（经济法学专业论文）旅游监管法律制度研究.pdf

鍪塞鹜羹塞堂臻圭堂毽泣室生塞煎疆 中文摘要 摘簧：在政府主导型旅游业发展战略的指导下，我国旅游业发展迅速。激管作为 外力干预市场的重要手段，作用濑盖了事前预防、过程控制及搴后规制。在市场 经济大环境下监管越来越多地运用到外力适度于预过程中。本文针对旅游监警的 基本理论阅题、执法体制迥题及立法保障问题避弦了职究，以袋在理论期实务屡 甄的点点突破。 旅游鉴管是一个新兴懿提法，文章蓄先对“旅游箍管”进行了分析和界定 其次明确旅游湓管在经济学、法学、法经济学t 所具有的积极意义。我豳的旅游 监管法律制度的状况直绥影响着旅游监篱作用的发挥。本文认为，旅游监管法律 制度的关键点有兰：一是基础理论，包括宗旨与原则；二是监蟹模式，包括监蟹 主体与职能分配；三是立法的体制，包括基本法、配套法及缀家标准霉业蛎准。 从基本理论的角度，旅游监管的寒肇应定位予保障旅游相关圭体妻冬合法投盏， 芳以可持续旅游佟隽旅游鉴警抟骤剩髑鬟标；扶鼗管模式静角度，涉及到旅游行 政警理橇关与旅游行、监协会的定位及职能，本文认为应当赋予旅游行业协会部分 辛士会往簸管职能，这是第一个徭次。第二个层次是在旅游行政主管机关与相关职 能机关之间进行明确的分权与控权，以保证旅游监管的高效：从立法体制的角度， 旅游监管所依据的基本法亟待确立，配套法需要完善。 本文主要运用了比较分柝法、历史分板法，通过对我尽旅游业秘旅游行政繁 联体割的演变分恚陲，井借鉴国外黪先进经验，瓣旅游监警矮蠛的三个箍赢稠逶进 幸亍了分攒，希整夜学术上有所突破。 关键词：旅游虢管篮管模式法律制度 分类号：d 9 2 2 2 9 4 錾嚣塞鋈态璧爨耋堂盈篮塞叁垒s 芏器叁譬篁 a b s t r a c t a b s t r a c t ：t o u r i s mh a sb e c o m ear e a li n d u s t r yi nc h i n a , a sw e l l 笛o t h e r c o u n t r i c so ft h ew o r l d i nc h i n a , t h eg o v e r n m e n tp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei nt o u r i s m , w h i c he l e v a t e st h et o u r i s md e v e l o p m e n t r e g u l a t i o ni st h em o s ti m p o r t a n tm e t h o dt o l 找l r l a g et h em a r k e ti n d i r e c t i o n ，w h i c hw o r k sf r o mt h ef o r w a r dt oa r e r w a r do ft h e t o u r i s m t h i sr e s e a r c ha i m sa lt h et o pt h r e ef o c u s e si nt o u r i s mr e g u l a t i o n , i no 】c d e ft o f r e dt h ew a yt ob e t t e r t o u r i s mi sa 纛e ww o r dt om o s tp e o p l e t h i sp a p e rd e f m e st h ew o r df t r s t l ya sf i l l i n t r o d u c t i o na n dt h ef o u n d a t i o no f t _ h i sr e s e a r c h t h i sp a p e rd i s c o u r s e st h em e a n i n g so f t o u r i s mr e g u l a t i o ni ne c o n o m i e i a wa n dt h e i ri n t e r a c t i o n t h ef i r s tf o c u si st h et h e o r yo ft o u r i s mr e g u l a t i o n i t s o b j e c t i v es h o u l db e p r o t e c t i n gt h er i g h t sa n di n t e r e s t so fr e l e v a n ts u b j e c t s ，a n d ，i t sp r i n c i p l es h o u l db e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to ft o u r i s m t h es e c o n df o c u si st h em o d eo fr e g u l a t i o n t h i s p a p e rh o l d st h ev i e wt h a tb e t hg o v e r n m e n ta n dt h et o u r i s ma s s o c i a t i o ns h o u l db et h e s u b j e c to fr e g u l a t i o n ，w h i c ho n l yd i f f e r si nt h ed e t a i lf u n c t i o n s t h eg o v e r n m e n th o l d s t h ef u n c t i o n sr e l a t et oe c o n o m i cb e n e f i t sa n d ，t h et o u r i s ma s s o c i a t i o nh o l d st h e f u n c t i o n sr e l a t et os o c i a lb e n e f i t s t h et h i r df o c u si st h el e g i s l a t i o n t h et o u r i s ml a w s h o u l db ee n a c t e da st h el e a do ft o u r i s mr e g u l a t i o n o t h e rr e l a t i v es t a t u t e sa l s os h o u l d p a ym u c ha t t e n t i o nt o t h i sp a p e rd or e s e a r c hm a i n l yt h o u g hc o m p a r i s o nm e t h o da n dh i s t r i o n i cm e t h o d 协 a n a l y s i s 1 md o i n gm yb e s tt om a k es o m eb r e a ki nt h ea c a d e m i co f t o t t r i s m k e y w o r d s ：t o u r i s mr e g u l a t i o n ；m o d eo f r e g u l a t i o n ；i n s t i t u t i o no f l a w ； c l a s s n 0 ：d 9 2 2 2 9 4 学位论文叛杈使霸授权豢 本学霞谂变辛# 者完全了解耗索交遂大学有关保髻、使蔼学位论文的麓意。耱 授投芤东交通大学硝以蒋攀位论文的全部或部分内容缡入封关数据库进行检索， 并采用影印、缩印或扫描等复制学段傈存、汇编以供奁阕和借阕。同意学校囊灏 家鸯关酆门或枫梅送交论义的复印孛襄磁蠹。 ( 保密的学位论文在勰密爱逡用本授权说甥 学位谂文作者签名：名 _ _ 、蔽 签字g 籁：吵年窃润碜霹 、 f 导颊签名： 签字黼。7 苹咱澎嗣 錾塞塞遁蠢璺蘧圭登建娥塞。逖塑搬壅秀 独剑憔声鞲 本人声明所量交的学位论文建本入在蹲师攒导下进行的研究工作和墩得的研 究成果，除了文中特涮加以标注和致谢之处外，论文中不包禽其他人已经发寝或 撰写避的研究成果，氇不龟食为获得匏京交逶太学藏冀穗教育梳构的学位或证书 瑟傻愆避静耪拳墨。与我一嚣工捧豹囿客对零疆究赁擞懿侄舞羹献均已袭论文中终 了骧镄豹说鹳势表示了谢意。 学位论文捧者签名：互救签字习期：蹿 苹盘胄凇基 3 9 致i 身 入整缀萋要瓣是簌帮飘罄。获群，聪慧瓣零照：鹱羲，擎赛褥鹗德。疆荣辜 怒够菇必张晓永教授戆学艇，务获耀亦菰善。张老师缩予我静不仅仅雉法学知识， 受包含了严谨的治学态度、踏实的工作作风、豁达的处世心态。所有这些，使得 我能够糕短暂的研究生求学阶段中快速成长。猩此我衷心感谢张晓永老师两年多 来对我的关心裙指导。本论义邸楚在张老师绷心攒导下竞成，磋鬟尊薄弱的旅游法 学镶壤爨蠢譬经蠢过疆螯帮逑茫，是张老鳋给予了襞整簿下来懿勇气鹈傣；各，劳 绘了我校多建设魏意歪，霉次感澎。 戴辩，寨交透大学游肇颥教援、张长脊毅授、陈力铭教授、郑翔教授等先 精辩本论文提出了宝贵意觅，庙发我迸行更加严谨的学术研究，程此我向她，他们 表示衷心的感谢。在选题以及撰写论文期间，赵双璐、黄笔镜、裳舞、祝媾、杨 槔等爨攀对我篱谂交给予了熟绩蘩鼙，在筵囊毯稻表达我熬感激之稳。 另岁 感谢父母多年采懿赢撩和缤簇。龟黪滋张景，魏懿理瓣秘支持傻我能掺 蠢宽慰嬲时间郄誊喜瓷秘以究成谂文。 热塞鬈壅鑫堂送 奎堂藏 j 垒 塞囊 摩 索场经济怒秩序经济，它存在酌蓊稳是法治和法制。某稀意义上讲，法律法 巍是僳障有序经济的最有效衽会契约形式，也是对舰制者最有效的规制手段。 随着旅游业的发展和国家政策的引导，旅游业吸引着越来黻多的民间资本， 同时加入世贸组织我国就服务业做出的承诺为旅游业带来叛的发展空间，旅游业 对外资的开放度越来越大，面另一方瓤，旅游市场中不法经营、非法竞争、握害 瀵费案利益、搜害环境利益筹缮必时褒发生，出此弓| 发鲶纠纷戡逐渐增多。逛予 对枣场秩序躲维护秘奄场安全的保障，有必要瘸法对旅游韭进行盆管。法律法栽 遣使旅游经营者或旅游者予黻遵循，否翔就妥受到法律惩罚，具有目标的明确性、 执行的强制性阻及效果的直接性等优势，为普通行政手段调整市场所不能及。通 过立法，规范对旅游资源的管理，防止过度掠夺经营，使旅游资源保护男发走向 法制化、规范化轨道。 同时，在缎济全球他、嬲终化的今天，枣场嚣临豹极暹籀熙蹬瞧爨盏增丈， 经济发展要求繁场体系凳完善、枣场效率更涛，这一切都要求加强市场整管的广 发、细微度帮有效性。我国靛旅游监尚属于新兴行韭，还存在穰多的漏洞，更需 要盆管主体的瓒往盆管，建立健全的市场监管制度，并在旅游监管的过程中，促 进行业体系的完善和行业的健康发展。因此，为了使旅游监管有序进行，使监管 遵循市场规律，科学反映客观经济规律，旅游监管法律制度不可或缺。 北塞客 垂 太茎臻圭翌焦淦塞登崖 引言 旅游数是集“吃、住、行、游、娱、购”为一体的综合健菔务行韭。总笕健 赛经济发展煞方方面面，旅游泣西成为世界经济中发展最快、最富生杌的产业。 我国旅游资源得夭独厚，旅游业作为我国第三产业中重点产业的地位不断受到肯 定，发挥了其较强的关联带动作用。正如世界旅游组织所指出的，中国大陆及香 港、澳门地区旅游业增长最为迅猛，被黄遍认为悬“未来最具发嶷前景豹旅游是 的地”。据世赛旅游缎织的预测，到2 0 2 0 筝，中靼糁成为戡界第一大旅游晷黔缝 塑。 我粕褒辫攫旅游垃给我国经济带来新的发麓的同时，应当对旅游娅所面临的 挑战进行冷静的蒜考。中国旅游鲰作为产业部门毕竟不过十几年的时间，在法制 建设方面还有很多不成热的地方。迄今为止，在旅游业髓管法律体系中尚未有基 本法旅游法，现有的法律也存在相互不协调等诸多问题，这是立法层面的阅题； 执法层蕊，旅游般管是旅游法制的薄弱环节，旅游监管朦则、监警模残、鉴管主 体等尚不明曦，成为我熙旅游法浚亟终解决的阙题之。 霆翦，对予旅游监管浚律制度缀少有学者讨论，可觅尉的资料也仅建对国矫 箍管制度的一稀介绍，不能全面的阐释和解决我国旅游箍管法律制度所存在的问 繇。本文针对旅游盆管法律所应有的宗旨、原则、监管模式、j | 矗管法律制度结构 等问题进行研究。运用比较法、法经济学方法等分别从理论和实践的层颟搽讨莰 豳旅游监管应有的法律保障，以期为旅游法制的完善提供参考靼建议，弥於我睡 旅游监篱法律制度的薄弱和法学磷究的缺失。 以法治业，以法兴烂。妇侮科学设诗裁游监管法律制度体系，完善与社会经 济发展相适应的旅游益管体制，惫摆在我们面前的一个重大课题，也是本文试图 解答的难题。 蛰塞窑蒌太萋臻燮燕绘塞錾鼗篓譬酸最蠹黎覆龚 1 旅游监管的界定和原理 1 1 旅游监管基本范畴的界定 监管是近几年来的一个热点名词，以金融彳亍业的监管进彳子镊最早且步伐最快， 先后成立了证券监督管理委员会、银行业监餐管理委员会和保险业监督管理委员。 国家电力监管委员会也褒2 0 0 2 年成立。毖外，众多领域都用监篱冠名，倒鲡；食 品安全监警、药品安全鉴警。那么，究竟什么是菰警? 它英有怎样的内涵韵外延? 旅游篮警又应该戳行么样的姿态出琥? ( 一) 篮管的词源及辨析 “懿管”一词源于英文“r e l a t i o n ”，它起源予1 9 世纪末美国对铁路的价格 监管，有“管制”、“规制”和“监管”三种译法，“监管”的译法在实践哮较为鬻 见。本文认为，虽然这三个词由于译法的不同和使用豹偏好在实骣运髑哮寿所不 凰，但冀内涵基本是一致懿，本文统一采焉“鉴警”这一译法进行攘关探讨。 多数观点认为蓝管毯含篷督和管疆静内容，僵我们不应刍熬益管肴作是箍督 和管理的简单福加。从字面上来说，箍瞀是事后的调蘩手段，管理是过程中的调 整手段，在监督加管理这个组含中，缺少了事前的调整，而监管恰恰弥补了这部 分的定白，形成对经济活动的全过程的调整。正如顾功耘教授所述：“这神积极的、 灵敏的、主动与被动相结合的、事先预防与搴威处理姻统一的魃警，愈辣愈体瑗 出其优越性，謦场监罄己成为国家魏蓄要经济管理职能。” ( 二) 旅游鉴警麴界定 “鍪管”怒属于多领域的专业性词范，在不同的领域其侧重点有所不同。经 济学领域监管讲的是对经济发展的宏观规制；政治学领域监管讲的是对政府权力 的约束；社会学领域监管讲的是广泛主体对监管对象的监督。本文所进行的是产 业经济法学研究，以旅游这个特定的产业或者行业作为硒究的基本领域，对艇管 的碘究是以旅游行业为基点和归宿鳇，可以形象斡称之为“旅游行烃浆管”残者 “旅游业鳖管”。旅游凝管奄禽群方覆的内容；对旅游稽整内各主体行为的盆管 和对箍管主体的盆管。它具有戳下待征： 1 、综合性。旅游行业是综合憾行业，这决定了旅游盛管的多面性。包含了食 品卫生与安全j | 茳管、运输安全j l 盏管、服务质鼙监管、旅游环境监管等。 2 、零节性。纂子旅游业对旅游资源的依赖性，其旅游线路的设定期咨源也受 到自然资源规镣的很大影响，多数旅游晷豹憋懿景鼹都具有明显静攀节牲；圆对， 璇功耘t 经济法 ，商等教育出版社，2 0 0 4 年第二敝，第1 窨页 2 蕊嚣塞爨鑫雯瑟耋耄攘淦塞鍪避蘸薰篓我室麴嚣登 我国所实行的垒醐大假日制度，使得旅淤业在受自然资源牵制的同时又凝剩来鱼 客源规律的影响，呈现出明显的蹬节性。 3 、分级憾。所谓毂分级性媳壤以称作是掭准饯，隧罄我国旅游选熬辩拔程发 攀瑟燕夫，瓒瓣逶行楚壤瘩整禄毽、豢嚣标准筹歼熊趁我蓬落户。努缀溢餐戆效 率更嵩，为激器各国艨广泛运瘸。 4 、注嚣质豢篮管。旅游地属予服务业，服务照的突磁特征在予以满耀颁客需 要为核心。没肖顾客的需要就没有社会的需要；满风不了顾客的需要，也就不能 满足社会的需黉；不能满足顾客的需要，服务组织将笼法生存和发展。麟此，褒 提供旅游服务黥过程中，旅游企她赫矮骥礁漤褰霈簧与服务之鬻毂关系，缆耀美 法霉法筑鬻馥身糕釜兔诲静壤波下褥舔客夔蔫簧转张舞鑫身瓣务黪簇量簧袋。 5 、注粪薹f = 境篷警。旅游滕务黼予环境其有天然鹩依赖往，不论是人造豢溉捧 或天然豢藕，遮就注定了在德商旅游服务质量的同时+ 必须保护旅游环境。旅游 环境的存在和良好状况是旅游北发展的天然资本，减攒或者失去这些资雄，旅游 业将失去活力糖至不能生存。w 以这么说，没有哪个镣她对坯境尤其怒囊然资源 懿搽护魏懿褒发熬耋褪了。鸯戴，繇壤整譬在旅游魏謦串惫砉撵7 辍箕霪黉豹褒 鐾。 1 2 旅游靛管的类型 藏游鼗嚣羧务过鹭一秘，囊予羧游翌集合了“皑、往、嚣、游、疑、戆”， 蔻多荦誊服务媳昭练合，裁忿霹篡滚管是一个复杂的幸搴，没毒一定的髂瑟蹩难激 取德很好鲍蠛鬻效果的。因此，祷必要慰旅游黢管避纾会理黪分类，遗对手辩学 划分旋游鉴鬻投羧、瘫效实耀旅游篷管吴有积极意义。 一般试淹簸管包含市场准入簸警、邋出盆篱、行为蕊管、璜量箍镣铸，蹙一 个全遭程豹熬警。在羧烫登警孛，鼹手蓬警薅系弯死秘蚕弱熬筑点： 多数著髂按照旋蕴餐主体避行分类，分凳辩藏盼程的釜管、辩每游懿蕊警、 对风景区的嫩蛰、对旅游饭店的艘管等2 。这样的分爽好处在于不同主体弼以明臻 的找到嚣零艇擞凌自是身上的般瓣接施与力度，扶鼷建好熬规范鲁身抟霉学为。餐 帮缺乏宏躐熬体系性，誉烈予鼗瓣主俸鼓整体上对杼救进行虢警。 逶鸯攀嚣按爨蓬瞽翁功戆避簿分类，势为：割定籀实麓矮章裁度、枣缓准入 与禁入、危糗魅壤帮市蛹逶出、遂营风陵控裁、串分辘梅篮繁和关联交耪篮餐3 。 这样的j l 薤管体系固然符食监管的一般划分，但不鳓行业内部监篱的内窭鼹有所区 2 j 覃玲：市场监管法障问题研究，中山太学f u 版社，2 0 0 6 年 3 凳弘、葫伟： 落蝻瓶管法论：市场艇管法的蒜硝理论与蒜奉制度，托崩天学i j 敝社，2 0 0 6 颦 热基窑爨太燮甄塞堂焦鲶塞蕊邀璧笺鲮爨意熬囊爨 分的，按照市场蕊管的一般模式来进行旅游j l 苴管不具有针对性，而且对一些旅游 业的特殊问题也起不剿调节的作用。 鉴于以上分类方法对于旅游业监管的不适性，本文按照监簧联要实现鲍璺掭 或者价馕可以烽监管分为经济性鉴管农社会性监管，并以此作为旋游妊管体制梅 建憋基点。这辨磅究思路匏好处在于遥过分析数警酶价毽胃戳翳确篮管i 作的羹 燕，对 ：行鲎性鉴警取褥实效有独到的蘸处，也有乖j 于扶行泣的高度把攒j | 盏管的 力度和方向。 l 、经济往监管指在自然垄断和存在信息偏在的领域，主要为了防止发生资源 配置低效和确保利用者的公平利用，政府行政机构用法律权限，通过许可和认可 等手段，对企业的进入和退出、价接、服务的数量和质量、投资、财务会计等鸯 关霉为加以监繁。 2 、辛会性鉴篱是i 美保障劳动者帮清费者韵安全、健康、歪凳以及环境保护、 防止灾害为冒的，并遥过制定标准评价特定行为的箍管。 经济性盆管可以对企业的进入、退出、经营行为、产品质量等做出全过程的 监控，保证了市场秩序，一般是采取行政手段；社会性监管通过对企业的外部效 应以及社保等进行监控，明确了企业在发展过程中对于联境、对于员王的责任， 社会性管制更多的是靠各秘标准进霉亍。鼹者缨会形成鉴警躲基本孝每架。 1 3 旅游监管的原理 我国旅游业是政府主导型产业，旅游监管是旅游行政管理机关的蒙受职能。 但并不是晚旅游监管仅仅是行政管理的手段，它铸会多学科原理，能够i 羔旅游业 的发展中起到积极的题不是消极的 乍赐。以下从旅游鉴警的经济学原理、法学霖 理、法经济学服瑾熬角度对旅游监管的存在帮作用傲理论性分析。 1 3 1 旅游监管的经济学原理 ( 一) 合理配置资本需要旅游监瞥 慰予瓷源配要监麓的霪求营先源予枣场失灵。这是各纾数静共有霜露有襞结。 熙谓枣场失灵，主要是峦枣场桃制作糟黪鸯发毪、富警性和滞螽性弓l 越，导致资 源在不蔺领域的配置不合理，形成浪费或者低效。这个时候就需簧外力进行干预。 这种外力，必须具有强大的经济实力，能够影响市场运行状态，必须搠有丰富的 信息资源、政策资源，能够引导市场走向。 在旅游业，随着政府相关政策的放松，越来越多的国钋资本和民蚓资本进入 4 旅游业，这对于加强我豳旅游业的基础设施建设、提高旅游业的管理水平等是极 大的促动。但我们也应当看到市场失灵的缺陷农旅游业同样存在，例如在我裁 旅游饭店业允许外资进入初款，外襄大量投资建设涉钋饭店，形成了过剩鳇垂凌绘， 燮金魄裂用率不蘧，对于我国旅游饭店业发展的成效瞧不弱显。君相关部门出螽 新懿规定，限铡涉外旅癌静数量帮震耋等多项措施，才佬得涉补旅店娩逐步恢复 委常秩穿。可觅，合理的配置资本不仅对予资金酌和闱建很重要的因素，对于行 业的发展也具有极其重要的意义。我国入世关于旅行社业也对外开放的承诺已经 基本兑现，面对越来越的外资投入到外商独资旅行社、中外合资旅行社、中外会 作旅行社中，借助主管部门合理的配鬟这些资本成为紧要，急嚣加强旅游监蟹。 ( 二) 控制运营风睃嚣要旅游监罄 艨谓熙险裁是由枣场静不确定性霉l 起懿产生经济损失酌可能毪。有效的监管 是防范稻控制弧陵能最羹要手段。在不简的行娩，风险蔻客溉存在的，凳是表现 方式和风险大小不同，由此决定了不问彳亍业所需的监管力度和方式也有所不同。 在旅游业，风险主要来自以下两个方面：一方面在于对资本流动风险的控制。 不同的资本进入旅游业，设立旅行社、参与旅游景区的开发和建设等，在派头上 保证这些资本进入的安全性和达橼性，对于防范出此弓l 发鲍对整令行她的风险以 及其 也经营者锩来经藿风险具荔重要熬意义。另一方瑟在于旅游鼹务矮鸯；i 发静 赋黢。出予旅游带场存在信怠不对称、旅游虢务不合约定、旅行衽超范酗经营等 等多种内在的竣者入为的因素，导致旅游业成为纠纷频发的行业之一。这样的情 况对于旅游行业的秩序、旅游企业的发展以及游客的消费期望满足都是不利的。 为了有效的防范和控制这螳风险，旅游主管部门设立了严格的审批审4 度、年 检制度、登记制度、信用制度等来加强对旅游企业资掇魄认涯裁监譬：通过攫撑 旅游信息通擐和枣场状况预警卷4 度减少僖患不对穆腰带来鹊风险；透过雀全国建 立震耋鉴督管璎搿等途镁攘强对于旅游服务震量的溢管。 ( 三) 旅游行业的负外部瞧控制需要旅游盆管 旅游韭面临的有些问题，不是旅游市场机制本身所能解决的。最突出的就是 有些旅游企业的活动会造成外部主体的经济及其他方面的损失而得不到枣卜偿，如； 娱乐场所对附近居民的予扰情况；旅游景点灼秀发可能由于保护接旌跟不上，容 易造成坯境污染。这些实际是枣场失灵的另外一个羹要表现一夕 在受效疲。辩在负 效应是攒单个抟生产决策或者消费决策壹接的影晌了袍入的生产或者消费，其过 程不是遴过市场，而这种扩散的影响又并未反映在市溺价格中。市场主饰对自身 利益的追求和对他入、社会利益的漠视极有可能造成对后者的损害。这种外部负 效应对予社会来说是非理性的，一般不可能通过市场机制的自发作用得到纠正， 只能通过外部监管来解决。 1 3 2 旅游监管的法学原理 旅游监管的法学原理在于它契合了众多法学理念尤其是经游法理念。这使褥 旅游监管在经辨法领域占据了一定链鬟。 ( 一) 控权理论 为了热强全国旅游鼗箭行娩管理，掇升我溺旅游业的衽会地位和在国际市场 中的竞争力，函家旅游髑提出了政府主导型旅游发展战略：在以市场为基础配鬣 资源的前提下，全面实行政府主导型的旅游发展战略，以进一步加大旅游发展的 力度，加快旅游发展的速度，使旅游业为国民经济增长做出更大的贡献。这为旅 游监管提供了强有力的支持。 震镶戆鸠罄说过：“一甥有权力静人都容易滋焉权力，这是万吉不交的一条经 验”。“有权力静入髓傻焉权力一直遇到有弄黻的遣方才体证”。4 旅游溢管韵过程也 就是相关盆管主体行使瑟管职权履行漩管职能的过程。旅游监管过程中必不可避 免会出现溢用行政权力现象，过分地使用行政手段对旅游业进行千预，就会使“政 府主导”逐渐演化成为“政府主管”，这势必会削弱市场在旅游资源配舞中鳃基础 性地位，同时，这又为某些行政官员创造了寻嘏腐败的机会。可以肯定地说，旅 游监蟹俘用发挥碍如侮直接关系政府主导型战略实施熬效果。这裁存在一个监管 黪会法搜秘舍璎性闯惩。合法悛要求旅游益管必须依照桷关法律进行，合理住要 求旅游整管必须把握好盆管的隧度，不能过凄盆管，也不能放而不管。 规范行政机关对旅游业的煎管行为，实现依法监管无疑需要全社会各方面的 努力，其中加强旅游法治建设，通过依法治理来规范政府的旅游调控行为就成为 解决问题的关键。同时，统一、公正、合理、透明、毫效地履行驶黪职毙是w t o 对成员方政府职能的基本要求5 。旅游监謦要受到法德螅剑终，这是旅游法治豹实 质意义之一。用法作失投力熬边界，摆悉手中静权力与彳亍监发震韵关系，正确绣 看待牟曩运用手中的权力，才有可能铲除消极腐效现象，才有稍予实现有效的旅游 盆管。 ( 二) 经济法的安全理念6 安全是一切法律的首要价值。对经济安全可以从微观期宏观延秽焦度寒理解。 ( 法) 盂德斯鸿、张雕深译：论i 虫的精神( 上册) ，商务印书馆。1 9 6 1 年转号l 自刘铁童【：。关卡依法规戴旅 游髓暂行为的崽考”黄山学院学报2 0 0 5 年第1 0 朋第5 8 页 中霉加入w t o 泌定书第2 条a 颂繁2 款撬定：。审善斑鞋统一、公芷鞠台莲靛青式透丽鞠奄爹蓬孛采或 府柯关戏影响货物贸易、服势贸易和与贸易盲关的知识产权( 。t r i p s ) 或蛐汇管划的所喜洼律、矬娥擞其他 措施以藏地方政府发布或适用的地方能法规、规章及其他措施”虬笫4 散又j i ! 定：“中同心盐、 ：一种机制 使个人期企业挺此挺避娶家主警极关注鏖贸器鹌度来统一适用瓣错况。”要对旅游麓务赘荔剃窿赛行统一， 公i e ，台理、通明、崩效管理就必须转变政府的执法观念和下作方式。 6 鞋下论述燕作者对张守文教授专著的理解张守文：经济法理论的重构 人民出版社2 0 0 4 牟 6 敦毫变爨太雯臻支璧燕浚塞蕊鼗鏊鬣数墨蠹巍嚣鬟 徽观经济安全有经营者权益安全、消费者权益安全和劳动者权益安全：宏观经济 安全即豳民经济整体安全，它包攒了微双经济安全。经济安全嗣摭的设定，为法 律提供了新的价值追求。 旅游涉及的主体众多，涉及多方溪的剩蕴，需要拭宏既经济安全帮微观经济 安全载角度做出调整。旅游篷管委是这样一种制度。它通过市弱益管机制，对市 场准入控制、竞争秩序维护、消费者权益保护进行瓶制，适度限制了市场机制的 弥散作粥，维护了市场的基本秩序与交易安全；另一方面，通过宏观调控法律机 制，合理配置与市场适当的国家经济资源，维护国家经济资源，保持旅游行业发 媵的基_ 本公平秩序。 ( 曼) 经济法的公乎璞念 艨谓公平，撼述豹圭要是一种社会莽j 益靛均衡状态，戮诧对衽会摹本结构产 生影响并健进社会合作与发展。经济法静公平瓒念，将杜会经济生活的维入、交 荔、结莱等当作一个系统避行公平机制分析，并以此作为自已的追求目标。它包 含了规则公平、信息公平和分配公平三个方面的含义。 其中，信息公平理念要求对旅游市场主体进行监管。信息公平是攘要求信息 提供者慰社会成员保持普遍的、公平的、平等的售息提供，不锝对桂会成员实符 镶息区别对待葶要售息艘视。在旅游行业内，特别是旅游淆费鼢遥程中，存在着信 患不对称静现象，单靠市场自身静杌制是无法有效调节的，需要外力的介入对旅 游市场圭俸进彳亍盆管，戳尽可能的维护双方的信息公平，维护市场交易秩序。 ( 翻) 经济法的发展理念 经济法涵括了可持续发展的核心内核。即健康的经济发展应建立在生态可持 续能力、社会公正和人民积极参与鱼舅发展决繁的基础上，霹持续发展j i 雯为公平 这一占老恧传统的道德与法律馀僮范嗨注入了薪理念与薪愚维，并升华为经济法 豹发展公平理念。 百持续发袋瑾念对予旅游彳予盈是生存之本。旅游啦对于旅游资源的依赖是与 垒俱宋的，对于旅游资源的含理开发、利用过程中必须始终遵循可持续发展的原 则。这不仅仅怒对于下一代人资源使用的保护，对当代人资源利用謦行业的生存 也具有决定性意义。 ( 蠹) 经济法躲社会责经理论 弗场主体煞辜会贵任也是带场篷管的重簧琏由。经济学中的衽会利益学说认 为益管是政府成公众的要求，纠正和消除市场缺陷、增进资源配置效率、改簪收 入分配的有效手段。行业监管法就是体现全衽会的利益、实现国家干预经济意志 的重要法律，即经济法的组成部分。经济法历来强调社会本位，要求市场主体在 实现个体利菔时应尊羹社会利益，在符使个体权利时应承担一定社会责任。 韭基鹜爨拳璧爨支燮霪曼塞燕鼗鼍鹫酸墨嫠黧嚣登 旅游业主体的社会责任表现于在旅游行为同时产生的负外部性的控制，集中 体现为遵守法律法规、维护公共利益。市场主体在市场行为中是否履符了这耪社 会责任，就成为旅游监管的基本理由。 1 3 3 旅游监管的法经济学原理 法经济学楚一门交叉学科，它旨在运用现代经济学的方法来解释法律制度和 分析法律问题。旅游监管的法经济学原理在于其相较予司法的救济缀济性 由予存在着市场失灵，个人、小企业和社会的利益就可能受到损害。这时， 受损者本可以偌助法院维权，傻掺藁瑟和旄莱镍( 2 3 ) 的识襄迁骧，监管魄法 羧诉讼怂理县鸯要高豹效率7 ：蔷先，监管者可能比法富鸯更强燕的渤梳去进行离 代价豹逢法调奁，戳获褥侵权的证据。蔼法宫廷是戳种中立的身份按照谁主张 谁举证的原刚要求击具傻权的证据；第二，监管者能够代表被损害方或者被侵权 方的共同利益，直接进行裁决，法院则是不诉不理的被动式执法：第三，监管是 对侵害彳予为的事前预防，即监篱可以被设计成以低成本来鉴别遗法行为，恧诉讼 则是在熊害已经形成之后的一秘权铡主张。 在旅游业，服务涉及到“吃、佳、霉、游、娱、赡”六大方蚕，产生黪纠纷 具有了“三多一少”抟特征，群数霆多、种类多、人数多，纠纷标的金额却不多。 这样扮案侔细架不设蓠行韭溢篱，宣接由法院受理，对于当搴入是很天的讼鬃， 不够经济：对于法院系统，造成了更多的审案联力，资源更加紧张，对子整个司 法系统也是不经济的。旅游监管恰好弥补了这两点不足。旅游监管的手段不间予 法院，它具有事前、过程中和事后调整法律关系的犍点，通过设立赝量保证金剑 度等防藏在旅游业运行中出现的纠纷，在出现旅游纠纷之居珂以透过藏游鉴管部 门处理，旅游鼗管部门褒调查取谨、行业和知谈静占有方面其有明湿优势，可以 快捷褥离效韵解决纠纷。这时予减轻法院的办案压力、减少当事入的诉讼支持和 诉讼风险、实现各方主体的经济性具有重要的作用。 7 余晖：“对盗警热的冷憨考8 ，串萄经济辩擐 ，2 0 0 6 年6 旁2 2e l s 婺塞窑蕉去星壤生燮燕i 鑫塞糕鼗鼗譬鎏焦型塞鲑逼疆缝鍪 2 旅游监管法律制度的国际经验 2 1 突出可持续理念 旅游业的特性使得各国对于旅游资源的保护十分重视，可持续理念礁旅游业 显得格外重要。例如希腊和法国都高度重视对旅游资源的保护。具体做法主要鸯： 一是严撂规划繁理。就大的环境来讲，鼹国都透过制定攥划，依法进行管理秘缣 妒。默城索环境为侧，对枣区翡i 地利黑及城市的建筑秘高液和外形进幸予法律麓 定，戳诧傈护城帝原有的文亿风貌。使各个旅游城市都充分体现出自融的个往， 构成了箕独特的、具有一定吸弓j 力的旅游目的地。二是多方筹攒保护资金。两豳 均实行对文物资源分级分类管理，按照文物等级确定保护资金来源。国家级的文 物保护设施，由中央财政提供所有的保护资金，包括工传人员工资；地隽级的文 物保护由地方负责。兰是重视壤弯窍裂予旅游发展约环境。他们在经济持续发震、 综合国力强盛垂冬基础上连续不断她进行国土整治帮环境保护，形成了出秫茂盛、 缘苹摇茜、水流清澈的畲然生态环境5 。 市场经济怒法制经济，新加坡旅游蚊建立了规范的法治体系，有利予保护游 客的合法权益，规范旅游经营者的行为，也有利于旅游资源的开发与保护，是旅 游可持续发展的重要保障。新加坡每年有相当于其人e 1 总数两馈的旅游者，对其 资源造成了很大的压力对环境的负面影响撂使缀耨加坡旅游业不雩导不对环境给予 充分的关注。必姥凝加坡生产力取标摧局建立了i s 0 1 4 0 0 0 辱境和管理系绞谈涯体 系，指导企业在遇到环臻警示霉孪静行为。忿外，新擒缓还将藏游税收静3 焉戳保 护环贸。 2 2 注重旅游监管模式 旅游监管模式游瓣是旅游监警职能农篮管圭嚣闺的分琵方式。嚣前各国对魏 考不同静尝试m ： l 、旅游委员会模式 旅游委员会模式，怒指在政府最高管理机构下设置一个委员会，由政府主管 l 糯窑斌、董灭羹：两方璃家旅游法律往艟汇编， 会科学文献出版社，2 0 0 5 年 9 时露：“掰加坡旅游业可持续发j i e 的隈制性因素及其滇磐驻犀分辑”+ 亚太经济 ，2 0 0 4 每第3 凝，第2 7 凝 至2 5 页 瞩玉楚：蘸游法蔫赣獠 ，东j 七i 瞎缀大学氆旅社，2 0 0 4 年第驰页至鹑页 9 热塞窑适盔堂殛生燮缝逾塞熬爨鉴鳘鎏整墅壤鲢篷隧缝鹭 的副总理或某一个部长领导，由与旅游关系密切的部参加，以便协调鼓领导全国 的旅游工作。其特点是，委员会只有单一的旅游管理职能，功能主要是协调部门 之间的关系面非权力机构。另外，在委员会镊导下，政府机构中还寅领导全基旅 游工作的极构具体受费全国魄旅游工作。实行这静模式黪国家蔓要有爨毯哥、漠 大剥疆、日本、马来援或、瑞士、泰豳等。1 9 9 3 年戬籍的中国，1 9 9 6 筇以前的 美国，磁是这种横式。 2 、混含职能模式 混合职能模式，是指政府脓管旅游的职能和政府其他管理职能结食起来，成 立一个部，或费在与旅游业关系密切的部中设立旅游膈、旅游处。实行这秘模式 的国家主要剪加拿大、鳆班牙、意大利、韩国、袈掘坡、印度、埃及、营尼鼹、 欺里兰卡、芬兰、訇牙剥、蚕内瑞拉、露尼、巴吉斯塔、荷兰等。 3 、旅游都或旅游局模式 旅游部或旅游局模式，是蒲在中央机关中按主管业务范围划分部门，机构为 部或局级，部的行政级别高于局，局直属政府内阁成员。萁特点为篱理职能单一， 只负责全国旅游业。实行这种模式的豳家主要裔：中豳、朝鳝、突尼额、巴巴多 斯、非律宾、尼泊尔、叙剥贬、阿尔及利亚、黎巴嫩、摩洛瓣、马尔代夫、坦纂 尼亚、马耳健等。上述国家基本上是发震中国家，由予发震中国家黯旅游剖汇期 望缓大，焉综会经济能力较差，短期内在与各萄经济部门完全协调的情况下，获 取高额旅游外汇难度大，为此西际旅游监需要适魔超前发展，这就需要借助强有 力的政府机构。 4 、其他模式 世界上还肖一些国家采取非中央机构模式，即最离旅游管理枧掏不属于欢麝 部f 1 序列。实褥这秘模式的国家或哇l 政摩全部或部分拨款，经毯嚣羧帮财政上璇 立；竣由大型耀营公司管理旅游业；线出私入企监经营，致府不进行蠢接干预。 铡菊：1 9 9 5 年，美国召汗全国旅游会议，决定成立一个公私合作组织，以取代美 国旅游两，这个组织包含一个新的国家旅游机构“观光美园公司”，负责开发海外 市场，开设旅游办事处，并进行市场调研工作。目前世界上大约有3 0 多个国家和 地区采用这种模式。 据世界组织统计，全世爨大约骞6 8 赘国象壤泼游符政管毽橇梅设杏中央致 毖机构中，约3 1 的鬻家由大型国营公司管理旅游娩，另有少数国家由私人经营， ”1 9 7 8 年3 霸浅争螯旅游下作顿译，| 、组成囊，液虽包括汁娄建蚕、井赞、轻t ，商啦、交通铁道、 交通、民航等郝门。1 9 8 6 年+ 国务院成立旅游协谢小缎取代壤铮，l 、维，下驶办公宠，受妻i ：1 豢t 作，办公室 设在蔺务院办公厅。j 9 8 8 年成立国霖旅游事业委员会，属国务院常设的议事机构、协调舸l 构，撤销协调小 组。后成立旅游焉主管藏游= l = 作。 热塞套鋈去堂逐圭整键j 鑫塞旌莲蓬篓鎏整型壅趁鋈隧缝笺 豳家不囊接进行管理。 评析： 遁观以上模式，从实现旅游鉴管多独职能瓣主体爆发霹以麓擎熬癌纳必：多 圭体协调、单羔体主管；单一主体整管，僵貌圭体瓣歇能是综合佳扮；单一主 体整管，量主体静职能是革一性的。简单韵来说，前两种不管怒单一定饰益管或 者基于多主体协谲的单一主体主管，对于旅游懿管的多元化职能都得到了妥营的 分配，能够全面实现旅游监管的目标。相比之下，第三种模式采取单一主体单一 职能监管，这样的模式既没有通过联合监管实现多元职能也没商通过浆多元职能 内化实现单一主体的综会性监赞，馒愿旅游监篱的一郄分职能未能缛到锻好豹实 现。那么，在实行旅游部或旅游爨监警模式憝翅家墨，爨本出相关职能部门受责 静诸如价格、外汇、税收、交透等益管取能在旅游监益管中是如何实现酌皖? 对 予环境等社会往盏管又是如何实现的祝? 多个国家的成功实践告诉我们，行业协会应当而且必须在旅游监管印扮演重 要角色。国家旅游组织正在逐步放弃管制产业等一些传统功能，具有真或管制权 的旅游部门正在逐步减少，爱尔兰、新馥兰等多数国家的旅游部门不褥对旅行社 实行谗可经营，饭店及餐馆兹等级划分王馋也交出私营部 l 竣豢雩亍业协会部去撬 符。希腊、法冱堪穆当今世界最毽鑫毒旅游度假羹垒之一，外汇收入在世羿彼次子美 罄粕意夫耩，其旅游行鼗组织在旅游市场管理上与旅游行政管理机构密切配合， 双而使市场能够健康、有序遣运行，邂免了恶往竞争”；韩国旅游监管机构包括了 国家旅游决策机构旅游事业审议委员会、中央政府管理部门- 旅游局、半官方机构 韩国观光旅行社及行业自律机构- 旅游协会”。有效的将败管职能在旅游行政主管 郝门与弦业协会，半宦方机孛勾之蚓进圣亍了分配和整会，具有枧构健全、职戆明确、 屡次分甥等特点，铁褥确保了辣髫旅游业 譬以在键康有痔的鞔邀上发袋；鑫本燹 楚在旅行业法串时旅游协会的职能和定位徽击明确兢定，成为推动旅游泣发 葳的蓬簧僳证。关于日本的行业协会，本文将在第四部分作为我国行业协会监管 职能发挥的重要借鉴作详细介绍。 2 3 强化旅游监管法律制度 觚旅游发达国家的情况看，旅游法律的建设蔗与旅游业的发震紧密鳝合的。 旅游发达国家的旅游业起步较早，因此，相适应的旅游立法也发展较单，尤其是 二次世界大战后全球旅游业快速发展，日盏成为国民经济的主要和独立的产业， 任杨富斌、= | 三r 天星：西方国家旅游法律法规汇缠l ，社会科学文献出版社2 0 0 5 年 ”韩玉菇：旅游法瓣教程，东北财经大学f 订舨社，2 0 0 4 年第11 2 页 魁塞窒爨鑫囊戆麦璧盏l 金塞蘸蛰簸鳘鎏建塑疆艘遵醚爨虢 笼论其形式、瓣模和内容璃发生了根本耋耋斡交豫，密瑗了誉少需要麓范韵薪碧潘 謦n 亟霈解决的瓤问赚。目前，世界上已经毒6 0 多个围家颁椒丁旅游法。如1 9 5 3 霉塞本割定了旅游基本法：1 9 6 6 年爨褥裁定了联舅荚浆鏊藏游缀缳法；1 9 姆 年荚潼剁定了旅游发展法；1 9 7 9 零夔鬣制定了全耀旅游政策法；1 9 9 0 年1 0 旁，印髅颁布了旅游法等。 旅游漩靛簇罐为旅游整繁提供了蒸搴法羹| j ，懿套法豹宠簧噩l l 为旅游篷警掇供 了更加详爆的执法依据，为旅游业的欲媵提供傈障。例如：澳大利戳旅游业艘达 麴原耀之一是旅游代理囊”的带场骧管制度毙较毙骜。其规菠主要是痰冬令她携立 法梃关通过旅游代理商法菇乏怒定的。捌妇嚣淡大铡受娜旅游代琏麓法( 1 9 8 6 ) ， 恳兰州旅游代溅戆法、维多剥亚州旅游代毽蠢法镣等。扶羲燃对蒎游代 理蠢戆立法悫客亲簿，夭舔慰藏漤袋毽饔戆豢璐凝入、裹璐运移、豢场逯塞蛰簸 出了萌确豹兢范”。 旅游发达鞠家旅游监管法律制度的髑对健全述体现在附旅谫业棚关方面藏法 懿全谣和执法的严格上。铡皴嚣本，除了旅游基本法之终，还翻定了旅行 被法、豳际旅游搬兴法、旅游业法、文化财产保护法、国立公园法等 一系裂辐警寿全熬旅游法援，涉及到援行 圭、孕游、藏键、娱乐、交逶、贪菇、 誉翡翻躅、城帮的规划、是然球境瓣保护、文纯资源黔缣护、旅游设藏静藏造 与和孀等方方瑟西潍，为有效藏管提供了保障。襻例细新加壤，楚位于两采半秘南 端兹一伞城市器国，旅游亟纛成秀蓊粕坡霞次予王立衽贾荔兹蘩三大经济孬馥露 创汇行业，每年接待的国际游客人数越其本豳人闷的2 僚，这在全馓界都是罕见 靛。这与宅完蓦钓疑游法律髂系有紧密联系。政府蔹靠一紧列政策氍法嫂对旅游 豫实褥严格秘学的艇管。薪瀚较曩翦憋经颈奄蜜麓豹蠢美旅游管理熊法律有耱 鸯器坡旅游键避法、耨熟坡缀行挂法、凝掘坡饭店法、耨加坡旅游健进裁法 等。彝黪鞭嚣教建藏了严密熬法露篮黎薅系，敲爨7 “违法必究，技法盛严”。聍 “扶谈天利璐：备手h 立法对旅游代壤商鹪羿定来肴，就旅游代理诲。彳我臀施抒社管理紊恻申的旅行社相儆 ”灭星：“接l 拿大搬辩钱避照市场监瓣铡度及共患球”，法学祭喜，2 0 0 6 掣第6 鼹，禁，l 蕊 ”鬟索凡：“飙中补藏辩疵治鞠对比嚣栽臻旅落业魏 去制之踌”。旅游经耱。2 0 0 6 年第2 2 媲，第7 煲 耩塞斌，点戈星：秘方鬟家藏辩法簿缕攘把藕氟蛙台瓣学文敞辫蕊社，2 0 0 5 霉 塑塞塞擅太堂亟圭堂篷羧塞壹謇莲避鼙鬣鎏建越壤蛰嚣途霾翘蘸 3 中国旅游监管法律制度的现状及阍题 3 1 旅游监管法律制度现状 从法理学的角度肴，立法体系( 也称为规范健文l 牛体系、法德渊源体系) 是指法 的外在表现形式的系统，其基本里素是法律条文及规范性法律文 牛。宅是璎实法 律文终的组会体，其援囊结梭是不羁法镎部门黪规范性法律文锋，缀商结梅粼两 发布蠼范性文件静雷家梳关的等级结构一致，鲡宪法、法律、行政法虢、地方毪 法规等。在莱塑新的立法部门中，法律、法规把几个法律部门的规范结合在一起， 形成包括不同法律部门的规范在内的综合法律文件，以综合懈决经济和社会文化 任务( 如农业法、劳动法、教育法、环境法等) 。我国旅游监管的立法体系也体现出 这些明显特征。目前，对于我国旅游艇管所适用的法律法规主要由以下几部分缎 成1 8 ： 。 ( 1 ) 全国人大或全辍人大常委会锚定矮布躬法律。蠡中华入民共和雷环境 缣护法、出入境管疆法、护照法等多件。 ( 2 ) 萄务院及国务院授权的有关部委制定和顾布的行政法规。有且仅有旅 彳亍社管理条例、导游人员管理条例、中国公民出园旅游篱理办法、风景名 胜区条例4 件。 ( 3 ) 部门规章。国家旅游局行政谗可实藏謦褥办法；太建居民越台湾堍 区旅游管理办法；设立强囊控黢、外袁独资旅行幸圭暂行规定鹃补充糯定：旅 游景区黢量等级评定管理夯法；旅游规划设计单位资质等级认定管理办法；导 游入员等级考核评定管理办法( 试行) 等共2 4 件，箕中1 4 件为2 0 0 3 年我国加 入世贸组织之前的规章。 ( 4 ) 地方法规。各地尤其是旅游资源较丰寓，旅游业较发达的雀馀的她方