（林业经济管理专业论文）我国退耕还林补助期满后的生态补偿问题研究.pdf

贵州大学2 0 0 7 届硕士学位论文 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本 文的研究在做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：谭一鲣 日 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解责州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅；本人授权贵州大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：谨缒导师签名： 琴帆等妇 贵州大学2 0 0 7 届硕士学位论文 摘要 在全国范围内实施的退耕还林工程，对于从根本上改变我国生态环境不断恶 化的趋势，为经济社会的可持续发展奠定良好的环境基础具有相当重要的意义。 随着退耕还林补助期限的来i 艋，对农户的补偿成为关系到退耕还林补助期满后稳 定持续发展的重大问题本文从生态补偿的视角，以环境经济学、经济学、制度 经济学等为理论基础，同时借鉴了国内外生态补偿的理论和实践，对这一问题进 行了研究。 本文在生态服务的价值分析基础上，明确界定了退耕还林补助期满后生态补 偿的内涵是生态服务的价值实现。在此基础上，认为退耕还林补助期满后的生态 补偿是包括政府补偿和市场化补偿的多元化补偿体系。政府在生态补偿中发挥着 积极重要作用，不但体现在政府对农户的直接财政补偿，还体现在政府通过制度 和法律环境的建设完善对退耕还林生态补偿体系的支撑上。同时，市场化也是退 耕还林补助期满后生态补偿的重要实现途径。本文通过“生态服务使用许可证” 的制度设计模式研究，初步证明了在明晰产权，明确受益主体和降低交易成本的 基础上，可以通过制度仓4 新实现生态补偿的市场化。另外，本文通过对退耕还林 生态补偿标准的研究，认为应以生态服务的价值实现为基础，根据科学合理的生 态服务价值评价技术来确定合理的生态补偿标准。最后，在上述研究的基础上， 提出退耕还林补助期满后生态补偿的对策建议。 关键词：退耕还林生态补偿政府行为市场行为补偿标准 中国分类号：f 3 2 3 2 2 贵州大学2 0 0 7 届硕士学位论文 a b s t r a c t t h et h e s i se x p l o r e st h er e t r e a t i n gc u l t i v a t e dl a n dt of o r e s t sp r o j e c t 。w h i c hh a st h e i m p o r t a n tf u n c t i o nt ok e e pt h en a t u r a le n v i r o n m e n tf r o mt u r n i n gw o 巧ef o r8 0 c ：i a la n d e c o n o m i cs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t 。w i t ho n c o m i n gd e a d l i n eo f s u b s i d y ，t h ep e a s a n t h o u s e h o l d sc o m p e n s a t i o nb e c o m e st h em a j o ri s s u ew h i c hr e l a t e sp r o j e c t sd e v e l o p s s t a b l ya n dc o n t i n u a l l ya r o rt h es u b s i d yo f r e t r e a t i n gc u l t i v a t e dl a n dt of o r e s t se x p i r e s 。 t l l i st h e s i sh a sc o n d u c t e dt h er e s e a r c ht ot h i sq u e s t i o nf r o mt h ea n g l eo fv i e wo f c o m p e n s a t i o nf o re c o l o g ye f f e c t i v e n e s s ，a n d i tt a k et h et h e o r yo fe n v i r o n m e n t e c o n o m y 、t h ee c o n o m i c 、t h ei n s t i t u t i o n a le c o n o m y a st h er a t i o n a l e ，s i m u l t a n e o u s l y h a sp r o f i t e df r o mt h ed o m e s t i ca n df o r e i g nt h e o r ya n dt h ep r e c t i c eo fc o m p e n s a t i o n f o re c o l o g ye f f e c t i v e n e s s i nt h ea n a l y s i sf o u n d a t i o no f v a l u eo f e c o s y s t e ms e r v i c e ，t h i st h e s i sh a sal i m i t c l e a r l ya b o u tt h ec o n n o t a t i o no fc o m p e n s a t i o nf o re c o l o g ye f f e c t i v e n e s sa f t e rt h e s u b s i d vo fr e t r e a t i n gc u l t i v a t e dl a n dt of o r e s t se x p i r e ，i ti sv a l u eo ft h ee c o s y s t e m s e r v i c et or e a l i z e 。i nt h i sf o u n d a t i o n ，w r i t e rt h i n k st h a tt h ec o m p e n s a t i o nf o re c o l o g y e f f e c t i v e n e s si sm u l t i p l e xc o m p e n s a t i o ns y s t e ma f t e rs u b s i d yo fr e t r e a t i n gc u l t i v a t e d l a n dt of o r e s t se x p i r e ，i n c l u d i n gt h eg o v e r n m e n t a lc o m p c n s a t i o na n dt h em a r k e t a b l e c o m p e n s a t i o n t h eg o v e r n m e n tp l a y st h ep o s i t i v ea n dv i t a lr e l ei nt h ee c o l o g y c o m p e n s a t i o n ，n o to n l ym a n i f e s t ai nt h eg o v e r n m e n tt op c a s a n th o u s c h o l d sd i r e c t f m a n c i a lc o m p e n s a t i o n ，b u ta l s om a n i f e s t si nt h eg o v o r n m e n tt os u p p o as y s t e mo f c o m p e n s a t i o nf o re c o l o g ye f f e c t i v e n e s si nt h er e t r e a t i n gc u l t i v a t e dl a n dt of o r e s t s ， t h r o u g hc o n s t r u c t i o na n dc o n s u m m a t e so ni n s t i t u t i o na n dt h e1 c g a le n v i r o n m e n t 。a t t h es a m et i m e ，t h em a r k e t a b i l i t ya l s oi saw a yi m p o r t a n ta n dr e a l i z a b l ei nt h e c o m p e n s a t i o nf o re c o l 0 g ye f f c c t i v e n e s so fr e t r e a t i n gc u l t i v a t e dl a n dt o f o r e s t s 。 w 五t o re s t a b f i s hai n s t i t u t i o n p a t t i nn a m e d “t h ee c o l o g ys e r v i c eu s ep e r m i t o r e d e n t i a l ”i nt h et h e s i s ，i tp r o v e si n i t i a l l yt h a tc a nr e a l i z ec o m p e n s a t i e l lf o re c o l o g y i nt h em a r k e tt h r o u g ht h ei n s t i t u t i o ni n n o v a t i o na b o v ed e f i n e dp r o p e r t yr i g h ta n dc l e a r p r o f i t i n gm a i nb e d y 。m o r e o v e r ，t h ew r i t e rh a sc a r r i e do nt h er e s e a r c ha b o u ts t a n d a r d o fc o m p e n s a t i o nf o re c o l o g ye f f e c t i v e n e s sa f t e rt h es u b s i d yo fr e t r e a t i n gc u l t i v a t e d l a n dt of o r e s t se x p i r e 。h et h i n k st h es t a n d a r do fe c o l o g yc o m p e n s a t i o ns h o u l di s d e c i d e db yt h ev a l u eo fe c o s y s t e m 鲥v i c e ，a n di sd e t e r m i n e da c c o r d i n gt ot h e r e a s o n a b l ea n ds c i e n t i f i ct e c h n o l o g ya n dm e t h o dt ov a l u a t ev a l u eo fe c o s y s t e m s e r v i c e 。f i n a l l y ，i na b o v e t h ef o u n d a t i o no f r e s e a r c h ，i tp r o p o s e st h es u g g e s t i o no f c o u n t e r m e a s u r eb o u tc o m p e n s a t i o nf o re c o l o g ye f f e c t i v e n e s sa f t e rt h es u b s i d y r e t r e a t i n gc u l t i v a t e dl a n dt of o r e s t se x p i r e 。 k e yw o r d ：t h er e t r e a t i n gc u l t i v a t e dl a n dt of o r e s t s ，c o m p e n s a t i o nf o re c o l o g y e f f e c t i v e n e s s ，g o v e r n m e n t a lb e h a v i o r ，m a r k e t a b l eb e h a v i o r ，c o m p e n s a t i o ns t a n d a r d 2 贵州大学2 0 0 7 届硕士学位论文 1 绪论 1 1 研究背景 1 1 1 理论背景 近现代以来，经济增长极大促进了人类社会的发展。与此同时，气候变化、 森林被毁、草场退化、土壤侵蚀、耕地减少、水土流失、水体污染、水资源短缺 和沙漠化等生态环境问题也日益突出，频发的污染事件和生态灾难威胁着人类社 会的生存和发展。 面对严峻的生态环境问题，人们不得不对经济增长和环境保护的关系进行更 多理性思考。从1 9 6 2 年莱切尔卡逊寂静的春天所揭示农药造成的生态危机 引起的轰动，1 9 7 2 年罗马俱乐部增长的极限对人类困境的预警，到1 9 8 7 年联 合国大会提交的我们共同的未来中“可持续概念”的形成及1 9 9 2 年里约环 境与发展宣言对全球环境与发展领域合作、2 l 世纪人类活动的行动规则的战略 框架构建，等等这些不同时期的重要事件，说明了人们对环境问题认识的逐步深 化和发展战略思想转变的轨迹，这为环境经济学的形成和发展奠定了思想基础。 环境经济理论里面一个非常重要的概念是外部性，经济学家认为环境恶化问 题源于经济部门的污染行为所产生的负外部性，由于没有“价格”为污染行为的 削减提供恰当激励，结果必然是对环境容量形成过度需求。解决这一问题最著名 的两个理论是“庇古税”和“科斯定理”。庇古税的方法是对污染企业加征一个 等于边际社会损失的税收，从而使得社会成本内在化。科斯定理则表明，在产权 明晰的条件下，污染企业和受害者存在利用潜在收入自发交易可能时，将达到一 种有效率的结果。“庇古税”和“科斯定理”丰富和发展了环境经济理论，然而 事情的发展证明，问题并不是如此简单，大量关于外部性理论及其在环境管理上 应用的文献表明，还有许多问题需要分析。作为环境问题的另一面，近年来关于 生态环境保护的正外部性研究也日益增多。如何通过外部性内部化，对生态环境 建设和保护行为进行有效激励，改善全球范围内日趋脆弱的生态环境，已成为众 多学者的关注内容。 环境问题的复杂性，促使了环境科学、生态学和经济学的不断融合，逐渐形 成或完善了外部性理论、公共物品理论、生态环境质量的经济评估方法。事实证 明，环境问题不仅仅是个技术问题，经济学科的不断发展，拓宽了解决此类问题 3 贵州大学2 0 0 7 届硕士学位论文 的研究思路和范畴近年来兴起的生态补偿理论正是在全球生态环境恶化，生态 资源存量下降、再生不足的背景下，基于环境经济理论的不断完善和发展基础上 建立起来的。其实质是在生态资源稀缺的前提下，通过一定的政策手段实行生态 保护外部性的内部化，让生态保护成果的”受益者”支付相应的费用，使生态建 设和保护者得到相应的补偿，通过制度创新解决好生态投资者的合理回报，激励 人们从事生态保护、投资并使生态资本增值。 1 1 2 实践背景 9 0 年代中期以来，我国的生态环境恶化问题日益严竣。主要表现在：( 1 ) 土 壤荒漠化趋势日益加剧。土壤荒漠化面积达到了2 6 2 2 万k m ，占国土面积的2 7 3 ，从2 0 世纪7 睥代开始，土壤荒漠化面积平均每年增加2 4 6 0 k m 。( 2 ) 水土流失 严重。全国水土流失面积由解放初的1 1 6 万k m 2 增加到3 6 7 万k i n ，占国土面积的3 9 ，每年流失土壤5 0 万t ，仅黄土高原地区水土流失面积就达5 5 4 万k m ，每年 流失土壤1 0 0 0 1 0 0 0 0 t k m ，每年流失的n 、p 、k 元素约3 0 0 0 t ( 3 ) 环境污染严 重。全国每年废水排量为3 7 0 亿t ，8 0 的江河湖泊受到污染，6 0 7 0 的缺水 是由于污染造成的( 4 ) 自然灾害频繁发生。造成的损失日益严重。按1 9 9 0 年的 价格来计算，我国5 睥代自然灾害造成的直接经济损失年均4 7 6 亿元，6 0 年代年 均5 6 4 亿元，7 0 年代年均6 3 5 亿元，8 哞代年均7 6 0 亿元，1 9 9 1 、1 9 9 2 年平均为1 0 6 4 亿元，1 9 9 6 年为1 5 0 0 亿元，相当于财政收入的四分之一( 孟全省1 9 9 9 ) “在 这样的背景下，国家充分认识到生态环境保护的极端重要性。为此中央政府迅速 启动了“退耕还林( 草) ”的生态建设工程，自1 9 9 9 年在四川，陕西、和甘肃进 行退耕还林试点以来，工程在全国范围内陆续展开。到2 0 0 4 年止，已累计造林 1 7 3 3 8 6 万h m | 其中营造生态林的比重达到8 0 以上，累计粮食兑现数量总计 4 8 0 4 2 2 万t ，累计生活费兑现金额总计1 7 6 5 1 亿元。随着退耕还林的发展，工 程的生态、经济和社会效益初步显现。与此同时，工程的运行中也暴露出一些问 题。主要体现在现行退耕还林补偿政策对农户的长期激励性不够，农民退耕存在 着明显的短期行为，很难保证退耕还林的“稳得住、不反弹”的初衷。首先，退 耕还林涉及的地域范围广，地区差异巨大，国家钱粮补贴对于经济落后，自然资 源状况比较差的地区，还可以调动农民退耕还林的积极性，但对于土地生产率和 生活水平较高地区的农民，不足以弥补其经济损失，对农民激励不足。其次，国 4 贵，i l 大学2 0 0 7 届硕士学位论文 家对农民退耕还林的补助时间过短，政策缺乏稳定性，对未来收益预期的不确定 性使农户缺乏持续的激励。最后，现行补偿政策并不是真正意义上的生态补偿， 没有体现农户的生态收益。退耕后农民营造的生态林，因林地使用权限制性强， 林木处置权残缺、缺乏可交易性，农户经营生态林的生态收益无法实现，使得退 耕还林补偿政策对农民的激励功能弱化。尤为重要的是，随着国家规定的退耕还 林补助期限的日益来临，给退耕还林的后续发展提出了新的课题 退耕还林条例明确规定了退耕还林的补助年限，经济林补助5 年，生态林 暂补8 年退耕还林几年的实践证明，工程实施范围大多地处偏僻的边远山区或 沙区，受客观条件限制经济发展比较落后，农民对退耕还林的投资依赖性较强。 有关统计表明，退耕农户人均获得退耕补助金额占其纯收入的比例各年度均在1 2 以上，尤其是对低收入退耕农户人均纯收入的贡献达到2 6 3 2 3 8 7 9 在宁夏西吉县，有过这样的事情：1 9 8 6 年，联合国援助西吉县一个改善生态环境 的项目。于是，历史上少有的大规模的植树造林在这里迅速铺开，因为种一亩林 的补助远比种一亩地的收入要高。3 年植树9 0 多万亩，相当于西吉全县耕地面积 的9 0 。一时间，西吉县满眼一片绿色可3 年后，联合国援助项目结束。补助 没有了，种树者失去了生活的来源，于是又开始毁林种地开始是一点一点地砍， 后来大片大片地砍。五六年光景，9 0 万亩林木几乎全部砍光( 孙大胜2 0 0 5 ) 佃。 可以看出，农民退耕还林的根本动力来自于比种粮收入高的补助，如果几年后国 家的退耕还林补助停止，在缺乏后续政策的支撑下，相当数量的农民会失去稳定 的生活来源，农民砍树复耕的可能性较大，退耕还林的持续发展面临严峻考验。 1 2 选题依据及研究意义 i 2 1 选题依据 退耕还林补助期满后如何实现稳定持续发展，核心和关键是补偿问题。我国 实施退耕还林工程的主要目的是恢复和重建生态环境，为经济社会的生存和发展 提供生态服务支持。从这个意义上看，退耕还林不仅是农户在退耕地种上生态林 或经济林，还应包括农户对树林的长期管护和经营，使退耕还林产生稳定持续的 生态效益过程。资料显示，从2 0 0 3 年以来，退耕还林的造林面积逐年下降( 图i ) 。 5 贵州大学2 0 0 7 届硕士学位论文 1 年份 2 0 0 02 0 0 12 0 0 2 2 0 0 32 0 0 42 0 0 5 i 造林面积 6 8 3 68 9 0 34 4 2 3 66 1 9 6 13 5 6 8 2 2 2 0 3 2 图l ：2 0 0 0 年2 0 0 5 年退耕还林造林面积单位：万公顷 注：2 0 0 5 年退耕还林工程中包括军事管理区8 0 0 0 0 公顷人工营造的防护林。 数据来源：中国统计年鉴一2 0 0 6 可以看出，随着造林面积的逐年下降，退耕还林已逐步从规模扩张型向质量 效益型转变。2 0 0 3 年之前。退耕还林表现为规模扩张型，退耕还林还草面积呈现不 断扩大的趋势2 0 0 4 年开始，国家对退耕还林建设任务进行了结构性、适应性调 整，工作重点开始转移到巩固成果、规范管理、落实政策和后续发展等方面。2 0 0 4 年全年退耕还林建设总任务缩减为3 5 6 8 2 万h = ，2 0 0 5 年建设任务进一步减少到 2 2 0 3 2 h m 可以预见，补助期满后加强对树林的管护和经营将成为退耕还林工 作的主要内容。因此，建立起长效的补偿运行机制，对农户进行管护和经营退耕 林的长期有效激励，已成为新阶段退耕还林稳定持续发展的客观要求。从生态环 境建设和保护的相关理论和国内外的实践经验来看，生态补偿是实现外部性内部 化，激励人们进行长期生态建设和保护的有效经济手段。补助期满后应通过对农 户进行生态补偿来解决退耕还林的后续发展问题。这就需要对退耕还林补助期满 后生态补偿的概念和内涵、相关理论基础、生态补偿途径和标准等问题进行研究， 为补助期满后生态补偿机制的建立和运行提供理论参考和实践指导 1 2 2 研究意义 退耕还林工程是中国六大林业重点工程之一，也是世界十大林业生态工程之 一。在我国面临水土流失、生态恶化、灾害频发等严峻生态问题的今天，退耕还 林的生态恢复和重建功能对改善我国的生态环境，促进经济社会的可持续发展具 有深远意义。 作为如此浩大的工程，必然会牵涉到方方面面的利益，而其中最直接也是最 重要的是如何去保障退辫农户的利益。退耕还林几年来的实践证明，国家实旌的 补助政策，一定程度上保障了退耕农户的利益，是工程运行的重要保障。 农户在保护生态的同时从土地上得到比粮食收入更好的经济收益，是退耕还 林产生长期稳定良好效益的关键。而随着国家规定的生态林，k 年补助期限的来 临，退耕还林的稳定持续发展问题也日益突出。退耕还林补助期满后补偿问题的 6 贵州大学2 0 0 7 届硕士学位论文 核心是生态补偿。由于退耕还林具有典型的外部经济性，所提供的生态服务属于 公共物品一直以来，人们免费获得生态服务，而退耕农户作为生态建设和保护 者，承担了提供生态服务的私人成本，在缺乏相应收益保障下，复耕将成为农户 的理性选择生态补偿以农户的生态收益实现为基础，通过经济手段将退耕还林 的外部性内部化，保障农户管护和经营生态林的长期利益，是退耕还林稳定持续 发展的主要动力。所以，对退耕还林补助期满后生态补偿问题的研究，不但有助 于我们认识和把握退耕还林补助期满后生态补偿机制的运行规律，实现退耕还林 的稳定持续发展，还有助于我们对生态补偿这一崭新课题的进一步深入研究。 1 3 基本概念界定 1 3 1 退耕还林 黄文清等( 2 0 0 5 ) ”1 认为：“退耕还林”是指将水土流失严重并且粮食产量 低而不稳的陡坡耕地以及沙化耕地退让出来，用以栽植树木，提高林木植被覆盖 率，达到治理水土流失、改善生态环境的目的。余方忠( 2 0 0 0 ) “1 认为：退耕还 林还草就是将坡度达到2 5 圾2 5 。以上的陡坡耕地退出耕作，通过植树种草，恢复 森林植被的一项生态建设工程。退耕还林( 草) 的实质是恢复森林植被，其目标是 促进生态平衡，实现社会经济的可持续发展。在退耕还林还林条例中，退耕 还林是指从保护和改善生态环境出发，将易造成水土流失的坡耕地和易造成沙化 的农耕地有计划、有步骤地停止耕种本着宜林则林、宜草则草的原则，因地制 宜地造林植草，恢复植被。崔科、张大红等( 睨) 似u 从生态学角度考虑认为： 退耕还林( 草) 主要是通过大量的植树造林，恢复森林草地生态系统的“阀”值， 使得己经破坏的森林恢复自身的稳定性和抵抗力，发挥森林的多种生态作用，从 而恢复森林和草地的生态平衡，并在生态系统达到“阀”值时，由其自身的稳定 性和抵抗力发展，并进一步在这一基础上不断改善生态环境，真正实现祖国的“山 川秀美”杨新华等( 2 0 0 3 ) m 1 则从资源配置的角度上认为退耕还林的涵义应 是：在对土地资源的配置进行机会成本( 包括社会机会成本) 分析以及资源比较优 势分析的基础上，由政府主导并强制执行的土地资源配置优化的措施。支玲、刘 俊昌等( 2 0 0 2 ) n 1 认为应从下面几个方面来认识退耕还林( 草) 的含义：( 1 ) 退耕还 林( 草) 是对退化土地生态系统的重建，强调生态重建而不是生态恢复。( 2 ) 退耕 还林( 草) 是政府对资源的再配置，退耕还林( 草) 将农耕地变为林地、草地，是土 ， 贵州大学2 0 0 7 届硕士学位论文 地用途的改变。( 3 ) 退耕还林( 草) 是对工程实施区经济系统的重建。故可以明确 退耕还林( 草) 的含义：退耕还林( 革) 就是国家用计划手段，以工程建设的方式， 通过政策引导，使沙化地和退化坡耕地向林( 草) 她的资源转化，改变不合理的土 地利用方式，达到生态经济系统重建的目的 本人研究认为，退耕还林是个综合性的概念，应全面系统地对其内涵进行界 定。首先，从目的上看，我国退耕还林的目的是为了改善生态环境，为经济社会 发展提供生态服务支持。实现人和自然的和谐发展。其次从过程来看，退耕还林 实质上是一个全社会范围内的资源配置过程，即改变土地利用方式，重新配置土 地资源，增加生态资源存量，促进社会资源在生态经济系统中合理流转。最后， 从方式上看，退耕还林应该是在政府和市场的作用下，运用计划和市场手段，通 过生态重建和自然力恢复，实现改善生态环境的目的。 1 3 2 生态补偿 生态补偿的概念：生态补偿最初的含义是指自然生态补偿，即生物有机体、 种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生 存得以维持的能力，或者可以看作是生态负荷的还原能力( 环境科学大词典) 。 或是自然生态系统对由于社会、经挤活动造成的生态环境的破坏所起的缓冲和补 偿作用。现在，这个概念则更多地被运用到环境经济学领域中。如c u p e r u s 等 ( 1 9 9 6 ) m 将生态补偿定义为：“对在发展中对生态功能和质量所造成损害的一 种补助，这些补助的目的是为了提高受损地区的环境质量或者用于创建新的具有 相似生态功能和环境质量的区域”。毛显强等( 2 0 0 2 ) 川将生态补偿定义为：“通 过对损害( 或保护) 资源环境的行为进行收费( 或补偿) ，提高该行为的成本( 或 收益) ，从而激励损害( 或保护) 行为的主体减少( 或增加) 因其行为带来的外 部不经济性( 或外部经济性) ，达到保护资源的目的”庄国泰等( 1 9 9 5 ) ” 将征收生态环境补偿费看成对自然资源的生态环境价值进行补偿，认为征收生态 环境费( 税) 的核心在于：为损害生态环境而承担费用是一种责任，这种收费的作 用在于它提供一种减少对生态环境损害的经济刺激手段。戴星翼等( 2 0 0 5 ) 1 认为，为了维持生态系统服务( 调节服务、文化服务和支持服务) ，势必要牺牲 一部分人的利益，不公平性也就由此产生了，而“生态补偿”应该是弥补这种不 公平性的最好手段。总的来说，在上世纪9 0 年代前期的文献中，生态补偿通常是 8 贵州大学2 0 0 7 届硕士学位论文 指生态环境加害者付出的赔偿；而9 0 年代后期以来，生态补偿则更多地指对生态 环境保护、建设者的一种利益驱动机制、激励机制和协调机制。 综合看来，国内外对生态补偿有不少定义，但由于侧重点不同及生态补偿本 身的复杂性。到目前为止还没有一个统一的定义本文认为，从生态补偿概念的 产生和发展过程来看，其有着自身的特点和内涵。 其一，生态补偿的核心内容和实质是生态服务价值的实现，补偿对象是那些 为了维持和增加生态服务而自身利益的受损者，补偿的标准和途径选择以生态服 务的价值实现为主要依据。对于现行的退耕还林政策，多数学者认为具有生态补 偿的性质。而根据本文的观点，认为退耕还林的政策并不具备生态补偿性质，其 中钱粮补助仅仅是一种机会成本补偿，所针对的是土地用途转换的损失，没有体 现出生态服务的主体价值内容。 其二，生态补偿是个系统化的概念即应该包括生态服务的价值体系、补偿 的途径选择、补偿标准的确定及支付、信息等系统的组成等等。生态补偿通过系 统内各要素的组合运行，实现资源在生态、经济和社会系统内的合理配置。从这 个角度来看，退耕还林中并未建立起相应的生态补偿运行系统，或者说系统化程 度很低。补偿的内容没有体现出生态服务价值所在，形式上也仅是单一的政府财 政支付，市场化程度低，缺乏对农户长期收益激励的制度建设等等。 1 3 3 生态服务 生态系统服务的概念最早出现在“关键环境问题研究”1 ( s t u d yo fc r i t i c a l e n v i r o n m e n t a lp r o b l e m s ) ( 1 9 7 0 年) 中，并列出了自然生态系统对人类的“环 境服务”功能。之后，h o l d e r 和e h r l i c h ( 1 9 7 4 ) m 1 、w e s t m a n ( 1 9 9 7 ) m 先后 对全球环境服务和自然服务进行研究，讨论了生物多样性与生态系统服务的关 系。汤蕾等( 2 0 0 6 ) 阻认为，生态系统服务是指通过生态系统的结构、过程和 功能直接或间接得到的生命支持产品和服务。可分为两部分，即生态系统提供的 人类生活必需的生态产品和保证人类生活质量的生态功能。唐建荣( 2 0 0 6 ) ” 认为生态系统服务是指生态系统与生态过程所形成及所维持的人类赖以生存的 自然环境条件与效用。学者们对生态服务的定义存在着差别，但大都包括了生态 系统为人们提供的物品和服务。源于笔者所研究的课题内容和当前普遍强调的生 态系统的无形服务，本文所使用的生态服务概念建立在一个特定的范围内，即不 9 贵， i 大学2 0 0 7 届硕士学位论文 包括生态系统为人们提供的实物性产出，仅指生态系统为人们提供的直接或间接 的服务。 1 3 4 生态服务的价值 生态补偿的核心实质和内容是生态服务价值的实现。从价值的多维性上看， 生态服务价值包含精神价值、文化价值、生态价值和经济价值等价值形式。研究 退耕还林的生态补偿问题，必须首先明确其中的生态服务价值含义。本课题中的 生态服务价值指的是生态服务的经济价值，这主要因为：一、本文研究的生态服 务价值被界定在退耕还林生态补偿的框架内，没有必要也不可能把研究建立在泛 化的生态服务价值上。二、经济价值通常是可以比较的，可以通过科学的评价技 术和手段进行量化。而文化、生态和精神价值是无法比较和难以量化的。三、实 践证明，生态问题常常不是源于生态本身，生态经济系统的一体化本质决定了生 态服务不可能游离在经济系统外，脱离经济价值来谈生态服务的价值没有多大意 义。正是由于上述原因，本文中出现的生态服务价值如无特别指出，均指的是生 态服务的经济价值( 详细论述见本文1 8 2 1 页) 。 1 4 国内外研究现状 1 4 1 生态补偿的相关研究和实践 国内外对生态补偿的研究尚处于早期阶段。国外在生态补偿方面的研究侧重 于生态补偿中微观主体的行为与选择的问题，对补偿的经济原因、市场化的补偿 途径、补偿的具体机制做了研究。如1 9 世纪7 0 年代，美国麻省马塞诸塞大学的 l a r s o n 和m a z z a r s e 提出了第1 个帮助政府颁发湿地开发补偿许可证的湿地快速评 价模型。哥斯达黎加1 9 9 5 年就开始进行环境服务支付项目( p ay m e n t s fo re n v i r o n m e n t a ls e r v i c e s ( p e s ) p r o g r a r e ) ，成为全球环境服务支付项目的先导。 美国的森林趋势组织( f o r e s t tr e n d s ) 就环境服务市场及其补偿机制在世界范围 内对自发或政府组织推动的案例进行研究和诊断，以作为理论的探讨和市场开发 的依据。总体来看，国外生态补偿实践大多采取政府购买模式，箕主要经验是： 在生态服务价值评价的基础上，通过市场机制和经济激励手段确定补偿标准和多 元化的资金筹措渠道。如美国的“保护性退耕计划”主要在环境评价体系的基础 上，通过引入竞争机制来确定当地的租金费( 补偿标准) 。芬兰采用国家购买的 方式对生物多样性价值给予经济补偿( 郭广荣等2 0 0 5 ) “”。哥斯达黎加除了利 l o 贵州大学2 0 0 7 届硕士学位论文 用立法措施保证生态效益的内部化以外，还采用市场手段来补贴私人生产者提供 的生态效益或为政府保护生态效益提供财政支持。1 9 9 6 年立法规定把从化石燃料 中征收的销售税作为生态效益补偿金的来源之一另外，政府还利用可确认的贸 易补偿手段从国际市场上为本国政府进行生态保护寻求财政支持。巴西发挥了经 济激励手段的积极推动作用，较典型的有生态增值税、永久性私有的自然遗产保 护区的建立和森林储藏量的可贸易权。生态增值税遵循“谁保护一谁受益”的原 则，政府将销售税的2 5 返给那些建立保护区和实行可持续发展政策的州政府， 每个州可自己制定分配标准。私有的自然遗产保护区项目由于对保护区减免税 收，在国家环境基金项目中优先考虑，并在对农村信用评级中加以倾斜，从而为 参加者提供了激励机制。合法储藏量的可贸易权计划是在政府行政调节下由私人 组织开展的森林开采权的贸易。政府允许那些从农业生产中获得较高收益、森林 覆盖率低的农户，向那些森林覆盖率高于8 0 的农户购买开采森林的权利，从而 有利于提高土地利用效率和生态效益，而且交易成本极低( 张树川等2 0 0 5 ) “j 。 墨西哥政府2 0 0 3 年成立了一个生态补偿基金，用于补偿森林提供的生态服务。日 本森林法明确规定：国家对于被划为保安林的森林所有者要适当地补偿，以保证 其效益不至于因此而降低。国家也要求保安林的受益团体和个人承担一部分甚至 全部补偿费。德国黑森州森林法规定：如林主的森林被宣布为防护林、禁伐林或 游憩林，或者在土地保养和自然保护区内，由于有别于一般的经营规定或限制性 措施，而使林主经营利益受损，则林主有权要求获得补偿。瑞典的森林法也有类似 的规定：如果某块林地被宣布为自然保护区，那么该地所有者的经济损失将由国 家给予充分的补偿。在研究方法上，国外广泛地采纳了多学科的分析方法，尤其 是经济学分析的方法。我国对生态补偿的研究目前还处在不断的探索阶段，一些 学者开展了一些理论探索和研究整体而言，对森林资源生态补偿的理论研究进 行得较多。如张耀启等( 1 9 9 7 ) 旧1 对补偿制度的必要性与可行性的研究，谢利玉 ( 2 0 0 0 ) 等懈1 对补偿标准的研究，蒋海等( 2 0 0 3 ) 旧1 对补偿复杂性的研究，刘璨等 ( 2 0 0 4 ) “ 对补偿途径的研究，徐益良等( 1 9 9 9 ) 对补偿资金管理与使用的研究。 另外，蔡邦成、温林泉( 2 0 0 5 ) 旧、刘璨等( 2 0 0 4 ) “训对建立环境服务市场的相关 研究。而目前关于森林生态效益补偿的专著较少，对生态补偿的理解还存在差异， 研究的重点集中在森林生态效益计量评价和计量模型、生态效益的交互作用及叠 贵州大学2 0 0 7 届硕士学位论文 加效应、补偿依据、补偿标准、补偿范围、补偿办法以及基金管理方法等方面。 1 4 2 退耕还林补偿问题的相关研究 1 4 2 1 补偿标准的相关研究 一、依据农民在退耕还林还草过程中的经济损失为依据进行补偿。一些学者 认为退耕补偿应立足于区域差异实际，尽可能使经济补偿与退耕地的实际产出相 吻合黄富祥等( 2 0 0 2 ) 旧1 提出补偿标准的确定应该保证农民获得基本口粮需求， 同时保证经济收入不发生显著下降，经济补偿的年限应该由退耕后产业结构调整 取得显著成效所需的时问来决定。黄新强( 2 0 0 0 ) 例以当地的劳动力价格、营林 投资、管护费用等为补偿依据，通过调查访问对沫水流域退耕还林的投入与补偿 标准进行了调查分析和概算，得出每公顷林地每年补偿标准为7 6 8 7 5 元。 二、依据退耕还林还草生态效益的经济价值进行补偿。运用环境经济学方法 对生态系统服务功能进行经济价值计量，并以此作为补偿的依据。例如，黄河 ( 2 0 0 4 ) 1 等认为西部地区农业的生态价值远远大于经济价值，指出现有的退耕 补偿是以经济价值为补偿标准，分析了以经济价值为标准存在一些问题；并提出 确定生态补偿标准时，应以生态价值为退耕的补偿标准在退耕的初始阶段，为 了鼓励退耕。可以免费提供所需种苗等必要生产资料，在退耕完成后，确定退耕 者对退耕成果的个人所有权，并确定一个公平合理、社会各方都可接受的生态价 值补偿额标准，按确定的生态补偿额对退耕者进行持续补偿毛显强等( 2 0 0 2 ) “1 在生态补偿的理论研究中，把生态补偿类型分为两种：补偿生态系统服务功能价 值和补偿产权主体的机会成本( 经济损失) 。认为生态系统生态服务功能的价值通 常远远大于产权主体的机会成本，所以赔付额度至少大于等于其预期的财务收 益。这种思想实际是以生态系统服务功能价值作为补偿标准的上限，经济损失作 为补偿标准的下限。 三、依据经济学角度分析的最佳数额作为补偿的标准。一些学者应用经济学 理论探讨了退耕的补偿标准。张军连等( 2 0 0 3 ) 恤1 应用经济学有关理论，对补贴 政策的效率、激励机制进行了分析。提出确定补偿标准时，要对地区的社会经济 进行分析和计算，寻找均衡点，根据均衡点，确定补贴标准。 四、有些学者在生态补偿标准的研究上提出了不同的看法。如支铃等( 2 0 0 4 ) 佰认为，退耕农户涉及面广、地区差异大、土地生产力水平不一，更难估算出实 贵州大学2 0 0 7 届硕士学位论文 实在在的收入损失，因此补偿不充分是常态。刘璨( 2 0 0 4 ) “ 认为，森林提供的生 态服务具有不确定性，目前缺乏评价的标准和方法，些计量方法还主要停留在 理论上，评价结果缺乏说服力。尽管存在基本的价值评价方法，但由于森林环境 服务的不确定性和确定其价值的成本太高，实践中还难以考虑森林环境服务价 值。综合以上研究可以看出，退耕还林生态补偿标准是当前研究的一个热点，国 内学者对于确定补偿标准的探讨众说不一，目前还未形成一个合理、可行的补偿 标准制定办法。笔者认为产生上述分歧的主要原因是学者们在两个问题上的不一 致。一是对生态补偿概念的理解上存在争议，对生态补偿到底是基于成本补偿还 是价值补偿的看法上意见比较分散。二是对补偿标准中的价值基础缺乏明确的表 述及界定，导致在这一关键性问题的认识上存在着混乱。 i 4 2 2 补偿途径的相关研究 支玲等( 2 0 0 4 ) “1 认为退耕还林中的补偿途径有两种，直接补偿和间接补 偿。其中直接补偿包括国家补偿和社会补偿，间接补偿指产业补偿。并且认为国 家补偿中应适当延长补助年限、划定各类补偿区，实行分类指导和制度创新，提高 资金使用效率。社会补偿中应进行生态受益地区向生态环境建设地区补偿和部门 补偿。产业补偿中国家应提供政策支持发展后续产业，转移农村剩余劳动力。蒋 海( 2 0 0 3 ) 旧1 认为，首先在退耕还林中应坚持长期的财政补贴政策，以提高农户 退耕还林所必需的收益，形成农户还林的激励。其次改善林业投资环境，形成农 户的林业投资激励。具体是以立法的形式明确规定林业减免税项和减税幅度，将 林业税费降低到发达国家5 的水平和建立和完善青山买卖市场，使经营者不通 过林木采伐就可以出售和转让林木资产，从而获得投资回报。最后是实行股份合 作制和产业化经营。方法是以退耕地入股的方式将退耕地集中起来，统一规划， 科学经营，通过专业化分工和要素的优化配置，实现规模效益，增加农户收入。同 时，还应积极培育林产品加工业。通过退耕还林带动相关产业的发展，将林业的产 前、产中、产后服务有机地结合起来，促进林业经营的一体化。刘丽萍等( 2 0 0 5 ) n 3 通过对贵州省不同地区的3 个村镇退耕还林的情况调查研究认为，退耕还林政 策必须长期坚持，同时应对居住在生态地位十分重要、生存环境恶劣地区的农民 实行生态移民。退耕还林应鼓励非政府组织的参与。李文刚，罗剑朝等( 2 0 0 5 ) 1 认为，国家应增加对退耕还林农户的间接补偿，如开征农业生态建设税等，我国 贵州大学2 0 0 7 届硕士学位论文 应效仿国外退耕还林经验，建立国家退耕还林地的托管银行，对一些不愿继续退 耕的农户，可将其退耕地托管给退耕还林地托管银行，并定期获得一定的补助，或 变为其养老保障金。朱金兆( 2 0 0 3 ) “副在对退耕还林的外部性进行分析的基础 上提出，对非项目区内的受益地区应征收生态建设补偿税，用于退耕地区的生态 环境建设。孟全省( 2 0 0 5 ) 1 认为应积极发展退耕地区的后续产业，并且指出 了几种发展模式。即生态农业发展模式、林业产业化发展模式、林药间作药材 一制药模式、林草问作一畜牧业一畜牧产品加工模式和生态旅游模式。通过上述 退耕还林中的补偿途径研究的现状，可以看出在这一问题