（城市规划与设计专业论文）基于城乡统筹的小城镇用地分类研究——以彭州市为例.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文 第1 页 摘要 作为城乡联系的纽带，小城镇用地兼有城乡两种用地的特征，是小城镇社会发展 的物质基础和经济建设的生产要素。在认识与研究小城镇用地的过程中，用地分类是 我们必不可少的重要工具。作为管控土地利用并协调各类开发使用行为的基本工作方 法和技术手段，用地分类贯穿于城市规划从基础调查、规划编制、到审批及管理的全 部过程。它的合理构建和顺利运作都要与时代背景紧密契合。进入新世纪后，城乡统 筹成为指导我国城乡协调发展、改变城乡二元结构的重要理念。在这一背景下，为了 充分发挥小城镇承上启下的作用，实现小城镇用地的集约利用，小城镇用地分类也面 临新的要求和挑战，急需加快转变的步伐，尽快满足城乡统筹发展的需求。因此，本 文将城乡统筹下的小城镇用地分类作为研究主题。 论文从城乡统筹和土地的密切联系出发，结合小城镇用地及其分类的特点和作用， 以我国现行的三种主要综合性分类体系镇规划标准、城市用地分类与规划建 设用地标准和土地利用现状分类中的用地分类为比较对象，在归纳总结镇用地 分类与城市用地分类、土地利用分类的异同的基础上，阐明小城镇用地分类调整的必 要性，以及城乡统筹对小城镇用地分类的要求。同时，文章对日本、英国、香港以及 城市标准意见征求稿进行研究，为小城镇分类标准的调整奠定良好基础。 成都是全国统筹城乡综合配套改革试验区，大城市与大农村并存的特征显著，研 究该地区的小城镇用地分类状况具有典型性。所以本文选取成都市域西北部彭州市的 1 8 个小城镇为对象开展特定研究，通过对用地分类实际情况的综合分析，总结出用地 分类在城市规划和国土规划衔接、规划编制、规划管理以及建设实施四个层面中存在 的问题。 在上述研究的基础上，本文结合时代发展和现实情况，明确小城镇用地分类调整 的目标及思路，并在成都市小城镇规划建设导则的启发下，通过借鉴国内外相关 用地分类体系的经验，提出了一套与我国规划体系与层次相对应的小城镇用地分类调 整方案，并从理论分析的角度论证其在解决彭州小城镇用地分类问题上的作用。文章 最后还以白鹿镇为例来检验分类的实施效用。 关键词：城乡统筹小城镇用地用地分类 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 l 页 a b s t r a c t a st h ek e yl i n ko fu r b a na n dr u r a la r e a s ，l a n du s eo ft o w nh a sc h a r a c t e r i s t i c so ft w ok i n d so f l a n d a sf o rt o w n s i ti st h em a t e r i a lb a s ef o rs o c i a ld e v e l o p m e n ta n dt h ef a c t o rf o re c o n o m i c c o n s t r u c t i o n i nt h ep r o c e s so fu n d e r s t a n d i n ga n dr e s e a r c h i n gl a n du s eo ft o w n ，l a n du s e c l a s s i f i c a t i o ni se s s e n t i a lt o o lf o ru s a sab a s i cw o r km e t h o d 1 a n du s ec l a s s i f i c a t i o nr u n s t h r o u g ht h ew h o l ep r o c e s s e so f u r b a np l a n n i n gf r o mb a s i ci n v e s t i g a t i o n ，p l a n n i n gd e s i g n ，t o t h ea p p r o v a la n dm a n a g e m e n t 1 1 1 ec o n s t r u c t i o na n do p e r a t i o no fl a n du s ec l a s s i f i c a t i o n c a l l tb ew i t h o u tt h eb a c k g r o u n d s i n c et h en e wc e n t u r y , u r b a n - r u r a li n t e g r a t i o nh a sb e i n ga d e v e l o p m e n ti d e af o rc h a n g i n gt h es i t u a t i o no fd u a l i t y i no r d e rt og i v ef u l lp l a yt ot h er o l e o ft h et o w na n dt or e a l i z ei n t e n s i v eu t i l i z a t i o no fl a n d ，l a n du s ec l a s s i f i c a t i o na l s of a c e sn e w r e q u i r e m e n t sa n dc h a l l e n g e s i tn e e d sa c c e l e r a t i n gc h a n g i n gp a c ea n ds a t i s f y i n gt h ed e m a n d s o fu r b a n - r u r a li n t e g r a t i o n t h e r e f o r e ，t h i st h e s i ss t u d i e st h et o p i co fl a n du s ec l a s s i f i c a t i o no f t o w no nt h eb a c k g r o u n do fu r b a n - r u r a li n t e g r a t i o n 1 1 l et h e s i sd i s c u s s e st h ec l o s ec o n n e c t i o no fu r b a n - r u r a li n t e g r a t i o na n dl a n d i tc o m b i n e st h e s t u d yw i t ht h ec h a r a c t e r i s t i ca n df u n c t i o no fl a n du s eo ft o w na n di t sc l a s s i f i c a t i o n a tt h e s a m et i m e ，t h ep a p e rc h o o s e st h ec l a s s i f i c a t i o n si n “s t a n d a r df o rp l a n n i n go ft o w n ”， s t a n d a r df o rc l a s s i f i c a t i o no fu r b a nl a n da n df o rp l a n n i n go fc o n s t r u c t i o n a ll a n d a n d “c u r r e n tl a n du s ec l a s s i f i c a t i o n a sc o m p a r i s o no b j e c t s b a s e do nt h es u m m a r yo ft h e s i m i l a r i t i e sa n dd i f f e r e n c e so ft h ea b o v ec l a s s i f i c a t i o n s ，t h et h e s i sc l a r i f i e st h en e c e s s i t yo f a d j u s t m e n tf o rl a n du s ec l a s s i f i c a t i o no ft o w na n dt h er e q u e s tf r o mu r b a n - r u r a li n t e g r a t i o n m e a n w h i l e ，a r t i c l ed o e sas t u d yo nt h el a n du s ec l a s s i f i c a t i o ni nj a p a n , u k ，h o n gk o n ga n d a d v i c es o l i c i t e dm a n u s c r i p to fs t a n d a r df o rc l a s s i f i c a t i o no fu r b a nl a n d c h e n g d ui st h en a t i o n a ls y n t h e t i c a l l yr e f o r mt e s t i n gd i s t r i c to fu r b a n r u r a li n t e g r a t i o n , w h i c h h a sn o t a b l ec h a r a c t e r i s t i co fb i gc i t i e sa n dr u r a lc o e x i s t e n c e i tn o to n l yd e e p e n sr e f o n no f t h et h e o r y , b u tc a na l s op l a yar o l eo fe n l i g h t e n m e n ti nw e s t e r nr e g i o no fc h i n a t h e r e f o r e ， t h i sa r t i c l es e l e c t st h ep e n gz h o u18t o w n sf o rp a r t i c u l a rr e s e a r c h b a s e do nt h e c o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so ft h ea c t u a ls i t u a t i o no fl a n du s ec l a s s i f i c a t i o n , t h et h e s i ss u m su p t h ep r o b l e m so fl a n du s ec l a s s i f i c a t i o n t h e r ea r ec o h e s i o no fu r b a np l a n n i n ga n dl a n d p l a n n i n g ，p l a n n i n gd e s i g n ，p l a n n i n gm a n a g e m e n ta n dc o n s t r u c t i o ni m p l e m e n t a t i o n b a s e do nt h ea b o v e ，t h i st h e s i sc l e a r l ye s t a b l i s h e st h e g o a la n d i d e af o ra d j u s t i n gt h e c l a s s i f i c a t i o nc o m b i n e dw i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h et i m e sa n dr e a l i t y i n 均w nc o n s t r u c t i o n p l a n n i n gg u i d e l i n eo fc h e n g d u ”i n s p i r e d ，t h et h e s i sb u i l d sac l a s s i f i c a t i o ns c h e m et h a ti s s u i t a b l ef o rc h i n e s ep l a n n i n gs y s t e mw i t l ll e a r n i n gt h ee x p e r i e n c ef r o mh o m ea n da b r o a d t h e n ，i td e m o n s t r a t e st h er o l eo ft h i ss c h e m ei ns o l v i n gt h ep r o b l e m so fp e n gz h o ut o w n s a n d d o e sa c a s es t u d yo n b a il u k e yw o r d s ：u r b a n - r u r a li n t e g r a t i o n ；t o w n ；l a n du s e ；l a n du s ec l a s s i f i c a t i o n 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第1 章绪论 1 1 研究背景 改革开放以来，我国经济持续增长，人民生活水平不断提高，工业化和城镇化进 程大幅加速。2 0 0 3 年我国人均g d p 突破1 0 0 0 美元。各国经验均已表明：这是一国经 济社会等各方面发生深刻变化的关键阶段，能否妥善处理好这一时期的种种问题，将 直接决定着该国未来的发展是乘势而上还是停滞不前。虽然中国这三十年发展取得的 巨大成就令世人惊叹，但由于建国以来实行城乡二元制的发展模式，户籍、收入分配 等政策制度均围绕城市而设定，以农村的牺牲换取城市的发展，因此贫富差距加大、 城乡发展脱节等现象在我国显得尤为突出，让我们在这一重要转折期内面临着更为严 峻的考验。 尽管城乡二元制模式是在特定时期下逐步形成，符合建国初期的建设发展需要， 但不可否认的是它割裂了城市与乡村的有益联系，限定了各要素在两者间的自由流动。 在我国全面实行改革开放、由计划经济向市场经济转变后，由于该模式没有及时进行 调整和变革，不但与新形势的需求不相符合，还严重制约着社会经济的健康发展。特 别是9 0 年代末我国的城镇化步入加速期后，农村与城市的差距进一步拉大，“农民真 苦，农村真穷，农业真危险”十三个字真实反映出我国广大地区的发展困境。三十年来， 我国城乡居民收入比已由上世纪8 0 年代的1 8 ：l 、9 0 年代的2 5 ：l 扩大到如今的 3 3 3 ：1 。毫无疑问，城乡发展的不均衡已成为制约我国建设现代化和实现小康社会的 瓶颈，是我国快速城市化进程中无法回避的关键问题。如何有效破解城乡壁垒而走向 城乡协调互动，已不仅仅是缩短城乡差距的需要，更是城镇与乡村实现可持续发展和 共同富裕的必然选择。 自党的十六大上，江泽民同志所作报告中率先提出要以统筹城乡发展的思路解决 “三农”问题，之后中共十六届三中全会上明确提出科学发展观和“五个统筹”要求 以来，我国协调城乡发展进入一个持续发力阶段：“十五计划期内推进一系列农村改 革( 如农村税费改革、土地承包改革等) ；“十一五”规划中提出建设社会主义新农村， 打破城乡二元体制、促进城乡统筹；2 0 0 7 年6 月国家批准成都市和重庆市建立全国统 筹城乡综合配套改革实验区；中共十七大强调要深入贯彻落实科学发展观，提出“建 立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”；2 0 1 0 年中央 一号文件中突出“城乡统筹”概念并提出“要把加强中小城市和小城镇发展作为重 点”我国城乡发展的思路逐渐清晰明确，城乡统筹成为指引我们行动的新方向。 特别是在西部大开发的背景下，国家将成都和重庆设为改革试验区，其价值绝不仅仅 五个统筹具体是指统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展 和对外开放。 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 是促进这两地的发展，而在于将它们的成功经验移植到其他地区，希望以此从根本上 改变西部地区的落后面貌和广大农民的命运，使我国的城市和乡村获得更为均衡和高 效的发展。 在城乡统筹这一新的发展背景下，作为“城之尾、乡之首”的小城镇，其重要地 位和作用得到不断凸显。人口众多、幅员辽阔的基本国情和社会主义建设所处的特定 阶段，决定了大中小城市和小城镇协调发展才是适合我国的城镇化道路。因此小城镇 的发展建设对我们具有十分现实而深远的意义：它不但能带动广大农村地区的经济发 展和社会进步、承接城市功能的扩散和产业的转移，避免城乡分化，促进区域协调， 还将有效加快农村人口的转移、推动中国特色城镇化的实现。加快小城镇建设，使其 同城镇化和新农村建设同步推进，从而可以实现城市、小城镇、乡村三者的协调发展。 表1 12 0 0 7 年我国城镇基本情况统计 资料来源：2 0 0 7 年城市、县城和村镇建设统计公报 注：【l 】人口和建成区面积由1 6 1 7 个县统计得出。| 2 1 a n建成区面积由1 6 7 1 1 个建制镇统计得出。 进入新世纪以来，小城镇步入快速成长期，由数量增长向规模扩大转变，综合承 载力稳步提升，但各类问题的不断涌现、各种矛盾的持续激化，使得小城镇建设面临 诸多挑战和障碍。这其中，土地更是困扰我国小城镇发展的主要难题可建设用地 紧张的情况在各地普遍存在。然而，由于小城镇的粗放型发展模式并未完全改观，盲 目扩张无法得到有效遏制，有限的土地资源仍在大量消耗：2 0 0 5 年全国建制镇镇区面 积比2 0 0 0 年增长了3 0 2 ，2 0 0 0 - - 2 0 0 5 年人均用地扩大的速度是9 0 年代的1 5 倍， 东部地区小城镇镇区人均用地已是城市人均建设用地的2 倍( 建设部课题组，2 0 0 7 ) 。 统计显示，“中国的城市化水平每增加一个百分点，将新增2 0 0 0 平方公里的非农建设 用地( 郝寿义，2 0 0 5 ) 。”而这其中大部分都来自对耕地的占用。从1 9 9 6 年至2 0 0 8 年， 我国耕地总量由1 9 5 l 亿亩迅速减少至1 8 2 6 亿亩，正日益逼近1 8 亿亩的耕地红线， 将直接威胁我国的粮食安全。 表卜2 全国建制镇数量、镇区人口、用地 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 表1 3 全国建制镇镇区用地和密度 资料来源：( 建设部课题组，2 0 0 7 ) 从“十一五”规划纲要的“促进城镇化健康发展”到十七大报告的“走中国特色 城镇化道路”，都反复强调要节约利用土地、倡导集约化的发展。我们应该要认识到， 小城镇用地问题不仅关系到其自身的可持续发展，更与我国城镇化和现代化进程紧密 相连。因此，如何有效引导小城镇进行良性建设并为今后的长远发展提供空间，寻求 一条适合我国国情的小城镇发展之路，已成为亟待解决的重要问题。 1 2 相关概念界定 1 2 1 城乡统筹的概念 基于建国以来城乡关系调整的实践经验，以及新时期我国经济社会发展的特征与 矛盾，党的十六届三中全会通过中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题 的决定，明确提出“统筹城乡发展”。这是我国进入新世纪后协调城乡发展的新理念， 也是彻底改变城乡二元结构的重要战略。 所谓统筹，指的是全面筹划，统一安排。而对于城乡统筹这一理念，由于我国尚 处在探索阶段，学界并未达成明确一致的界定。但归纳而言，其基本内涵是指：摒除 计划经济时代形成的重城市、轻农村的观念与制度安排，打破城乡界线，将城市与农 村的经济社会发展进行整体统一的规划，综合研究城乡现有的问题和关系，实现两者 的相互协调与促进，从而建立良性互动和双赢发展的城乡新格局；同时，考虑到我国 城乡二元结构问题突出，应把妥善解决“三农 问题摆在首位，重点关注农村、关心 农民和支持农业发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村的方针，逐渐缩小工农差距 和城乡差距，促使城乡分割的二元结构向城乡一体化的一元结构转变。 城市和乡村作为两种不同的人类聚落，在经济、社会、文化、景观等各方面均存 在显著差异，各有其特色。城乡统筹发展并非意味着消灭城乡间固有的差别，而是从 城乡两个方面出发进行统一筹划，协调两者关系，形成和谐统一、互补共荣的区域综 合体。 1 2 2 小城镇的界定 城镇由城市和镇这两种不同人口规模的聚居点所组成。镇作为小型的城，在千百 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 年的历史变迁中，由最初的防御镇守功能逐渐演变转化为紧密联系城乡的纽带。 在我国，小城镇这一词汇虽然频繁出现，但对它的认识依旧众说纷纭。这是由于 我国尚未统一小城镇的界定，各学科各部门在其概念的涵盖范围上存在争议即对 小城市、建制镇、集镇( 或乡镇) 的组合有着不同见解。有些人是把小城镇与建制镇 相等同；有的则认为只包含建制镇和集镇在内；此外还有把小城市也列入城镇范畴的 观点但不论是狭义还是广义的理解，这种种解释中还是存在共通点，都一致认为： 小城镇是一种介于城市与乡村之间的过渡型社区，兼具了两者的特点并发挥着承上 ( 城) 启下( 乡) 的作用，同时也均把建制镇作为小城镇的基本主体。 在上述共识的基础上，并考虑到分类研究需要合理衔接设市城市和村镇，本文所 论述的小城镇，其载体是由重点镇和一般镇所构成的建制镇。同时，鉴于镇规划标 准中认为：县城关镇虽属于镇建制，但在规模、职能等方面与普通建制镇并不相同， 而且以发展的眼光来看，县城关镇中的相当一部分会升格为小城市。因此，本文所界 定的小城镇不含县城关镇在内。 1 2 3 用地分类的概念 用地分类，顾名思义是以用地为对象，将其所包含的内容分i j 另u 类。具体来说， 就是从规划需求出发，按一定特征和要求将承载人类活动的土地划分成若干类型，区 分各种用地行为，研究不同土地用途的相容性。除了客观反映土地的各种自然特性、 经济特性与综合特性以外，它更要切实表达出人类对土地利用的主观需求，有效体现 规划的意图。它本质上仍是土地类型划分的一种，但正是由于上述特点，使其区别于 通常以客观描述和归纳土地特征为主的分类。用地分类的制定，一方面要基于对土地 利用状况的正确认识和判断，另一方面则又要以规划目标为指导。在具体的分类上， 它既包括水域、耕地等客观反映土地状况的类别，也有居住、工业、交通等表达主观 愿望的类别。 用地分类既是认识了解土地利用状况的基本手段，也是管控土地利用的工作方法 和技术支撑，它贯穿了城市规划基础调查、规划编制、审批和管理等各个阶段，是城 市规划不可或缺的组成部分。 1 3 国内外研究综述 1 3 1 小城镇用地研究 1 国外研究 许多国家以及包括世界银行在内，都认为“镇”应属于农村范围。相应的，同乡 村相对应的概念是“城市而非“城镇”。在这种思维方式下，西方发达国家的小城镇 土地利用的发展普遍依托于大中城市发展的推动。因此西方学术界对小城镇问题展开 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 的相关研究也大多与城市结合、从区域角度出发，同样离不开城乡关系变迁这一前提。 在城市与乡村分离之后，城乡关系也相应出现。城乡关系包含两者在经济、政治、 文化等多方面的联系。它的变迁反映出不同历史条件下经济、政治、文化等因素对城 市和乡村造成的影响。国外学者的研究一开始是源于对工业革命造成的种种问题的关 注，寻求解决城乡对立、阶级矛盾突出等问题的办法，如圣西门、傅里叶、欧文等空 想社会主义者的乌托邦思想就是这一时期的代表。他们希望通过构建理想社会来解决 问题，并开展了城镇建设的实践活动。而在西方城乡矛盾激化最严重的时期，恩格斯 首先提出“城乡融合”概念，并明确指出工农阶级差别和城乡人口分布不均现象的消 失是实现该目标的两大标志。 而在城市学和城市规划领域，埃比尼泽霍华德( e b e n e z e rh o w a r d ) 的田园城市理 论是其中的代表。基于前人的研究实践，霍华德在1 8 9 8 年出版明日：一条通向真正 改革的和平道路( t o m o r r o w ：ap e a c e f u lp a t ht or e a lr e f o r m ) ，1 9 0 2 年修订再版并改名 为明日的田园城市( g a r d e nc i t i e so f t o m o r r o w ) 。书中详细阐述其“田园城市”的 理念及建设方案。霍华德将城市和乡村作为整体考虑，设想的田园城市包括了城乡两 部分，是兼有两者优点的新磁体，能有效促进城乡整体协调地发展。而当城市达到一 定规模后则应另建新城来满足需求，通过绿带进行分隔，以便捷的交通保持联系，逐 渐形成一个城市群，霍华德将其定义为社会城市。他对上述的设想均作出具体规划并 绘制简图。田园城市理论对如何实现城乡结合的发展提出独到见解，并构建了一个较 为完整的城市规划思想体系。此后的一百多年，它作为现代城市规划思想的启蒙，深 深影响着城市规划的发展。 图1 1 城乡结合的田园城市简图和霍华德构思的城市组群 资料来源：( 沈玉麟，1 9 8 9 ) 进入2 0 世纪后，城市规划领域的研究蓬勃开展，相关成果不断涌现。如沙里宁( e l m s a a r i n e n ) 在城市：它的发展、衰败和未来中提出有机疏散理论，主张将城市作为 有机联系又有所分离的区域。这一理论在赫尔辛基的规划方案中得到了运用和体现。 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 而在3 0 年代美国小汽车逐步普及的大背景下，赖特( f r a n kl l o y dw r i g h t ) 于正在消 灭中的城市和宽阔的田地中提出广亩城市理论，希望通过建立完全分散和低密 度的城市，人类可以回归到与环境和谐共处的状态。该理论的实质是城市分散主义思 想，也反映出他对城市环境的不满和否定。 在霍华德、格迪斯、赖特等人思想主张的基础上，美国学者刘易斯芒福德( l e w i s m u m f o r d ) 提出了自己的城乡发展观。他将城市社区赖以生存的环境称为区域，它是 地理要素、经济要素和文化要素的综合体( 金经元，1 9 9 5 ) 。而城市与区域存在密不可 分的联系区域支撑城市活动的开展，城市推动区域整体的发展。因此“真正成功 的城市规划必须是区域规划( t r u l ys u c c e s s f u lc i t yp l a n n i n gm u s tb er e g i o n a lp l a n n i n g ) ( 吴 良镛，1 9 9 5 ) ”。芒福德主张以区域作为开展规划分析的单元，通过建设大量社区构建 网络体系，同时建立若干新的城市中心来形成区域统一体，以区域统一体的发展带动 社区的进步，重建城乡平衡，从而避免特大城市的发展困境，使得全体居民都能共同 享有城市生活的益处。 除了针对欧美等国的研究外，不少学者也逐渐展开对新兴地区的一系列研究。加 拿大学者麦基( m c g e et g ) 在长期研究亚洲多个国家和地区的基础上，于1 9 8 5 年提 出d e s a k o t a 模式来概括以农业活动和非农业活动并存、趋向城乡融合的地域组织结构。 d e s a k o t a 一词来自印尼语中村庄和城镇两个单词的组合，可译作城乡一体化区域、半 城市化地区、灰色区域等。他认为亚洲国家并未重复西方国家以城市为基础并且城乡 差别明显的城市化道路( c i t yb a s e du r b a n i z a t i o n ) ，而是以原有的乡村地区向d e s a k o t a 转化来实现以区域综合发展为基础( r e g i o nb a s e du r b a n i z a t i o n ) 的城市化过程( 袁雁， 2 0 0 8 ) 。其特征主要是城乡间联系紧密、界线模糊，农业用地与非农业用地交错布局。 因此麦基将亚洲各国的d e s a k o t a 划分为三种类型：邻近大城市的乡村地区如日本 和韩国，交通便利的两个或多个大城市向对方扩散而形成的链接地带或新发展区域一 一如沪宁杭地区、印度加尔各答地区，内陆次级中心城市如四川i 盆地、孟加拉国 等( 袁雁，2 0 0 8 ) 。d e s a k o t a 跳出了旧有的城 镇土地利用思维，打破传统意义上各自封闭 的城乡空间，为城乡的统筹协调发展提供了 崭新的视角。然而“麦基仅仅是发现、概括 了这一独特的似乡非乡，似城非城的景观类 型，但并未对这种土地利用类型的合理与否 作出评价，更未指明这是发展中国家农村城 市化的发展方向( 侯晓丽，2 0 0 9 ) 。” 霄。7 一熹，；霈 图1 2 亚洲大都市士地利用模式( d e s a t o k a ) 资料来源：( 袁雁，2 0 0 8 ) 近年来欧美学者提出的紧凑城市与精明增长理论得到广泛认同。它们虽是针对城 市蔓延现象而生，但是其降低土地消耗、提倡土地混合利用以保护环境和实现可持续 。 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 蔓曼皇曼量量量曼皇曼曼暑皇曼曼皇i ! i | 一一一 一一一；一。皇i 量量曼曼曼鼍曼曼 发展的宗旨同样具有普遍的指导意义。 除了规划理论方面的研究外，国外也在实践层面进行积极探索。霍华德曾于1 9 0 2 年和1 9 2 0 年亲自参与l e t c h w o r t h 和w e l w y n 的田园城市实践。而之后的卫星城建设与 新城运动抛弃旧有的城市土地政策，有了新的改进与发展，尤其是在二战后的重建恢 复中，理论和实践之间相互促进，不仅积累大量有益经验，也推动了对城乡土地利用 的广泛关注与研究。可以说，新城运动是趋于小型的城镇建设运动。“英国三代新城方 案的进化就是一个不断在实践基础上认识城市社会需求，改进方案的过程( 朱介鸣， 2 0 0 9 ) 。 2 国内研究 由于种种原因，对于城乡关系的研究在改革开放后才引起我国学者的关注。总的 来看，国内这三十多年的相关研究大体经历以下三个阶段：从改革开放启动至9 0 年代 中期这一时期，以集中探讨城乡关系的不平等，寻求农村城镇化来实现城乡协调发展 为主，其中费孝通先生提出的“小城镇、大战略”思想影响尤为广泛；到9 0 年代中期 至2 0 世纪末期间，因城乡差距的重新扩大，研究开始更为关注制度层面的作用；再到 本世纪这十年，“三农”问题得到各界关注，而随着城乡统筹理念的提出，城乡关系的 相关研究逐渐摆脱之前“就农村说农村，就城市说城市”的局限，以城乡统一的眼光 来看待问题，并尝试进一步从社会、经济、城市规划、生态等诸多不同学科角度探讨 统筹城乡发展。随着一系列研究的开展推进，我们对城乡关系的认识也在不断拓展和 深入。而统筹城乡作为新时期指导我国城乡关系调整的重要理念，为小城镇发展提供 了崭新的视角和思路。 与此同时，随着小城镇的快速发展和地位的凸显，小城镇也逐步成为研究的热点， 学者和专业人士开始从城市规划、地理学、管理学等不同角度来探讨和分析小城镇。 目前国内各类研究成果虽然繁多，但涉及土地利用、用地建设等内容的仍相对有限， 主要可以归纳为以下四个方面： ( 1 ) 制度政策研究 周建春( 2 0 0 7 ) 等人在“小城镇土地制度与政策研究”课题中系统研究和总结了小 城镇的土地产权制度、征地制度、集体建设用地流转、建设用地市场供应政策、耕地 及基本农田保护政策、土地合理利用评价体系等方面的内容，并对土地制度与政策的 创新作出构想。 ( 2 ) 规律模式研究 孙晋芳( 2 0 0 3 ) 的论文从土地利用制度、土地市场和土地管理等多方面对小城镇建 设用地开展实证研究，在土地经济学这一理论基础上构建小城镇建设用地的使用和管 理模式，并以延川县为例进行深入分析。 毛丹妮( 2 0 0 5 ) 的小城镇用地扩张的影响评价在定性分析的基础上，以金华市 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 下辖的三个县为例对用地扩张的影响进行实证研究。 ( 3 ) 问题经验总结 肖伟榕( 2 0 0 6 ) 以博罗县小城镇的城市建设用地为对象，从规划及城市管理角度全 面分析和探讨了建设用地的现状问题及产成原因，并对它未来的发展与控制提出建议。 李昕( 2 0 0 9 ) 在当前小城镇用地中存在的问题及对策一文中，在分析小城镇用 地现状的基础上，剖析低效利用的原因，对如何合理利用土地提出自己的见解。 ( 4 ) 技术和指标体系研究 张王菲( 2 0 0 4 ) 的小城镇用地空间发展模式研究将g i s 技术和小城镇空间发展 理论结合，探讨相关指标的量化方法。 胡银根( 2 0 0 3 ) 在小城镇用地有序扩张的评判指标体系研究中辨识了小城镇用 地的有序扩张与无序扩张，并构建有序扩张的综合评价指标体系。 于洋( 2 0 0 8 ) 的小城镇用地发展合理性评价研究归纳了推动与阻碍小城镇用地 发展的因素，在此基础上建立起影响其合理性的指标体系。 此外，各类有关小城镇规划方面的书籍，例如小城镇总体规划、新世纪小城 镇发展与规划、小城镇规划编制的理论与方法等也都涉及上述几方面内容。 3 小结 当前我国小城镇规划体系还不够健全与完善，因此通过回顾国内外的相关研究成 果，我们可以发现国内现有成果以实践总结和实证性研究为主，对规划从业人员而言， 继续深入研究小城镇用地仍然很有必要。相比之下，西方发达国家在城乡协调发展方 面起步早，已经具备较为成熟的理论成果和实践经验，能为我国提供有益借鉴。但由 于他们将“镇”纳入农村范围，与我国的划分存在明显差异。同时发达国家的城市化 进程又以城市为主导，目前城乡发展已趋于协调、差别并不显著，相关研究主要从城 市角度出发，具有一定的局限性。所以我们不能简单照搬上述理论和经验，而要根据 我国国情，具体问题具体分析，妥善处理实践中遇到的各类情况。 1 3 2 用地分类研究 我国城市规划行业在城市规划法颁布后，才建立起具有法律意义的用地分类 体系。有关分类体系的系统研究也不过十多年的历史，现有的成果主要集中在以下四 个方面。 1 分类体系构建 分类体系构建是用地分类研究的重点。根据对象范围的不同，研究成果主要分为 两大部分。 ( 1 ) 城乡用地分类的构建 周扬等人( 2 0 1 0 ) 的研究从传统城乡用地分类体系的矛盾和困境出发，以都市区这 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 一特殊空间单元为对象，将都市组团和都市绿郊作为其目标空间，采用城镇用地、乡 村用地和城乡一体化用地三种概念来表征其用地发展的区域角色，并由此建立6 大类 3 3 中类的都市区城乡用地分类体系。 周杨杨( 2 0 1 0 ) 的硕士论文基于城乡统筹规划原则，通过对国内现行主要土地分类 标准的分析检讨，以及与发达国家和地区分类状况的对比，总结城市规划中土地分类 标准的问题及产生的原因，在此基础上，对土地分类标准统一性原则作出建构，并以 城市分类标准为基础，提出了包含1 2 大类的城乡统一的修改方案。 张文奇( 2 0 0 5 ) 等人在研究中梳理了影响用地分类的因素，认为主要体现在国有土 地与集体土地、城市居民点和乡村居民点、公共型用地与市场型用地、宏观类用地与 微观类用地这四组关系上，并对覆盖城乡的用地分类提出基本要求。 ( 2 ) 特定用地分类的构建 这其中有些研究是从规范产业用地发展角度出发。如物流用地分类研究、旅 游用地分类的探讨、基于生态理念的旅游用地分类研究、基于各相关部f - j i 地分 类体系的旅游用地分类研究、区域旅游业用地分类体系初探以山西省大同市为 例等文，就是探讨在新型产业高速发展的背景下，如何弥补原有分类在物流、旅游 用地方面的缺失，协调这些新兴用地与其他用地的关系，建立新的用地分类体系以加 强管理。另一些研究则从生态安全和环境保护角度出发。如城镇非建设用地分类及 评价指标体系研究、城市生态用地分类及其规划的一般原则、城市生态用地分类、 功能及其保护利用研究以山东聊城市为例等文所关注的非建设用地、生态用地 对于维持城乡的平衡发展意义重大，但在现有分类体系中是相对薄弱和滞后的部分， 因此这些文章重点探讨了如何界定这类用地的概念和分类内容。 2 国内外分类比较 宣莹( 2 0 0 8 ) 将香港法定图则的土地用途分类与内地城市的用地分类体系进行对比 分析，认为前者重在界定规划意向，是遵循双向逻辑并采用过程性控制的动态体系， 而后者则以规划范围界定为重，是遵循单向逻辑并采用蓝图式控制的静态体系。两者 在思维方式上有着如机巧多变的狐狸与行事单一的刺猬一样的显著差别。 周轶男( 2 0 1 0 ) 从系统梳理中国和日本城市用地分类的发展历程和主要内容出发， 通过多方面比较，认为两者的差异主要表现在蓝图式创造与被动式保护、类型全覆盖 与范围全覆盖、功能的单一表现与多重表征、无差别选择与弹性控制四个方面，并分 析差异形成的客观原因在于意识形态和经济发展阶段的不同，最后归纳总结了日本的 用地分类在妥善处理内外、上下与刚柔三种关系的具体做法和成功经验，为我国城市 用地分类提供借鉴。 3 城市分类标准改进 城市用地分类的标准已经颁布实施近2 0 年，尽快改进这一标准已成为学界的共识， 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 因此相关研究也较为深入。 周剑云，戚冬瑾( 2 0 0 8 ) 从研究城市用地分类特征与实质的角度切入，深入分析它 在市场经济下面临的矛盾与困境，并以英国和香港的成熟经验为借鉴，对如何改进这 一分类标准提出见解。 蒲蔚然，刘骏( 2 0 0 8 ) 对城市用地分类与规划建设用地标准在城市规划编制和 管理中暴露出的用地性质划分与规划控制脱节、缺乏对用地的过程性控制等弊端进行 了梳理和总结，并针对这些问题提出了改进的思路和措施。 曹传新( 2 0 0 2 ) 的研究则从城市用地分类与规划建设用地标准诞生的特定时代 背景出发，结合当前发展的客观要求，反思分类标准在实践中遭遇的困惑和矛盾，并 提出了相应的调整建议。 。 高捷( 2 0 0 6 ) 在其硕士论文中，以研究城市用地分类的内容和规则为主，系统分析 了现行城市分类在规划的编制和实施过程中的问题和弊端，并通过研究对比国内其他 用地分类标准以及境外分类的相关制度，探讨城市用地分类体系重构的深层原因，提 出调整完善分类体系的总体思路和框架。 4 技术运用辅助 此外，遥感技术辅助城市用地分类的研究以武汉市武昌区为例和基于面 向对象信息提取技术的城市用地分类等文则是从遥感影像及技术出发，探讨获取城 市用地分类信息的具体方法。 小结：虽然国内学界对用地分类的认识和思考研究在近些年里有了长足发展，也 对分类体系的改进和调整提出了不少有益的思路和措施，但总体而言，这些研究主要 集中在城市层面，对于小城镇用地分类的研究还不够深入全面，更缺乏从城乡统筹视 角入手来对它进行深入思考与探讨，因此亟待相关专业的研究者对其进行更多的有益 探索。 1 4 研究目的和意义 1 4 1 研究目的 本文通过对彭州小城镇用地分类与规划、管理、实施间的相互关系以及矛盾冲突 的研究，立足城乡统筹，采取调整用地分类标准的方式来解决分类实践中的问题，希 望以此弥补两规衔接困难、分类覆盖范围有限、分类内容与现实脱节、规划管理弹性 不足、非建设用地不受重视、城乡用地分割等方面的缺陷，从而为彭州市小城镇用地 发展提供有益的指导。 同时本研究也期望能为同类型城镇的规划研究提供参考，改变长期以来小城镇用 地粗放利用、规模无序扩张、用地结构失衡等不合理状况，并能以此次用地分类调整 为起点，加快小城镇用地分类体系优化的研究，从局部试点再逐步推广，一同探寻适 西南交通大学硕士研究生学位论文第”页 合我国小城镇用地分类的模式，推进我国用地分类体系的改革，从而有效协调城乡建 设，促进小城镇健康、快速、可持续的发展。 1 4 2 研究意义 1 对城乡统筹理念的深化落实 自城乡统筹理念提出以来，各方面的研究如火如荼，相关学科成果不断涌现。但 有不少仍停留在理论探讨层面，缺乏具体的落实措施。其中像小城镇用地规划等层面 的研究进展依然缓慢。因此本文试图通过分析研究，能为城乡统筹这一涵盖多角度、 多学科的复杂问题提供新的研究角度与可实施的策略建议，推动该理念在实践层面的 落实。 2 保护有限的土地资源，提高利用效率 我国国土广袤，但实际上可供利用的土地资源并不充足。大量城镇在进入快速发 展期后都面临着可建设土地量捉襟见肘的难题。研究表明，我国城市化水平每增加一 个百分点，将有1 0 0 0 1 2 0 0 万的农村人口需要转移为城市人口。在这一过程中，小城 镇担负着大量农村人口城市化的职责，但目前土地闲置、征而不用和占多用少的情况 造成了土地资源的极大浪费。因此在小城镇用地上强调实行紧凑发展、提高土地利用 效率已是势在必行。 3 促进小城镇的可持续发展 由于小城镇数量多，覆盖面广，在管理控制上存在较大难度，这无形中带来用地 布局混乱、用地结构不合理等恶果。我们应该借助用地分类这一技术手段，加强小城 镇用地的合理规划、有效管制，为小城镇发展谋求空间，确保发展建设与生态保护的 相互协调，以利小城镇的可持续发展。 4 探索改进小城镇规划的新手段 由于小城镇规划仍停留在原有的思维基础和技术手段之上，己渐渐不能灵活应对 新形势下出现的种种问题。这也在一定程度上制约了小城镇的有效拓展和建设。而本 文试图在综合近年研究成果基础上，从用地分类角度来探寻适合城乡统筹下小城镇建 设用地发展的新途径，改进小城镇规划。 1 5 研究对象和内容 。 1 5 1 研究对象 本文选取成都所辖的彭州市小城镇为对象进行深入研究。这主要是基于如下两方 面考虑：首先成都作为全国统筹城乡综合配套改革实验区，是先行试点探索城乡统筹 发展的排头兵。同时，成都作为西南重镇处于西部开发的前哨，其在西部大开发中的 表率作用也不容忽视。成都周边分布着数量众多的小城镇，研究它们的发展状况对我 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 国广大中西部小城镇更具参考价值，而西部小城镇的发展也将有力推进西部大开发的 实现。其次，彭州市在各方面都具有代表性。它属于成都三圈层城市，其经济发展水 平在成都所辖九区六县四市( 另有一个独立核算的国家高新技术产业开发区) 中处 于中游。由于该市地处成都平原至龙门山脉的过渡区，市域内涵盖平原、丘陵、山地 等多种类型的小