（宪法学与行政法学专业论文）行政给付的法律规制研究.pdf

o na dm i n i s t 脚i v e i i i iiii1 1 1 1 1 i 11i iiil 17 5 3 4 9 7 s u p p l yl e g a lr e g u l p 汀i o n at h e s i ss u b m i t t e dt o s o u t h e a s tu n i v e r s i t y f o rt h ea c a d e m i cd e g r e eo fm a s t e ro fl a w b y z h a n g o i a n q i a n s u p e r v i s e db y p r o f e s s o rz h o u y o u y o n g d e p a r t m e n to fl a w s o u t h e a s tu n i v e r s i t y d e c e m b e r2 0 0 9 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：勿妊日 期：之：生! 笙 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位 论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人 电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论 文被查阅和借阅，可以公布( 包括以电子信息形式刊登) 论文的全部内容或中、 英文摘要等部分内容。论文的公布( 包括以电子信息形式刊登) 授权东南大学研 究生院办理。 研究生签名：日期：兰生呈：! 中义摘要 中文摘要中又捅要 行政给付作为现代服务行政的一项重要内容，在改善民生建设的社会背景 下，要求政府以保障人权和服务行政为理念，以积极的作为实现对公民的“生存 照顾”，这一制度为当今社会生活所r 益关注，成为行政法研究的一个重要课题。 本论文分为四个部分。第一部分：介绍我国行政给付法律制度的基本状况， 首先界定行政给付的涵义，针对传统理论将行政给付定义限于物质帮助及相关层 面的不足进行扩展。从现状上透视我国行政给付的缺失，分析行政给付领域法律 制度存在的问题，指出行政给付领域亟待法律规制的必要性。 第二部分：探索如何在实体上对行政给付进行法律规制，实体法规制首先应 明确行政给付权力来源和权限范围，确定给付范围是否属于法律保留事项。区分 各类规则作为行政给付的依据，同时明确行政规则作为依据的限制和要求。最后 提出关于行政给付立法完善的一些建议。 第三部分：阐述行政给程序的法律规制，行政程序公平正义的价值追求符合 行政给付的内在价值理念，二者之间有着亲和性。正当程序在行政给付中发挥着 重要作用，要从听证、公开等程序规则的设置上控制行政机关裁量权的恣意性从 而强化行政给付的正当程序保护。 第四部分：有权利就有救济，运用司法权控制行政权的行使，审查被诉行政 行为的合法性，进行事后补救性规制成为了保障公民权利维护社会正义的最后一 道防线。扩大对行政给付案件的受案范围、完善诉讼案件的类型能够从司法审查 的范围和深度上有效控制行政权的裁量性，保障相对人获得法律上的救济。 本文主要采用实证分析、价值分析、比较分析和逻辑分析的方法。 关键词：行政给付法律规制权利保障司法审查 东南大学硕l j 学位论义 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i o n s u p p l y i sc o n s i d e r e da n i m p o r t a n tp a r t o fm o d e ms e r v i c e a d m i n i s t r a t i o n w i t ht h ei m p r o v e m e n to fp e o p l e sl i v e l i h o o d t h eg o v e r n m e n ts t i c k st o t h ei d e ao fp r o t e c t i n gt h eb a s i cc i v i lr i g h t sa n dt a k e sm e a s u r e sa c t i v e l yt om e e t p e o p l e s n e e d a d m i n i s t r a t i o ns u p p l yh a sa t t r a c t e dm o r ea n dm o r ea t t e n t i o na n d b e c o m ea ni m p o r t a n ti s s u eo fa d m i n i s t r a t i v el a w t h e o r y t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of o u rp a r t s i np a r to n e i ti n t r o d u c e st h eb a s i cs i t u a t i o n o fa d m i n i s t r a t i o ns u p p l ys y s t e mi nc h i n a t h r o u g ht h ed e f i n i n go fa d m i n i s t r a t i o n s u p p l y ，i td e v e l o p st h em e a n i n go ft h i si n s t i t u t i o na c c o r d i n gt ot h el i m i t a t i o n so ft h e t r a d i t i o n a lt h e o r yw h i c hc o n f i n e sa d m i n i s t r a t i o ns u p p l yi nt h ea r e a so fm a t e r i a lh e l p s a n ds oo n i tl o o k si n t ot h el i m i t a t i o n so fa d m i n i s t r a t i o ns u p p l yi nt e r m so fc u r r e n t s o c i a lc o n d i t i o na n da n a l y z e st h ee x i s t i n gp r o b l e m si nt h er e l e v a n tl e g a lr e g u l a t i o n so f a d m i n i s t r a t i o ns u p p l y , p o i n t i n go u tt h eu r g e n tn e c e s s i t yo fl e g a lr e g u l a t i o n sf o r a d m i n i s t r a t i o ns u p p l y i np a r tt w o ，i td i s c u s s e sh o wt om a k e l e g a lr e g u l a t i o n sf o ra d m i n i s t r a t i o ns u p p l y o nr e g u l a t i o n si ns u b s t a n t i v er u l e si ts h o u l dm a k ec l e a ro ft h es o u r c eo fl a wa sw e l la s t h el i m i t a t i o n sa n dm e a n i n g so fd i f f e r e n tl e g a lf o u n d a t i o n a n di nt h ee n do ft h i sp a r t i tp r o v i d e ss o m es u g g e s t i o n sf o ri m p r o v i n gt h el e g i s l a t i o no fa d m i n i s t r a t i o ns u p p l y i np a r tt h r e e ，i te x p l a i n st h el e g a lr e g u l a t i o n si na d m i n i s t r a t i o np r o p e rp r o c e d u r e s t h e r e sac l o s er e l a t i o n s h i pb e t w e e ne a c ho t h e rf o rt h ef a i ra n dj u s tp u r s u i to fv a l u ei n a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e si si na c c o r dw i t ht h ei n n e rv a l u ei d e ao fa d m i n i s t r a t i o n s u p p l y a d m i n i s t r a t i o np r o p e rp r o c e d u r e sp l a ya ni m p o r t a n tr o l ei na d m i n i s t r a t i o n s u p p l y , t h i s a r t i c l ei n d i c a t e st h e n e c e s s i t y o f s t r e n g t h e n i n g t h ec o n t r o lo f a d m i n i s t r a t i o np r o p e rp r o c e d u r e so nab a s i so fa d m i n i s t r a t i o nh e a r i n gs y s t e m ，o p e n i n g a d m i n i s t r a t i o na n dc o n t r o lt h ea d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n w h e r et h e r ei sar i g h t t h e r ei sa r e m e d y t h ep a r tf o u ri so nt h eu s a g e o fj u d i c i a l p o w e rt oc o n t r o l a d m i n i s t r a t i v ep o w e r , w i t hj u d i c i a lr e v i e wo f t h el e g a l i t yo f a d m i n i s t r a t i v ea c t i o nt om a k ea f t e r w a r d sc o r r e c t i v er e g u l a t i o nc o m et ob et h el a s t d e f e n s eo fe n s u r i n gt h ec i v i lr i g h t sa n ds o c i a lj u s t i c e e x p a n s i o no ft h es c o p eo f a c c e p t i n gc a s e sa n di m p r o v e m e n to ft h et y p e so fa d m i n i s t r a t i v el a w s u i t sc a nc o n t r o l t h ea d j u d i c a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep o w e re f f e c t i v e l yf r o mt h es c o p ea n dd e p t ho f j u d i c i a lr e v i e w , h e l p i n gt h er e l a t i v ep e o p l et og e tl e g a la i d r e a l i z et h ea i mo ft h e p r o t e c t i o no fl e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so ft h ee x e c u t i v er e l a t i v e t h ep o s i t i v e a n a l y s i sm e t h o d ，t h ev a l u e - a n a l y s i sm e t h o d ，t h ec o m p a r a t i v e a n a l y s i sm e t h o da n dt h el o g i c a n a l y s i sm e t h o da r et h em a i nm e t h o d si nt h i sp a p e r k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i o ns u p p l y ；l e g a lr e g u l a t i o n ；r i g h tp r o t e c t i o n ；j u d i c i a l r e v i e w n 目录 目录 中文摘要i a b s t r a c t i i 目录i i i 前言1 1日u 吾 第一章行政给付理论界定及其法律制度现状分析3 第一节“给付行政 下“行政给付”的涵义阐释3 第二节我国行政给付的法律制度现状分析5 一、给付的范围狭窄，对象有限5 二、行政给付规范繁杂，程序保障缺失6 三、缺乏有效的监督机制和救济机制6 第三节加强行政给付法律规制的必要性7 一、防止行政给付权力异化8 二、保障给付相对人的基本权利8 三、符合行政法治与和谐社会的需求9 第二章行政给付的实体法规制1 l 第一节法律保留原则在行政给付领域的适用1 2 第二节行政给付的依据1 3 一、行政立法设立给付依据的限制1 4 二、行政规范作为给付依据的要求1 5 第三节行政给付立法的完善1 6 第三章行政给付的程序法规制1 8 第一节行政给付与正当程序的亲和性1 8 第二节程序在行政给付行为中的作用2 0 一、保障公众参与行政给付活动2 0 二、有效配置社会公共资源、协调利益分配2 1 三、完善行政给付程序法治2 2 第三节行政给付领域的j 下当程序保护2 3 一、正当程序的听证2 3 二、正当程序的公开2 5 第四章行政给付的诉讼救济2 7 第一节行政给付诉讼救济的必要性及两个维度2 8 第二节扩大行政给付案件的受案范围2 9 m 东南人学硕 j 学位论文 一、受案范围狭窄2 9 二、扩大受案范围3 0 第三节完善行政给付的诉讼类型3 1 一、构建给付诉讼3 2 二、建立公益诉讼3 4 结语3 8 致谢：3 9 参考文献4 0 作者简介4 2 i v 刖晶 _ j l 日l j吾 近代自由资本主义时期，在有限国家模式下，国家行政主要是秩序行政、规 制行政，反映在行政行为上主要以侵益性行政行为为主，行政法也重在对侵益性 行政行为的规制。1 9 世纪末2 0 世纪初，随着经济的发展，政府在管理模式上开 始信奉“管得最多的政府是最好的政府”之理念，政府职能在为人们提供物质帮 助和各项服务方面越来越突出，国家更加积极的介入市民社会，个人的生存强烈 地依附于国家公共行政对个体的生存考虑。行政给付则是最能体现福利国家和给 付行政理念的行政法律制度和行政行为类型。德国学者福斯多夫在1 9 3 8 年发表 的作为给付主体的行政中首先提出给付行政理论，他认为行政行为的实质是 对个人给予“生存照顾 。给付行政伴随着现代国家行政作用的扩展和社会权的 不断深化，在世界上许多国家的行政法学中得以普遍认同。极富服务精神的行政 给付开始在现代政府职能中扮演越来越重要的角色。随着公共利益与个人利益关 系一致性的不断增强，行政权的强制属性日益减弱，“现代行政法使行政与个人 或团体产生了一种指导与服务性的法律关系来保障个人的福祉。依社会法治 国理念，行政必须提供满足个人生活所需的引导和服务行政。 积极行 政、权利理念、服务行政主导下的行政法，开始将权利作为根本价值取向，作为 判断制度优劣的最重要标准。因而，体现政府积极行政与服务行政精神的行政给 付功能得到极大地拓展。我国在社会主义建设过程中始终强调致力于改善民生， 切实保障广大人民群众的利益，行政给付是与民生关系最为紧密的一项行政制 度，行政给付的发展和完善对弱势群体的救济、完善社会保障、有效转变政府职 能、稳定和发展社会、实现社会的公平正义有着非常重要的作用。 党的十七大确立了“加快推进改善民生为重点的社会建设 ，在转型时期的当下 中国，民生问题成为建设社会主义和谐社会的重要问题，我国经过改革开放，市场 经济高速发展，社会进入转型时期，各种社会矛盾同益加深，贫富差距不断拉大， 相当一部分人由于下岗、年老、疾病或灾难，基本生活难以得到保障，因此带来许 多严重的社会问题。给付行政模式下的行政给付强调政府对于人民的给付行为不再 是基于传统意义所说的恩赐，而是人民基于社会契约理论、公权利理论和服务政府 理念所享有的权利，这就要求政府要从根本上转变传统的行政理念，树立起保障人 权和服务行政的给付理念，更好地致力于解决民生问题，保障人权。身处行政国家 时代，几乎每一项民生事务的改善都需要冀望于政府的积极作为，“行政并非仅系国 家实践法律与权力目的之手段，而是应作为国家福利目的之工具，来满足社会之需 要”在这一全新背景下，为民众生存、发展不断提供各类给付将成为现代行政的根 本任务。 行政给付是现代政府服务行政的主要形式和法律手段，但是综观我国行政法 学界的研究现状，对行政给付的理论研究尚处于初级阶段，行政给付的基本理论及 。叶必丰j 亍政法的人文精神 m 北京：北京大学；l 版社，2 0 0 5 1 4 1 1 4 5 1 东南人学硕i ：学位论义 其制度构建缺乏系统全面的研究。而在社会生活中发生的许多事件和纠纷都是由于 对政府给付职权缺乏有效的制约而导致，包括超越法定权限范围给付职权侵害他人 权利、违反法定程序侵害给付相对方的应有权益等。在行政法治和服务政府的理 念下，应该对行政给付进行有效的法律规制，使政府能积极地履行给付的法定义务， 保障公民受益权的实现。本文立足于社会现实和我国国情，反思现有理论体系的不 足，从分析行政给付行为出发，探寻如何用法治精神规范行政给付，完善立法、程 序、司法救济对行政给付的规制作用，使行政给付行为在构建服务型政府下更好地 运行，最终实现行政目的和功能，保障给付相对人的合法权益。 2 第一章行政给付理论界定及j 法律制度现状分析 第一章行政给付理论界定及其法律制度分析 第一节“给付行政下“行政给付 的涵义阐释 在现代国家，行政大致分为管制行政和给付行政两种模式，管制行政是国家 基于一定之行政目的，为维护公共安全和公共秩序，防止个人或公众免于危害， 对人民所实施之限制、制裁或强制之行政。给付行政是指行政机关等行政主体 为了确保私人在生活和事业发展上的可能性，而对于私人提供精神或者物质的便 利和利益的活动。固与管制行政的强制性相比，给付行政是一种具有授益性的弱 强力行政模式。 给付行政的理论最初由德国学者福斯多夫在1 9 3 8 年发表的作为给付主体 的行政中首先提出。“在2 0 世纪，人民总是先求能够生存，以后才会要求享有 自由、秩序、福利。国家因此而负有广泛照料人民生存的义务，并受这种义务之 约束。任何一个国家为了维持国家稳定，就必须提供这种生存照顾。 自此之 后许多学者对给付行政进行界定，拓展了给付行政的范围。我国的行政给付概念 是从日文中翻译过来，间接源于德国理论。德国日本一般采用外延宽泛的“给付 行政”概念，在日本，给付行政指“通过公共设旌，公共企业等进行的社会、经 济、文化性的服务的提供，通过社会保障、社会扶助等进行的生活保护、保障， 以及资金的交付、助成等，即通过授益性活动，积极地提高、增进国民福利的行 政活动” 主要划分为供给行政、社会保障行政、资助行政。在德国学者沃尔夫巴 霍夫的教科书中被分为社会行政、设施行政、资助行政三部分。我国台湾学者翁 岳生认为，给付行政“系指提供人民给付、服务或给予其他利益的行政作用”， 包括实施社会保险、提供社会救助、兴办公用事业、兴建公共设施、提供职业训 练、环境维护、提供经济扶助、实施行政指导等。 可见对给付行政概念所设定 的范围极为广泛，几乎涵盖了现代福利所涉及的所有行政作用，不仅针对公民日 常的基本生活，而且对公民生存环境以及谋求未来发展都需要提供一定的服务或 福利。相比于国外发达的给付行政制度和理论，我国的行政给付的主流观点普遍 认为行政给付仅限于保障公民基本生活的行政措施，是一种具体的行政行为。范 围经常被限定于行政救助或行政物质帮助等物质给付层面。“行政给付又称行政 救助或行政物质帮助，是指行政主体基于法定职责或服务的要求，在特定相对人 处于失业、年老、疾病或丧失劳动能力及其他法定的情况下，按照法律、法规、 规章和其他有关行政规范的规定，对上述相对人无偿提供物质帮助或其他优待的 具体行政行为。 “行政给付是行政主体向因学、伤、残、死、退、老、灾等原 蛳黄启祯十预行政法卜责任之探讨，载当代公法新论( 中) 翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集 m 台北： 元照公| d 版社，2 0 0 2 2 0 9 圆高敏德固式给付行政论的问题性福祉与治安序说，载法社会学年报 j 1 9 6 9 第2 l 号：7 4 - 7 5 固陈新民公法学札记 m 北京：政法大学 版社，2 0 0 1 4 6 5 5 鲫杨建顺l i 奉行政法通论 m 北京：中圉法制j ；版社，1 9 9 8 3 2 9 翁岳生行政法 m 中国法制出版社，2 0 0 2 2 9 - 3 0 一 衄姜明安主编行政法与行政诉讼法 m 北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2 0 0 5 2 7 2 3 东南人学硕l 学位论文 因而生活困难的特定相对人提供物质帮助的授益行政决定”这类观点即将行政 给付范围限制在物质帮助及与物质帮助相关的层面上，尤其侧重于给付的物质形 式，从一定程度上说弱化了国家和政府在提供和保护社会安全、精神等方面的义 务，使受益对象及其权利范围变得极其狭窄，这与现代福利国家的给付行政模式 和理念极不相称。其中提及“与物质帮助相关的权益”这是一种难以界定的说法， 也不能涵盖国家保障公民给付权益的所有内容，其模糊性和不确定性不适合作为 法律中准确表达权利内涵的用语。其次，将行政给付等同于保障体系中的社会救 助，表达了行政给付是行政主体对社会成员遇到生活危机时的行为反映，其救助 的对象往往是生存处于困境的公民或组织，强调了行政给付的紧急性或应急性。 但是救助不能涵盖给付的所有，给付行为也不都带有救助性，二者在内涵和外延 上都有差异。西方国家的给付行政除了保障公民的基本生活之外，在社会经济领 域中早已广泛地采用了资助、补贴、扶持等行政给付措施，积极地促进公民和组 织的发展。我国的实践中也存在大量保障公民和组织发展的给付措施。如国家助 学贷款的财政贴息以及发放的助学金、以及对中小企业的税收优惠、技术支持以 及对出口企业的财政补贴等。可见现代国家的行政给付已经远不能行政救助的内 涵来覆盖。 后有学者从广义上理解行政给付，拓宽了行政给付的范围和领域。杨解君教 授认为行政给付是指行政主体为实现特定的公共目的，为一定的个人或组织提供 支持或补助或建设公共设施或为公众提供其他服务或利益，从而保障和改善公民 生活条件的行政活动。 柳砚涛教授对行政给付做出了一个更为宽泛的解释，“行 政给付是行政主体为保障个人和组织的生存权和受益权，维持和促进国家与社会 的稳定和发展，依照法律规定和相关政策向个人和组织，尤其是出现生存困难并 符合法定保障条件的个人和组织，提供物质、安全、环境、精神等各方面保障的 行政活动及相关制度。 这种观点参考了大陆法系国家对给付行政的定义，将行 政给付的外延从提供物质救助层面扩大到建设公共设施、提供其他服务或利益方 面；将行政给付的目的从保障公民最基本生存延伸至改善公民生活条件；将行政 给付的对象拓展至公民和组织。这种观点在理念上更加贴合现代国家福利行政、 服务行政的要求，在关注公民生存权的同时也关注和给予公民发展的权利，扩大 行政给付的内涵贴合宪法上对人权发展的要求和保障。 笔者赞同从广义的角度来对行政给付的涵义进行阐释，随着我国转型期问题 的不断产生，传统观点将行政给付局限于物质帮助范围已经不能符合实践需要， 给付行政下的行政给付应当同政府的服务理念相结合，拓宽公民对权利的需求， 积极履行国家的义务，保障公民生存和发展的权利。“因行政学的理念源自高高 在上的国家理念，一旦国家任务有所改变，自然就会导致行政法学理论与方法的 转变。在此并不仅仅是增加新的法律内容于旧有的行政法学之内的问题，也是整 。叶必丰行政法学 m 北京：武汉大学出版社，2 0 0 3 2 3 2 杨解君行政法学 m 北京：方正出版社，2 0 0 4 3 8 2 柳砚涛行政给付研究 m 山东：山东人民出版社，2 0 0 6 1 4 4 第一章行政给付理论界定及】 ；法律制度现状分析 个行政法在由自由主义法治国转向至社会法治国之际，所发生实质上的改变。” 为契合世界各国在给付行政、服务行政理念上的发展趋势以及更好地发展我国各 项的福利制度，保障公民普遍性的生存权和受益权，我国的行政给付不应在物质 帮助及其相关的狭隘领域中徘徊而应确立为行政主体在给付行政模式下按照法 律、法规和相关政策的要求基于公民和组织的生存、发展而在物质、精神等多方 面保障公民和组织权利和福利的一种授益性行政活动和制度。 第二节我国行政给付的法律制度现状分析 我国宪法规定“尊重和保障人权”，宪法第3 3 条平等权的规定以及第4 4 条 和第4 5 条所规定的社会保障权利与物质帮助权，规定了以生存权为核心内容的 社会经济基本权利，是行政给付的宪法依据。宪法确定一个国家生存的准则，并 欲实施这一准则时，必须且恰恰要在本身意义上规范行政。固行政给付是国家履 行宪法关于生存权、平等权和社会保障权利的重要行政方式，政府的给付能够保 障公民基本的生存权利，满足公民受益权的实现，能有效的增进社会的公平正义， 体现“以人为本”的社会主义价值理念。 除宪法外其他涉及行政给付及与行政给付相关的规范散见于各类法律、法 规、规章以及规范性文件之中，如：残疾人保障法、老年人权益保障法、城 市居民最低生活保障条例、农村五保供养条例、军人抚恤优待条例、城镇 最低收入家庭廉租住房管理办法、中华人民共和国防震减灾法、扶贫基金管 理办法、关于实施农村医疗救助的意见、城市生活无着的流浪乞讨人员救助 管理办法等。涉及的行政行为方面主要包括抚恤、补助、优待、安置、救助、 最低生活保障、住房保障、扶持、法律援助、社会保险等，通过这些行政行为的 实施和政策的实行使宪法规定的人权保障和物质帮助权成为现实中公民法律上 的权利。但是在众多给付领域，立法至今依然缺位，各种行政性文件和政策性文 件发挥着至关重要的作用，我国行政给付制度存在给付法律规范范围狭窄、行政 给付规范繁杂，程序法保障不足和缺乏有效的监督机制和救济机制等问题。 一、给付的范围狭窄，对象有限 福利国家的行政给付不仅仅局限于最低的生存权而同时要关注国民的发展 权，政府用于社会保障性质的支出，在发达国家一般占财政支出的5 0 叫0 ， 而我国2 0 0 8 年预算支出中，社会保障性支出( 含行政单位离退休经费、抚恤和 社会救济费) 2 9 3 0 4 9 亿元，只占总支出6 2 4 2 7 0 3 亿元的4 6 9 ，只有他们的十 分之一。行政给付是稳定社会的一道重要防线，目的在于救济弱势群体，给付 制度能够平衡社会中富人和穷人的利益，在国家的分配和扶助之下实现社会的公 平正义。但是，在实际工作中，由于种种原因出现给付的标准过严，程序过于繁 杂等情况，把很多符合条件的贫困居民人排除在“低保”范围之外，这也是我国 回陈新民公法学札记 m 北京：中国政法大学f l 版社，2 0 0 1 9 4 圆平特纳德国普通行政法 m 朱林译北京：中国政法人学 f j 版社1 9 9 9 4 3 营尹幺海、伍玉联从税法角度谈弱势群体法律保护引自中困民商法律叫 e b o l h t t p ：w 聃c i v i l l a w c o i lc n a r t i c l e d e f a u l t a s p ? i d = 4 5 6 5 0 注释4 ，2 0 0 9 0 8 - 3 0 5 东南人学硕卜学位论文 行政给付一直被定为与物质帮助和救助所带来的弊病。长期以来，“最低生活保 障”的政策优惠只给予城市居民，这种偏差直到2 0 0 7 年国务院部署在全国建立 最低生活生活保障制度才有所改观，统计表明，截至2 0 0 8 年8 月，已有3 8 2 2 6 力人得到了农村最低生活保障。但总体来说，农村最低生活保障制度的建立还 是集中在东部沿海和较发达的城市，西部地区农村最低生活保障体系虽已初步建 立，但由于保障对象标准过低，范围过于狭窄，很多贫困人口还未被纳入保障范 围。且在国家法律的层面上，至今还没有建立统一的农村居民最低生活保障法 律制度。 二、行政给付规范繁杂，程序保障缺失 尽管目前有大量行政给付方面的法律规范，但是我国的行政给付法律规范往 往并不是纯粹的行政给付规范，经常同时规定行社会救助、社会保险等，使得行 政给付与社会救助、社会保险等概念混杂不清，整体上缺乏统一。 现代国家由于社会事物的日益负责和专业化使议会立法力不从心，行政机关 被委任以多种立法权限，权力一再扩张，像我国现有在行政给付规范上的依据主 要是规章和一些规范性文件和少量的行政法规和法律。在给付领域，有关立法的 体系呈金字塔形，越是上位的规范，数量就越少，越是下位的规范，数量就越多。 总体上规范依据的效力层次过低，立法内容缺乏系统性，没有统一的法律原则 治理，容易导致行政给付制度法律体系内部不同内容之问的矛盾和冲突。 行政给付的程序法规范只存在于少数的法律条文中，主要是申请、审查、批 准、实施或者是简单的交接登记手续等流程性规定，设置上太过简单，没有完善 的听证制度、告知制度、说明理由、紧急给付制度等重要制度加以规制，对行政 给付利益各方相互监督制约甚少，无法体现正当程序的目标和要求。在立法和行 为实施的过程中又没有能够充分尊重公民利益表达的自由，与公众进行有效的沟 通和协商，无法有效地使行政给付主体的裁量权得到程序的控制。 三、缺乏有效的监督机制和救济机制 现代政治学关于权力制衡理论的一个重要原则就是监督指向必须与权力指 向成逆向平衡配置，即权力作用对象必须具有对权力运用主体的监督权。 我国 行政给付的监督主体有行政给付内部监督主体和外部监督主体两种。在实际中对 给付活动起到持续性监督的主要是内部监督主体，包括行政机关的监察监督和审 计监督，仅仅依靠内部监督不能形成自上而下和平行制约的监督形式，弱化了监 督的效力。监督机制应包括对行政给付执行法律情况的监督、对行政机关及其工 作人员给付履行职责的监督、对给付资金和物品的管理与发放的监督及对给付实 施情况的持续监督。我国在对行政给付的实施过程中缺乏有效的监督机制，表现 最明显的地方是在于政给付资金的使用缺乏监督。目前各级审计机关和监察机关 。符华平、顾海我国农村最低生活保障制度的现状、问题及对策 j 南京 i ：会科学，2 0 0 9 ( 1 ) 刘- 哑凡论支配给付行政的若十法原则，载比较行政法一给付行政的法原理及实证研究呻 杨建顺主编 北京：中国人民人学j i ；版社，2 0 0 8 1 3 1 杨欢、臧玉磊服务型政府架构下的行政监督制度改革 j 一河北省社会主义学院学报。2 0 0 9 ( 1 ) 6 第一章行政给付理论界定及其法律制度现状分析 对各级政府及其工作部门的财政收支行为进行监督主要采用查错纠偏式的事后 监督的形式，即等到出现问题再进行处理，这导致实践中出现大量给付款被挪用、 截留等案件的发生。 行政复议和诉讼救济是行政给付救济的两种最主要的救济方式形式。但在实 际的制度运作过程中，前者的效率和公正让人质疑，而后者的成本又让人望而却 步。我国现行的行政给付救济机制中，对行政复议或行政诉讼的申请人或原告的 资格有严格的限定，即申请人或原告必须是社会保障权受到侵害的特定的、具体 的公民、法人或其他组织，排除了其他利益关系人提起的公益诉讼。实践中，行 政给付涉及的行政行为类型许多是包括抽象行政行为和一些准行政行为，而行政 诉讼中受案范围仅限于具体行政行为，对于行政机关的给付行政诸如医疗、受教 育权、公共设施的受领权上无法提供有效的救济。行政复议与行政诉讼不完全配 套使普遍性的拖欠社会保险费、挪用社会保险基盒等案件的救济机制处理效率低 下，受益主体的利益难以得到良好实现。 第三节加强行政给付法律规制的必要性 我国传统行政法理论中对行政给付的定义外延狭窄，淡化了现代政府的服务 功能，而十六大以来提出构建和谐社会以来，许多学者都紧随政策脚步，极力拓 展行政给付的外延，往发达国家的给付行政模式上靠拢，力图从行政给付出发建 立一个国民能够有充分社会保障的公平社会。但是我国行政给付在相对于我国行 政强制、行政处罚等具体行政行为而言缺乏有效的规范性，由于我国行政给付理 论和立法的滞后，现实中的行政给付实施中存在着缺少统一的法律规范、缺乏程 序的约束、法律救济途径缺失等问题，影响了行政给付有效功能的发挥，阻碍了 政府服务行政职能的实现。台湾行政法学者翁岳生认为，行政法的学科旨趣应在 于检讨行政如何受到法的约束，以确保人民的基本权利。因此，行政机关的行为 中，凡涉及人民权利或义务者，均应成为行政法学科的讨论课题。缺少法律的 约束，会导致给付权的滥用和对公民权益的肆意侵犯，要促使行政给付在法治轨 道上运行，就需要建立和完善对行政给付的规范、监督体系，从法律的角度为行 政给付制定出一整套科学、稳定的行为模式。笔者认为这个模式在实体上需设定 权力的界限，明确行政给付机关权力的范围、来源和依据，程序上需要设置程序 规则来保障公民参与行政给付活动的制定、执行过程，获得与行政主体相抗衡的 权利。对行政给付的法律规制，应当以对行政给付的实体法控制和程序法控制为 基础，但是无论赋予公民怎样的实体与程序权利都无法最终保障公民权利的j 下当 维护，为了有效抑制行政恣意，我们还需要司法权的介入，借助司法审查来对行 政给付进行客观的评价。所以除了要在实体和程序上对其进行严格控制外，还应 赋予权益受到侵犯的公民以司法救济的途径。将行政给付纳入法治轨道，从实体、 程序和司法救济上保障公民给付受领权有着必要性与紧迫性。 翁岳生主编行政法 蝴北京：中国法制出版社2 0 0 2 1 0 7 一、防止行政给付权力异化 美国政治家托马斯杰弗逊宣称：“构成一个社会或国家的人民是那个国家 中一切权力的源泉。”法律是由人民的代表的意志制定的，行政权力是执行法律 的权力，一般由少数人掌握，为了防止权力凌驾于人民之上，行政权应当在法律 的限定之内运行。但是现实中，权力当道的问题非常严重，英国哲学家霍布斯曾 说过：“全人类共同的爱好，便是对权力永恒的和无止境的追求，这种追求至死 方休。，圆权力的异化使行政权力掌有者把公共权力当作私人资本和个人利益来行 使，严重地背离了“国家权力来源于人民权利”的本旨，国家机构及其公职人员 的一切腐败皆表现在此。 权力必须为事务所限或为职所限，只有将行政权控制在法律规范的范围之内 依照法定程序运行才能体现人民的意志，实现宪法中人民主权的基本原则。行政 给付权力如果没有法律的监督限制，势必会危害人民的权利。行政给付的主导方 面，是政府提供普遍持续的社会福利和公共服务。固行政给付中的权力异化损害 的是社会中普遍群体的利益，尤其是在生存保障领域，给付的腐化将直接危害到 人民的生命权利。“我们必须清醒地认识到并去正视行政控制中所固有的某些危 险。”鲫近些年来，包括住房公积金、养老金、甚至防治艾滋病专款在内的公共资 金屡屡被大量挪用，固继上海市社保基金案掀起一阵狂风巨浪之后，浙江金华市 再次出现巨额社保资金被挪用事件。 社保金腐败案的频繁发生显示了我国行政给付领域权力异化严重，缺乏有效 的法律规制，一方面立法没有界定给付权力的适用范围，使得公共资金过分依附 于政府行政权力，为腐败提供了方便；另一方面，公共资金的运行缺乏程序上的 监督、制约机制，同时社保资金发放的信息的不透明让公众对资金的下落无从知 晓；加之对行政给付案件司法审查范围和强度的限制导致许多权力寻租问题无法 进入司法审判程序，影响了对人民权利的有效救济，这些都反映出法律规制的缺 位已经严重影响了我国行政给付制度的完善，要防止权力异化危害公民权利必须 对行政给付进行法律规制。 二、保障给付相对人的基本权利 无论是从“天赋人权”的自然法观点来看，还是从现代国家民主政治体制的 实际运作来看，公民权利( 即行政相对人的权利) 的产生都先于国家权力，公民 权利是国家权力来源正当性的根源所在。 行政给付与人权特别是生存权的关系密不可分，生存权是公民所享有的最基 本的人权，同时也是政府不可推卸的义务，当公民生存不能满足时可以向国家提 脚林拮权力腐败与权力制约 m 北京：法律出版社1 9 9 7 9 圆【英】霍布斯利维上u m 北京：商务印书馆，1 9 8 6 7 2 干安推进社会公f 需要规范行政给付行为 n 法制报，2 0 0 7 3 - 2 2 ( 0 0 3 ) 鲫【美】博脊海默法理学法律哲学与法律方法 m 邓正来译中围政法人学i f ；版社1 9 9 9 1 8 9 嚣如湖南郴州官员李树彪先后4 4 次挪用贪污住房公积金超l 亿元： i - j r 保定航窄证券保定f ；业部原总经理 携带委托理财的3 亿元住房公积金潜逃i 艾滋大县腐败书记的河南省上蔡县原县委书记杨松泉受贿“防艾” 救命资金等约1 0 0 0 万元的涉案金额。 8 第一章行政给付理论界定及j e 法律制度现状分析 起请求，国家必须满足国民的生存要求。随着社会政治、经济的不断发展，给付 领域的公民的权利从仅仅保障生命延伸到保护经济文化各项内容的给付。“在市 民社会中个人的生活、福利和法律地位是与一切人的生活、福利和权利交织在一 起的。只有依赖并处在这种相互联系的制度中，个人的福利等才是现实的和有保 障的。”行政给付中生存权的保障是最基本的，但是由于社会契约理论的回归和 积极国家理念的展开，国家与政府给付义务已经是全方位的，给付对象已经遍及 所有人和组织。福利的意志在于提高公民生活质量，人在现代国家之中应当享有 保障其生存、发展等各方面权利的需要。 行政相对人权利可分为实体性权利和程序性权利。现行法律规范大多仅限于 实体权利规定，对于行政主体应如何兑现行政给付，相对人又如何主张和获得行 政给付存在严重的规范缺失。圆实体权利主要是相对人对于行政给付在实体财产 上所享有的权利，如使用给付物品、得到相应的生活救济等。程序性权利是主张、 追求、保障行政给付标的方面的权利，如请求权、听证等。在行政给付中相对人 的权利主要是程序性权利，这与相对人的法律地位密切相关。 要保障相对人在 实体上能够享有国家给付的福利，必须在程序上实现公平正义。 相对人所享有的比较重要的权利主要有：l 、参与权。从承认个人自由，到 承认受益权，再到认可参政权为基本权利或人权，这是人类对人权认识的历史发 展过程。删行政给付中的参与是行政相对人参与到国家给付规则的制定和实施行 政给付行为的过程中。行政给付相对人依法以各种途径和方式参与、决定、影响 行政权力的有效实施体现了公民政治权在行政法中的具体化。这种参与权利能够 有效的约束和帮助国家权力的依法行使。参与权相对于形成权而言是程序性母权 利，包括诸如陈述权、申辩权、听证等权利。2 、请求权。请求权是受益权的程 序性权利，在给付模式之下行政的目的为权利，国家对组织、个人的积极义务增 强，受益权成为个人对国家的最重要权利。在行政给付行为多数情况下都是依申 请的行政