（宪法学与行政法学专业论文）突发事件中紧急权研究.pdf

i x l l l l i i i l l iji r i i l l r l l r l ri j r r ljj l l l lj l l l l t l l l y 1 7 4 0 9 5 6 长春理工大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的硕士学位论文，突发事件中紧急权研究是 本人在指导教师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注 明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作 口r - 口1 成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式 标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 作者名：丝至翌! 里年月丛日 长春理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕士学位论文版权 使用规定，同意长春理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文 的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权长春理工大学可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩 印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。 作者签名： 篮丝2 q l q 年上月丑日 作者签名： 进垫2 q l q 年上月丑日 指导导师签名： 年翼爿 内容提要 在各类突发事件频频成为关注焦点的今天，事件中紧急权的深入研究显得尤为重 要，因为其在特定条件下呈现的特殊性，是关系到社会稳定和谐以及相关权利保障的。 在突发事件中，紧急权为维护现存的社会秩序，从最初的应运而生到经过合理改 良，是对宪政理念的进一步阐述，其内涵在突发事件的限定中也得以彰显。经过对理 论依据和评价标准的研究分析，结合国内外的有关实例的经验教训，对突发事件中紧 急权力的运行和保障有了更为具体可行的方案设想。 关键词：突发事件紧急权行政法 。1。illl 目录 弓l言1 一、突发事件紧急权概述3 ( 一) 突发事件的限定3 ( 二) 紧急权的内涵4 二、突发事件中紧急权的理论依据及行使1 1 ( 一) 突发事件中紧急权的理论依据l l ( 二) 突发事件中紧急权的行使1 3 三、突发事件中紧急权的完善和保障1 7 ( 一) 突发事件中紧急权的完善1 7 ( 二) 突发事件中紧急权的保障1 9 结论”2 6 参考文献2 7 论文摘要( 中文) 1 论文摘要( 英文) l 后记 引言 突发事件是一个模糊但非常重要的概念，而且在不同国家有不同的含义和范围。 通常来说，突发事件主要包括自然和人为的两大类，如灾害和紧急事务等，也包括紧 急状态宣布等。它的兴起和发展不仅使法学的实务界面临巨大的挑战，同时也对行政 法研究提出了全新课题。各国学者也从不同的角度采用不同的方法对其进行了研究和 论证，在我国多次发生各类突发性紧急事件，如何有效应对，才能以最有效的手段应 对突发事件，使人民的生命财产损失降至最低，用最短的时间恢复社会秩序，对于紧 急权的关注和要求日益提升。 从国家突发公共事件总体应急预案到中华人民共和国突发事件应对法， 可以清晰看到我国在面对突发事件中，应对框架体系成熟的历程，也为我们在面对突 发事件时提供了较之从前更为系统可靠的保障。但是面对日益可能突发的各种状况和 社会事件，针对这种突发事件中紧急权的研究尚有一些不足，这一领域的研究即是此 篇论文探讨的问题。此研究有利于促进行政法理论的发展完善，尤其是突发事件中紧 急权的理论研究。也在具体的实践层面上有利于维护社会稳定，完善政府行政权力， 加强执政能力。 对于在突发事件中的紧急权力，以及如何运用紧急权应对紧急状态已经成为一个 日益棘手的并引发广大关注的问题。因为突发事件中的紧急权，可能导致权力的扩张， 侵犯公民的诸多正当权益，而在紧急的突发事件中，人们往往总是容易犯许多类似的 错误。合理界定紧急权，将其全程纳入到政府各部门的统筹运作和保障制约中去，既 不是以单一形式简单解决，也不是笼统的通过行政部门的权力加冕解决。对其来源， 原则，使用前提和条件规则等一系列具体问题需要详尽规范。 通过研究突发事件处理中紧急权的相关情况，比较中西方的发展状况等几个方面 进行入手，比较研究分析，最终得出结论。对中国特色的突发事件中紧急权的产生发 展和运行进行梳理论证，并在现有理论支撑和法律法规框架范围内进行理解阐述。通 过对现象的归纳总结，对实践进行具有一定建设性和指导性的有益补充，将单薄的体 系支撑丰满化，加强实践运用里对整体脉络的把握。 对于完善监管紧急权，也是解决突发公共事件所要遵循的基本原则，兼顾自由和 秩序，公共利益和个人利益原则，以及最重要的公民合法权益的保障。明确规定政府 在应急处理的职责和职权，相应的权利义务分配，相应的法律后果。紧急权作为法治 条件下的国家权力，在宪政轨道内，强化促进法治国家的进程，只有最大限度的发挥 原本的集中权力，才能在危急时刻保证权力的有效运行。 2 一、突发事件紧急权概述 ( 一) 突发事件的限定 在我们今天的生活里，越来越多的突发事件出现在我们的视野中。这既是因为全 球化和城市化进程的突飞猛进，使得突发事件的产生频率日益增多，也因为与此相伴 的，突发事件的波及范围前所未有的广泛，影响的后果更加深远。在过去的很多情况 下，我们所接触到的突发事件，大都是一些比较直观的，如自然灾害和内乱，这是传 统意义上突发事件最直接影响作用于人类社会生活的主要内容。从世界范围来看，突 发事件的上升趋势十分明显，虽然在全局系统内单独来看每一个突发事件都可以说是 非常态的，让人捉摸不定，措手不及的。这些负面事件具有诡异的多变性和超出想象 的危害性，但就庞大众多的事件样本而言，伴随我们人类历史始终的，是各类突发事 件共有的客观性。甚至可以这样说，在人类的社会历史演变领域中，突发事件在某种 程度上可以看做是一种隐形的阀门，既可以加速促进社会的进步和发展，也可以起到 社会整体意识转变，地区间能量转换的功能。 面对突发事件层出不穷的挑战，无论是哪种形态的社会管理者，何种的管理体系 的政府，都不得不将面临的具体而严峻的考验放到议事日程上来。而突发事件产生发 展的日益频繁，以及多样化的种类，广泛的影响，蔓延的迅速，更使得这一课题具有 现实的实践价值和理论意义。尤其是现如今，社会生活和交往形态的日趋变化和紧密 联系，一旦有突发事件发生，无论是其持续性明显加大的影响，还是呈上升性趋势的 破坏性，都使我们不得不逐渐将各类事故灾难、公共卫生事件、经济危机等都纳入到 突发事件的概念体系中，在整体系统中对突发事件的属性特征进行更为全面系统的考 量和评判。从历年各国统计的数据上来看，由于突发事件造成的各种影响和后果，在 事故发生的数量和由于灾难造成的死亡人数和经济损失，一方面令人扼腕叹息，一方 面也促使人们对这一领域的研究务必要加大投入，避免悲剧一次次的重演。面对于此， 我们不得不重新以一种与过去不一样的视角来审视突发事件。 那么，所谓的突发事件，具体而言，究竟是什么呢。单纯从字面意思来看，就是 突然发生的事件，很好理解。一般来说，我们所研究的突发事件，是经过法学意义上 的范围缩小处理的，是指在社会常态运行的过程中，因为自然原因或人为因素，导致 发生的或者即将发生的，超出人们对社会运行常态的既定预期的，具有辐射到其他地 3 区可能性的，可能引发一系列连锁反应的，对未来的社会运转产生特别重大影响的突 然发生的事件。这些突发事件以及由此产生的后果和影响是需要国家使用政权的力 量，或者经由行政机关行使紧急权力予以控制态势、降低危害，消除影响。而在处理 应对突发事件对社会的损害和威胁时，有关国家机关单位和个人，需要严格依从宪法、 法律所规定的权限，决定并宣布局部地区或者全国实行的一种临时性的严重危急状 态，就是下文所要研究的突发事件中的紧急权。 ( 二) 紧急权的内涵 1 、紧急权产生的历史背景及成因 如同任何一种其他的权力一样，紧急权力的产生和发展也是经过一条漫长而充满 曲折的道路。由于其自身属性的特点，这条荆棘之路充满了各种各样的质疑和形形色 色的挑战。要研究紧急权力的起源，必然要追本溯源地先分析一下其与紧急状态的关 系。对紧急状态的起源以及有记载的研究论述，目前学界比较公认的是，可以追溯到 中世纪的欧洲。一场耗时达三十年的战争虽然并未引发当时学者的讨论热情，但战争 里，因为情势变化而导致的，部分区域所进入的一种与平日迥然不同的特定状态，却 被真实的记录下来，并引起了后来学者对这一现象的研究，即国家权力的分配及运行 与正常状态时存在着巨大的差别。英国的启蒙学者洛克在政府论( 下篇) 里曾详 细阐述了与之相呼应的两种截然不同的社会状态，他对自然状态和战争状态进行了详 尽的描述，客观上对两种状态进行了的区分。类似的情况也在卢梭的社会契约论 里出现，他所提出的从自然状态到社会状态的命题虽然涉及到了两种状态的转化，也 关注到了与之相关联的社会影响，但却并未上升到紧急状态这一研究范畴的层面。 直到进入了1 9 世纪末2 0 世纪初，历史的演变让人类在迈入现代化进程的同时， 饱受了全球范围内的磨难。流感的爆发，经济危机的蔓延，两次世界大战的洗礼，让 世界笼罩在一片愁云惨雾之中。但是当人们后来回顾时发现，当时的政府在第二次世 界大战期间，在应对危急关头时，所采取的发布紧急措施的办法，使行政的干预与影 响逐渐呈现出普遍态势，起到了积极的正面效果。这一时期中的政府也许是出于社会 管理者的角度出发，更也许仅是维护社会运转职能的本能要求，对负面事件和突发危 机的处理进行了直接面对面的接管与干预。可以说直到这一阶段，方才初现我们现代 意义上所说的在应对突发事件时紧急行政权的现实雏形。 在随后的演变过程中，尽管世界各国在对紧急状态的宪法和法律上的描述虽也不 4 尽一致，但内容大体近似，即一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公 民，并对整个社会的正常生活构成威胁。美国作为阶段内，这种雏形实践中的佼佼者， 凭借了累积的经验和其他因素的综合实力，在相当长的一段时间内延续保持了优势， 在紧急权的理论研究和实践上都处于比较先进的地位，其现行的全国紧急状态法 于1 9 7 6 年经国会通过后，几经修改沿用至今。 2 、紧急权的概念 单纯从汉语的字面含义来理解紧急权的概念和内涵，仿佛看似简单，偏正结构的 构词方式形容的是一种经过限制与修饰的权力或权限，而限制修饰的核心要义是紧急 二字，表述一种紧张的，具有一定急迫性的情形态势。要想在众多的学者说法和理论 流派中理清紧急权的概念，就要从分析紧急权所根植的紧急状态的概念和特征入手， 深入研究二者关系。而对紧急状态划定一个明确的范围似乎有些牵强，既然紧急状态 是一种非常的状态，与其说要对其进行具体细微的界定，不如说其概念本身更经常处 于一种倾向于无法以概念规定的状态。我们的研究是更多的是将其具体化，定位于突 发事件中的紧急状态。 对于紧急状态的表述，尽管各国语言不同，宪法的表述不一，但殊途同归的是， 主体中心思想内涵却出奇的一致与统一，立法中对紧急状态的内涵晁定也大同小异。 无论是德国魏玛宪法的紧急需要，还是西班牙宪法所规定的特别状态，皆是如此。 各国的的紧急状态法也体现了各自的特色，凸显了政府关注的重点与工作重心。 比如，苏联将紧急状态认定为一种确保公民安全，所颁布的临时性的措施。而法国则 认为紧急状态是公共秩序遭遇危急情况时的社会灾难性事件。由此可见，紧急状态在 各国立法上名称不一，但通过翻译过来的信息和资料可以看出，大都可以近似的理解， 其中一些主要的提法有“紧急事件”、“紧急情况”、“非常状态”、“特别状态”等。此外， 一些国家在立法或者法律解释上还涉及到所包括的一些狭义上的概念，比如“戒严状 态”或“战争状态”等。 我们一般根据突发事件的严重性，紧急程度以及危害性来对突发事件进行种类上 的划分，即一般性的突发事件和特别严重的突发事件。对于一般我们日常生活中常见 的突发事件引起的危机情况，属于很容易掌控范围内的，国家可以根据一般的法律进 行控制，个人和单位也可以进行很方便的开展自救自助行为。但是当这种危机情况属 于特殊种类的，可能会严重危害到较大范围内社会生活的正常进行，甚至是可能会威 胁到国家安全的，就需要有一种更为强大的力量进行管理制约。也就是说社会需要国 家，在为了维护保持原有稳定的社会状态时，通过法律程序对整个国家或者某个区域 进行特殊性管辖，简而言之就是进入一种临时性的非常状态。这一方面是为了保证可 以使国家依法采取特殊措施，对危害和可能产生的不良影响进行及时控制，另一方面 是将国家接管的重大危机事件所可能产生的负面影响进行最大程度的消减。这种临时 性，超常态，具有一定程度排他性的权力就是我们通常意义上所说的突发事件中的紧 急权。由此可以判断，当应对突发事件需要权力调度时，如果当需要采取的应对措施 并不超出正常的法律体系范围时，是不需要动用国家紧急权力的。 一直以来，灾难性事件的发生，是最能考验一个国家的管理者，或者说执政政府 的胆识魄力的，而在今天我们所研究的行政法范围内，其采取的应对措施和配套方案， 可以作为研究突发事件中紧急权研究的样本范例，从中得到启迪和经验教训。权，在 某种交道来讲，可以看做是一种执行管控的力量，做为权力的掌管者和执行者，如何 更好的应用好紧急权这一独特的尚方宝剑，历史告诉我们，是绝对有迹可循的。概括 来讲在突发事件的紧急状态之下，许多情况与普通的应急情况有着天壤之别的本质不 同，二者之间的主要区别在于危害性和威胁性的大小不同，以及给社会所带来影响， 造成后果的不同。突发事件的紧急状态所造成的对公共性、社会整体性和极端严重性 更为深远。通俗理解来讲，就是紧急状态所面临的是某种程度上对社会运作和国计民 生所能面对的最高程度的社会危险和威胁。 就相关概念的比较来看，尤其注意要避免混淆的是一种所谓的个体紧急状态，即 与公共紧急状态相对的，指受紧急危险情况威胁的是公民个人或个别组织团体的利益 时，当其危害尚不能足以危害到国家或局部地区整体利益时，造成的危害也不会对一 个国家的全部或局部发生较大影响时，此种紧急状态下需要的权力仍在规定的法律体 系调整范围内，不能逾越成为我们所要研究的紧急权。清晰划定界限是建立与完善突 发事件中紧急权的前提，也是法学界和法律实务界的重大使命。 行政紧急权具有集中性、扩张性、程序的简化性三个属性。因此在紧急状态发生 时，对行政紧急权力的规制变得尤为重要。很多情况下，突发事件往往导致公共危机， 必须采取应急手段去应对，这称为公共危机应急管理机制，这一机制的法律保障体系 就是应急法制。应急法制是指一个国家和地区针对突发事件及其引起的公共危机所制 定或认可的，处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的社会关 系的法律原则和规则的总和。应急法制是一种特殊的法律现象，关系到一个国家或者 地区民众的根本和长远的利益，关系到公民的基本权利。其基本特征是调整对象的广 6 泛性。应急法制旨在以法律手段调整突发事件的应对处置，其调控的对象是突发事件 及其引发的公共危机。众所周知，突发事件的范围非常广泛，种类和形态复杂多样， 这种开放性的结构，每一类突发事件所包含的具体形态是多种多样的，应急法制对其 调整的系统性，与即事前预防、事中应对和事后恢复相结合，并非单纯针对已经发生 的突发事件采取应急举措，而是采取预防与抗御并重的原则，将应急法律规范与突发 事件的产生发展与变化过程相对应，进行全方位、全过程、持续性和阶段式的调整。 在这过程中各方主体在权利义务配置上的不均衡性，主要表现为政府权力的优先 性和公民权利的受限性。政府权力的优先性有两层含义：在应对公共危机的过程中， 政府权力优先于公民权利，也即在突发事件应对过程中特别是紧急状态处置过程中政 府可以限制、暂停某些公民基本权利的行使；政府权力在个别情况下优先于法律，即 “在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关 可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施 但是紧急状态只能在一定的时间， 即非常情况持续存在的时间内有效，只有在发生非常情况的地区才可宣布紧急状态。 这种时空效应对紧急状态对权利的影响有着决定性作用。紧急状态对权利有相当大的 影响，实际上是以暂时限制某些权利的人民的根本利益，依法以紧急命令的形式在特定 的时间和空间范围内暂时中止宪法或法律某些条款的全部或部分效力并强化行政权 作用的法律制度。 3 、国内外紧急权实例点评 突发性事件一旦发生，本能的恐慌往往会使得补救措施实施看起来有力有未逮之 感。此时尤为重要的是政府部门需要在突发的紧急状态下有章可循。只有这个基本前 提具备了，才能使接下来的危机应对有条不紊。而要杜绝可能会出现的混乱局面以及 由此可能导致的其他严重危害的后果，则需要更高层次的整体监管与能力。 从震惊世界的“9 11 恐怖袭击事件的发生，到美国政府准确快速的做出反应， 再到“卡特琳娜飓风里的居民的大批量转移，都是在验证美国紧急管理体系。应急 机制的分层逐级启动，各级政府的应对职责，这一系列的程序问题和规范性问题都经 由完备的法律法规指导。主要一方面原因是直观可见的，那就是由于美国各项与突发 事件和紧急权力的有关法律法规的齐全与完备，规定明确。无论是各种应急计划和预 案的启动程序设置，还是联邦政府和州政府在突发事件应对时的各司其职。另一方面 罗豪才：行政法学，北京大学出版社，2 0 0 0 年版，第3 0 页。 7 也是由于美国联邦政府和州政府，以及政府内部各职能部门的通力合作，使得在灾难 性突发事件的处理上有了出色表现。值得一提的是，在经历了“9 1 1 恐怖袭击后， 美国政府总结了自己在应急管理机制中的经验教训，寻求新的应对措施，并进而成立 了国土安全部，而正是这个新成立的国土安全部，在飓风来袭时，因势利导的采取了 有效措施，挽救了数以千计的生命，这不能不说是一种与时俱进。 现代社会在一定意义上说是高风险的社会，千变万化的各种可能发生的突发事 件，我们所能做的无非是尽可能的自我完善。我们完全可以学习借鉴美国在突发事件 中的各种应急措施，比如制定各级救灾组织、指挥体系、作业标准流程及质量要求与 奖惩规定，妥善配置使用民间组织及社区救灾力量。充分调动民间人力资源，通过媒 体广泛呼吁民间的技师、建筑师、医师、护士等专业人士投入一线救灾工作。动员民 间慈善团体参与贩灾活动，结合民间资源力量，成立民间贩灾联盟。应急指挥机构是 在紧急状态时期集中行使行政紧急处置权的主体，是开展应急工作的核心和基础。从 世界范围来看，许多发达国家都对建立应急指挥机构的问题非常重视。 作为宪法的保障制度之一，美国确立了国会和总统行使国家紧急权的制度。应该 说美国宪法赋予联邦的国家紧急权是巨大的，在条款的具体规定中赋予了国会和总统 很大的自由裁量权。虽然该条规定合众国平定内乱要经各州立法机关或行政机关的请 求，但是总统却可以通过以有权监督各项法律的忠实实施的名义来规避这一条款，向 出事地点派遣军队以使各项法律得以实施。更进一步验证了国家紧急权作为一种特殊 的宪法保障，在手段上除了军事性的行动以外，还包括特定时期内对人民的受宪法保 障的权利的限制甚至剥夺。美国联邦各部门和机构签署了一项专门针对性的协议，规 定了突发事件应急处理的政策和程序、运行的定义、联邦与州的协调机制以及联邦的 能力和责任。美国对突发公共事件实行地方、州和联邦政府三级反应机制，有关立法 也主要包括灾害应急处理和紧急状态立法两个方面。 1 9 7 6 年美国国会通过的全国紧急状态法，是影响最大的应对突发公共事件的 法律。它对紧急状态的宣布程序、实施过程、终止方式、紧急状态期限以及紧急状态 期间的权力作出了详细规定。法律内容规定总统有权宣布全国进入紧急状态，在紧急 状态期间，总统可以为行使特别权力颁布一些法规。一旦紧急状态终止，这些法规将 随之失效。对紧急状态的颁布程序和方式上进行了明确规定，当且仅当出现联邦法规 定的，需要宣布进入紧急状态的情况下，总统可以出于行使特别权利的需要颁布一些 法规。比如在受到外国威胁，进而影响国家的安全和社会经济生活的正常运行秩序时， 8 总统可以根据该法，宣布全国全部进入紧急状态。其中对紧急状态的期限以及紧急状 态期间的权力也进行了清晰的划分，其一大特色就是给以总统在应对突发事件时紧急 权力的几乎接近于绝对的掌控，虽然在某种情况下看似有权力过于集中的嫌疑，但对 总统在许多情况下的紧急权的赋予和使用都做出了具体细微的说明和规定，从而最大 限度进行了保障性的规制。 一次危机既包含了导致失败的根源，又蕴藏着成功的种子。美国的司法机关是基 宪法理由，实现对行政紧急权力的司法制约的，这从另一个侧面表明了对行政紧急权 力进行司法制约的必要性、重要性和可行性。这对中国的有关立法和实际无疑具有启 迪作用。曾经，一场突如其来的s a r s 疫情，让那时的我们在大规模的病情爆发中猝 不及防，同时也很快发现了我国在应对此种突发事件时存在的众多不足。当国家和地 方政府在准备出台相关应急措施时，愕然发现在国家的应急体制中，因为紧急权的法 律法规的缺失，而师出无名。这些法制体系中的空白和缺失，也有的引起了人们对这 一问题前所未有的关注和重视。其实，在s a r s 危机爆发的初期，是有一些应对不暇， 信息不畅情形出现，从另一个方面表明当时的应急机制是处于一种相对的协调不灵的 状况下的。许多一事一办或者临机处置的经验做法，在一段数量激增的情况下已经不 是可以能够应付的办法，处于不能适应处理此类危机事件的实际需要的尴尬境地。 对国家紧急权力仅仅靠分散的单行法律、法规进行规范是远远不够的。会经常经 常遇到无法可依，尤其是无程序性规范性条文或法规可以依照的情况。最为明显的就 是隔离措施的具体实施缺乏明确统一的规范，导致了某种程度的随意性。而与之相对 的理论晃也众说纷纭，一时间，关于要求尽快制定和完善国家紧急状态法的呼声不断 高涨。于2 0 0 4 年3 月通过的宪法修正案，是政府做出迅速反应，确立了紧急状态制 度。同时与紧急状态相关的法律法规也在紧锣密鼓地制定之中。可以看到，我国在 s a r s 防治工作中还是获得了一些相当重要的经验教训的，直到中华人民共和国突 发事件应对法的正式签署，初具框架规模的法律法规方才呈现在了世人眼前。这部 酝酿许久，几易其名的突发事件应对法曾经以紧急状态法的名称列入十届全国人大常 委会立法规划。其实早在2 0 0 3 年1 2 月，全国人大常委会就曾经公布了十届全国人大 常委会立法规划，提出了要在宪法及宪法相关法栏目的第二项制定紧急状态法。但是 直到2 0 0 5 年3 月，在国务院第八十三次常务会议讨论草案时，由于考虑到一些立法 资源的配置必须着眼于当前最急迫的社会需求，而将名称改为突发事件应对法。 其实从相关法律法规的演变进程，不难看出从些许细微的遣词用字的差异，到整 9 体布局的改变，无一不是紧随时代潮流，根植于人民社会生活的。比如，戒严跟紧急 状态是一个小概念和大概念的关系，后者可以涵盖前者，前者是后者的一个内容。 从最早的戒严法，到现在的中华人民共和国突发事件应对法，社会的变迁， 使得法律的进步呈现了更为多元化的发展方向，提供给我们更为广阔的施展空间。中 华人民共和国突发事件应对法的公布施行，是我国法制建设的一件大事，标志着突 发事件应对工作全面纳入法制化轨道，也标志着依法行政进入更广阔的领域，对于提 高全社会应对突发事件的能力，及时有效地控制、减轻和消除突发事件引起的严重社 会危害，有着巨大作用和重要意义。紧急权作为一种特殊的宪法保障，或者叫紧急的、 例外的、制度化以外的宪法保障。要应对处理这种特殊而又例外的特殊权力，美国的 突发公共事件应急机制中的许多做法，如设立专门的应急事务管理总署、制定联邦应 急计划以及相关法律、法规等，值得我们学习、研究和借鉴。 行政权，尤其是具有特权性质的行政紧急权力接受司法的控制，有助于防止和减 少政府趋向于专横擅断，甚至专制独裁的危险。德国在一战后制定的魏玛宪法，从局 部而言不失为一部良好的宪法，许多关于公民社会、经济权利的规定成为二十世纪世 界各国宪政走向的先锋；但是从总体上来说，该宪法存在一些致命之处，从而很大程 度上间接地为德国走向法西斯军国主义道路提供了条件，其中关键一点就是关于“紧 急状态 和“行政紧急权力 的规定过于宽松，缺乏必要的制约。应该说，一个国家 如何建立突发公共事件应急处理机制，是与该国的经济发展水平、政治体制和面临突 发事件的范围和频度等因素相关联的，因此不可能有统一的应急处理突发公共事件的 机制，但突发公共事件的应急处理毕竟有一些规律性的东西可以把握和普遍适用的规 则可以遵循。我国缺乏各级政府处理突发事件的应急机构，我国各级政府虽然也有一 些处理突发事件的议事协调机构，如卫生机构、安全生产监督管理部门等，但它们是 政府的某一个工作部门或议事协调机构或临时成立的机构，有的缺乏法定权限，有的 机构之间的关系还不清晰，还像美国应急事务管理总署成立以前那样，还不是处理突 发应急事件的专门机构。各国的行政部门通常会以应付国家紧急需要为借口，争取更 多的宪法和法律之外的自由裁量权。但是，应付国家的紧急状态是整个政府的任务和 职责，行政部门只是政府中的一个分支，它在行使行政紧急权力时仍须受到其他政府 分支的制约。因此，在紧急状态下仍应重视保障人权的问题，而来自司法的制约在其 中发挥着重要和不可或缺的作用。 1 0 二、突发事件中紧急权的理论依据及行使 ( 一) 突发事件中紧急权的理论依据 从法治的角度来比较分析，宪法和其他的一些相关法律有责任也有义务对可以导 致紧急状态的危险和威胁及其程度作出规定。尤其是对于许多瞬息万变的不能预见或 者难以确定其危险性和危险程度的情况。 1 、宪法依据 国家机关需要行使紧急权力和采取一切必要的非常措施，否则不足以控制和消除 极端严重的威胁和危害。由于国家本身和社会整体利益受到威胁和危害，国家必须享 有为控制这种极端威胁和危害所必需的紧急权力，采取有效和合法的一切措施。紧急 状态下国家活动的主要特征，是国家权力呈现向行政机关集中的趋势，并主要由行政 机关实行集中统一指挥和采取非常控制措施。如果客观情况并不需要具有这种特征的 国家活动，采取一般法律措施就可以控制局面，那就不需要实行紧急状态。 在专制制度之下，统治者以国家的名义恣意行使其绝对无限制的统治权，肆意分 配突发事件中国家的统治权力和人民的自由权利，缺乏宪法和法律的严格保障。即使 在许多当代国家，尽管将紧急权明示或暗示地规定在宪法中，但仍然发生许多宪政基 础，意图适当改变权力和权利的分配模式的现象。我们重视对行政紧急权力的宪政规 制，这是对紧急权力进行宪政规制的一个重要前提条件。国内外学术界不少学者都认 为某种程度上的超宪性是行政紧急权力的重要特征或性质，即行政紧急权力一定程度 上具有超越宪法规范行动的权力。但其实这种权力被赋予的本源，就是由有关国家机 关和个人依照宪法、法律和法规规定的范围、程序采取紧急对抗措施，以迅速恢复正 常的宪法和法律秩序，最大限度地减少人民生命财产损失的特别权力。这种合宪性原 则也是行政紧急权力的重要原则，也就是说行政紧急权力最终必须经受宪法的检验。 行政紧急权力绝不能超越宪法的规范依据和宪政的运行框架。虽然在百余年前， 立宪者在制定宪法时很难明确把握对紧急状态和紧急权力的规范。但在今日理论和实 践发展的基础上理性地应对制定宪法和相关法律中的规范需要。作为社会公共事务的 管理者，行政机关应当积极应对突发公共事件，尽可能控制突发公共事件的影响范围， 尽量减轻突发公共事件造成的人身伤害和财产损失。突发公共事件的发生使得社会处 于一个非常态时期，行政机关因此被赋予了某些特殊的权力，它是行政机关应对突发 公共事件的主导权力，同时，它也是一种容易被滥用的权力。因此，我们必须将行政 机关所实施的突发公共事件行政应对措施纳入法律调整的范围。将突发危机应对机制 纳入法制轨道，必须首先考虑将该机制的运作严格地控制在宪法和法律的层面上进 行。时下各国和各地区有关突发危机应对机制的运作方式一般均有严格的法律制度加 以规范，这些法律制度一般均十分明确地规定，在什么情况下由什么机构来宣布国家 或地区进入紧急状态，以便在宪政的框架下对政府在非常态下权力的行使和行政措施 予以授权，为行政机关在非常状态下权力的行使予以明确的界定，设立应对和处置突 发危机的统一指挥机构和运行机制。 2 、行政法依据 紧急权力的产生的法律依据除了最根本的宪法依据外，与之联系最为紧密的行政 法领域所涉及到的各项相关法律法规为其提供了在现实运用里最为直接可行的依据。 最初，曾经有法学家们把行政紧急权力看作是一种特殊的法外行政，以为行政紧急权 力可以超然于法律的地位之上。随着法学理论的完善，法学家们也开始逐步纠正这种 说法。宪法原则中法治原则是一项基本原则，它在行政法领域里具体演化为行政法治 原则，行政法治原则的核心是政府依法办事，政府的活动必须符合宪法和法律。 行政法学界普遍认为行政法治原则又可分解为行政合法性原则、行政合理性原则 和行政应急性原则三项具体原则。种种看似矛盾的悖论，往往会让人对这种源自于此， 却又超越于此的特殊权力感到困惑不解，现实中就更是无法应用自如。其实，这种经 过修改的行政应急性原则是行政合法性、合理性原则的一大重要补充，属于社会历史 进步的表现。我们要维持社会的正常运作，就难免会需要这种可以在一些相对特殊却 又必要的情况下，为了国家利益和社会公共利益，为了迅速处理突发事件并减少损失， 将一种特殊权力进入进来，作为突发事件中一项可以发挥独特作用的紧急权力。这样 一来，政府就可以通过运用紧急权力，采取各种有效措施，包括采取必要的对个别人 正常权利和利益带来某些限制和影响的措施来应对瘟疫、灾害、事故等紧急特殊情况， 从而使更多人更大的群体性利益得到保证。著名的德国社会法学派代表人物耶林曾经 提出过这样一种思想，他认为：法律本身不是目的，而是为达到社会公共利益所运用 的手段，行政紧急权力必须合乎宪法和法律，必须体现法律的目的和精神。 行政法学者普遍认为，行政权力是行政法学研究中的基石范畴。作为行政法学研 究的逻辑起点，行政权力的内涵与外延是否完整，不仅关系到行政法学者能否正确认识 行政法现象的本质和规律，也关系到行政法学能否作为一门科学和成熟的学科。只有 1 2 客观和完整地理解行政权力的内涵与外延，才能对其中正常状态下的行政权力和紧急 状态下的行政权力加以更加明确适用的区分。从纷繁复杂的非常态公共事务管理中抽 象出行政紧急权力，丰富和发展传统的行政权力范畴，以便能够重新建构行政法学的体 系。鉴于此，通过对行政紧急权力规制的必要性进行分析，可以为行政法学体系的完善 提供理论准备。 就现实普遍可行的作法来看，要从法条和现实依据出发，做好突发事件的应急工 作，从决定机关和权限的确立开始，就要通过国家机关在进入非常法律状态的时要贯 彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则。统一领 导突发事件应急处理的各项工作中，对紧急权的分配调度坚持由各级人民政府统一领 导，成立应急指挥部，对处理工作实行统一指挥，各有关部门都要依照条例的规定， 开展各项应急处理工作，进一步在过程中规范紧急权的使用。 ( 二) 突发事件中紧急权的行使 人类社会对于如何面对一直以来都面临的来自自然的或者人类自身引发的各种 突发事件的威胁，从最初的消极承受到尽量规避，是一个自身发展强大的历程。种种 事实一再向我们表明，任何的国家和社会都可能因为突发事件所引发一系列的内乱外 患、天灾人祸，从而陷不幸陷入一种于危机状态。现代社会在向现代化快速推进的同 时，缔造了一个处处高风险的社会，这就更加需要各种外界提供的手段，各种力量去 加以干预调停，将事态控制在生活其中的人所能接受承担的范围内。 有关机构和部门也应当真正承担和肩负起有关国家机关的认定职责和权限。国外 早期立法一般认为战争和内乱是引起紧急状态的主要原因，当代立法还将公共卫生灾 难、生态环境灾难、事故灾难、经济危机、社会公共安全和自然灾害纳入可以导致紧 急状态的事件。根据我国的实际情况，可以造成极端社会危害性的事件主要可以概括 为自然灾害、公共卫生事件、事故灾难、社会公共安全事件四大类，其他可能导致紧 急状态等，但是目前还难以准确预见的突发公共事件，可以由最高国家权力机关和最 高国家行政机关根据实际情况来确定。紧急状态的决定，是国家机关在紧急情况发生 后是否进入非常法律状态的重大决策。这一决策包括停止执行宪法、法律的某些规定， 属于最高国家机关的核心职权，必须由宪法作出规定。 根据宪法规定，有权决定紧急状态的机关分别是全国人大常委会和国务院。其权 限划分是：全国人大常委会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态， 国务院有权依照法律规定决定省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态。此 外，为了及时作出应急反应，对于全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态的 决定，国务院依法还应该有提请全国人大常委会作出决定的请求权。许多国家宪法都 赋予最高国家行政机关这类请求权。 在紧急状态的宣布机关和权限问题中，宣布权是重要的程序权力，是紧急状态决 定生效的必要程序条件。它不仅适用于进入紧急状态，还应当适用于紧急状态的中止、 延长和终止。对于防止紧急状态决定权的滥用，具有重要作用。我国宪法对此作了规 定。这次制定有关紧急状态的法律还可以对此作出更为具体的规定。 1 、紧急权的行使原则 众所周知，紧急状态是一种相对比较极端的社会危机状态。紧急权的行使有一个 与其他权力行使运行时明显不同的特征，就是其法律标志是宪法规定的国家民主决策 体制的运行发生严重障碍时，公民的基本宪法权利可能将会受到严重限制和剥夺。 所以在行使紧急权时，具体执行行使者需要重视的首要问题就是要在法律法规规 定允许的范围内，应该尽量确保相对人的基本权力，防止被出让的权力被过度扩大化。 无论是群体，还是公民，都应当受到一定限制程度内的权利的制约，并且必须履行相 应的法律义务。任何突发性的事件，当其可能造成的社会骚乱和危害，都应将其控制 在可预测的监管之下时，其发布机制与监控的手段和流程也应公布于众。但这些法律、 法规是否可以完全适应经济社会快速发以便尽量把危机事件消灭在萌芽之中，则是法 学界和政府管理者一再探讨的。 针对不同的紧急状态时期政府可以采取的紧急措施以及机制和早期处理机制，制 定相关的法律，统一规定政府在处理危机事件中的职权和责任，确定依法对抗紧急状 态的法治原则。行政紧急权运作必须遵循的最核心原则，是指行政机关实施行政行为 应兼顾行政目的实现和保护相对人的权益，如果为了实现行政目标可能对相对人权益 造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，只有前者 重于后者，行为才具有合理性，行政行为在任何时候均不应给予相对人权益以超过行 政目的、目标本身价值的损害。如何既有效迅速排除危机，又能在非正常状态下最 大限度地维护公民权益，以在行政紧急权与公民权益间达恰当的平衡，比例原则的引 入无疑是最实际有效的解决路径 政府在紧急状态下虽然可行使较平时更多、更广泛和更具强制性的权力，但这种 陈新民： 行政法学总论， 三民书局，1 9 9 5 年版，第6 2 页。 1 4 权力必须接受法律的规范和控制，在整体的法律体系之内，并且使之能够保障政府有 效地应对危机。同时，又能防止和尽量避免相应权力被滥用和对公民基本权利、自由 的侵犯。可以说，建立一个既保证紧急权高效行使，又谨防其给公民、团体和国家带 来危害的法律系统，是当今宪政国家有效对抗紧急事态最为重要的成功经验之一。也 只有这种情况下，当紧急权力的控制被置于行使它的执法机构之外时，它才和自由政 府的原则相一致。立法机关的这些监督权具体包括：批准紧急状态决定、决定紧急状 态的期限和延长、对行政机关在紧急状态期间所采取的紧急措施予以批准、撤销行政 机关在紧急状态期间所采取的不恰当的紧急措施等。 2 、紧急权的行使条件和行使程序 紧急状态下的紧急权力不是政府某分支的独有或专有权力，而是作为整体的政府 的权力，分权制衡的宪政原则必须得到强调，行政紧急权力必须受到来自其他政府部 门的制约。对行政紧急权力的原则、来源、使用前提、条件、程序规则、行使限制和 损害补偿等一系列具体问题作出详尽的规范。在紧急状态上，特别是行政紧急权力上， 立法部门不应以单一法律的形式，笼统地给予行政部门“一揽子 权力，而应逐次逐 项地进行有效的控制。因此，除了紧急状态法的一般性规定外，还应制定特殊规则， 即政府在需要采取紧急状态并行使涉及公民人身自由和财产权利的紧急权力时，应向 全国人大常委会报告并获得决议的授权许可。加强司法部门的地位和能力，建立、健 全对行政紧急权力的司法审查制度。这就需要建立一套完善的宪法诉讼机制，也即法 学界最近几年关注的宪法监督司法化。如果行政部门在行使紧急权力乃至整个紧急状 态命令都存在违反宪法或紧急状态法，损害了国家、社会的公共利益或者公民的权益， 就应由有关部门或公民提起相关的诉讼，由法院对行政部门的行为进行违宪审查，以 纠正错误和弥补损失，维护宪法尊严和社会正义。 要确立解决突发公共事件所要遵循的基本原则，例如兼顾自由与秩序、公共利益 与个人利益原则，不得违法侵犯公民合法权益原则，以及前述行政法的基本原则。明 确规定突发公共事件这个概念的定义，并尽可能详细地列举一些常见的、较为严重的 突发公共事件类型。规定突发公共事件的确认主体、确认权限、确认标准与确认程序。 从实体与程序两个方面具体规定政府( 以及其他相关组织) 为应对或者解决突发公共 事件所能采取的各种应急措施，尤其是要明确规定政府应急处理的职权与职责，以及 q 郭春明：紧急状态法律制度研究，中国检察出版社，2 0 0 4 年，第1 0 8 页。 个人与组织参与、配合、协助应急处理的权利与义务。规定如何对紧急行政权加以有 效的监督与制约，明确规定在应急处理过程中行政不作为，以及行政机关及其工作人 员误用、滥用应急措施所应承担的法律后果。规定个人与组织妨碍应急处理所应承担 的法律责任。明确规定权利救济机制，以及与之相关的国家补偿与国家赔偿问题。 通过立法进行事前的规制，通过规范进行事中的规制，通过监督进行事后的规制。 行政紧急权具有的特性决定了对其进行实体控制、合法性控制的不足和限度，因此， 针对实体控制的不足，应着重加强对行政紧急权运行过程的规制，制定基本的程序规 则，并赋予相对人知情权、申辩权等程序上权利，以维护自己切身利益和监督行政紧 急权的运作4 针对合法性控制的不足，应适当引入对行政紧急权进行合实体及程序上 合理化控制的机制。具体是将行政法上的比例原则予以具体化为法律规则，使其在具 体的实体及程序法律规则中得以体现。 同时针对行政紧急权不当行使所造成的相对人紧急失权，侵犯其无论如何都不得 克减的最基本的人权时，可适当引入相对人的对抗权机制，以弥补对行政紧急权进行 监督、救济的事后性所可能造成的滥用行政紧急权侵犯某些不可复得的基本人权的不 足。行政紧急处置权是在紧急状态下不得不运用的权力，行政紧急处置权的特殊属性 决定了其必须受到法律的控制，否则就会对法治原则、宪政秩序以及人权保障等带来 威胁，这已经得到了全世界的普遍认同。但是，从目前情况来看，我国有关行政紧急 处置权法律控制方面的立法还比较分散，一方面，没有在宪法中对行政紧急处置权予 以明确规定；另一方面，也没有制定专门的紧急状态法来具体规范行政紧急处置权的 实施，紧急状态方面的法律制度还没有形成统一的体系。 1 6 三、突发事件中紧急权的完善和保障 ( 一) 突发事件中紧急权的完善 完善紧急权力运行的可行性切入点有如下几个方面。 在立法上应该明确对行政紧急权力的效力的范围，要清晰界定。一直以来，我国 关于规范突发事件中紧急措施和权力的法律条款总是处于边缘化，不规范的状态，各 部门彼此交叉杂糅。据不完全统计，我国目前已经制定涉及突发事件应对的法律3 5 件、行政法规3 7 件、部门规章5 5 件，有关文件1 1 l 件。国务院和地方人民政府制定 了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案，突发事件应 急预案体系初步建立。同时，应急管理机构和应急保障能力建设得到进一步加强。 在程序和负责制度上，对行政紧急权力的行使应该进行严格规范。地方各级人民 政府和县级以上各级人民政府有关部门违反规定，不履行法定职责的，应由其上级行 政机关或者监察机关责令改正，并根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人 员依法给予处分。 在信息范围上，对行政紧急权力的权限的种类应该要公开透明。紧急权是一种特 殊的宪法保障。特殊的宪法保障也称为超宪法的保障，或者叫紧急的、例外的、制度 化以外的宪法保障，主要包括国民抵抗权和国家紧急权。西方发达国家建立突发公共 事件应急制度比较早，有了比较丰富的实践经验和理论可以借鉴，其中较为著名的就 是引入信息公开的媒体化全程介入监督，一方面，可以将最真实及时的重要信息反馈 给亟需消息的普通公民百姓，另一方面，也可以加强广泛的社会监督力量，丰富对行 政紧急权利的监督的全方位渗透。 英国的大思想家洛克，曾经有一个生动而形象的描述，将行政紧急权力这种非常 态的权力叫做以行政特权，他的看法也许可以证明这种所谓的特权是可以在某种场 合，要求法律应该让位于执行权的。这一方面由于特殊的行政权力在突发事件的紧急 权中应运而生是客观环境的要求，另一方面更是由于世间常能发生许多偶然的事情， 遇到这些场合，将偶然的，可能触发其他必然造成严重后果的其他事件时，墨守成规 地呆板地执行服务于常态社会的法律时反而会造成意想不到的恶果。应由统一的应急 法对国家紧急权行使的目的、原则、内容、范围、方式、控制和救济作出系统化、专 门化、规范化的规定。立法层次低，缺乏操作性、协调统一性我国现有的状况，行政 1 7 法规和部门规章居多，还有大量的是规范性文件，立法层次低，不足以覆盖国家应急 管理的各个方面。而且部门和地方分别立法，导致应急法律体系内存在很多冲突。 对突发事件中的紧急权力加以多方位，全效的完善。在实体性规范里明确规定行 政紧急权力的具体内容