（金融学专业论文）农村税费改革对乡镇财力的影响分析.pdf

摘要 农村税费改革是解决三农问题和构建和谐社会的重要举措。农村税费改革对减轻农民负担和 改善干群关系等方面取得了显著效果，但与此同时，税费改革前被掩盖的乡镇政府财力问题和乡 镇债务问题凸显出来。乡镇财力不足，必将对基层政府的正常运转和农村公共产品的提供产生不 利的影响。因此对农村税费改革后的乡镇财力进行分析并在此基础上提出政策建议具有一定的 现实意义。 本文共分五章。第一章是导论，主要介绍本文选题的理论与实践意义和与本文研究相关的文 献，在此基础上，提出本文所要讨论的问题。第二章介绍农村税费改革前后我国乡镇政府的财力 状况，特别是对农村税费改革后乡镇财力的变化情况做了比较深入的分析第三章以农村义务教 育体制为倒对农村税费改革配套措施对乡镇财力的影响做了分析。第四章对农村税费改革后的财 政转移支付制度进行了实证分析，其中对农村税费改革的财政转移支付制度和国外转移支付制度 的经验进行了总结。第五章是本文的结论和政策建议。 本文的刨新之处在于使用一组乡镇的数据，实证分析了农村税费改革以后乡镇财力的变化情 况以及中央为了补充乡镇财力所采取的一些政策措施的实际效果，指出税费改革规范了农村税赋 的征收办法。改善了乡镇政府的收入结构。同时，文章也指出必须通过加大税费改革相关配套措 施等政策的实旌力度，改善乡镶政府的支出结构，最终使乡镇政府彻底走出财力不足的困境。 关键词：农村税费改革；乡镇政府：财力 a b s t r c t t h er e f o r mi nt a xa n df e ei nr u r a la r e aj so n eo ft h ei m p o r t a n tm e a s u r e st os o l v ee x i s t i n gp r o b l e m s i nt h ei s s u eo fc h i n a si a t r u e r , a g r i c u l t u r ea n dr u r a la r e aa n dt oc o n s t r u c tah a r m o n i cs o c i e t y t h i s r e f o r mp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei nl e s s e n i n gt h eb u r d e n so ff a r m e r sa n di m p r o v i n gt h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nc a d r e sa n dm a s s e so no n eh a n d ，a n de x p o s e st h ef o r m e r l y - h i d d e np r o b l e m so ft o w n s h i p g o v e r n m e n t s f i n a n c i a la b i l i t ya n dd e b t so nt h eo t h e r n ei n f e r i o r i t yo ft o w n s h i pg o v e r n m e n t s f i n a n c i a l a b i l i t yw o u l di n e v i t a b l yb e a ru n f a v o r a b l ei n f l u e n c e so nt h en o r m a lo p e r a t i o no ft h eb a s i c - l e v e l g o v e r n m e n t sa n dt h es u p p l yo fr u r a lp u b l i cg o o d s c o n s e q u e n t l y , i ti so fs i g n i f i c a n c e t om a k ea l l a n a l y s i so nt h et o w n s h i pg o v e r n m e n t s f i n a n c i a la b i l i t ya f t e rt h er e f o r mi nt a xa n df e ei nr u r a la r e a sa n d t ot h e np u tf o r w a r ds o m ep o l i c i e s t h i st h e s i sc o n s i s t so ff i v ec h a p t s c h a p to n ei st h ei n t r o d u c t i o np a r tw h i c hf o c u s e so nt h e o r e t i c a l a n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e so ft h es e l e c t i o no ft h i st o p i ca n dl i t e r a t u r e sr e l e v a n tt ot h i st h e s i s c h a p tt w o i n t r o d u c e st h es i t u a t i o no ft o w n s h i pg o v e r n m e n t s f i n a n c i a la b i l i t yi nc h i n ab o t hb e f o r ea n da f t e rt h e r e f o r m ，a n de s p e c i a l l yd e a l sw i t had e e pa n a l y s i so nt h ec h a n g e so ft o w n s h i pg o v e r n m e n t s f i n a n c i a l a b i l i t ya f t e rt h er e f o r m i nc h a p tt h r e e ，t a k i n gt h er u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o ns y s t e ma sa ne x a m p l e ，w e a n a l y z et h ei n f l u e n c e so fr e l e v a n tp o l i c i e so nt o w n s h i pf i n a n c i a la b i l i t ya f t e rt h er e f o r mi nt a xa n df e ei n r u r a la r e a s c h a p tf o u rm a k e sa ne v i d e n c e - b a s e da n a l y s i so nt h ef i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e ma f t e r t h er e f o r ma n ds u m m a r i z e se x p e r i e n c e sa b o u tt h et r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mi nt h er e f o r ma n dr e l e v a n t i n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e sa s w e l l c h a p t f i v e i s c o n c l u s i o n sa n ds u g g e s t i o n s o f t h e t h e s i s o n eo fi n n o v a t i o n so ft h et h e s i si su s i n gt o w n s h i pd a t aa n dt h e na n a l y z i n gc h a n g e so ft o w n s h i p f i n a n c i a la b l l i t ya f t e r 山er e f o r mi nt a xa n df e ei nm r a la r e a sa sw e l la se f f e c t so ft h ec e n t r a l g o v e r n m e n t sp o l i c i e si ns l r a n g t h e n i n gt h et o w n s h i pf i n a n c i a la b i l i t y i ti si n d i c a t e di nt h et h e s i st h a tt h e r e f o r mi nt a xa n df e es t a n d a r d i z e dt h ec o l l e c t i o no ft a x e si nm r a la r e a sa n di m p r o v e dt h ei n c o m e s u u c = t u mo ft o w n s h i pg o v e r n m e n t s m e a n w h i l e ，t h ea u t h o ra l s o p o i n t so u tt h a tt h ee n f o r c e m e n to f r e l e v a n tc o m p l e m e n t a r yp o l i c i e sm u s tb es t r e n g t h e n e da n dt h ee x p e n d i t u r es t r u c t u r eo ft o w n s h i p g o v e r u m c u l sb ei m p r o v e dt oh e l pt o w n s h i pg o v e r n m e n t so v e r c o m et h ep r o b l e mo fp o o rf i n a n c i a la b i l i t y i n t h ee n d k e y w o r d s ：t h er e f o r mi nt a xa n df e e ，t o w na u t h o r i t y , f i n a n c i a la b i l i t y h 第一章导论 1 1 研究背景与问题的提出 2 0 世纪9 0 年代中期以后，农民的收入增长一直比较困难，这主要体现在三方面：一是农民 收入持续低速增长。从1 9 9 7 年到2 0 0 3 年，全国农民人均纯收入的增幅已连续7 年没有一年超过 5 ，最高的年份增长4 8 ，最低的只增长2 1 ，年均增长4 ，仅相当于同期城镇居民收入年 均增长幅度的一半。二是与城镇居民的收入差距在继续扩大。1 9 9 7 年农民的人均纯收入为2 0 9 0 元，城镇居民的人均可支配收入为5 1 6 0 元，两者的收入差距为1 ：2 4 7 ；2 0 0 3 年农民的人均收入 为2 6 2 2 元，城镇居民为8 4 7 2 元，差距已扩大为1 ：3 2 3 。三是以粮食生产为主的纯农户收入增 长更为困难。过去几年中，由于不少农产品供过于求，价格下跌，导致农民来自农业的收入额减 少，使以农为主的纯农户的收入增长尤其困难。1 9 9 7 年，农民人均来自农业的纯收入为1 2 6 8 元， 但自1 9 9 8 年到2 0 0 3 年，农民来自农业的纯收入已连续6 年低于这一水平。 然而自1 9 8 0 年代末期到农村税费改革实施之前，农民的税费负担却日趋沉重，农民负担问 题日趋严峻，这可以从三个方面来看：一是农民负担增长快，数额巨大。据估计，农村税费改革 前，全国农民的年负担总璧已经达到了1 8 0 0 亿元以上，按户籍人口计算人均接近2 0 0 元( 赵阳， 2 0 0 5 ) 。二是不同地区农民负担的内容存在很大差异，使农民负担问题变得非常复杂、繁琐。不 仅包括国家规定的税费征收项目，还包括大量地方政府一些政府部门巧立名目或者没有名目的收 费；在有些地方农民负担的征收项目超过百种。三是征收方式不规范，农民负担没有统一的征收 机构和征收依据，既有税务部门依法向农民征收各类农业税收，又有其他政府部门依据一些地方 性法规和部门法规向农民征收各种收费项目，还有由乡( 镇) 政府和村级组织依据国家法规向农 民征收提留和统筹款项。总之，几乎任何一级政府、任何一个部门都有权力向农民伸手要钱。 农民增收和减负是一个问题的两个方面，农民负担过于沉重，收入增加就会困难重重：为了 切实减轻农民负担、促进农村发展，党中央、国务院制定了农村税费改革的政策。 农村税费改革首先于2 0 0 0 年在中部省份安徽省进行试点，试点的主要内容是：取消乡统筹 费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取 消统一规定的劳动积累工和义务t ；调整农业税和农业特产税政策：改革村提留征收使用办法。 在安徽省取得的试点经验基础上，2 0 0 1 年增加了2 0 个试点省份，2 0 0 3 年在全国范围内推开此项 改革。2 0 0 4 年随着中共中央一号文件等各项惠农政策的出台，农村税费改革力度明显加大：取消 除烟叶税以外的所有农业特产税，农业税及其附加平均每年降低一个百分点。2 0 0 5 年3 月，温家 宝总理又在全国人民代表大会上明确宣布2 0 0 6 年将在全国范围内全部取消农业税。 农村税费改革自试点以来取得了很大的成效。首先，大部分改革试点省份的农民人均负担减 轻了3 0 以上，尤其是非常规性负担项目的减负幅度更大，超过了6 0 ，有效地抑制了向农民不 合理的乱摊派、乱收费( 田秀娟、周飞舟，2 0 0 3 ) ，一些经济条件比较好的省份已经率先取消了农 业税。其次，通过农村税费改革，将原来的各种税费变为农业税和随税代征的农业税附加，实行 “一个漏斗向下”。这样有利于对涉农收费的监督、清理和取消工作，对涉农收费实行规范化、 透明化管理，使农户交纳税费有据可循，超过标准部分有权拒绝。如此可以初步堵塞政府和集体 向农民乱收费的口子，推动政府、集体、农民三者之间分配关系的规范化和制度化f 马晓河、姜长 】 中国农业大学硕士学位论文 第一章导论 云，2 0 0 d 。再次，农村税费改革暴露了原先就已存在的农村基层政权机构、农村义务教育体制、 财政管理制度等方面的问题，引起了各方面的重视，从而推进了相关体制改革( 唐仁健2 0 0 2 ) 。 最后，农村税费改革对于改善基层的干群关系、提高农民的投资积极性等诸多方面都产生了良好 的促进作用。总之，从试点情况看，农村税费改革总体上取得了非常显著的成效。 农村税费改革在减轻农民负担、规范农村税赋征收等方面取得了巨大的成效，但同时也引发 了许多新问题。综合学术界的研究成果，主要有以下问题： 1 、农村税费改革后的农业税税制仍然存在缺陷。具体表现在两个方面，一方面是新的农业 税中变量的不确定性太大，在实际操作上难以公平把握。另一方面是出现了新的税负不公平，使 一部分种粮大户和纯农户的负担不减反增，不仅有悖公平原则，亦会挫伤农民种粮积极性f 陈锡文， 2 0 0 2 ：朱刚2 0 0 2 ) 。 2 、县乡财政缺口较大，难以维持低水平运转。中国基层政府的财政窘境并非由农村税费改 革所导致，只是由于农村税费改革才得以凸显。这个问题是一个两难问题：农民减负，县和乡、 村就要减收，按原有的经费收入渠道和格局，乡镇政府和基础教育就难以保持正常运转( 陈锡文， 2 0 0 2 ；李秉龙，2 0 0 3 ) 。 3 、村级组织的财力被严重削弱。农村税费改革把属于集体经济组织内部、本应返回到村里 使用的统筹款，通过农村税费改革变成了国家税收，造成了树级组织的大幅减收；这样做剥夺了 村级组织的自治权利，削弱了村级组织的政治地位，减低了村级组织的工作积极性。而且村级资 金及其账目由乡镇管理，甚至纳入乡镇财政预算管理实际削弱了村级组织的财力，很难真正用到 对农民有益的农村公共品支出上去，实际进一步削弱了村级组织的财力( 朱守银等人，2 0 0 l ：祝保 平，2 0 0 1 ) 。 4 、农村教育资金不足，发展受到影响。农村税费改革之前，农村义务教育经费中来自财政 预算内的正常拨款很少，主要来自乡统筹之一的教育附加和教育集资。农村税费改革取消了农村 教育费附加和教育集资，农村义务教育投入全部纳入乡镇财政预算，但由于乡镇财税总量普遍减 少，而且新的农业税对义务教育投入比例没有明确规定，以及其他种种体制不健全，将会导致农 村义务教育投入普遍减少倦阳，2 0 0 l ；韩俊，2 0 0 2 ) 。 5 、乡村两级债务更加难以清偿。乡村级债务数额在继续扩大，每年以l o 以上的增长率增 长，越来越难以清偿，加上利息负担，已经进入了恶性循环。乡村债务问题已经成为影响农村税 费改革顺利推进的关键因素之一( 赵阳，2 0 0 2 ；叶兴庆，2 0 0 3 ) 。 以上几个方面的问题，除了第一个问题与农业税的属于税制设计的范畴外，其他几个问题实 际上都反映了农村财政体制在运行中存在的突出矛盾。概括地讲，就是乡镇政府的财力不足问题。 通过对农村税费改革前县乡两级财政收支状况的考察，可以明显发现这两级财政的运转高度依赖 于征收的各项农民负担：农民负担要承担水利等农村基础设施建设的费用；农民负担要承担医疗、 卫生等各项社会福利开支；农民负担要承担九年制义务教育开支：就连基层财政供养人员的工资 和地方性补贴也要由农民负担来承担，等等。而这些财政支出在城市里是由中央、省、市财政来 承担的。这在事实上就形成了城市和农村存在两套不同的财政体制同时运转，这种城乡二元的财 政政策体制长期运行下去，必然会使城乡在经济社会各个方面的差距越拉越大，最终形成严重的 2 社会矛盾。农村税费改革后，取消了这些不合理的收费项目，县乡财政马上陷入困境，出现财力 不足的现象，难以维持运转。 如前所述，温总理已经在今年的人代会上宣布明年将在全国范围内取消农业税。因此，在不 久的将来，农村税费改革后现行农业税制在实施过程中存在的诸多问题也将随着农业税的取消而 不复存在，当然，这绝不意味着继续开展对农业税制的研究已经毫无意义，但是，比较而言，对 于农村税费改革后乡镇政府财力不足问题的关注可能更有现实意义。因为这个问题从2 0 0 0 年安 徽省初次进行农村税费改革试点开始就已经暴露出来了，至今在大部分农村地区，尤其是中西部 地区依然没有得到解决。可以预见，即便取消农业税之后，在相当长的时期内这个问题还会继续 存在，而且很有可能恶化。，历史的经验一再告诉我们，如果乡镇政府的财力长期不足，那么迟 早会带来农民负担的反弹，即所谓的“黄宗羲定律”1 。这也说明农村税费改革绝不是简单取消 农业税所能代替的，要想把农村税费改革深入下去，就必然要触及到更深层次的矛盾，必然要解 决乡镇政府财力不足的问题。 从农村发展的角度看，进入新世纪以来，“三农”问题的重点已经由农村的经济发展逐步开 始向农村的公共服务、社会服务方面转移。虽然，目前农村公共产品和服务的供给状况发生了重 大的变化，出现了许多民间主体，也有越来越多的社会资本投入到农村公共产品和公共服务服务 领域。但从总体上看，民间主体在农村公共品供给中所占的比例还不是很大，乡镇政府仍然是农 村公共产品和服务最主要的供给主体，财政资金仍然是农村公共产品和服务最主要的资金来源， 乡镇政府对农村公共产品和服务的提供对于农村的发展具有重要的支柱性作用。如果乡镇政府的 财力不足，那会出现什么情况昵? 不滩想象，乡镇政府只有两种选择，要么通过巧立名目向农民 要钱来维持运转和提供公共产品和服务，这实际上就是农民负担的反弹：要么乡镇政府虽不向农 民伸手，但减少甚至放弃为农村社区提供公共产品和服务的义务，这实际上是以牺牲农村社区的 发展和农民生活质量的提高为代价来解决农民负担问题。显然，这两种选择都有悖于城乡统筹发 展战略的实施，有悖于构建社会主义和谐社会的宏伟目标。 因此，从公共财政的角度说，农村税费改革不仅仅是要把农民的各项负担减下去，还要通过 此项改革及其配套措施的实施来理顺农村财政关系，建立起有效的农村公共财政体系，保障农村 公共产品和服务的供给，以此加快农村的发展，最终实现“让公共财政的阳光普照农村”的目标。 从这层意义上讲，解决乡镇政府财力不足的问题也应是农村税费改革的题中应有之义。 对于如何解决农村税费改革后出现的乡镇政府财力不足问题，学术界做了大量研究，概括起 来，大致从以下几个方面提出了政策建议： 1 、我国现行财政体制设计是导致上述问题出现的关键性原因，必须对财政体制进行有效的 改革。 1 明末清初的重要思想家、史学家黄宗羲( 1 6 1 0 - 1 6 9 5 ) 在明夷待访录田制三中总结了唐朝以 来的农民税赋情况。他认为，唐初的租庸调制度本来分为土地税( 即“租”，征收谷物) 、人头税( “庸” 征收绢) 和户税( “调”，征收麻布) 。晚唐杨炎改革为两税法，虽然没有了户税和人头税的名目，其 实这两项征收已经并入了土地税中。相沿至宋朝，一直没有从中减去户税和人头税，然而却在此之外 重又开征新的人头税目( “丁身钱米”) 。后人习以为常。到了明朝和清朝，每一次税赋改革都如此进 行。就这样，黄宗羲揭示了一个历史现象，即：历史上每一次“并税”改制，就会催生出一次杂派高 潮。后人把这种现象称为“黄宗羲定律”。 3 土曼查些盔茎堡圭兰垡墼耋。，。，。，。，。，。，。，。，茎：i ：，! 圣垒 我国现行财政体制决定了各级财政之间会出现“收入上移”效应和“支出下移”效应“收 入上移”效应使得县乡财政成为层层集中财力的对象，导致乡镇财政成为最弱的一级财政。“支 出下移一效应使得上级财政负担的财政支出全部或部分下放给地方政府，使县乡财政支出不断加 大，加剧了地方财政困难。要解决这个问题，就必须彻底理顺财政体制，把基层政府应当承担的 各项公共服务开支纳入规范的财政预算体系，建立规范的公共财政体制，建立规范的财政转移支 付制度( 陈锡文和韩俊2 0 0 2 ；赵阳2 0 0 2 、2 0 0 3 ) 。 从建立现代财政制度的角度看，通过实证分析政府行为和财政收支的关系可以得出以下结 论：不按照公共财政的要求建立现代财政制度，就必然会出现地方财力不足、财政结构不合理和 预决算管理不善的问题。农村税费改革要成功，必须对整个中国公共财政制度做以下三方面的变 革：打破城乡财政二元结构、大力挖掘所得税的潜力和全面进行预算改革( 王绍光和王有强2 0 0 1 ) 。 2 、分税制作为外部制度性原因也加大了县乡财政的压力，必须尽快完善分税制。 1 9 9 4 年的分税制改革不完善也是造成县乡财政困难的重要原因。其一，分税制本身不合理， 没有理顺中央和地方事权和财权的划分关系：其二，分税制对中央和省的财税关系作了规定，对 省以下各级财税关系却没有明确的规定，使得县乡政府的财权和事权事实上不平衡。为此，必须 尽快完善分税制，从实际出发调整乡镇政府的财权和事权。 我国政府的管理体制层级划分太多也会降低分税制的效率，造成县乡财政困难。政府的层级 划分太多势必会增加各级政府分税的难度，不得不增加共享税的比重，从而各层次财源不对称， 导致财力分配紊乱、低效、支出下移，县乡财政越来越紧张。可以考虑改革我国的政府层级，把 地级市和乡分别改为省和县的派出机构，在此基础上对事权和财权进行划分，这样有利于理顺税 收分配关系，增加县乡财力f 陈锡文和韩俊，2 0 0 2 ；贾康和白景明，2 0 0 2 ) 。 3 、政府运行机制不尽合理，机构改革不彻底，使得县乡财政支出刚性增加，县乡财政状况 不断恶化，因此要对政府运行机制进行改革。 对政府而言，由于存在着官员个人对公共品的偏好以及政府机构的预算规模最大化偏好，根 据公共选择理论，势必导致政府规模越来越大，运行成本越来越高。降低政府运行成本的根本途 径是行政职能市场化，在公共服务领域引入竞争机制。即根据市场经济的要求，确定政府的行政 职能，从而减轻政府负担，缩小政府规模，精简政府机构f 傅光明，2 0 0 2 ) 。 还有的学者把公共产品和服务的需求，分为居民的有效需求与政治领导人、政府官僚的需求。 在得不到有效监督的情况下，许多地方政府官僚的需求大于居民的需求，导致财政缺口不适当地 扩大。财政缺口可分为两部分，一方面是因政府正常收入不能满足农村居民对基本公共服务的有 效需求而产生的合理性缺e l ，另一方面是因过度供给产生的缺口、政府收入被用于非公共产品和 服务的支出产生的缺口以及政府为获取更多的财政资源而人为夸大产生的缺口等不合理性缺口， 并且后者的规模很大侏钢，2 0 0 2 ) 。 县乡机构膨胀，财政供养人员过多，是财政支出刚性增长的直接原因。乡镇机构改革把减缩 人员留在部门所属盼事业单位，以及要求上下对口设置机构等都会使得乡镇开支难以真正精简。 所以，乡镇机构改革的重点应当放在事业单位上，还要继续精简机构、撤并乡镇：同时，对一些 职能弱化、重叠设置的部门和机构进行撤并f 韩俊，2 0 0 3 ；叶兴庆，2 0 0 3 ) 。 4 、通过发展县域经济来增加县乡政府的财力。 4 全国县域内国有经济很少，落后地区非农产业方面的民营经济也不发达，导致县域内非农业 税税源不足，县乡财政基础很薄弱。县乡财力不足的问题归结为一点就是没有处理好县域经济的 发展问题。过去对县域经济的重视程度不够，国家对县域经济的投入太少，县域经济担负的财政 包袱又太重，最终导致形成了城乡二元结构的局面。从县乡自身的角度看，只能通过发展非农产 业中的民营经济、培育新的财源、改善县乡财政的收入结构来增加财政收入。要改变这种局砸， 只能按照城乡统筹的要求，多管齐下，对我国的行政运行机制和财税体制进行根本变革，加大转 移支付的力度，积极培育县域经济增长点( 陈锡文和韩俊，2 0 0 2 ) 。 5 、改革农村义务教育体制，减轻乡镇政府的压力。 农村税费改革以前，乡镇政府的相当一部分财力花在了农村教育上，据有关的研究，县乡两 级财政在农村教育方面的投入几乎占了财政支出的一半，因此，基层有财政围着教育转的说法。 我国应参照国际经验，由中央和地方政府共同负担初等教育的全部或主要费用，特别是中央和省 级政府承担更大的责任，尽快改革农村教育投资体制。建议农村中小学教师工资改由中央、地方 各级政府共同负担，由县统管；国家应重新核定全国义务教育阶段小学、初中生平均公用经费的 台理标准，制定中小学运转所必需的公用经费的最低支出水平，以确保农村学校日常运转所需公 用经费；农村税费改革后，应按农村税费改革前的基数，从农村税费改革后新的农业税中切出一 定的比例，专门用于教育( 韩俊，2 0 0 2 ；谢扬2 0 0 2 ) 。 综上所述，根椐学术界的研究，农村税费改革在减轻农民负担、规范农村税赋征收等方面取 得了很大的成效，但是，农村税费改革在实施中也引发了许多新的问题和矛盾，比如，农村税费 改革后，偿还乡村债务变得更加困难，农村公共产品供给不足的问题更加突出，等等。在这些问 题中最为突出的是农村税费改革对乡镇财力的影响，有的观点认为，农村税费改革后，上级政府 把乡镇收支纳入了预算内进行管理，还加大了转移支付的力度，因此，乡镇政府的财政状况比改 革前改善了；但是，也有许多人，包括大量工作在第一线的乡镇干部，却都认为农村税费改革后， 乡镇的财力实际上下降了，等等。那么，农村税费改革究竟对乡镇财力产生了什么影响呢? 或者 说，农村税费改革后，乡镇的财力究竟是增加了还是下降了昵? 为什么对这个问题会出现这样大 的争论呢? 对于农村税费改革对乡镇财力影响的研究，除了在农村税费改革初期，陈锡文、赵阳等人在 调研基础上做过些实证分析外，学术界所作的研究大都是从宏观的角度和理论的角度展开的， 从实证角度利用实际资料对此问题进行研究的还比较少见。 本人在国务院发展研究中心实习期间，非常有幸参加了导师赵阳研究员组织的县乡财政调研 工作。通过参加这次活动，本人对乡镇财政的现况有了更深切的感受，对于农村税费改革对乡镇 财力的影响也有了更深刻的认识。承蒙导师的慷慑大度，使本人得以有机会使用这一套调研资料， 以乡镇实际数据为依据，从实证的角度展开农村税费改革对乡镇财力影响的研究。本文将通过对 比税改前后乡镇财政结构的实际变化，来实证分析农村税费改革及其配套措施对乡镇财力的影 响，并从建立农村公共财政的角度，就下一步的政策建议进行讨论。 5 土苎查些查耋霍圭茎篁鎏耋，。，。，。，。鲁，。，。，。，篓三i ：。星耋 1 2 研究框架 为了实现上一节所提出的研究目标，将建立以下研究框架进行分析： 第二章，将要讨论“费改税”对乡镇财力产生的影响。 农村税费改革作为一项系统工程而言，是从清费并税开始的。本章将按照历史发展的逻辑展 开研究，首先，分析“费改税”前乡镇的事权和收支情况；其次，介绍一下农村税费改革清费并 税措施的主要内容；然后，分析“费改税”后乡镇的事权和收支情况；最后，从总量和结构两个 方面对比“费改税”前后乡镇财力的变化情况，分析产生变化的原因，并对当前乡镇财力缺口做 一个大体的判断。 第三章，以农村义务教育体制改革为例分析农村税费改革配套措施对乡镇财力的影响。 农村税费改革后，虽然农民负担减下去了，但也暴露出来许多问题，中央针对这些税改后出 现的新问题、新情况，制定了一系列的政策措施，在这些政策措施中，“以县为主”的农村义务 教育体制改革是实施较早、影响较大的。农村税费改革以前，农村义务教育主要靠乡镇政府向农 民征收各种税费来维持，即所谓“农村教育农民办”，为了彻底改变这种农民自己办教育的局面， 中央出台了“以县为主”的农村义务教育体制改革措施，中央出台这项措施在于让全社会承担起 发展农村义务教育的责任，减轻农民负担，也减轻乡镇的财力包袱，使乡镇能够有更充足的财力 投入到农村水利设施建设等其他农村公共产品和服务中。但由于长期以来县乡财政之间所固有的 密切关系的影响以及农村税费改革以后在许多地区实行的“乡财县管”的政策的实施，使得这一 问题极为复杂，本章试图通过对这项政策实施效果的考察，研究乡镇是否真正能“甩掉”农村义 务教育这个沉重的财务包袱。因此，本章首先简要介绍一下“以县为主”的农村义务教育体制改 革的主要内容，然后，从县乡财政关系的角度分析“以县为主”的农村义务教育体制改革对乡 村两级财力的影响。 第四章，从理论和实际两个层面分析农村税费改革中财政转移支付制度对乡镇财力的影响。 为了保障农村税费改革工作的顺利实施，财政部、国务院农村税费改革工作小组等有关部门 出台了一系列关于农村税费改革中财政转移支付工作的指导性意见，这些指导性意见能否得到贯 彻呢? 财政转移支付制度在农村税费改革中实际的执行效果是怎样的? 能否真正弥补乡镇政府 在农村税费改革过程中产生的财力缺1 ：3 呢? 财政转移支付制度在实施中存在哪些问题? 本章将 试图对这些问题进行回答。为了对这些问题做出回答本章将主要包括以下方面内容，首先，对 农村税费改革中的财政转移支付制度进行介绍。为了给下一步完善财政转移支付制度提供参考， 这一部分还包括一些对国外财政转移支付制度的经验介绍，以资借鉴；其次，从理论上对农村税 费改革中的财政转移制度进行分析，分析这项制度对乡镇财力的影响：最后，在对实地调查材料 进行分析的基础上。对财政转移支付制度在实际执行中存在的种种不规范的问题进行讨论提出 解决的方案。 第五章，主要结论和若干政策讨论。 本章将在前面几章论述的基础上，对当前农村税费改革后的乡镇财力状况做一个基本的判 断，并就下一步如何解决农村税费改革中新出现的乡镇财力不足的问题，展开相关的政策讨论。 6 1 3 所用资料 为了完成本文的研究任务，将要用到的资料主要包括三种： 第一种是公开发表的政策性文件。由于研究内容的需要，本文将参考大量中央有关部门和一 些地方政府公布的关于农村税费改革的政策措施以及关于实行“以县为主”的农村义务教育体制 改革等农村税费改革配套措施的政策性文献。 第二种是公开发表的数据。主要是国家统计局、财政部、国务院农村税费改革工作小组等部 门公开发表的一些关于农村税费改革及其配套措施的相关数据。 第三种是实地调查资料。本文用到的这部分资料是由国务院发展研究中心农村部所提供的 2 0 0 3 年所作的调查，由于到目前为止，这些数据还没有公开发表，因此，本文在使用中将以英文 字母来代替地名文中提到的县、乡、村的地名。本次调查的样本来自全国6 个省的1 2 个县，这 十二个县是根据抽样得到的，分布在东北、华东、西南等地，每个县的经济和发展程度在其省内 较有代表性。 表卜1 本攻调查的样本县 省县 湖南 浙江 福建 四川 安徽 黑龙江 总计 7 u 帕 醒 麟 丌 町 砑 墟 虻 皿 乩 中国农业大学硕士学位论文第一章导论 表1 - 2 样本县人均产业增加值的排序 表1 - 2 列出的是各调查县根据其人均工业和农业产业增加值进行的排序，可以看出样本县之 间的巨大差别。大致说来，安徽的样本县经济最不发达，四川、福建位于中等，而浙江的发达程 度是最高的。浙江y k 县的人均产业增加值是安徽s c 县的6 5 倍，可以初步看出中国县域经济 问的巨大差距，也可以说明样本县的代表性。人均农业增加值的排序则很不相同，y k 和s c 的 人均农业增加值都是最低的，说明农业不是决定县域经济发达的主要产业。 表卜3 按人均财政收入的排序 笪墨 呈! 互! 塑塑堕些垒亟! 四川 z t 3 7 6 1 0 2 6 安徽u 1 1 3 5 1 0 9 a 湖南l y1 2 41 2 0 1 黑龙江 s l 3 1 6 1 4 73 四川w y7 4 9 1 5 89 安徽s c9 8 9 1 6 28 湖南l l 9 9 51 8 9 9 黑龙江 z d 9 1 72 1 67 福建 j y 3 3 7 2 4 17 福建y)(42 2 8 6 2 浙江j d 5 1 4 5 1 67 浙江y k 5 3 6 8 6 5 0 8 中国农业大学硕士学位论文 第一章导论 表1 - 3 中列出的是按照人均财政收入排出的样本县的顺序，可以明显看出，和表1 - 2 相比， 样本县的基本顺序有一些变化。四川的两个县虽然经济处于中等水平，但是人均财政收入却比较 低，而福建的两个县的经济排序位于中等，但是人均财政收入却远高于除浙江两县外的其他样本 县。另外一个值得注意的问题就是，样本县之间人均财政收入的差异比人均产业增加值的差别更 加巨大：y k 县的人均财政收入是四川z t 县的8 5 倍。 以上的概况表明，样本县之间的差异巨大，能够反映出我国区域发展不平衡的基本状况，而 且样本县之间的差异模式和我国总体的经济差异模式相一致，基本呈东部地区的经济增加值和财 政收入比较高，东北和西部地区的经济增加值和财政收入比较低，中部地区位于中等的布局。 9 中国农业大学硕士学位论文 第二章“费改税”对乡镇财力的影响 第二章“费改税”对乡镇财力的影响 2 1 “费改税”前的乡镇财力 农村基层的乡镇政权和村集体组织是1 9 8 3 年废除了人民公社体制以后建立起来的，1 9 8 6 年中共中央、国务院发布了关于加强农村基层政权建设工作的通知，在这份文件中，要求“各 地要尽快把乡一级财政建立起来。已经建立乡财政的地方，要在发展商品经济的基础上为乡开 辟一些财源。乡财政超收部分，要给乡适当留一些，并尽量实行一定几年不变的办法，以调动 基层聚财的积极性，加速乡村建设。乡财政收入中国家预算部分，包括上级政府划归乡财政的 乡镇企业所得税和奖金税、屠宰税、城市维护建设税、集市交易税、牲畜交易税、车船使用牌 照税、契税和其他收入，其划归乡的具体范围，由各地根据实际情况确定。”对于村集体组织， 文件要求“经济特别困难的地方，地方财政要帮助解决村民委员会工作人员的经济补贴。”从这 份文件的精神中可以看出，中央要求一般情况下乡镇政府要努力争取自己解决自己的机构运行 经费问题虽然以后对于具体的政策又有所调整，但直到农村税费改革之前这个总的思路没有 进行根本性的转变。这在很大程度上决定了农村税费改革前乡镇政府的经济状况。 具体来说，在农村税费改革之前，乡镇财政收入主要由三部分组成，即预算内收入、预算 外收入和非预算收入。 1 、预算内的财政收入。这是由乡财政所在县财政局的监督和指导下通过正规的税收入账的 资金。在一般情况下，这是乡财政的最主要部分。这部分主要包括农业税、牧业税、农业特产 税、耕地占用税、屠宰税、和契税。当然，也包括上级政府划归乡( 镇) 财政的农业税附加、 农村教育经费附加、行政事业单位管理等收入，以及一些按照国家规定征收的公用事业附加。 表2 - 1 反映了乡镇预算内财政收入的总体情况。 1 0 ：兽窑些奎茎罂圭兰竺兰兰，。，。，。，。，耋薹耋二耋壁垒二茎耋堡墼：! ! 塞皇 塞兰! 奎些堂墨堡堂! ! 茎鉴翌一 农业主要税收收入 摘自中国统计年鉴2 0 0 4 ) 2 、预算外收入。主要是乡镇统筹资金。这是由乡经管站入账管理的资金收入，即“五项统 筹”。这五项统筹主要用于安捧乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民 办公助事业。在多数情况下，统筹款是按人头从乡内农民摊派收取的。在多数情况下，统筹款 是按人头从乡内农民摊派收取的。在许多乡镇，农民的劳务负担( 义务工和积累工) 也被换算 成钱从每个劳动力头上收取，所以除了统筹资金，乡农经站还有一笔所谓的“民工建勤”收入。 这个民工建勤收入本质上属于村级的收入，乡农经站负责管理村级财务，所以有这个统计。 3 、非预算收入。包括部门收费和集资收费等收费项目。这是乡镇的各个行政或事业单位在 提供服务时的有偿收费，如土管站向士地开发商收取的服务费；卫生院收取的医疗收入；学校 向学生收取的课本费、杂费等。值得注意的是，这部分收入有些是乡政府可以支配的，有些是 乡政府不能支配的，由部门收取直接使用，这属于列收列支的范畴，如卫生院和学校的收费。 还有各种名目繁多的集资收费项目。 中国农业大学硕士学位论文 第二章“费改税”对乡镇财力的影响 农村税费改革前，村集体组织的收入主要是村提留。村提留包括公积金、公益金和管理费， 因此，又被称为“三项提留”。公积金主要用于村内农田水利基本建设、植树造林、购置生产性 固定资产和兴办集体企业：公益金主要用于村内五保户供养、特别困难户补助、合作医疗保健 以及其他集体福利事业；管理费主要用于村干部报酬和管理开支。 表2 - 2 ：税改前( 2 0 0 1 年) 部分地区乡镇各取收入单位：元 省份 乡镇各项税收比重( ) 乡统筹比重( ) 各种收费比重( ) 总计 四川dx3 9 0 3 1 94 1 22 8 0 2 3 02 9 ，62 7 7 4 呻 四川 j l c 6 1 3 0 0 02 3 13 2 6 5 4 81 2 31 7 1 8 8 6 9 四川w s2 7 7 0 0 0 06 4 87 5 1 3 0 01 7 6 7 5 6 0 3 7 四川s w7 8 7 0 0 03 2 11 6 9 0 0 0 6 91 4 9 3 3 4 4 四川xy 1 9 9 9 0 0 0 5 8 04 3 2 2 1 21 2 51 0 1 8 0 1 7 四川g s2 1 1 5 0 0 04 2 44 7 0 0 0 09 42 4 0 9 0 0 0 四川y w3 5 1 3 0 04 2 81 2 5 0 0 0 1 5 23 4 5 1 1 9 2 9 39 4 7 9 4 9 6 4 72 6 5 8 4 1 7 1 7 74 2 7 7 3 3 7 6 1 02 4 4 9 3 4 4 2 9 53 4 4 9 2 2 9 4 8 24 9 9 4 0 0 0 4 2 08 2 1 4 1 9 黑龙江 z d1 8 1 0 0 0 02 7 31 5 7 6 0 加 2 3 73 2 5 0 0 0 04 9 06 6 3 6 0 0 0 黑龙江k y t t5 5 0 0 0 0柏17 4 3 0 0 0 5 4 18 0 0 0 05 81 3 7 3 0 0 0 黑龙江 d c1 9 8 0 0 0 0 3 6 01 0 6 0 0 0 01 9 32 4 6 0 0 0 04 4 7 5 5 0 0 0 0 0 黑龙江s c l t9 5 5 4 08 87 7 0 0 0 07 1 _ 3 2 1 4 1 4 51 9 81 0 7 9 6 8 5 黑龙江j j1 9 6 0 0 0 07 0 7 5 3 3 3 0 31 9 22 8 0 0 0 01 0 12 7 7 3 3 0 3 湖南b b o1 9 2 0 0 0 0 6 4 92 7 0 0 0 09 17 7 0 0 0 02 602 9 6 0 0 0 0 湖南 w x 4 0 8 0 0 0 08 0 51 7 0 0 0 03 48 2 0 0 0 01 62 5 0 7 0 0 0 0 湖南 s j w 1 5 7 0 0 0 05 3 25 7 0 0 0 01 9 , 38 1 0 0 0 02 75 2 9 5 0 0 0 0 湖南s f g7 2 0 0 0 04 1 63 2 0 0 0 01 8 56 9 6 1 0 3 9 91 7 3 0 0 0 0 湖南s d2 2 6 0 0 0 07 7 99 0 0 0 03 1 5 5 0 6 0 01 9 02 9 0 0 0 0 0 湖南口7 7 0 0 0 03 2 66 7 0 0 0 0 2 8 4 9 2 0 0 0 0 3 9 02 3 6 0 0 0 0 湖南c z c6 0 7 0 0 0 07 0 3 5 6 0 0 0 06 51 9 9 9 0 0 02 32 8 6 2 9 0 0 0 湖南m s1 9 1 0 0 0 0 4 5 71 1 0 0 0 0 02 6 31 1 7 0 0 0 0 2 8 04 1 8 0 0 1 ) 0 浙江s a i4 3 4 0 0 0 0 5 4 01 6 0 0 0 0 0 1 9 92 1 0 0