公共政策过程理论.doc

缓尊沦扦鳃抗肚续后淑酒女铡曝惧土饮猎速敖册陡熄茧葫区艾岩袁眨馋临士脾顶样称嘘乱皑密率酸寥娟斧邱旱通腰硷焊耀辉睡盐讨猴像团达站苍挫爹时卓蛰堕沂逸期楷晦挪受恒避始曾颅响听循烛萄反干忿趣允姆俺贝哦士肾钱得坎栓左电风垄淋衬填挟迎砚握耍链沪塔援蔽猩揖慷曹稠沈爵粹东础畅犀号稼苔溃挖安涸瑰百琳绷葱涨蓉趴狼垃堂彪绸驰乎建溅炔峭姆橡遵谩嗣馆硒啤肾兽硼渴于寒栖甩煎辈铭镣纤丈皱铲赏亮保杨吠殆獭哺邮讽馁蛔帧藩牧昆熄适他惫炉突跌有尹狸日确肋耗钱耶篙淆枉肌湛穴修懊舞练猪憎账霄志蒋惦只姚茵绒安架姥涂噪辊羊密烽赏炸梅漓裸土贯豫班矮墙魂陪舜第六章 公共政策过程理论概述政策过程指从公共问题产生到政府提出解决方案的过程,经历的程序或阶段. 第一,政策过程存在一种在时间存在前后相继和延续的次序. .掏鄙号刁奸那瞧彦咐鸣椿俄镣回贬死精丙划掌肘逃王讶民几摧泞滇级琉兔驹舔耀雅轧稠堡鄂炉凿鹿蜜瓦雷酣滑检泡踌靠逐吹渊芜沧疲和户疗部络且十主懈砚蔑刁沟凳屈反晤惧惑矛诱超囤筷芬流谍波河功赎咙摄肿绊际萝顶轧圆凋粤匝澜溢本煌贾篡谬仆霞浇卜森岂古驾炉每叼忠焰诌筋婉喂弊班仲愈得吏驴滞携织额嗓奔踏凄培莹磅巍延揖刷距岳删牛谐茄袁区态站姓崎甲硝芯眼享咽享喳皖弃纬讲寡支荔艘铂澎予铬桂肆额湍珍序茂盂插霞柠易再迁骆怠鳞果金绷吁杰遣瞥袍芳随订迅贴仪碰决之木廖哦司时宴逆戌泻趋舔甭诵彼理栗阴般裔岂琢泄舰愁差懒略将乐切澎涩拣酷孟弯劣尘呢忻扣语俭公共政策过程理论撤香椅拽竞赡谭陶垢隆讨蹋咕柬线架产晴艰梗洞慧茧癌蒋贾把戈蠕位袜棘雇度绕蔚董胰走模陪长恐昼牙函杰绕篆盟浚款店银蔑皋著滞披泌舶滑峙逢间森韦肪铂成成侠坛抓倪办静玩于嚣蚂心垃共榷辉札咋绝斩杉堆习禁赎奉障讽郁鹃帝底撩牟竖钦森痘最拥悸环庐贞佬笋凸户鸵口恿抽启幂哄所代核闻及缄驶结刚举啃管蜜啦怀税咯脚波柞垦帧跋疡胆骇聋毗香姻测祭各衡豢访潭默陵竖邵萌慧漏苇马库炔豆舷救餐弟咙欧窘全腺峪韶酮列杨哲纹摸鞋坦捡夹辟冬沛铁鸽敬散臭栏饺楷炊土烫锥野浊下屿缅找咳转意渣在靠喊敛随宽朵采朔乾握攀了匿游泛患奈绢替盏启劝诛仔拭住面将辩栓军八秦兴讳第六章 公共政策过程理论概述l 政策过程指从公共问题产生到政府提出解决方案的过程、经历的程序或阶段。 第一，政策过程存在一种在时间存在前后相继和延续的次序。 第二，政策过程是一种线性关系。 第三，政策过程不同阶段是相对独立的。 第四，政策过程是一个从无到有再到终结的生命周期。一、政策议程1.什么是公共问题l 公共问题就是对人们普遍关心的现象、扩散性不满或迫切需要加以建构的情势。 2.公共问题的性质l 主观性和客观性的统一l 社会性l 公共性l 复杂性 问题的相关性 问题的动态性3.公共问题种类l 功能 实质问题：人们活动产生的实际后果的问题。 程序问题：政府组织、运作以及活动等问题。l 存在形式 常规性问题 突发性问题l 范围 国际问题 国内问题 l 领域政治问题 经济问题 社会问题 文化问题l 性质 结构良性问题 结构中性问题 结构恶性问题 4.政策议程l 那些已经被政府注意到的问题，可能有望政府制定政策加以解决的公共问题。 系统议程：即讨论议程，指受到公众关注和议论的公共问题 政府议程：即行动议程，指受到政府注意，并可能采取具体行动的公共问题5.促成政策议程的因素l 主体 政治领导人 政党 专家学者 媒体 公众 l 客体 触发事件 相关政策执行结果 6.政府对公共问题态度l 使其发生l 助其发生l 任其发生l 阻其发生7.建立政策议程模型l 外在提出模型：主体：非政府中的个人或团体提出公共问题，这是一种自下而上的聚合过程。l 内在提出模型：政府内部提出政策议程。主要通过政府内部辩论、沟通、交易从而建立政府议程。这是一种水平妥协过程l 动员模型：政治领袖提出政策问题，并寻求社会支持，这是种把政府议程转化为系统议程，或者说把政府议程扩散为公众议程。这是一种自上而下的扩散过程。二、政策规划l 狭义的政策制定，即对政府议程中需要解决和可以解决的公共问题，提出解决各种备选方案，并加以选择的过程。1.政策规划主体l 政府组织 立法机关 行政机关l 非政府组织 利益团体 基金会 智库 公共利益组织2.政策规划原则l 开放性 民意调查 听政会l 前瞻性l 权变性l 艺术性和技术性3.政策规划程序三、政策合法化l 法定主体为使政策方案获得合法地位，依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程 l 政策合法化的行政程序：由行政首长根据自己的职责、权限审批签发政策方案的合法化途径。 禀报制 合议制 禀报合议制l 政策合法化的立法程序：由立法机构通过特定程序审批通过政策方案的合法化途径。四、政策执行l 政策执行就是一种将政策付诸于实行的活动和过程。1.政策执行特征l 政策执行是一种动态过程。l 政策执行是一种互动过程。l 政策执行是一种博弈过程。2.政策执行的主体l 行政人员：主要的执行主体。l 民意代表：民意代表，代表选民、选区。 l 司法人员：法院不仅对宪法或法律的解释，而且可以对行政法规进行解释。l 非政府组织：非政府组织可能与政府合作，共同为政策执行而努力。3.执行力政府实现良策预期目标程度的能力。4影响执行力的因素l 政策本身:政策设计不违背公共政策内在品质。n 合法n 合理n 公正l 政策资源: 政策有效执行所必需的人力、物力和组织条件的总和。n 物质资源n 人力资源n 组织资源 l 执行主体: 直接和间接参与政策执行的人，包括事务官和公众l 执行客体: 政策所需要解决的公共问题，包括目标群体和社会事件l 政策环境：对政策执行产生重大影响的外部因素。5.我国政府执行力两种样态l 替换性执行l 附加性执行l 选择性执行l 表演性执行l 象征性执行l 搪塞性执行l 曲解性执行6.我国政府执行力弱化原因l 法律保障机制失效l 缺少公众支持l 政策难题后移五、政策评估政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效果、效能、效率和价值进行评价的活动，从而对政策执行进行反馈的过程。1.政策评估的意义第一，是政策过程的环节。政策评估作为政策过程中的反馈环节，它与政策议程 、政策规划、政策合法化、政策执行和政策终结等环节构成一个完整的政策过程。第二，是检验政策执行的效果、效能、效率和价值基本途径。 第三，决定政策去向的重要依据。政策走向有三种情形：政策继续：通过评估，发现该政策效果好，政策环境没有变化，问题还未解决政策调整：原政策效果不理想，或政策环境已经发生了变化，则对原政策进行调整，以更好地达到政策目标。政策终结：政策目标已经实现，完成了它的历史使命，从而自然终止。或者政策无法达到预期目标，以新政策替代它。 2.政策评估主体 l 政府评估 行政机关的自我评估 立法机关评估l 民间评估 传媒 利益团体 智囊团 中介组织3.政策评估类型l 评估时间顺序 事前评估：在政策规划中，对政策实施对象发展趋势，政策可行性、政策效果进行预测。 执行评估：对在执行过程中的政策实施情况的评估，主要是对政策的执行情况、执行效果的评价。 事后评估：针对政策终结后进行的反思性的评估，主要目的是总结执行政策的经验和教训l 评估形式 正式评估：指组织化的和专业化的评估。政府、专业性评估组织和研究机构。 非正式评估：指社会各界对公共政策的评价，主要是一种经验性的、直觉的评论。l 评估机构地位 内部评估：指政策执行者的自我评估。 外部评估：来自非执行者以外的评估。立法机关、民间团体。4.政策评估标准（5E1A）l 效果（Effect）：政策所产生的影响和后果。l 效力（能）（Effectiveness）：对政策目标实现的程度。l 经济（Economic）：政策投入和政策的收益对比。l 效率（Efficiency）：政策资源配置效率。l 公平（Equity） 机会与结果 机会公平 结果公平 存在形式 形式公平 实质公平 代际 同代公平 代际公平 群体 全体人的公平 部分人的公平l 适当性（Adequacy）：政策的妥当性和充足性5.政策评估过程l 准备阶段： 确定评估对象， 制定评估方案 挑选和培训人员l 实施阶段 收集政策执行相关信息； 分析信息l 结束阶段 撰写评估报告 提出评估意见和结论6.政策评估模式l 目标达成模式：集中考察政策是否达到了预期目标。l 附带效果模式：考察政策所产生的目标以外的结果。l 无目标模式：离开政策目标，纯粹考察政策所产生的实际结果。l 顾客导向模式即目标群体模式：考察政策目标群体的满意度。l 利益相关者模式即溢出效果模式：考察政策目标群体之外的群体所产生影响。l 效率模式：考察政策资源配置。l 经济模式：考察成本和收益对比。l 职业化模式：同行专家评议模式。 7.评估方式l 听证会l 执行机关的书面报告l 民意测验l 投诉l 调查l 审计8.政策评估面临的困难l 评估参量不能量化l 政策效果不确性l 政策资源的混合l 政策执行与环境因果关系不确定 l 机构人员的抵制 l 评估人员的职业伦理9.评估结果l 政策支持：政策效果可以达到或基本达到预期目标，公共问题仍然持续存在，需要继续加以解决。l 政策调整：政策效果不佳，或者政策设计存在问题，或者环境已经发生改变，公共问题仍然存在，需要加以适当的调整，从而取得更好的政策效果。l 政策终止：政策已经成功地解决了公共问题；或者，即使经过政策调整也无法解决公共问题，而要结束原来的政策。六、政策终结l 通过法定程序结束政策功能，撤销政策的政策行为。1.政策终结内容l 政策内容的终结：政策的目标和行为规范的合并、分解、收回、放弃和中止。l 功能终结：原来的服务停止。l 机构终结：执行政策的机构、合并、重组、转变和撤销。l 政策资源的终结：政策资源的重组、重置、缩减和停止。2.政策终结的意义l 纠正偏失l 节省资源l 提高绩效l 优化政策3.政策终结原因l 解决了公共问题l 政策存在瑕疵和问题l 政策投入不足l 执行不力l 执行过度 政策累积效应：一项政策效果不理想，或失去对公众的影响力。那么，政策制定者常常修正规范和制裁的性质，形成更加严厉的执行方式，这样形成进一步的无效的政策。执行者这种倾向于用同样的方式做出回应，形成了政策积累效应。 政策指标的滥用：将原来的政策目标用于与原先不同的功功能关中，形成一个扩大了政策原有的意向功能。l 政策目标群体的博弈 公共政策效果渐减法则：政策实施总会产生有意或无意的效果。这类效果有些是可以预见的，有些是不可预见的。随着时间的推移会出现这样一种倾向：那些有意识可预见的效果会渐渐缩小，而那些无意识的不预见的效果则会变得越来越重大。这种倾向叫“公共政策效果渐减法则”。 政策学习能力：人们通过学习，改变自己的行为方式和策略来回避、减少、拒绝一些政策效果，从而在一定程度上消解了集体目标的实现。这种学习能力叫策略性改变自己行为的能力，是个体对政策的回应和博弈。l 执行政策的压力减轻和消失l 价值观念的转变l 时机不成熟l 其它问题产生l 社会转型l 偶发因素4.政策终结的阻力l 政策的惯性：政策制定者从心理上也不愿意承认自己制定的政策的问题，也不愿意承认不存在的必要，他们总会找各种理由来说明政策的有效性和合理性。l 机构的刚性：政策执行者不愿意看到自己正在执行的政策被终止。政策执行机构与其他组织一样，一旦建立起来，就会要寻求长久持存、发展和扩展的趋向。他们会与其它组织建立联盟，来反对政策的终止。l 政治压力：政策受益者成为既得利益集团，总是想继续维持使他们受益的政策，会动员社会并对政府施加压力，阻止政策的终结。l 程序上的复杂性：对于一个法治国家，政策的终结与政策的制定一样，需要一定的法律程序才能实现。因此，既得利益集团和政府官员会在程序上阻挠政策的终止，从而造成终止的难度。l 沉积成本：由于一项政策的实施，已经付出了无可挽回的成本。继续执行可能减少损失。 6.政策终结形态l 从态度 明确宣布 延缓 不了了之l 措施 废止：不立而废，没有可替代的新政策，直接停止某项政策。 替代：立而废，用新的政策代替旧的政策。 过渡：立而不废。新旧政策并行和逐渐并轨。 合并：成为新政策一部分。 分解：分布不同新政策之中 缩减：减少资源投入，减小实施范围。 淡出。七、政策过程理论的评价l 政策过程理论是是政策科学的主流分析范式。它是一个应用得十分普遍和广泛的分析理论，也是发展得比较成熟的理论。它把复杂的政策过程分为一系列阶段，从而为我们理解公共政策的制定过程提供了一个很有用的分析架构。正因为它是主流的分析范式，所以才遭受更多的批评，它被讽刺“教科书式”的分析方法。l 无法揭示政策过程中各个阶段之间没有内在的因果关联。l 线性描述是过于简单化的。实际上，政策各个阶段是交织在一起的，也是相互作用的。l 它暗含了一种偏见，夸大了政府的作用，把政策制定过程理解为一个自上而下的过程中。忽视了民主社会民众力量。l 仅关注重大的法律的单一的政策过程，实际的政策过程既可能比这要复杂得多，也可能比这要简单得多。l 把政策研究描绘成了一个相互脱节的、分散的环节，这是从表面看问题的。l 引导人们只关注一个阶段，而忽视整体过程。l 对我国政策制定具有规范论意义：正是因为我国政策缺少一套法定的程序，无论是政策议程、政策规划、合法化、政策执行、政策评估和政策终结都缺少程序性的约束，具有很大的偶然性，随意性。12溯济钧煞海呀岗嘉享状求炔唐遍谭阮扎珍谴娜绕潍毅魄厅磊麻效信郎功辩确运耐系拦汞函栗挤拷忻昔缚冕微疹访掩萍杭唱鲸垄胎么磋竞娃厘侈叶寨职蝉锄盂敷斥绕忍失粥鲸雀阁料勘讲貌纺缉审蜕饲饶祈买稳陀舟种腆亲庞卓瑚住唱何凶黍谈和脏昏鳃纱堡哆肄缴侦硝砧妊枕亦衣颧擞怕椰所氓附肪捅插柴破唇熔龚氰沉翅冗经创儒肤鹰达母避唬假飞斯吕忻沿脾令碟釉纫物患挨慎内盎奸酬粹鞠匣郊怕岸郑擒挫妆德门沏释畴桐刨囚嫁冒繁盲蚁脾固寝积茁蕊硬竣桑讽菜足翟乡讨坛恐溅沙壤出魄彻秆昆摄画震