f f i c i a l p r o p e r t y , e x p l a i n st h em e a n i n go fo f f i c i a lp r o p e r t yf o rp e r s o n a lu s e ，t h e na n a l y s e st h ec a u s e s f o rt h ep r o b l e m ，a n dl a s tp u t sf o r w a r ds o m eb a s i cs o l u t i o n si nl a w t h ep u r p o s eo ft h i sp a p e r i si m p r o v e dt h er e l a t e dl e g a ls y s t e m ，p l a y e dt h er e a le f f e c to fs u p e r v i s i o n ，c o n t r o l l e dt h e p o w e rt ou s eo f f i c i a lp r o p e r t y , a n dr e d u c e dt h ep h e n o m e n o no fo f f i c i a lp r o p e r t yf o rp e r s o n a l u s e t h i sp a p e ri n d u c e st h r e ep a r t s ： t h ef i r s tc h a p t e ri st h ep r o b l e mi n t r o d u c t i o n t h i sc h a p t e rd e f i n e so f f i c i a lp r o p e r t y t h r o u g hc o m p a r i n ga n da n a l y z i n gt h ee x i s t i n gc o n c e p ta th o m ea n da b r o a d ，e x p l a i n st h e m e a n i n go fo f f i c i a lp r o p e r t yf o rp e r s o n a lu s e ，p o i n t st h en e c e s s i t yo ft h i sp r o b l e m a tl a s t , p o i n t st h ea c a d e m i ci n t e r e s ta n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n to no u rr e s e a r c h t h es e c o n dc h a p t e ri sa b o u tt h ec a u s e so fp e r s o n a lu s eo fo f f i c i a lp r o p e r t y t h ec a u s e so f p e r s o n a lu s eo fo f f i c i a lp r o p e r t yi sc o m p l i c a t e d ，t h i sc h a p t e ri sm a i n l yb a s e do nt h e a d m i n i s t r a t i v es u b j e c t ，w ea n a l y s i so ft h ec a u s e so fp e r s o n a lu s eo fo f f i c i a lp r o p e r t yi nd e t a i l ， a r el a c k i n gi nl e g a li n s t i t u t i o na n ds u p e r v i s i o no nt h ep o w e rt ou s eo f f i c i a lp r o p e r t y t h e s h o r t a g ei ni n v e s t i g a t i n gt h er e s p o n s i b i l i t yo fi l l e g a la d m i n i s t r a t i v es u b j c c t sa n du n c l e a r u n d e r s t a n d i n g o fa d m i n i s t r a t i v es u b j e c t si nt h e i rp o w e ra n dr e s p o n s i b i l i t ya l ea l s ot h ec a u s e s i nt h el a s tc h a p t e rp u t sf o r w a r ds o m eb a s i cs o l u t i o n si nl a w t h i sc h a p t e ri sm a i n l yf r o m t h ep e r s p e c t i v eo fs u p e r v i s i n ga d m i n i s t r a t i v el e g a lr e l a t i o n s h i p ，p u t sf o r w a r ds o m eb a s i c s o l u t i o n si nt h es u b j e c t , o b j e c ta n dc o n t e n to fs u p e r v i s i n ga d m i n i s t r a t i v el e g a lr e l a t i o n s h i p k e yw o r d s ：o f f i c i a lp r o p e r t y ；o f f i c i a lp r o p e r t yf o rp e r s o n a lu s e ； l e g a lc o n t r o l ；i n t e r n a la d m i n i s t r a t i v el e g a lr e l a t i o n s h i p i l 目录 中文摘要i 英文摘要 目录 弓l言1 一、问题的提出2 ( 一) 问题及相关概念解读2 ( 二) 问题研究之意义7 二、行政公物私用的成因分析9 ( 一) 行政公物相关法律制度欠缺9 ( 二) 行政公物使用权的监督乏力l o ( 三) 行政主体违法责任追究不力l l ( 四) 行政主体自身权责认识不清1 3 三、法律控制行政公物私用的基本思路1 4 ( 一) 行政内部与行政外部双重监督的法律控制1 4 ( - - ) 行政公物的设置与使用的全过程法律控制1 5 ( 三) 法律制度的完善与具体执行措施有效结合1 6 ( 四) 法律控制与法律外控制的综合考量与进路1 9 结论”2 1 参考文献2 2 后记0 0 00pd 2 3 i i i 东北师范大学硕士学位论文 引言 近些年来，随着我国经济的迅猛发展，国家财政收入逐年剧增。据统计，近十年我 国的财政收入平均每年增长2 0 ，相当于g d p 增速的二倍。此外，地方政府通过出让土 地使用权从土地上取得的巨额土地使用出让金，也为财政收入的增长做出了巨大的贡 献。而财政收入的富足，为行政费用的增加提供了有力的条件。使得政府有更充足的 资金用于自身行政支出，可供行政公物配置和消耗的经费也愈显充足，这为行政公物的 过度配置及行政公物私用提供了条件。加之我国行政公物相关法制的不健全、对行政公 物的管理使用权监督不到位等，导致了行政公物私用的现象大量发生。公务车私用、用 行政考察经费旅游等事件越来越频繁的进入公众的视野，引发了社会热议。 行政公物作为行政主体执行公务、完成行政目的所不可或缺的物的手段，应然层面 应为公所用，但实然上却多被行政主体用于谋取个人或小团体私利，这种实然和应然的 反差，是行政主体滥用行政权的一种具体表现，是一种违法行为。这不仅浪费了国家资 产，损害了政府形象，而且还损害了公共利益，加剧了社会分配不公，严重威胁了社会 的和谐与稳定，亟需予以控制。 现有的研究多针对公务车私用、公费旅游等具体问题，提出具体的措施和解决办法， 且多数是从行政管理、政治学等学科角度对其进行研究。而我国行政法学起步较晚，行 政法学者对公物关注原本就不多，再加之行政公物是行政主体内部使用之物，不与外部 行政相对人产生直接法律关系，因此就更加被忽视。 本文则综合运用实证研究、价值分析、比较研究、文献研究等方法，将当下中国这 一备受关注的问题类型化、理论化，从行政法学角度对行政公物私用产生的原因进行分 析，并提出法律控制行政公物私用的基本思路。 相关数据显示，政府用于自身的行政支 l 连年增加，党政机关及行政事业行政开支占政府实际支；l ；的比例，2 0 0 3 年 为3 7 ，2 0 0 7 年为3 8 3 9 ，2 0 1 0 年接近4 0 。参见胡星斗博客：中同的岛成本触目惊心：行政开支超财政收入的 一半，h t t p ：w w w b l o g c h i n a c o m 2 0 1 0 1 2 0 9 1 0 5 7 8 5 3 h t m l ，最后访问时间：2 0 1 1 年4 月1 8l i 。 l 东北师范大学硕士学位论文 一、问题的提出 行政公物是行政主体为履行公务职能、达到行政目的、用于公用的一种物的手段， 是公物下的一个属概念，隶属于行政组织法范畴。而在社会现实中，这种原本用于行政 主体内部的具有公用用途的行政公物却大量且频繁的被用于满足私益，引发了极其恶劣 的影响，亟需予以控制。而法律手段由于其自身优势，成为了控制该现象的重要手段。 因此，本文围绕行政公物私用法律控制问题展开研究。 ( 一) 问题及相关概念解读 我们在研究行政公物私用的法律控制问题前，有必要了解行政公物的概念及范畴， 合理界定行政公物私用，并明确法律手段对控制行政公物私用的必要性。 1 行政公物的概念及范畴 对学科领域中基本范畴的诠释，是法学研究的起点。对于“行政公物 这一概念， 在行政法学界尚未达成共识，不同国家、不同学者间仍存在一定的争议。 在法国行政法学中，使用“公产而非“公物的概念，并且法国是最早使用“公 产 概念的国家。法国将行政主体的财产分为“私产( d o m a i n ep r i v e ) 和“公产 ( d o m a i n e p u b l i c ) ，并在1 9 5 7 年的国有财产法典第2 条中规定“国有财产中，由于本身性质 或由于政府指定的用途不能作为私产的属于公产。 然而这一规定遭到了严重的质疑而 并没有被普遍使用，直到2 0 世纪5 0 年代，才通过学说和判例确定了一个基本一致并且 明确的标准，即“公产包括：“( 1 ) 公众直接使用的财产；( 2 ) 公务作用的财产，但 该财产的自然状态或经过人为的加工以后的状态必须是专门的或主要的适应于公务所 要达到的目的。 前者可称为共用公产、公众用公产( 亦即共用公物) ；后者可称为公 用公产或公务用公产( 大体上相当于行政公物) 。 在德国，源于法国行政法学中“公产概念的德文o f f e n t i l i c h e ss a c h e n r e c h t ， 可被翻译为“公产，也可被翻译为“公物，汉德大词典将其译为“公物。法国行 政法中的“公产 和德国行政法中的“公物 的区别在于前者侧重于物的产权属性，而 后者更侧重与物的使用属性。口1 德国的公物分为广义公物和狭义公物。广义公物包括所 有直接供大众福祉或者行政主体自身( 持续) 需要使用的财产，既包括第三人即行政相对 人使用的外部财产，也包括仅供行政主体使用的内部财产和设施，可分为公用财产、行 政财产和财政财产。狭义公物则是指供相对人使用的公物，去除了财政财产，仅包括公 用财产和行政财产。d 1 这里的“行政财产 和我们所说的“行政公物”大体类似。 在日本行政法学中，“公物 理论系自明治维新时期起引进德国的行政法理论而形 成的。学者一般认为，公物是指国家或者共同团体直接为了公共目的而提供使用的有体 物。h 1 是国家为了实现行政目的而采取的的必要物质手段。同本学界将公物划分为最广 2 东北师范大学硕士学位论文 义、广义、狭义三种，“最广义的公物概念是指国家或公共团体等行政主体直接或间接 供公用或公共用的物，包括行政财产与财政财产。广义的公物概念则指直接供公用或公 共用的物，即仅限于行政财产。狭义的公物概念则仅指直接供公共使用的公共用物。广 义的公物概念是学界通说。这里的行政财产相当于法国行政法上的行政公产和德国行政 法上广义上的公产，狭义的公物概念则相当于德国狭义上的公产。一嘲 英美法系国家由于没有公私法的划分，所以没有抽象出一个概括性的公物( 或公产) 概念，没有关于公物( 或公产) 的理论，只是在各种具体的法律关系中进行规定。 在我国台湾地区，行政法学者多采用“公物的概念，因为“公物 并不限于民法 中规定的“物”，也不限于“公有，而是一种为了达到行政目的采取的手段。台湾地区 主要有两种观点：一种将公物分为三类，即最广义公物、广义公物和狭义公物。如李惠 宗教授认为最广义公物，“系指国家或自治团体直接或间接为达行政目的所必要的一切 财产而言。包括财政财产、行政财产以及公用财产；广义公物“系指行政主体直接供 行政目的只用，包括前述的行政财产与公共用财产”；狭义公物“系指行政机关遂行行 政任务所提供的公物，包括直接供一般人民通常利用或特别利用之公共用财产。哺1 另一 种观点将公物分成两类。如陈新民教授以公物的目的作为区分标准，把公物分为行政使 用公物和民众使用公物。前者是供给民众或社会大众使用的公物；后者是供给行政机关 行政使用的公物，也即行政财，与财政财不同的是它以物之性质而非物之价值为公务服 务。口1 又如黄冥教授认为公物包括供行政主体自身使用之物和供公众使用之物两类。嘲 在我国大陆地区，由于行政法学起步较晚，尚没有形成比较完整、系统的公物( 公 产) 法体系，关于公物制度多借鉴域外，也就形成了多种学术观点。行政公物( 公产) 仍然是一个学理概念，而非实定法用语。行政法学界有些学者使用“公物 或“行政公 物”概念，有些使用“公产或“行政公产 概念。有学者认为“在我国的法律语境中， 公产通常作为公共财产的简称来使用”，所以选择了行政公物的概念，并指出“行政公 物是行政主体为了实现行政目的与执行公务之便利，所管理或者使用的财产，“凡国家 机关及国家所举办的事业单位执行公务、提供公共服务是所使用的财务，包括网页、电 波，都属于行政公物 ，但“在执行公务时所使用的现金或其他货币支付手段不属于公 物”。阳1 有学者认为“公物一般指的是处于行政主体支配下的直接服务于公共利益的财产， 主要包括公众直接使用的财产( 称为公众用公物或公用公物) ，以及供行政主体执行公 务之用的财产( 称为公务用公物，或行政用公物、行政财产) ，n 伽后者与我们所说的行 政公物相类似。支持“行政公产 概念的则将其定义为“由行政主体所有或者管理支 配，为公共使用目的而使用的财产。”口也有学者认为“公产 应作广义理解，“涵盖行 政主体为了提供公用而所有或管领的一切财产，包括公产及私产，也包括财政公产、公 共公产、公务公产、公有公共设施公产、预定公产及法定外公产”，n 列其中的“公务公 产”与我们所蜕的“行政公物 相类似。“行政公产 或“公产”与“行政公物”或“公 物”的区别在于，“行政公产”是一种由行政主体所有或支配的财产 ，强调产权的归 属，但凡行政主体支配或所有的用于持续自身需要或公共目的的“财产”都属“行政公 产”。而另外一些学者则更看重加其功能属性，故而采用“行政公物”或“公物”的概 1 东北师范大学硕士学位论文 念。 由于我国行政法学界对“行政公物的概念及范畴并无通说，故而笔者不惴冒昧， 亦定义如下，即行政公物是指由行政主体直接管理或使用的、用于维持自身公务需要、 实现行政目的财物。我们之所以采用“行政公物的概念，在于我国现行规范性文件 中存在“公产 和“行政公产一这样的用语，如国务院事务管理局 第一条第2 项规定“中央级公 产中属于行政公产的，包括现有占有、使用和租、借出去的房屋 此处的“公产一 并不是行政法学界中我们所研究的公产( 公物) ，而主要是指国家机关所有的公有财产。 若行政法学界也使用“公产 的概念，容易造成概念上的混淆和误导，同时综合域外已j 有的研究，笔者更倾向于“行政公物 这一概念。在行政公物的范畴方面，既包括基本 达成共识的办公大楼、公务车等有体物，也包括随着社会的进步和理论的不断发展而应 纳入其中的诸如行政内部信息等无体物。此外，笔者认为，行政主体内部直接用于公务 目的的资金也属于广义的行政公物范畴。 2 行政公物私用实然与应然的反差 孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有 权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止一。权力在运行中都存在异化的可能， 行政公物的使用权当然也不可避免。行政公物使用权的异化主要表现为两种情况，一种 是对行政公物的浪费性使用，一种是行政公物私用。前者表现为对行政公物的使用虽然 符合公用目的，但却奢侈、挥霍，严重违背了节约行政的原则；后者则是对行政公物的 一种不合目的性使用，背离了设置行政公物的最初目的，是一种违法的行政公物使用行 为， 相较于前者情节更加恶劣，这也是我们将后者作为研究内容的原因之一。 行政公物设置的目的是为了供行政主体内部之公用，从应然层面来看，其存在具有 正当性，即实现行政目的，提供公共服务，最终维护公共利益。然而，在行政公物使用 权实际运行中，行政公物并非全部公用，行政公物私用的现象频频产生，产生了行政公 物存在目的上的应然与实然的强烈反差。这暴露了行政权运行中出现的问题，是一种对 行政公物使用权的滥用。 行政公物私用并不是一个学理上的已有概念，而是对私用行政公物这样一类行为的 概括性表述。为了更好的界定行政公物私用，我们将通过以下几个要素对其予以具体的 阐述。 虽然我们认为行政公物的完整范畴包括行政主体以外的其他国家机关和行政事业单位中的用于实现行政目的的财 物，但是行政主体内部的行政公物最具代表性，所以后文中所提及的“行政公物”除特别说明外，都足指行政主体 内部的行政公物。其他机关、单位行政公物的设置、使用等规则参照我们所特指的具有典型性的行政主体内部的行 政公物。 中华人民共和国物权法第五十六条规定，“国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私 分、截留、破坏。”第五十七条规定“履行国有财产管理、监督职责的机构及其t 作人员，应当依法加强对固有财产 的管理、监督、促进国有财产的保值增值，防止国有财产损失滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的，应当依 法承担法律责任。违反国有财产管理规定，在企业改制、合并分谚，关联交易等过程中，低价转让、合谋私分，擅 自担保或肯以其他方式造成国自财产损失的，应当依法承担法律责任。”中华人民共和国宪法第十二条也规定，“社 会主义的公共财产神圣f i 叮侵犯。困家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏 固家的和集体的财产。”行政公物既足固有资产，也足公共财产，这些规定为行政公物的使用提g j ，法律保护。 4 东北师范大学硕士学位论文 ( 1 ) 主体。行政公物使用权的主体主要为行政主体，这就决定了我们将行政主体 作为行政公物私用的主体予以研究。从严格意义来说，行政公物的使用权主体并不限于 行政主体，而是包括立法机关、司法机关等国家机关和事业单位。这样的界定来源于 同我国公务员法的类比。在行政组织法体系中，公务员作为行政的人的手段而存在，与 此相对应的则是作为行政的物的手段的公物。公务员的范围在中华人民共和国公务员 法中被界定为几乎所有国家机关，为了理论上的衔接与统一，公物相对应的主体范围 也应扩展为适用于行政机关、立法机关、司法机关、政协机关等机关以及事业单位。当 然，社会中也存在着非权力主体擅自使用行政公物的行为，如司机私用公务车接送子女 等，这也构成对行政公物的侵害，但这部分主体不是我们所要研究的重点，这类行为主 要被归为私法研究的范畴，公法可通过加强行政主体对行政公物的管理权来对这部分问 题予以控制。 ( 2 ) 对象。顾名思义，行政公物使用权的对象为行政公物。所以，行政公物私用 的对象亦如此。前文已经对行政公物的概念和范畴进行了简要的介绍，但若要更好的界 定行政公物私用问题，我们有必要对行政公物相似的概念进行区分。行政法学范畴内的 “公共公物 和“财政公物 ；宪法中的“公共财产；行政管理学中的“国有资产等 都容易与行政公物造成混淆，只有厘清相关概念，才更有利于问题的研究。 其一，公共公物与行政公物。公共公物也可称为公众用公物，主要是供公众使用之 物，它是“通过满足公共的使用利益来实现公用目的，如河流、山林、公园、桥梁、公 路等。公众用公物涉及到国家对人民的生存照顾，在现今更是成为政府造福大众的重要 形式和彰显服务行政的主要标识。在某种程度上，公众用公物比私人财产更能让公民感 受到幸福，它承载的是公民的社会幸福感。n 3 1 公共公物与行政公物的主要区别在于前 者是提供给社会公众所使用的，是给付行政的直接体现；后者是广义的行政主体为执行 公务、实现行政目的而供自身使用的。当然，二者并不是一刀切似的彻底划分，实际存 在着交织的现象，可能某些财物既属于公共公物，又属于行政公物。例如行政主体保管 的档案文书，在信息公开的制度背景下，除涉及有关秘密的事项外，一般公民都可以利 用，似乎也可以视作公众用公物。n 4 1 因此应按实际情况予以区分。 其二，财政公物与行政公物。财政公物也称财政财产或收入财产，“主要是指行政 主体所有的资金、物资及其他设备，可以作为行政经费或财源的财产的总和。 n 钔无论 这种财政公物的表现形式是直接的原物，还是间接的财产孳息或收益，只要供财政之用 均属于此类。如税收、国有企业产品、国有土地收益、国库现金等。财政公物以其收益 或者交易的价值间接而非直接提供公用。这与行政公物和公共公物相区别。但财政公物 与行政公物也并非泾渭分明，财政公物中被确定为供行政主体内部为达成行政目的直接 使用的那部分，则转化为行政公物。 其三，公共财产与行政公物。中华人民共和国宪法第十二条第二款规定：“国家 保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家和集体的财 虽然行政公物的使用权主体1 i 限于行政主体，但行政主体最为典型，冈此，奉义除币独说i 刃，都以行政主体作为行 政公物的使用主体。j e 他土体参照行政主体的相关制度及规则。 5 东北师范大学硕士学位论文 产一。 中华人民共和国刑法第9 1 条规定：“本法所称的公共财产是指：( 一) 国有财 产；( 二) 劳动群众集体所有的财产；( 三) 用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或专项 基金的财产。在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输 中的财产，以公共财产论。一由此可见，公共财产基本等同于公有财产，是以财产的所 有权为标准予以确定的，强调财产主体之公共性，对其目的和用途并无要求，主要表现 为国家所有和集体所有两种。行政公物则强调财产目的之公共性，即为了执行公务，实 现行政目的而设置的。3 其四，国有资产与行政公物。国有资产的范畴，有广义和狭义两种观点。广义上的 国有资产是指在法律上由国家代表全民拥有所有权的各类资产。具体而言，它是指国家 以各种形式投资及其收益、拨款、接受馈赠、凭借国家权力取得或者依据法律认定的各 种类型的财产或财产权利，既包括经营性国有资产，也包括非经营性国有资产，以及以 自然资源形态存在的国有资产。这一意义上的国有资产等同于国有财产。狭义的国有资 产则是指投入社会再生产过程、从事生产经营活动的资产，它们存在于各类国有及国家 参股i 控股的企业中。笔者认同广义的国有资产范畴，因为广义的观点更为全面，有 利于问题的研究。我们所指的行政公物与国有资产范畴中非经营性国有资产相近，但具 体范围不完全相同，大致相当于非经营性国有资产中用于自身使用的那一部分，而排除 了不具经营性质的供公共使用部分。 ( 3 ) 内容。行政公物私用是一种超出行政公物使用权权限的行为，多表现为假借 公用的名义，实则私用行政公物为个人或小团体谋利。行政公物使用权作为行政主体权 力的一种，必然具有一定的权限，而不能任意行使。它的权限体现在必须用于行政之公 用目的，这也是公物法的最重要的原则不得违背公物设置之本来目的原则圆的要求。 而行政公物私用则超越了行政公物使用权的权限，违背了公物法的这一重要原则。并且 行为方式具有隐蔽性，多是“假公济私式的打“公 、“私的擦边球，相较于受刑罚 所控制的出于“黑色地带 的贪污腐败行为而言，行政公物私用可以说是一种处于“灰 色地带的小贪小腐，并且在行政机关中大量存在，渐渐成为了一种潜规则。在社会实 践中，某些行为认定上存在一定的难度，这就需要管理者和监督者针对具体问题予以具 体分析。比较典型的行为方式有公务车私用、假借出国考察之名行旅游之实、行政内部 信息私用等。 综合以上因素，我们对行政公物私用做了以下概括性描述：即行政公物私用主要是 指享有行政公物使用权的主体，违背行政公物的使用目的，将其用于个人或某些部门等 小团体私利之寻求中的一种违法行为。它造成了行政公物存在目的的实然和应然的反 差，是私用行政权的一种具体体现，反映出我国公物管理、使用制度的不足，监督行政 权运行的失力。 o 参见刘玉平、温来成主编：国有资产管理新论，清华大学；f 版社，2 0 0 4 年，第2 页。 。肖泽晟认为公物法的基本原则包括“不得违背公物设置之本来目的的原则”、“平等原则”、“利益权衡原则”、“法律 保留原则”、“保障利用人合法权益的原则”五种，而第一种町以称为公物法的“帝i ：条款”。详见心松年主编：当 代中团行政法，中因方正；j ；版社，2 0 0 5 年，第4 9 3 4 9 5 灭。 6 东北师范大学硕士学位论文 3 法律控制矫治行政公物私用的必要手段 行政公物私用产生了行政公物使用权上实然和应然的反差，导致了十分恶劣的影 响，所以必须采取合适的手段对其予以控制。在解决我国行政公物私用问题的控制体系 中，主要有法律控制、道德控制、政策控制、党纪控制等，其中法律控制对解决行政公 物私用问题具有重要的作用，较之其他控制方式具有一定的优越性。首先，道德控制是 一种内在的自我控制，受每个作为个体的人的道德水准高低的影响，多体现为一种人本 身的主观能动性、愿动性。虽然道德控制是一种最理想的控制手段，但就现实而言，作 为行政公物使用者的公务员的道德水准能否提高往往难以掌控，并且提高道德素质所需 时间多数较为漫长，因此，对解决行政公物私用问题不能起到同法律控制相当的立竿见 影的效果，现实作用不显著。其次，政策控制与法律控制相比，多表现为政府的一种宏 观的方向性指导，不够具体和直接，针对性和操作性较差，强制力也较弱。再次，党纪 控制在我国大量存在，发挥了一定的作用，但毕竟是由特定群体制定的内部规则，与由 全国人民共同制定的、国家强制力保障实施的法律而言，其适用范围有限，并且党纪控 制的力度相对较弱，有时不能起到与法律控制相当的警示、威慑、教育作用。当然，我 们并不否认其他控制手段所发挥的作用，但相比之下，法律控制对解决行政公物私用问 题具有更强的实效性。并且以法律控制为主，辅之以其他手段来控制行政权的滥用也是 法治社会的发展趋势和必然要求。 行政公物私用是一种对行政公物使用权的滥用，而对行政权予以规范和监督是行政 法存在的一个重要目的，也是监督行政法治的必然要求。所以，在对行政公物私用的法 律控制中，行政法控制势必会发挥最重要的作用，监督行政是防止行政权的滥用、控制 行政公物私用的具有直接性、实效性的途径，这也将成为我们研究的主要视角。 ( 二) 问题研究之意义 1 学术价值 行政公物是公物的一种，隶属于行政法学中行政组织法的范畴，作为行政组织法中 用于完成行政目的的物的手段而存在。我国行政法学者对公物法的关注甚少，而研究公 物法的学者又多将重心放到供行政相对人使用的公共用公物的研究上，对供行政主体内 部使用的行政公物的关注则少之又少，从而造成了我国行政公物尚没有建立一个系统、 完整的制度体系，也导致了行政公物私用现象大量产生。而对于行政公物私用问题，多 是行政管理学等方向的学者针对公车私用、考察费出国旅游等问题，从现象出发，提出 具体解决方法。很少有学者在行政法学领域内将这些问题系统化、理论化。我们则旨在 从行政法学科出发，对上述现象进行类型化，发现问题潜在的法律原因并予以解决，从 而对相应的理论予以完善。也即完成从具体到抽象的过程。总的说来，我们对行政公物 私用法律控制问题的研究，有利于行政公物制度及法律体系的完善，对公物管理法 的出台起到了一定的推动作用，而以监督行政法律关系为视角进行研究，则对行政公物 使用权的控制提供了理论资源。 7 东北师范大学硕士学位论文 2 现实意义 除了上述学术价值外，研究行政公物的法律控制问题还具有非常重要的现实意义。 ( 1 ) 有利于缓解二次分配不公。行政公物私用造成了二次分配不公问题的加剧。 党的十七大报告曾提出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加 注重公平 。在一个追求公平的社会里，政府的适当角色之一就是以最低限度的效率损 失，完成最高程度的公平分配，以促进弱势群体的利益和全社会福利水平的提升。国家 财政主要来源于纳税人，在二次分配中理应“取之于民，用之于民 ，而行政公物私用 导致政府行政成本大量的不必要增加。在国家财政预算总量一定的情况下，行政成本的 分配量增加必然导致教育、社会保障、公共建设等方面投入的减少，引发分配不公问题 的产生。而通过法律有效控制行政公物私用则有利于二次分配不公问题的缓解。 ( 2 ) 有利于法治政府建设。法治政府要求政府做到“服务 、“阳光 、搿节约 、“责 任，而行政公物私用耗费了巨大的、本不必要的行政成本，对国家财政造成了极大的 侵蚀。以公务车私用为例，有2 0 0 4 年的资料显示，我国当时有公车4 0 0 万余辆，公车 共消耗财政资源4 0 8 5 亿元，约占全国财政收入的1 3 。而据进一步统计，公务车公用仅 占三分之一，公务员私用占三分之一，司机私用占三分之一换句话说，公务车三分之 二被私用，公车私用的开支一年约2 7 0 0 多亿元，该数字几乎和2 0 0 6 年我国的国防开支 相近。另外，用于学习和考察的行政公物资金私用于旅游的事件频频被曝光，更有2 0 0 0 年的中国统计年鉴显示，我国公务员公费出国所消耗的财政费用高达3 0 0 0 亿元， 占当年全国财政收入的1 0 ，并且并不包括国内公费旅游的费用。国内公费旅游的费用 远远高于公费出国旅游的费用，当然，其中不排除用于学习和考察之用，但据各项调查 显示，这部分公用之比例微乎其微。而全国每年用于公路基建的投资约为3 0 0 0 亿元， 私用于旅游的行政公物支出比全国公路基建投资的费用还要高。这还只是多年前的统 计，且仅占行政公物私用中的一部分。利用行政权寻求私益，与“服务政府 相悖；未 经公开秘密私用，与“阳光政府 相左；私用造成行政成本增加，与“节约政府渐行 渐远；诸多被曝光事件简单处理便不了了之，更是与“责任政府 背道而驰。而法律控 制行政公物私用则有利于改善政府形象。 ( 3 ) 有利于促进社会和谐。社会中频繁发生的行政公物私用现象，引起了社会公 众的极度不满。网络上越来越多的出现网友对身边发现的行政公物私用现象的曝光，而 对此类问题的评论往往都充斥着行政相对人的愤慨之情。行政相对人相对于行政主体而 言，始终属于弱势一方，公权力的异化多导致对私权利的侵害，而行政公物私用这种滥 用行政公物使用权的违法行为，同刑法所控制的贪污腐败一样，都会激化公权主体和私 权主体的矛盾，导致社会的不稳定。而若通过法律手段使行政公物私用得以控制，不仅 会解决上述问题，还会节省行政支出，有利于更多的财政资金投入到改善民生的工程之 中，促进和谐社会的建设。 此部分再项数据参考白严羽：“三公消费”当狠刹，载政府法制2 0 0 6 年5 月( 下) 期。 8 东北师范大学硕士学位论文 行政公物私用的成因 我们在研究行政公物私用法律控制问题之前，必须弄清行政公物私用产生之原因， 即所谓的对症下药方能见诸成效。行政公物私用的产生是一个非常复杂的过程，包含着 诸多因素。有历史原因，有经济原因，有社会原因，我们主要从法律方面尤其是行政法 视角探讨其产生的原因。 ( 一) 行政公物相关法律制度欠缺 法律制度是行政公物存在的合法前提，是行政公物使用权行使的合法依据。法律制 度的欠缺是导致行政公物私用行为产生的重要因素，主要体现在以下方面： 1 行政公物的设置不合理 前文已经提及，行政公物作为实现行政目的的物的手段( 公物) 的一种，属于行政 组织法的范畴，而行政组织法基本原则之一组织效率原则则规定行政组织的设置应符合 行政效率的要求。然而目前我国行政公物的设置并不合理，这不仅违反了行政组织效 率原则，更为行政公物私用间接的提供了有利的条件。 在研究行政公物的设置问题之前，我们有必要对行政公物的来源有所了解。行政公 物主要来源于以下几种途径：第一，来自于依法征收后形成的国有资产，如行政税收和 行政收费等，这是最基本的来源。第二，来自于国家对经营性国有资产和自然资源等行 使所有权过程中产生的收益，如国家通过出让土地使用权而取得的出让金等，这是近年 来的重要来源。第三，来自于刑罚或行政处罚所得，这些财产将无偿转移为国家所有， 如刑罚中的没收财产、行政处罚中的没收财物等。我国近年来通过上述途径，尤其是第 二种中出让土地使用权的收益而产生的土地财政十分巨大，为行政公物的设置提供了充 足的物质条件。这原本应是有益之事，但由于我国预算法的不完善，目前预算制度 尚不健全，对预算编制过于笼统、粗糙，法律规定不够明确、细致，缺乏制度上对行政 公物配置的具体规定，这令行政公物的配置没有依据，并且行政公物的配置者也需使用 行政公物，使得行政公物在配置上普遍过于充裕。 虽然过于充裕的行政公物并不必然导致行政公物私用，但却为行政主体私用行政公 物提供了极大的便利与可能，是造成行政公物私用的一个间接原因。对设置行政公物的 预算编制的越详尽，配置的越合理，对行政公物的使用者的约束就越强，行政公物私用 的空阳| 贝l i 越小。 2 行政公物的范畴不明确 我因学者薛刚凌认为，行政组织法的幕奉原则包括依法组织原则、行政分权原则、纰织效率原则三种。具体内容请 参见心松年主编：当代中困行政法，中国方正。k l i 版 l ：，2 0 0 5 年。第1 9 3 2 0 5 贞。 9 东北师范大学硕士学位论文 我国目前的行政组织法仍然很不完善，并且尚无一部统一、完整的公物管理法， 行政公物作为行政主体内部使用之物，不与行政相对人发生直接的外部行政法律关系， 所以一直是行政法学界忽视的角落。公物相关的法制仍不健全，行政公物的范畴尚无明 确、具体的规定，只是分散的见诸一些单行法中，如党政机关办公用房建设标准第 十一条对党政机关办公用房做了规定，将其分为办公室用房、公共设施用房、公共服务 用房、设备用房和附属用房四种，并对各种用房的内容做了详细规定；中华人民共和 国政府信息公开条例第二条对行政信息作了规定，“本条例所称政府信息，是指行政 机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。此条例所规范 的信息是社会公开类信息，具体有主动公开的信息、重点公开的信息及依申请公开的信 息。政府的信息公开以不危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定为原则 ；中 华人民共和国人民警察使用警械和武器条例第三条对警察的职务用品作了规定，“本 条例所称警械，是指人民警察按照规定装备的警棍、催泪弹、高压水枪、特种防爆枪、 手铐、