（金融学专业论文）我国民间资本进入地方公共产品的供给研究.pdf

内容摘要 内容摘要 不管是在国内还是在国外，无论是对中央政府还是对地方政府而言，为公 众及时提供足够数量和质量的公共产品都是基本的职能和所应该追求的目标。 然而，一方面，在财政严重不足的情况下，我国的不少地方政府甚至根本无力 提供基本的公共产品，这极大的影响了地方经济的发展和国家机器的正常运转； 另一方面，随着非公有经济的不断发展壮大，已经有越来越多的民间资本长期 处于“游资”状态，随时等待最佳的投资机会。特别是2 0 世纪9 0 年代以来， 上述现象更加突出，其结果是导致了一系列经济和社会问题的出现。于是，对 这一问题的深入研究便显得很有意义。 本文运用公共产品供给理论和制度变迁理论，采用博弈论方法和具体案例 相结合，对我国民间资本进入地方公共产品供给的现状、存在的问题、有效边 界及相关制度安排等进行了比较深入的研究。本文认为：在把握好力度和边界 的基础上，适当鼓励并引导民间资本进入地方公共产品的供给，将产生地方政 府、民间资本和公众三赢的社会效应。因此，引导和鼓励民间资本进入地方公 共产品的供给是地方政府的理性选择；同时，只要地方政府愿意放开公共投资 领域，必然将有充足的民问资本愿意介入到其中。在此基础上，本文又给出民 间资本进入地方公共产品供给的四个有效边界。 最后，本文还通过具体案例介绍了地方公共投资向民问资本开放的各种模 式，并在进一步介绍西方国家政府所走过的公共产品市场化和民营化道路的基 础上总结分析了我国地方政府在允许民间资本进入地方公共产品供给的过程中 可能会遇到的困难以及需要注意的问题。 关键词：公共产品；民间资本；制度变迁 a b s t r a c t a b s t r a c t n om a t t e rw h e t h e ra th o m eo ro na b o a r d ，t op r o v i d et h ee n o u g hq u a n t i t y a n dq u a n t i t yi nt i m eo fp u b l i cp r o d u c t sf o rt h ep u b l i ci st h et a r g e ta n d t h eb a s i cw o r k i n gt a l e n t sn o to n l yt ot h ec e n t r a lg o v e r n m e n t sb u ta l s o t ol o c a lg o v e r n m e n t s h o w e v e r ，o no n eh a n d ，u n d e rt h ec o n d i t i o no fs e r i o u s s h o r t a g eo fp u b l i cf i n a n c e ，m a n yl o c a lg o v e r n m e n t sa r ee v e nn o ta b l et o p r o v i d et h eb a s i cp u b l i cp r o d u c t s ，w h a tb i g g e s ta f f e c t e dt h ed e v e l o p m e n t o fl o c a le c o n o m i c sa n dt h en o r m a lo p e r a t i o n so fn a t i o n a lm a c h i n e ：o nt h e o t h e rh a n d ，a l o n gw i t ht h ec o n t i n u o u s l yd e v e l o p m e n to ft h e n o t p u b l i c o w n e de c o n o m y ，t h e r eh a v eb e e nm o r ea n dm o r ec i v i lc a p i t a l s t h a ta r ep l a c e di n ”i d l ec a p i t a l s ”a l w a y sw a i t i n gf o rt h eb e s ti n v e s t m e n t o p p o r t u n i t i e so v e ral o n gp e r i o do ft i m e e s p e c i a l l ys i n c et h e1 9 9 0 si n t h e2 0 t hc e n t u r y ，t h i sp h e n o m e n o ni sm o r ea n dm o r eo u t s t a n d i n g ，w h o s e r e s u l ti sc a u s i n gas e r i e so fe c o n o m i ca n ds o c i a lp r o b l e m s h e n c e ，i ts e e m s t ob ev e r ym e a n i n g f u l l yt og i v et h et h o r o u g hr e s e a r c ho ft h i sp r o b l e m b ya p p l y i n gt h et h e o r i e so ft h ep u b l i cp r o d u c t sa n dt h ec h a n g eo ft h e i n s t i t u t i o n ，c o m b i n i n gt h eg a m et h e o r ya n dc o n c r e t ec a s ee x a m p l e s t o g e t h e r ，t h i st h e s i sm a k e sa ne m p i r i c a ls t u d yo ft h ep r e s e n ts i t u a t i o n ， e x i s t i n gp r o b l e m s ，e f f i c l e n tb o u n d a r ya n dt h ei n s t i t u t i o nd e s i g no ft h e e n t e r i n go ft h ec i v i lc a p i t 0 1i n t ot h es u p p l yo fp u b l i cp r o d u c t s t h e r e s e a r c ho ft h i st h e s i ss h o w st h a tt h el o c a lg o v e r n m e n t ss h o u l de n c o u r a g e a n dg u i d et h ec i v i lc a p i t a li n t op u b l i cp r o d u c t sw i t hh o l d i n gp r o p e r s t r e n g t ha n dc o n t r o l l i n gt h ee f f e c t i v eb o u n d a r i e s s o ，i ti sag o o dc h o i c e f o rt h el o c a lg o v e r n m e n t st oe n c o u r a g ea n dg u i d et h ec i v i lc a p i t a li n t o p u b l i cp r o d u c t s a n da sl o n ga st h el o c a lg o v e r n m e n t sp e r m i t t e d ，t h e r e m u s tb ee n o u g hc i v i lc a p i t a lw h ow o u l dl i k et og e ti n v o l v e di n o nt h i s f o u n d a t i o n ，t h i st h e m sg i v e sf o u re f f e c t i v eb o u n d a r i e so ft h ee n t e r i n g i n t ot h ep u b l i cp r o d u c t so ft h ec i v i lc a p i t a l f i n a l l y ，t h i st h e s i ss t i l li n t r o d u c e sv a r i o u sm o d e st h a ts u i t a b l ef o r a b s t t a c t t h ep u b l i ci n v e s t m e n t so p e n i n gt o w a r d sc i v i lc a p i t a l t h r o u g ht h e c o n c r e t ec a s ee x a m p l e s a n do ht h eb a s i co ff u r t h e ri n t r o d u c t i o nt ot h e p u b li cp r o d u c t sm a r k e t st h a tw e s t e r ng o v e r n m e n t sh a v ew a l k e dt h r o u g hb y p r i v a t ec a p i t a l st u r n i n gt h ef o u n d a t i o no ft h ep u b l i cp r o d u c t s ，w ea l s o m e n t i o n e dt h ep r o b l e m st h a ts h o u l db en o t i c e da n dt h ed i f f i c u l t i e sm i g h t b em e ti nt h ep r o c e s so ft h ei n n o v a t i o n k e yw o r d s ：p u b l i cp r o d u c t s ：c i v i lc a p i t a l ：i n s t i t u t i o n a lc h a n g e 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成果。 本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在文中以 明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利和责任。 声明人( 签名) ：刁涉 一年矿月帕日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦门 大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸质版和 电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进 入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行 检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“”) 作者签名： 导师签名： 习汐日期：参年垆局”日 漱期：矽6 撕日 导论 导论 第一节问题的提出和选题的意义 本文要阐述这样一个基本观点：在把握好力度和边界的基础上适当鼓励并引导民 间资本进入地方公共产品的供给，将产生地方政府、民间资本和公众三赢的社会效应。 应该讲，西方理论界在很久以前就开始研究有关公共产品的理论了，并且已经建立 了很多有关公共产品的理论模型。在这份研究成果清单中，还包括多位诺贝尔经济学奖 获得者及其卓著理论，比如：保罗萨缪尔森和他的有关公共产品的经典性定义 ( s a m u e i s o n ，1 9 5 4 ，1 9 5 5 ) 、詹姆斯布坎南和他的著名的俱乐部理论( b u c h a n a n ， 1 9 6 5 ) 、约瑟夫斯蒂格里茨和他的联邦制中的地方公共产品理论( s t i g l i t z ，1 9 7 7 ) 。 本文选择我国民间资本进入地方公共产品的供给作为主要的研究内容，是基于以下 三点考虑： ( 一) 提供公共产品是现代政府的基本职能之一 从经济学原理的基本假设来说，人们的活动是一种受利益驱使的活动。这种逐利活 动一方面自发地产生了一只“无形的手”，人们的活动都要受到这只“无形的手”的调 节；另一方面，人们的活动还受到政府这只“有形的手”的调控。并且，随着社会和经 济的不断发展，这只“有形的手”的调控力量变得日益强大，其范围和领域也日益广泛。 有关“人类社会中究竟需不需要政府”的话题曾一度引起哲学家、社会学家和经济 学家等的广泛争论国，但时至今日，已经不会再有人置疑至少在当今社会里政府存在的 必要性。但是，有关“政府在社会经济生活中应该在何种范围、多大程度上发挥作用， 政府应该在怎样的范围内履行公共职能、提供公共产品”的话题却一直被理论界和实务 界热议。尽管众说纷纭，但以下的观点还是被大部分人所接受的：各个时代、各个国家 的政府在各自社会里所扮演的角色、所履行的职责是有所差别的，但就其中的主要方面 来看，政府都依然是公共意志的产物。这是因为，政府的存在一方面确实会增加民众的 负担，有时甚至是痛苦，例如政府会向民众征税；但另一方面，民众毕竟离不开政府， o 认为“政府依据天命和神授而存在”的代表人物是英国1 7 世纪封建君主的保皇派罗伯特菲尔麦爵士等：认为“政 府的存在是公众利益的需要和公共选择的结果”的代表人物是1 7 世纪英国思想家约翰洛克等。 我国民间资本进入地方公共产品的供给研究 需要政府的帮助，比如即使是民众厌恶的政府，它尽管可能会对民众实施暴政，但却至 少能保证民众少受或者免受外来的侵略。 通过以上分析我们可以知道：第一，任何社会都需要有政府。第二，在民主的社会 里，政府是公共选择的结果，是公共利益的代表。第三，政府的行为从本质上来说是区 别于市场行为和个体行为的，政府并不符合经济学原理所描述的“经济人”假设。由此 本文认为，在民主社会里的政府的使命与职责就是为社会公众提供公共产品。政府应该 履行社会民众的公共意志希望做到，但由于社会上没有团体或者个人愿意去做，或社会 上的团体或者个人都没有能力去做的职能。作为我国的地方政府而言，既有责任，又有 权力为社会公众提供他们所需要的公共产品和服务。 ( 二) 政府财政困难重重导致公共产品的供给严重不足 在我国的许多地方，政府财政都是捉襟见肘，财政改革也遭遇了很多阻力，严重阻 碍了我国经济和社会的发展，这个问题也引起了理论界的高度关注。其实，这个问题的 核心只有一个，那就是政府财政改革在事实上触及了我国政治体制相对落后这一实质性 问题| 2 1 0 具体的表现有以下三个方面： 1 、地方政府财力有限，许多地方财政暴露出财政收入远远大于支出、财政硬性支 出过高且无法回避、政府债务负担沉重导致财政压力巨大、财政资源效率低下等等问题。 2 、地方政府财政行为的目标与公众的需求相距甚远。由于目前地方领导的任免与 考核不完全取决于地方公众的选举，所以地方官员的财政行为可能并不完全代表公共利 益，于是全国各地的形象工程、政绩工程( 进而还产生许多腐败工程) 层出不穷。地方 政府的财政行为不符合地方公众的需求偏好，由此而导致的地方财政资源配置效率低下 的情况比较严重。 3 、地方财政权力分配体系严重不合理。由于目前我国地方财政的财权分配实际上 不够健全，代表地方公众利益的地方权力机关对地方政府的财政行为的制约、监督并不 强，所以地方政府的财政行为并不反映地方公共意志、公共利益，而且这一问题越到基 层表现得越为明显。 ( 三) 民间资本面临很多的投资瓶颈 1 、产业准入存在障碍。长期以来，大量投资领域禁止民间资本的进入，更有甚者， 一些鼓励外资进入的领域却仍然不允许国内的民间资本进入。中共十五大以后，尽管在 2 导论 宏观上有放开对民间资本的限制的认识，但是对民间资本的有关限制性准入政策至今仍 末得到很好的清理和调整，即使在国家急需加大投资和加快发展的领域，由于存在部门、 行业的垄断和其他歧视性的准入政策，仍然少见民间投资的身影。比如在教育、医疗、 通信、金融、航空等领域，投资基本上由政府垄断，个别项目虽然允许民间资本进入， 但也存在着明显的不公平竞争。 2 、社会环境需要净化。由于政府机构膨胀过快以及由此导致的管理职能重叠，民 间资本在进入公共投资领域时经常有“办事难”的遭遇。政府职能部门及其人员的迅速 膨胀直接给民间投资者带来了大量的效率损失。 3 、投资效益不太明显。这几年来，国际原油价格的一路上涨、国内运输价格的水 涨船高、以及税费过重等因素也影响了一部分民间投资者的热情。必须承认，投资净利 润率的高低直接决定着民间投资者热情的大小，而净利润率又与投资大环境优劣和费税 高低等紧密相关。1 。 4 、非公有产权保护不力。民间投资信心不足的一个重要原因就是有关非公有产权 保护的法律框架不健全。换句话说，资产所有者所面临的不确定因素比较多，保护自己 财产安全的交易成本过高。由于目前我们国家并没有相当明确有效的保护非公有产权的 法律条款，也就难以对民间资本产生无形的激励，私营企业家也就会因为无法形成对未 来的稳定预期而不愿意全力以赴地扩大投资“1 。 5 、社会保障体系不够完善。近些年来，住房、养老、医疗、就业和教育等与公众 息息相关的改革措施相对集中，而且这些改革至今仍在进行当中，改革何时结束还不能 预言。此外，由于公众对未来收入的预期不稳定从而更加重了后顾之忧。所以，公众在 投资时更加关心回报的稳定。 由以上三个方面可以判断，在政府需要其他资金帮助其提供公共产品、民间资本拥 有大量的资金需要投资渠道、部分公共产品又具备双方合作的条件的前提下，政府向民 间资本开放公共产品投资领域必将成为一种趋势。因此，本文拟对这一问题进行比较深 入的研究，试图寻找以下几个问题的答案：( 1 ) 地方政府是否应该向民间资本开放公 共产品投资领域? ( 2 ) 地方政府应该向民间资本开放哪些公共产品投资领域? 这些领 域开放的顺序应该如何? ( 3 ) 对确定要向民间资本开放的公共产品投资领域，地方政 府将如何把握开放的力度? ( 4 ) 地方政府能不能在向民间资本开放公共产品投资领域 我国民间资本进入地方公共产品的供给研究 的同时，与民间资本在合作上形成双赢? 在结果上实现与民间资本和公众的三赢? 第二节研究现状 ( 一) 传统的公共产品供给理论 在有关公共产品供给的文献中，有四种模型是比较富有影响力的。它们分别是：加 勒特哈丁( g a r r e t th a d i n ，1 9 6 8 ) 的“公共地悲剧”、博弈论中著名的“囚徒的困境”、 曼瑟尔奥尔森( m a n c u ro l s o n ，1 9 6 5 ) 的“集体行动的逻辑”和埃莉诺奥斯特罗姆 ( e 1 i n o ro s t r o m ，1 9 9 0 ) 的“公共事物的治理之道”。 “公共地悲剧”讨论了公共牧场的问题：如果牧场足公共的，每个牧民为了增加自 己的收入只能无节制地增加自己的牲畜，最终是过度放牧，草场退化，给所有牧羊人带 来悲剧。也即在一个信奉公共地自由使用的社会里，每个人追求他自己的最佳利益，毁 灭是所有人最后不得不接受的结局。 “囚徒的困境”说明理性的生灵之间的合作是不可能的，该命题直接影响着伦理学 和政治哲学的基本问题，同时威胁着整个社会科学的基础。 “集体行动的逻辑”主张者曼瑟尔奥尔森对只要存在一种与群体有关的利益，就 足以激发集体行动去获取这一利益的假定提出挑战：除非一个群体中人数相当少或者除 非存在着强制或其他某种特别手段，促使个人为他们的共同利益行动，否则理性的、寻 求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或群体的利益而采取行动。 比起“公共地悲剧”、“囚徒的困境”和“集体行动的逻辑”这些多少有些悲凉的论 断和悲剧性的梦魇，埃莉诺奥斯特罗姆的“公共事物的治理之道”则乐观得多，使人 们看到了希望。奥斯特罗姆虽然也认为“公共地悲剧”、“囚徒的困境”和“集体行动的 逻辑”有一定的道理，但她对他们提出的悲剧性的结论则根本持怀疑态度。她认为，在 现实世界里虽然有很多失败的例子，但更多的是自主治理成功的例子，而且这些成功的 例子有的已经持续了几百年甚至几千年。通过运用她自己设计的理论框架，奥斯特罗姆 对成功的和失败的案例进行经验分析，认为人们完全能够“把自己组织起来，进行自主 治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下， 取得持久的共同利益。” 4 导论 ( - - ) 制度、制度的供给和需求与制度变迁 d 诺斯( 1 9 9 0 ) 采用成本一收益分析方法和均衡分析方法，构建了制度变迁理论的 基本模型：在初始的制度均衡中，由外部性、规模经济、风险和交易成本所引起的潜在 收益增加时，就会使制度变迁的收益大于成本，形成制度的非均衡从而发生制度变迁， 形成新的均衡。在诺斯的制度变迁分析框架里，财产权、国家和意识形态是三个基本要 素。国家因为有暴力上的优势能规定和实施财产权，一旦统治者的私人收益超过了统治 者的私人成本，则统治者必然会做出调整。国家提供服务的目的是租金的最大化和社会 产出的最大化，但这两者并不完全一致。界定清晰的产权可以带来高效率，但利益集团 的压力会限制统治者对有效率的产权结构的选择。在诺斯的分析框架中，意识形态既被 看作是一种规范制度，又被看作是一种完整的世界观，由它支配并解释信念，无论保持 还是推翻现有秩序，如果没有主流意识形态的推动力，都是不可能的“。 d 菲尼( 2 0 0 1 ) 认为“1 ，制度变迁必然是由对制度变化的需求与供给两方面的因素变 化而引起的。因此，要想获得对正在发生的某些制度变化趋势的预测性知识，就只能从 对这些因素的详细分析入手。对制度安排的变化的需求，基本上起源于这样一种认识： 按照现有制度安排，无法获得潜在的利益；只有改变现有制度安排，才能够获得在原有 制度安排下得不到的预期收益。当然，不同利益集团以及整个社会的预期净收益是会有 差别的，很多情况下差别甚至是悬殊的，因此，利益集团之间的制衡也可能使某种非效 率制度安排长期处于均衡状态。当有一个或一个以上的外生因素发生变化，从而冲击原 有制度安排的某种起始的均衡时，对新制度安排的需求因素就会受到影响，也就是使原 有制度安排所产生的预期净收益发生变化，从而改变影响制度变化的需求的因素。对制 度变化的需求影响较大的因素有产品和要素的相对价格、宪法秩序、技术和市场规模等。 d 菲尼( 2 0 0 1 ) 同时认为，需求的变动虽然重要，但仅仅是解释制度变化趋势的必要 条件，还不是了解制度变化路线的充分条件，制度变化的供给同样重要。制度变化的供 给，取决于政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿。现有的政治秩序的一整套基本原 则，以及现存的制度安排的一整套基本原则，都会深刻地影响政治秩序在对某种制度安 排的需求发生变化时做出反应的能力和意愿。政治秩序在某种程度上关系到如何组织公 共产品的供给。对制度变化的供给是建立在得到目前所得不到的预期收益这样一个基础 上的，因此，它是因时因地而异的，它同时取决于现状。有很多重要的因素影响政治秩 5 我国民间资本进入地方公共产品的供给研究 序供给新的制度安排的能力和意愿，这些因素包括制度设计的成本、现有的知识积累、 实施新制度安排的预期成本、宪法秩序、现存制度安排、规范性行为准则、公众的态度 和居于支配地位的利益集团的预期净利益等。 张军和何寒熙( 1 9 9 6 ) 主要从制度变迁的角度探讨改革后地方公共产品的供给，用 实证的方法对农村公共产品供给制度在改革后的诱致性变迁做出经济学分析，讨论影响 这种诱致性变迁的主要因素，并给出一些政策性建议。张军认为，制度之间的安排是相 互依存的，当一项制度变动时，其他制度也必然要相应做出新的安排。张军和蒋琳琦 ( 1 9 9 7 ) 考察了农村公共产品供给制度变迁的成本因素，分析了农村公共产品制度变迁 能否实现及其不同实现方式的条件。张军和蒋维( 1 9 9 8 ) 通过对浙江绍兴地区的实地案 例调查，证明了地方经济管理体制的变迁诱致了地方公共产品供给制度的变迁，并且提 出原有公共产品供给将向三方面分化：私人产品、俱乐部产品和保留由原公共部门供给。 张军认为，发展地方经济，促进具有较多资产存量的主体的发展，提供一个比较好的制 度环境以及政府的适当介入，可以降低公共产品供给的难度，降低协调成本和排他成本， 从而有利于制度创新的发生。 林万龙( 2 0 0 0 ) 在张军( 1 9 9 6 ) 研究的基础上运用新制度经济学中的制度变迁理论， 试图为解释家庭承包责任制后农村公共产品供给制度方面已经和正在发生的制度变迁 现象提供一个较为系统的理论框架。林万龙提出了一个理论假设：家庭承包责任制的实 施是宪法秩序意义上的变革，因而将可能引发农村公共产品供给制度的变迁，而这一变 迁包括供给主导变迁与需求主导变迁两个方面的内容。林万龙认为，家庭承包责任制作 为宪法秩序层次的制度变革，它不仅使原有的制度安排逐步失效，更重要的是，它使新 的制度安排的产生成为了可能。它扩大了制度安排的选择集合，从而为农村新的公共产 品供给制度的产生奠定了基础。 ( - - - ) 基本概念的界定 1 、公共产品 尽管公共产品这一概念已经成为经济学理论中的基本概念，引起经济理论和财政理 论学者的广泛关注，但是现存的文献对这一概念的理解却存在着重大的分歧。萨缪尔森 将产品分为“私人消费品”和“集体( 公共) 消费品”( s a m u e l s o n ，1 9 5 4 ，1 9 5 5 ) ，并 进一步给出了公共产品的最优消费状态，即“萨缪尔森条件”；马斯格雷夫将产品分为 导论 公共产品、私人产品和有益产品( m u s g r a v e ，1 9 5 9 ) ；布坎南基于共有产权角度提出了 “俱乐部产品”( b u c h a n a n ，1 9 6 5 ) 。“俱乐部”是“消费和会员一所有权的制度安排”， 俱乐部适用于从私人产品到纯粹公共产品的所有情况，即俱乐部会员的最优数量可以是 从1 到o 。，绝大多数产品是介于私人产品和纯粹公共产品之间的情况，都是具有某种程 度的公共性，它们的最优俱乐部会员数量大于1 而小于一。布坎南的这一“俱乐部”理 论，在奥尔森的定义中得到进一步阐发，奥尔森认为大多数公共( 集体) 产品只有在某 一特定的集团中才有意义，公共产品必须是某个集团的产品，对另外一个集团来说则是 私人产品( 0 1 s o n ，1 9 6 5 ) 。 本文认为，理解公共产品应该与一定的组织联系起来。布坎南的“俱乐部”产品和 奥尔森的“集团”产品都说明了这一点，任何公共产品都不是独立存在的，是与某一组 织相联系的，是组织内部成员的公共产品，该组织的公共产品对于内部成员具有“消费 的非竞争性和非排他性”，而对于组织的外部成员则具有“消费的竞争性和排他性”。这 样，与公共产品相联系的就是一个由各类社会组织组成的完整的组织系列。，其中每个 组织都有自己的公共产品，如家庭有家庭的公共产品，社区有社区的公共产品，企业有 企业的公共产品，地区有地区的公共产品，国家有国家的公共产品。总之，公共产品的 “公共性”是与某个组织相联系的。 由此，本文将公共产品分为纯粹公共产品( p u r ep u b l i cg o o d s ) 和准公共产品( q u a s i p u b l i cg o o d s ) 。从表l 一1 的归纳可以看到，纯粹公共产品、准公共产品和私人产品的 区别就在于受益上的排他性和消费上的竞争性。 表l l纯粹公共产品、准公共产品和私人产品 类别特征举例 纯粹公共产品受益难以排他，消费非竞争国防、外交等 受益可以排他，消费非竞争下水道、电影院等 准公共产品 受益难以排他，消费有竞争公共牧场、道路等 私人产品受益可以排他，消费有竞争水果等一般市场商品 2 、制度内供给和制度外供给 。这个系列的其中一极是最小的公共组织( 可以由两个人组成) ，另外一极是最大的组织( 超国家的全球性组织) 。在 这两极之间，排列着从小到大的各种社会组织。 我国民间资本进入地方公共产品的供给研究 公共产品的制度内供给是指政府使用财政收入来提供公共产品，其特征有- - ：( 1 ) 公共产品供给的主体是政府；( 2 ) 公共产品供给的成本分摊方式是通过政府的财政收入 进行；公共产品的制度外供给是指制度内财政供给之外的其他供给方式这种供给处于 “传统的财政供给之外”，但是，它决不是指不合理、不合法的供给方式。公共产品的 制度外供给特征包括：( 1 ) 它处于传统的财政供给之外；( 2 ) 它的随意性相对较高，即 公共产品供给的种类、数量等不像制度内供给那么严格、准确；( 3 ) 它的资金来源具有 多样性，既包括各种捐款、集资，也包括民间资本和国外资本的介入”1 。表1 2 是对 两种供给方式的总结。 表1 2公共产品的制度内供给和制度外供给的特征 供给主体成本分摊供给方式 制度内供给政府财政收入强制性 政府非预算收入指令性为主 制度外供给 民间资本捐款、集资等自愿性为主 3 、政府采购和规制 政府采购指的是企业直接向政府提供商品，而规制指的是企业代表政府向消费者提 供商品。因此，比较这两个定义可以发现，在政府采购的定义中，实际参与者只有两个， 即企业是商品提供者，而政府是中间人和商品需求者合二为一的；在规制的定义中，实 际参与者有三个，即企业依然是商品提供者，而政府只是中间人，消费者才是商品需求 者。由于本文主要研究的是地方公共产品，而地方公共产品的商品需求者通常是消费者 而不是政府，因此本文将主要使用规制这一概念。 第三节研究的难点、理论创新和不足之处 ( 一) 本文的难点主要体现在以下几点 1 、目前，国内研究公共产品供给的文献主要集中在村、镇这一行政范围或者交通 基础设施建设这一领域。比较而言，在地方政府这一框架范围内研究公共产品供给的文 献还比较有限，可供参考的数据、文献和资料比较难以收集。 2 、目前，国内民间资本进入地方公共产品供给还非常有限。由于实践的时间还比 导论 较短，大部分地方政府在放开公共投资领域时都倾向于境外资本，这使本文在具体的建 议中主要的参考还是地方政府在吸引境外资本进入公共投资领域时的做法，而缺少足够 的民间资本的实践。 ( 二) 谈到创新，如果对创新不施加严格的定义的话，以下几点可能是本文的创 新之处 l 、运用政府效用函数来分析地方政府和民闯资本在地方公共产品需求和供给方面的 差距，从而论证地方政府需要向民间资本开放地方公共投资领域的观点在国内应属首次。 2 、明确提出民间资本进入地方公共产品供给时所需要遵循的四个边界，并对市场 化程度和制度可行性进行了深入的探讨。 ( 三) 本文的不足之处主要包括以下几点 i 、由于上述提到的民间资本在进入地方公共产品供给方面的实践并不足够，因此 本文在相关数据的收集方面有所欠缺，从而可能使文章的论证严密性不足。 2 、由于篇幅和资料收集的限制，本文没有能够对一个具体的案例进行较大篇幅的 介绍和论证。 第四节本文的框架和结构安排 本文共分五部分。导论主要是阐述研究的问题、背景和意义，对相关的研究文献进 行回顾，界定相关的概念，以及说明难点、创新点和本文框架等等。 第一章主要是对地方公共产品供给现状的介绍，并在此基础上通过公共产品的性 质、民间资本的准备和地方政府放开公共投资领域的实践三个角度说明了民间资本进入 地方公共产品供给的趋势。 第二章主要是通过制度变迁的分析和博弈模型的论证，对我国民间资本进入地方公 共产品供给所需要遵循的四个边界进行了界定和展开。 第三章介绍并分析了地方政府向民间资本开放公共投资领域的模式，在介绍国外的 经验的基础上进而提出我国地方政府向民间资本开放公共投资领域所面临的障碍。 第四章对全文进行了总结，在展望民间资本进入地方公共产品供给的同时强调了地 方政府在这一过程中需要注意和解决的问题。文章的最后提出今后需要进一步研究的方 向。 我国民间资本进入地方公共产品的供给研究 第一章现状分析：地方公共产品供给的现状 第一节民间资本已经做好进入地方公共产品供给的准备 ( 一) 理论上的准备 对外部性、自然垄断和公共产品等概念的重新审视，为民间资本进入地方公共产品 的供给提供了理论上的支持。以外部性为例，这一概念的发展经历了马歇尔的“外部经 济”、庇古的“庇古税”和科斯的“科斯定理”三个阶段。科斯定理的出现使外部性这 一概念空洞化，外部性问题由此便转化为权利的相互影响及界定问题。按照科斯定理的 解释，只要产权清晰，交易费用足够低的话，任何所谓的外部性问题都可以交由市场自 发的力量来解决。因此，政府仍然以外部性作为理由而独家垄断公共产品的供给在理论 上便站不住脚：对于自然垄断而言，长期以来经济学对自然垄断的解释认为，如果由单 一厂商生产整个行业的产出的生产总成本比由两个或两个以上的厂商生产同样的产出 的生产总成本低，那么这个行业就是自然垄断的。对于这样的行业，传统的经济学理论 认为应该由政府对行业的准入实施严格的管制以形成和维持垄断，同时需要对价格、质 量等实施管制，以防止垄断企业自由决策时所产生的低效率。但是，自然垄断并不等于 政府垄断，以自然垄断作为理由进行政府垄断并不一定会提高资源配置的效率，反而会 导致x 非效率，这已经为2 0 世纪6 0 年代以来政府长期管制的实践所证明；对于公共 产品而言，交易费用概念的引入为公共产品和私人产品之间的转化提供了介质，使得公 共产品在时间意义上只具有相对性“1 。在不同的时期，公共产品的范畴是在不断地变化 着的，在某一时期属于公共产品范畴的产品在另一时期则可能属于私人产品或者准公共 产品。这些理论上的突破，使地方政府放松管制，向民间资本开放地方公共产品的供给 成为可能。 ( 二) 技术上的准备 随着经济、社会的发展和科学技术的进步，收费的交易成本大为降低，许多原本很 1 0 第一章现状分析：地方公共产品供给的现状 难向每个消费者收费或者收费成本很高的公共产品在技术上变得可以排他的同时收费 成本也大大降低，这就为民间资本进入地方公共产品的供给提供了技术上的准备。比如： 有线电视技术的迅猛发展以及大量的有线电视用户的出现使得电视收费变得比以前容 易得多：另外，类似高速公路、机场、码头、桥梁等等原来被认为是典型的公共产品， 随着科学的飞速发展，至少在技术上完全可以交由民营资本来投资和经营了。 ( 三) 政府职能转变的需要 政府职能的转变需要民间资本进入地方公共产品的供给。近些年来，随着管理制度 的不断创新和科学技术的不断进步，在国际上出现了政府行政管理范式转型的普遍倾 向。这种新范式的特点是注重政府的服务功能，在政府提供公共产品的过程中也讲求效 率，体现公民的参与和政府科层结构的简化。具体到地方公共产品的供给方面，则表现 为供给方式的日趋多样化以及最大限度地发挥市场机制的作用，尽可能地吸引民间资本 的参与。在我国，如何调整政府在公共投资领域的行为，使政府投资和民间投资能够很 好地协调起来，共同构筑整个社会的公共产品投资体系就显得更加迫切。而我国目前的 实际状况则是政府在公共产品领域的投资范围比西方发达国家的公共财政所界定的政 府投资范围要大很多，因此，在经济和社会的发展进程中合理地界定和调整政府在公共 产品领域的投资范围就为民间资本进入地方公共产品的供给提供了广阔的空间。 ( 四) 民间资本的实践 实践证明，民间资本进入地方公共产品的供给是完全可能的。一方面，民间资本、 尤其是私营资本自改革开放以来取得了长足的发展，民间投资增长迅速，在社会总投资 中所占的比重不断提高，已经由1 9 8 0 年的1 8 1 上升到2 0 0 0 年的4 6 6 。而且，民间 投资越来越呈现出多元化的结构，不仅资金来源的渠道不断增加，同时投资的领域也不 断扩大，投资的方式更是日益多样化。在市场的竞争中，已经有一大批规范并且有实力 的私营和民营企业涌现出来，它们为民间资本进入地方公共产品的供给提供了丰富的市 场经验和经济实力：另一方面，民间资本也正在以各种方式参与到地方公共产品的供给， 并且表现出良好的势头，其方式主要包括政府投资和民间资本出资入股相结合、私人自 我国民间资本进入地方公共产品的供给研究 发出资入股、政府牵头私人出资合股、国有企业资产重组等等。 第二节民间资本进入地方公共产品供给势在必行 ( 一) 公共产品供需矛盾突出 人们日益增加的对公共产品的需求与政府在公共产品方面的相对不足的供给之间 的矛盾是当前许多地方政府所面临的突出问题之一，公共产品供给的增长速度远远不能 满足人们对公共产品需求的增长速度，例如包括道路、机场、码头在内的交通基础设施 等公共产品。传统的观点认为，交通基础设旄的公共产品特性决定了其供给应该由政府 提供，现实中的表现则为政府直接承担了大量交通基础设施的投资和经营。但是经济和 社会的发展证明，这种单纯依靠政府提供具有竞争性或者排他性的公共产品的方式，已 经不能适应经济和社会发展的需要，甚至成为经济和社会发展中的瓶颈。事实上，解决 这一矛盾的方法就是要科学地区分地方公共产品的类型，转变政府职能，改变过去由政 府独家提供所有公共产品的局面，鼓励和引导民间资本的投资，同时充分利用好政府资 金共同满足人们对地方公共产品的需求。因此，地方公共产品的政府单一供给模式被政 府财政和民间资本相结合的多元供给模式所取代将是一种必然选择。 ( 二) 民间资本进入地方公共产品的供给具有多重作用 民间资本进入地方公共产品的供给，既可以拓宽民间资本的投资渠道，又可以打破 政府垄断和行政壁垒；既可以解决地方政府在基础性项目投资方面的资金短缺，又可以 消除地方社会经济发展中的瓶颈障碍构造一个符合社会主义市场经济要求的地方公共 产品供给体系。长期以来，我国地方政府财政资金的使用一直不够合理，大量本该用于 公共投资领域的政府资金却投向了竞争性领域。改革至今，财政资金的使用方向虽有所 调整，但由于很多地方政府在公共产品投资领域都倾向于不断扩张，加上以前的投资项 目遗留问题的影响，实际上造成大量基础性公共产品项目没有得到相应的发展，政府的 公共产品供给与社会实际得到的经济效益并没有呈正相关关系，也就是说在一定程度上 社会的经济效益受到了政府的干预和抑制，从而影响了经济和社会的纵深发展“1 。特别 是在一些地方，地方公共产品投资领域的资金短缺已经成为当地经济和社会发展的桎 1 2 第一章现状分析：地方公共产品供给的现状 梏。所以，大胆放开并积极引导民间资本进入地方公共产品投资领域，可以使地方财政 从部分具有竞争性或者排他性的公共产品领域撤出来，从而投入一些社会辐射效应更大 的领域。 ( 三) 民间资本的供给效率增进公共产品市场的竞争意识 民间资本进入地方公共产品的供给，可以提高这些产品的供给效率，增强公共产品 市场的竞争意识。在传统的公共产品供给模式下，由于政府投资机构缺乏市场化的竞争 压力和投资的破产风险机制并且激励动力不足的原因，政府大量投资的模式出现了诸如 投资成本高、社会效益差、亏损严重、供给质量低，并且公共产品供不应求、消费者没 有选择余地等问题。对于些具有竞争性的地方公共产品而言，只有对民间资本开放， 才能使供给主体真正按照“优质低价”的原则向市场供给，供给主体也才会按照市场规 律的要求来约束自身的各种行为，真正增强公共产品供给的激励机制。这样以来，竞争 的结果必然会导致民间资本更加有效地完成地方公共产品的供给，在市场竞争中形成地 方政府、公众和民间资本多赢的地方公共产品供给体系。由此，则可以使政府从大量的 投资、经营活动中解脱出来，从而有利于提高公共产品供给的效率和效益；同时又因 为民间资本需要自己承担投资的风险，这样就在无形中提高了投资效率和效益的内在动 力和外在压力，在减轻了政府财政负担的同时也扩大了消费者的选择范围。 ( 四) 经济全球化要求政府为民间资本进入地方公共产品的供给创造条件 民间资本进入地方公共产品的供给是经济全球化对我国经济、社会发展和政府改革 提出的要求。我国加入w t o 以后，市场在资源配置中的基础性作用将得到进一步加强， 市场化的要求为地方公共产品投资领域的资源配置效率的最大化提供了可能。按照w t o 的要求，政府将不能再随意确定公共产品的范围，以规模经济、自然垄断等作为理由进 行政府垄断也不再是可行的，任何歧视性的行为也将不再被允许，取而代之的是政府利 益关系的透明化。而开放公共产品的投资领域，实行公平竞争的市场准入政策( 比如在 医疗、教育、基础设施建设等方面) ，创造公平的竞争环境，发展多种投融资渠道，尤 其是大力吸收民间资本，将地方公共产品中具有竞争性或排他性的产品向民间资本开 我国民间资本进入地方公共产品的供给研究 放，将成为经济发展过程中的必由之路。当然，我们也必须看到，由于观念和认识上的 差异，在短时间内政府的投资、管理行为以及民间资本的投资、运作方式都会在经济全 球化的过程中与市场化、全球化的要求产生冲突，而这就更需要我们的政府抓紧时间更 新观念，通过转变政府职能来实现从过去侧重于经济领域的投资转变为侧重于公共基础 领域的投资。 第三节可以预期的“三赢” 第一，有利于地方政府减轻自身的财政压力，促进公共资源的合理配置和使用。当 前，我国正处在社会主义市场经济发展和完善的初期，财政、尤其是地方财政面临着转 型和发展的双重压力。比如：随着改革开放的进一步深入和多种经济成分的共同发展， 在我国政府的税收来源中，民营、个人、合资等非国有经济的比重越来越大，随着纳税 人身份的不断明确和细化，纳税人要求政府提供的公共产品和服务也会越来越多；随着 知识经济的不断发展，以及由此导致的对劳动者受教育程度的要求的不断提高，财政势 必要不断加大对教育和科技的投入。而如何有效地利用有限的公共资源，特别是财政资 金将成为政府迫切需要解决的问题。尤其是对于财政原本就严重不足的许多地方政府而 言，只有不断地从具有竞争性的公共领域退出，以“回笼资金、增强实力、促进公共领 域的市场化”，才能完成转型与发展的双重使命。 第二，有助于转变政府职能，精简政府机构。公共产品和服务的市场化和民营化在 减轻政府财政压力的同时，也能有效地遏制政府规模不断扩张的趋势，有助于政府机构 的精简和改革。目前，我国在基础设施建设、公用事业、通信、铁路、电力等行业政府 独家垄断的局面正逐渐被打破，在投资、管理、经营等各个环节，包括外资、民营、私 人等非国有成分开始纷纷介入，公共产品和服务市场化的趋势正在形成。公共产品和服