城市规划法与城乡规划法的比较.doc

城乡规划法与城市规划法之比较（董华磊 075110204）摘要：随着时代、经济的变化，2008年始，城乡规划法正式替代了城市规划法，成为指导城乡规划的新法律。首先看当下的背景，讨论城市规划法的局限性，进而探讨城乡规划法的进步。 关键词：城市规划；城乡统筹；公众参与一、背景随着经济社会的发展，规划管理工作遇到了一些新的问题：1.建立在城乡二元结构上的规划管理制度，以及就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，已经不适应现实需要；2.些地方在城市建设中脱离实际，不顾环境资源承载力和经济条件，擅自变更规划，批准开发建设，盲目扩大城市建设规模；3.规划的科学性和严肃性需要提高，有的地方在制定规划和实施规划过程中缺乏充分的专家论证和广泛的社会参与；4.乡村规划管理非常薄弱，现有的一些规划未能体现农村特点，难以满足农民生产和生活需要，农村无序建设和土地浪费严重；5.长江三角洲、珠江三角洲、环渤海等地区飞速发展的密集城市群迫切需要统筹协调，避免造成基础设施重复建设和资源浪费；6.随着土地使用制度改革和投资体制的改革，现行规划实施制度需要作相应调整；7.城乡规划建设中的违法行为出现一些新特点，需要完善法律责任，加大处罚力度。二、城市规划法的历史局限1.立法理念滞后、法治化程度较低城市规划法产生于“国家本位”和“政府主导”的计划经济年代，城市规划被看成是“国民经济计划的延伸”，这在城市规划法的第一条就有所体现“为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要，制定本法”。在当时条件下，政府是城市建设活动的主要主体，各级地方政府都拥有很大的发展自主权和资源配置能力，具有极强的经济职能：而城市规划法也没有明确“成文规划”与规划管理的羁束关系，“一书两证”的规划建设管理体系实施上赋予了政府在规划审批和实施等各个阶段的很大的自由裁量权限 、过大的自由裁量权限使得城市建设极易受到各种干扰，且易于滋生腐败，法治化程度难免低下。 2.技术理性色彩浓烈，但政策意义较为模城市规划不仅是单纯的工程技术性工作，更是城市政府表述其空间发展政策的工具和手段。从公共行政的角度看，城市规划是政府针对市场失灵而进行公共干预的具体手段之一，这种干预涉及社会利益的调节及效率和公平的权衡，因而既要有基于价值判断的“公共政策”导向，也要有法律的授权和约束。在城市规划法的制定时期，各地的规划技术力量相当薄弱，并且发展十分不均衡。基于强烈的技术理性原则，为了确保规划编制的技术底线，城市规划法用了大量的篇幅来明确规划编制的内容和方法，包含了过多的技术说明，如第十九条关于城市总体规划的编制，论及了“城市的性质、发展目标和发展规模，城市主要建设标准和定额指标，城市建设用地布局、功能分区和各项建设的总体部署，城市综合交通体系和河湖、绿地系统，各项专业规划，近期建设规划”等的要求。总体而言，城市规划法的技术色彩浓烈而政策意义模糊，没有很好体现公共政策的导向。3. “公众参与规划”的制度缺失中华人民共和国宪法赋予了我国公民参与国家事务管理的政治权力。城市规划涉及到公民的切实利益，因此规划立法理应对公民参与城市规划编制和实施管理做出明文规定。但在城市规划法的制定中，对此没有给予重视，仅规定“城市规划经批准后，城市人民政府应当公布”4. 4.落后于城乡统筹发展的时代精神5. 城市规划法规定，其适用范围为城市规划区内的建设活动(第二条)，而城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域第三条)。局限于当时的背景，城市规划法没有明确规划中的城市与乡村关系问题，也没有设置针对农村地区建设活动的条款。但事实上，我国很多乡村地区的发展非常迅猛，乡村城镇化的速度很快，与城市的关系日益密切，但处在城乡分离的制度框架之中。这种城乡二元的管理模式，一定程度上限制了城市和乡村的发展，也导致了当前城郊结合部建设活动的严重无序和混乱，这已经成为我国绝大多数城市难以医治的肿瘤。6. 三、新法较旧法的改进之处7. 第一，由“城市规划”到“城乡规划”，一字之差，调整的对象即从城市走向城乡，从而将原来的城乡二元法律体系转变为城乡统筹的法律体系。8. 城乡规划法开宗明义：“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法”(第一条)；“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”(第二条)。城乡规划法中涉及统筹城乡建设的制度设计体现在空间布局、土地使用、交通建设、生态环境建设和资源利用等多方面的规定中。城乡规划不仅可以指导城市健康、合理地发展，同时也能规范农村地区的建设行为，引导农村地区的良好发展，从而有利于实现“工业反哺农业、城市支持农村”的城乡统筹目标，形成城乡相互依托、协调发展和共同繁荣的新型城乡关系。这也与党的十六大提出的“全面建设小康社会必须统筹城乡经济社会发展”的精神相一致，适应了中国特色社会主义市场经济的发展需求。9. 第二，从坚持的原则来看，老法是“指导建设”，而新法则是强调资源保护。10. 新法可以说从规划的编制到组织实施，始终贯穿着对耕地、自然资源、文化遗产资源、风景名胜资源的保护，而且对规划区内的各类资源进行多种形式的保护。比如，关于城乡规划的实施，新法作出明确规定：在城市新区的开发和建设中，应当严格保护自然资源和生态环境，体现地方特色；在旧城区改建中，应当保护历史文化遗产和传统风貌；在城乡建设和发展中，应当依法保护和合理利用风景名胜和生态资源。11. 第三，从方法上来看，老法重规划的编制和审批，新法则重规划的实施和监督。以前之所以出现“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的现象，就是因为缺乏对规划的实施和监督。为了强化监督检查，新法专设了监督检查一章，完善了对规划的人大监督、公众监督、上级监督，以及各项监督检查措施的落实。12. 第四，以前违反规划后没有对责任主体的处罚，新法则有严格的责任追究，并把对城乡规划主管部门自身工作的约束摆到重要的位置。比如，对实施违法行为或者批准实施违法行为的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，规定了相应的行政责任，对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。13. 第五，老法强调规划部门的作用，新法则强调公众参与和社会监督。该法明确提出了规划公开的原则、公众的知情权力以及表达意见的途径，如：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日”(第二十六条)；“城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细14. 第2/3页15. 规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布”(第四十条)；“城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示”(第四十三条)。城乡规划法也同时规定了违反公众参与程序的法律后果：“同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未采取听证会等形式听取利害关系人的意见的镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”(第六十条)。对公众参与过程中公众提出的意见的合理采纳和恰当处理，是公众参与工作成效的关键。对此，城乡规划法规定：“组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由”(第二十六条)“规划的组织编制机关报送审批省域城镇体系规划、城市总体规划或者镇总体规划，应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送”(第十六条)。这些规定都将有利于提高公众参与的实效。16. 第六，新法完善了对违章建筑的处理机制，依法设定了责令停止建设、限期改正、处以罚款、限期拆除、没收违法实物或者违法收入等各类行政处罚和行政强制措施。同时，还规定当事人不停止建设或者逾期不拆除的，当地人民政府可以责成有关部门查封施工现场、强制拆除。从而有望改变相关部门“看得见的管不了，管得了的看不见”的现象。17. 第七，在城市化快速发展阶段，规划必须充满弹性，才能动态地适应城市的快速变化。为此，新法同时也重视了规划的修改，专门设立一章，明确城乡规划修改的条件和修改审批的程序。18. 四、结语19. 城乡规划法的出台适应了我国社会主义市场经济的发展需要，标志着我国城乡规划理念的深刻变化，对我国的未来的建设发展有重大意义。在这种制度框架下，相应的制度也应该建设起来，使得城乡协调发展，促进经济、社会和环境的可持续发展。20. 参 考 文 献21. 1 孙艺敏，赵民.从城市规划法到城乡规划法的历史性解读经济社会背景与22. 规划法制J.上海城市规划,2008（2）：55-60.23. 2 仇保兴.从法治的原则来看城市规划法的缺陷J.城市规划,2002，26（4）：11-14.24. 3 城乡规划法与老法城市规划法有七大区别25. EB/OL./show/323823.html.26. 4