（教育经济与管理专业论文）我国公立高校内部规范研究.pdf

内容摘要 高校不断发生的诉讼案及其他纠纷，将高校内部规范推到公众的面前，在依法 治教、依法治校的背景下，从法律的视角对高校的内部规范进行考察就成为必要的 了。研究公立高校内部规范的法律问题，可以发展高等教育法治和依法治校的理论， 对高校内部管理的实践提供有益指导，还对规范高校的办学行为，保护师生员工的 权益具有重要的现实意义。 本文以分析公立高校内部规范的概念为起点。公立高校内部规范，是指各公 立高校依据国家教育法律法规规章或教育政策，在法定权限内制定的具备规范体式 的仅限本高校范围内具有普遍约束力的规范性文件的总称。公立高校内部规范以适 用对象、制定主体和制定目的为标准分别可分为不同的种类，多标准的分类方式有 助于多角度地把握高校内部规范的外延。 公立高校内部规范的法律性质分析是本文的重要部分。从法的属性讲，公立高 校内部规范不是我国法的表现形式，但实质上可将其看作在合法前提下是国家法律 法规的延伸；公私法属性的角度，高校内部规范在高校的公私法律地位没有明确之 前是难以判断的，但是“法律法规授权 模式之下，部分的高校内部规范可认定具 有公法性质；另外，高校内部规范还具有实质性的自治规则特征，只是自治的公私 法属性同样是模糊的。 文章第四部分，阐述了高校内部规范在高校内对各主体的效力，而在法院对法 官的效力体现为法官在审判理由中可以依据。接下来，对公立高校内部规范制定权 配置进行分析。我国公立高校内部应然存在多规范制定权力主体，但实践中偏差很 大，学术和民主部门的权力落空情况显著，迫切需要有完善的高校内部“组织法 。 文章结尾论述高校内部规范的监控问题。司法监控，即是指人民法院在行政诉 讼中对高校相应规范是否合法的审查监督。行政监控主要由教育行政机构进行，包 括行政备案和申诉处理两种审查途径。高校内部的监控应该充分重视，首要的是完 善高校内部“立法 ，然后发挥师生员工和高校法律顾问的常规监控功能。 关键词：公立高校；内部规范；行政法治 a b s t r a c t w i t hc o n t i n u o u ss u ec a s e sa n do t h e rd i s p u t e ，p e o p l eb e g i nt or e v i e wt h eu n i v e r s i t y r u l e s u n d e rt h eb a c k g r o u n do fr u l i n ge d u c a t i o na n ds c h o o li nl a w , i t sn e c e s s a r yt o i n v e s t i g a t eu n i v e r s i t yr u l e sf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fl a w t h r o u g hr e s e a r c h i n gt h el a w p r o b l e m si np u b l i cu n i v e r s i t y , w ec a nn o to n l yd e v e l o pt h et h e o r yo fr u l i n gs c h o o l si n l a wa n dp r o v i d eh e l p f u lg u i d ef o rt h es c h o o la d m i n i s t r a t i o n , b u ts t a n d a r d i z et h er u n n i n g o f s c h o o la n d p r o t e c tt h er i g h to fu n i v e r s i t ys t a f f t h i sp a p e rb e g i n sw i t ht h ec o n c e p to f p u b l i cu n i v e r s i t yr u l e s p u b l i cu n i v e r s i t yr u l e ， s e ti nt e r m so fn a t i o n a le d u c a t i o nl a wo rp o l i c y , i sag e n e r i ct e r mo fn o r m a t i v ed o c u m e n t p u b l i cu n i v e r s i t yr u l e sc a nb ec l a s s i f i e dd i f f e r e n t l ya c c o r d i n gt oo b j e c t i v ea u d i e n c e ， c o n s t i t u t o r sa n dp u r p o s e ，w h i c hi sh e l p f u lt og r a s pt h ed e n o t a t i o no fp u b l i cu n i v e r s i t y r u l e sf r o md i f f e r e n tp e r s p e c t i v e s t h i sp a p e rm a i n l yf o c u s e so na n a l y z i n gt h ec h a r a c t e ro fp u b l i cu n i v e r s i t yr u l e s i n t e r m so fl a wc h a r a c t e r s ，p u b l i cu n i v e r s i t yr u l e sa r en o tt h er e p r e s e n t a t i o no fo u rl a w , b u t t h e yp l a yt h er o l eo fl e g a ln o r m s ow ec a nr e g a r dt h e ma sl a we x t e n s i o n p a r to fp u b l i c u n i v e r s i t yi n s i d er u l e sc a nb er e g a r d e dt oh o l dt h ec h a r a c t e ro f p u b l i cl a w i nt h ef o u r t hp a r t , i te x p l a i n st h ee f f e c to fu n i v e r s i t yr u l e sf o re v e r yp r i n c i p a l t h e n e x tp a r ti sa b o u tt h ea n a l y s i so fr e g u l a t i n gr i g h tf o rt h ep u b l i cu n i v e r s i t yr u l e s i nt h e o r y , t h e r ea l ed i f f e r e n tp r i n c i p a l s ，b u ti np r a c t i c e ，t h ed i f f e r e n c ef r o mt h e o r yi so b v i o u s t h e p r o b l e mo fl o s i n gr i g h ti na c a d e m i ca n dd e m o c r a t i cd e p a r t m e n ti sp r e s s i n ga n dn e e d su s t oi m p r o v et h eo r g a n i z i n gl a w 砀ep a p e re n d sw i t hd i s c u s s i n gt h es u p e r v i s i o no fp u b l i cu n i v e r s i t yr u l e s 。j u d i c i a l s u p e r v i s i o nm e a n st h a ti nt h ec o u r s eo fa d m i n i s t r a t i v ea c t i o 蝴u d g e se x a m i n e st h e e f f e c t i v e n e s so fu n i v e r s i t yr u l e s a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o ni sp e r f o r m e db ye d u c a t i o n a l a d m i n i s t r a t i v e i n s t i t u t i o n , i n c l u d i n ga d m i n i s t r a t i v er e c o r da u d i ta n dc o m p l a i n ta n d a d j u s t m e n ta u d i t t h es u p e r v i s i o ni nu n i v e r s i t ys h o u l db et a k e ns e r i o u s l y f i r s t l y , w e s h o u l di m p r o v et h el e g i s l a t i o na n dt h e nm a k et h es t a f fa n du n i v e r s i t yc o u n s e l o rp l a yt h e r o l er e g u l a rs u p e r v i s i o n k e yw o r d s ：p u b l i cu n i v e r s i t y ；i n t e r i o rr e g u l a t i o n ；a d m i n i s t r a t eb yl a w 博士学住论文 姗r a ld i s s e 磁【觚0 n 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 储张辫喙叫年弓其 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同意华中 师范大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 作者糨脚 日期：刀呷年乡月1 1 日 j 。 导师签名： 呐：叶妒妒 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库 中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。回童途塞握交卮进卮l 旦坐生；旦二生；旦三生筮查e 月 够 名 甜 签 夕 者期 作日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 引言 高校内部规范引致的纠纷以及社会对一些高校内部规范的非议引起了笔者的 研究兴趣。对高校内部规范通常的考察角度都是高等教育管理、高等教育制度等， 笔者作为教育法学专业的学习者则准备从法学的角度，以分析法律问题方式，并在 足够了解了国内已有相关研究的基础上对这一对象进行探讨。 ( 一) 问题的提出 俗称“国有国法，家有家规”，高等学校作为规模颇大的社会组织同样制定有 数量不少的“校规校纪”，本文将其称为高校内部规范。这些内部规范对学生、教 师、职员及职能部门等学校内部主体起着约束作用，学校对学生、教师等的管理亦 依据这些内部规范进行。长期以来，高校的内部规范毫无疑问在高校办学过程中发 挥了很积极的作用，然而随着法制社会建设的深入，也引起了某些纠纷。1 9 9 8 年 l o 月田永诉北京科技大学一案及一年后的刘燕文诉北京大学案引起巨大的社会反 响，虽然人们的关注点更多的是落在高等学校也可以被学生送上法庭成为被告上， 但仔细分析案件的始末我们不难发现，高校的内部规范在其中扮演了非常重要的角 色，田永被以作弊论而作退学处理，北京科大依据的是其自定的关于严格考试管 理的紧急通知，北大不授予刘燕文毕业证书、学位证书，同样是以其自定的北 京大学学位授予工作细则、北京大学研究生学籍管理实施细则等为直接依据。 其后，2 0 0 4 年更有成都某高校外国语学院两学生在教室接吻被发现而遭学校开除学 籍处分，依据同样是学校自定规范大学生违纪处分规定，西南邮电学院某女生 怀孕被开除，学校的直接依据也是自定内部规范学生违纪处罚条例。不断出现 的学生诉母校案件将高校内部规范推到社会公众面前，2 0 0 5 年6 月3 0 日的中国 青年报便有记者著文披露：重庆师范大学在校内公示新学生违纪处理管理规 定( 征求意见稿) ，其中竞有“三陪、二爷、二奶、一夜情者，给予开除学籍处分” 的条款，报道出来后引起社会很大争议。高等学校可以制定怎样的规范，且制定的 规范具有怎样的效力，引起社会广泛关注。在诉讼的压力面前，部分高校也率先进 行学校规范的自我清理工作，如浙江大学就于2 0 0 5 年初专门成立“文件清理工作 小组 ，正式着手清理1 9 9 8 年9 月四校合并以来的所有文件，凡以学校党委、行政 。朱丽亚：重庆师范大学学生管理规定 引发争议； h t t p ：m 唧c n c o n t e n t 2 0 0 5 0 6 3 0 c o n t e n t2 6 0 8 3 1 h t l l 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 和校党办、校办名义发布的文件均被列入清理范围，清理的重点是那些直接涉及教 职工和学生权益的文件以及与上级部门法规不相一致的文件。哪 对于高校来说，为了追求学校教育教学及科研工作的良好秩序及高效率，在现 有法律法规不足以规范和指导高校办学的方方面面时，制定一定数量的内部规范是 非常必要的。但现实告诫众高校，存有争议的内部规范在适用中可能会招致纠纷， 从而导致与规范制定初衷相背离的结果。 什么样的内部规范对于高校来说不会引发争议并不会使其在诉讼中败诉，什么 样的内部规范对于学生、教师等来说是公正的，正是对诸如此类问题的思考促生了 本题的研究。 ( 二) 研究意义 1 、理论意义 丰富依法治国的内涵，完善依法治教的概念。依法治国是我国的基本治国方略， 依法治教是依法治国在教育领域中的当然延伸。在高等教育领域，学校本身是除政 府之外重要的依法治教主体，按常理来讲，高校依法治教的依据是真正意义上的法， 即国家的宪法、法律、法规和规章。高校制定内部规范并以之为依据治教治校的行 为，在依法治教中具有怎样的意义，本选题的研究对此将提供具有一定理论意义的 解释。 深化其他规范性文件的理论研究j 传统法学的法律文本研究一般只到规章为 止，规章以下的规范性文件的法律问题很少有人关注，而我国偏偏是个“红头文件 满天飞的国家，忽视对此的研究显然是理论上的一个缺陷。高校制定的内部规范更 是林林总总，并且直接作用于师生员工，影响着他们的现实权益。高校内部规范显 然是一部分重要的规范性文件，尤其是在教育法治领域，所以本文的探讨可为其他 规范性文件的法学理论研究起到一定的补充作用。 2 、现实意义 无论是从依法治校的角度来考虑，还是从建立合理高校内部制度来分析，高校 内部规范都是重要的内容。具体分析高校内部规范的法律问题，明确其法律性质与 效力、制定的依据与原则等，可为高校制定内部规范提供有益的指导，有助于高校 合法合理地行使自主管理权，建立高效的内部制度，增强管理的效率与效果。 o 余东明：大学生告母校母校屡败诉和谐校园呼唤依法治校； h t t p ：h i b a i d u c o 咖q i b l o g i t e m 5 6 2 3 4 7 1 0 1 7 e f c 8 f d c 2 c e ? g c 2 h t m l 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 另一方面，高校的管理权力直接关涉校内师生员工的权益，对高校内部规范进 行研究，在明确高校管理权限的同时也划定了师生等不可被侵犯的权益的范围，有 助于保障师生等的合法利益。另外，在我国目前高校诉讼案多发的情况下，将部分 纠纷扼杀在萌芽之时，对高等教育的实施亦具有重要的现实意义，毕竟高校因担负 着繁重的高等教育任务而注定不宜过多涉入诉讼纠纷中，稳定良好的办学秩序是教 育实施的内在要求。 ( 三) 研究现状 在法学视野下对高校内部规范进行的研究基本是在2 0 0 4 年后才逐渐出现，最 早的成果有如张学亮法学视野中的高校校规( 2 0 0 4 年) 、刘标高校规章制度的 行政法学分析( 2 0 0 4 年) 、龚隽高等院校规章的法律效力分析( 2 0 0 4 年) 、朱 永国高校校规的合法性探析( 2 0 0 5 年) 、胡肖华、徐靖高校校规的违宪审查问 题( 2 0 0 5 年) 、周光礼高校内部规则的法理学审视( 2 0 0 5 年) ，至2 0 0 6 年，出 现了第一篇研究高校内部规范的硕士学位论文，即刘善权的高校内部规则研究， 2 0 0 7 年又有两篇硕士学位论文问世，分别是田小平的高校规章制度的法律问题研 究和马志忠的高校规章制度建设的合法性探析，其他的较有代表性的论文成 果还有张忠行政法视野下的高校校规( 2 0 0 6 年) 、田鹏慧、刘庚伍校规的法源 地位及其生成逻辑( 2 0 0 7 年) 、汪家磨高校校规违法成因及治理( 2 0 0 7 年) 。 对于本文所指的高校内部规范，已有研究成果中称谓不一，有的称为“高校规 章制度一，有的称为“高校校规 ，有的称为“高校内部规则 。现有研究中，只有 刘善权在高校内部规则研究中对这个问题有作专门的探讨，他分析了“高校校 规 、“高校规章制度”等称谓的不妥，而主张称为“高校内部规则 。 对于高校内部规范分类的研究，不同研究者基于不同的标准作出有各异的分 类，比如刘善权在高校内部规则研究中，将高校内部规则分为章程和章程以外 的一般规则；章程以外的一般规则以规范对象为标准又可分为学生规则、教师规则 和职员规则；以制定目的为标准则分为执行性规则、补充性规则和自主性规则。圆马 志忠在其硕士论文高校规章制度建设的合法性探析中也有“高校规章制度的分 类 的内容，其以调整范围为标准进行分类，分为党政规章制度、教学规章制度、 科研规章制度、人事及师资规章制度、共青团、学生工作制度等等。 对高校内部规范进行法理分析，研究其法律地位或性质及效力是研究者们普遍 。刘普权：高校内部规则研究 ，华中科技大学2 0 0 6 年硕士学位论文 o 同上 马志忠：高校规章制度建设的合法性探析 ，山东大学2 0 0 7 年硕士学位论文 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 的兴趣所在。现有研究成果首先肯定高校内部规范不属于我国法律的范畴，但在其 合法的前提下可以作为是法律法规的延伸和补充，其次便于此基础上分别在两个方 面进行探讨：一是高校内部规范的制定属于抽象性行政行为，内部规范属于“其他 规范性文件 ，理由是我国公立高校属于法律法规授权组织，在此意义上享有一定 的行政权，诸如招生权、学籍管理权、学业证学位证授予权等，高校在行使教育 法、高等教育法等授予的这些公共权力的过程中制定发布规范即是抽象性行政 行为；二、高校内部规范具有自治法的性质，其立论依据是大学自治是高等教育的 内在之意，学术自由必然要求大学自治，教育法、高等教育法也有学校或高 校“依章程自主管理 “依法自主办学 的规定，高校的内部规范就是在法律法规 赋予及自身章程确认的自主权下的自治规范。 对高校内部规范制定方面的研究是现有成果中相对比较完善的，研究者借鉴一 般立法的理论在高校内部规范的制定原则、制定程序上作出了相当详细的论述，只 是对制定主体的研究忽略了，并没有认识到高校作为承担国家高等教育、探求高深 学术任务的复杂的社会组织，其内部权力主体并不是简单的唯一。不将高校内部权 力的配置情况理顺清楚，并赋予相应主体以内部规范制定权，高校的内部法治必是 混乱不清，而难以达到善治的效果，笔者有意在此方面继续研究。 司法审查是研究者们对高校规范性文件监督关注的主要方面。但是就我国目前 的法治状况而言，司法审查对高校内部规范性文件监督的有效性到底有多大，是值 得怀疑的。在我国行政诉讼中，行政行为分为具体行政行为和抽象性行政行为，直 接纳入诉讼范围的只是具体行政行为，抽象性行政行为不在法院的受案范围之内。 只是在诉讼过程中，被作为具体行政行为依据的规章以下的其他行政规范性文件会 受到法院的审查，以决定其是否合法而予以采信，对违法的内容法院无权予以撤消。 所以，法院的司法审查对高校内部规范文件的监督只是间接性的，且其审查的范围 受到法院对高校具体行为审查范围的限制。司法审查对高校内部规范性文件的监督 作用还有进一步细致分析的必要，并且在我国目前法治状况下，行政的监督及高校 内部有实在效力的监督应得到更多的重视，这恰是在已有研究中被忽视而研究不够 深入的内容。 ( 四) 研究方法 1 、文献研究法 根据研究的需要，充分利用学校图书馆、学院资料室藏书及通过其他途径得到 的书籍文献和期刊网等网络资源，对其中有帮助的资料进行摘录、分析和整理，了 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 解目前国内外关于公立高校内部规范问题的研究及其它相关研究，力求从其中得到 启发并进行借鉴。 2 、比较研究法 比较研究法。有比较才有鉴别，只有用比较的视野才能辨清事物本身的问题与 不足。本研究将对国内外最新相关研究成果和实践经验进行了解，借鉴国外对相关 问题的处理方法，研究其规律性，找出其可供借鉴之处，并对国内各高校在内部规 范的实践上进行广泛的比较，分析其优劣所在。 3 、案例分析法 案例分析是法学研究中必不可少的方法之一，通过分析具体的案例可以看出现 有理论的不足并发掘出新的理论，法治的现实需要正是促进法学理论不断进步的源 泉。分析高校内部规范问题必然要结合现实中高校的部分现有规范进行，本研究正 拟搜集尽量多的高校内部规范，挑选其中极具代表性的内容结合本选题进行分析， 以期达到实践与理论的互相促进。 ( 五) 研究设计 本文首先界定高校内部规范的基本概念，分析其涵义及与相关概念的关系，再 对高校内部规范的分类作一番论述，然后对高校内部规范的法律性质和效力进行细 致的探讨，之后另立一章专门对公立高校内部规范的制定权力进行入微的分析，最 后探讨的是高校内部规范的监控，对该问题的研究将从司法监控、行政监控和高校 内部监控三个方面全方位展开。 文章总共分为五个部分：第一部分，“绪论 ，主要交代选题缘起、研究意义、 研究现状、研究方法和研究设计。第二部分，“公立高校内部规范的概念界定 ，主 要研究公立高校内部规范的内涵和公立高校内部规范的种类。第三部分，“公立高 校内部规范的法律性质 ，从法的属性、公私法属性及自治规则属性三个角度分析 高校内部规范的性质。第四部分，“公立高校内部规范的效力 ，篇幅不大，但是仔 细地阐述了高校内部规范在高校内部对各主体及在法院司法中对法官的效力。第五 部分，“公立高校内部规范的制定主体 ，探讨的是公立高校内部规范制定权在高校 内部的配置。第六部分，“公立高校内部规范的监控 ，主要分析高校内部规范的监 督问题，分析从司法监控、行政监控和高校内部监控三个角度深入进行。 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一、公立高校内部规范的概念界定 概念的界定与分析是对任何问题进行论述的基础，首先概念明确了才能确定所 探讨的对象，也才会有进行交流的共同基础。研究对象的名称、内涵和外延是本部 分所要阐述的内容，内涵的分析将通过对定义中的几个核心词汇的理解来深化，外 延则是要通过进行多标准的分类尝试来进行界定，由于存在较多与高校内部规范相 关的概念，所以一定的概念比较分析对理解高校内部规范的概念也是有必要。 ( 一) 公立高校内部规范的内涵 1 、公立高校内部规范的名称 在现实的高等教育领域中，对高等教育行为进行规范的有全国人民代表大会通 过的教育法，全国人民代表大会常务委员会通过的高等教育法，此二者被称 为教育法律，国务院颁发的高等教育自学考试暂行条例、中华人民共和国学位 条例暂行实施办法普通高等学校设置暂行条例等，这些被称为教育行政法规， 国家教育部( 教育委员会) 颁发的研究生学籍管理规定、普通高等学校学生管 理规定、国家教育考试违规处理办法等，这些被称为教育行政规章，另外如湖 南省人民代表大会常务委员会通过的湖南省实施( 中华人民共和国高等教育法) 办法 、上海市人大常委会制定的上海市职业教育条例圆等则称为地方教育法 规，上海市人民政府出台的上海市高等教育自学考试暂行办法 、湖北省人民 政府制定的湖北省教学成果奖励办法回等则称为地方教育规章，以上列举的法 规文件依其效力等级都有对应的固定名称，这在我国宪法典、组织法、立法法等相 关立法中都由明文的规定。我国高等教育管理体制是“国务院统一领导和管理全国 高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事 业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校 ，地方高校的主管部 门则是省级的教育行政部门，由此各省人民政府的教育行政部门在职权范围内可以 创制相关规则，如湖北省教育厅发布的关于做好高等学校高职高专专业设置管理 工作的通知四，这类规则不属于法律、行政法规与行政规章，也不属于地方法规 。2 0 0 2 年9 月2 8 日湖南省第九届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过 。2 0 0 4 年5 月2 0 日上海市第十二届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过 1 9 8 1 年5 月9 日颁布，2 0 0 1 年1 月9 日失效 。2 0 0 6 年4 月3 0 日湖北省人民政府令第2 9 2 号发布 鄂教高c 2 0 0 8 ) 1 3 号 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 和规章，因为依法省教育行政部门既不具有立法权也不具有行政立法权。叶必丰、 周佑勇在合著的行政规范研究中认为宜将这一类文件称为“行政规范 ，使之 成为与“行政法规 、“行政规章 相并列的、模式化的概念，一并位于其上位概念 “行政规范性文件 之下。 在高等教育系统之内，实施高等教育的主体在教育部、省教育行政部门之后的 便就是各高等学校了，显然高等学校不是教育行政部门，但是否具有一定的教育行 政权则是另外一回事。实际中，高等学校会发布一定数量的规范性文件，如华中 师范大学研究生学籍管理细则回广东外语外贸大学教师及其他教育工作者申诉 条例 大连理工大学创新教育工作条例等等，这些文件应该区别于湖北省教 育厅的关于做好高等学校高职高专专业设置管理工作的通知，不宜称为“行政 规范”。在立法中采用到的措词，意指高等学校内部制定的规范性文件的场合有以 下：教育法第四十三条第四款规定“( 受教育者) 遵守所在学校或者其他教育机 构的制度 ；高等教育法第三十九条“”讨论决定学校的改革、发展和基本管 理制度等重大事项 ，同法第五十三条“高校的学生应当遵守学生行为规范和 学校的各项管理制度”。还有高等教育法第四十一条“( 高等学校的校长) 拟订 发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施”。可见，立法中使用“管 理制度为名称的居多，也有一处使用“规章制度来指称。在学说上，绪论中已 有提及，有的称为高校校规，有的称为高校规章制度，有的称为高校内部规则。“管 理制度”所指过于宽泛，不宜作为一个抽象的法学概念来使用。“校规”通常情况 特指学校的学生规则，现代汉语词典中就将“校规 解释为“学校制定的学生 必须遵守的规则 ，包括如华中师范大学研究生学籍管理细则 ，武汉大学学 生违纪处分办法 等，也有稍微扩展的理解为是学校师生员工的行为规范，那还 包括如大连理工大学教师职务职责条例o 、武汉大学职员制度实施办法( 试行) 等，但若是如中共山东大学委员会机关公文处理条例 、武汉大学校长办公 会议议事规则固等，则不宜归为校规。“规章刀一词在立法法中已被作为法律 术语使用，有所特指，再挪来用于高校内部自是不妥，而“内部规则 较之“校规 、 叶必丰、周佑勇：行政规范研究： ，法律出版社2 0 0 2 年版，第3 3 页 - 华师行研( 2 0 0 5 ) 1 3 号 o 广东外语外贸大学2 0 0 5 年5 月分别经第一届教职工代表大会第三次特别会议通过和校长办公会核准 9 大连理工大学1 9 9 7 年1 2 月制定 - 华师行研( 2 0 0 5 ) 1 3 号 武大字( 2 0 0 5 ) 3 5 号 毋大连理工大学2 0 0 1 年8 月 武大人字( 2 0 0 1 ) 5 号 山东大学党委办公室2 0 0 0 年1 1 月1 0 日 武大字 2 0 0 5 1 4 2 号 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s “规章制度 等名称可谓合适许多，但是问题在于，正如周佑勇教授在其行政规 范研究一书中所言，“在我国，规则一词已经成为某些规范性文件的名称 ， 而其亦放弃“行政规则”而采“行政规范以作为行政规章以下行政规范性文件的 名称。所以，本文主张使用“内部规范”这一名称，相对“行政规范 ，除去“行 政”二字，毕竟高等学校并非传统行政机构，而高校发布的规范性文件一般都只在 本高校内部起作用，于是冠以“内部”字样。“内部规范 也可以作为教育领域中 “行政法规”、“行政规章”与“行政规范”等模式化概念之下的又一概念延续。 2 、公立高校内部规范的涵义 在提出“高校内部规范”这一名称或范畴之后，就必须对其涵义作出科学的界 定。本文认为，所谓高校内部规范，是指各高校为实现高等教育目的或进行学术研究， 在组织和管理各项工作中，依据国家教育法律法规规章或教育政策，在法定权限内制 定的具备规范体式的仅限本高校范围内具有普遍约束力的规范性文件的总称。 全面理解公立高校内部规范的涵义，需要把握以下几个方面： ( 1 ) 公立高校内部规范的制定主体 从制定主体来看，公立高校是内部规范制定的唯一适格主体。高校以外的组织 制定的任何规范性文件不能称为高校内部规范。比如，高等教育法、高等教育 自学考试暂行条例，普通高等学校学生管理规定等，这些文件对高校的办学行 为都具有普遍的约束力，但它们的制定主体不是高校，因而不属于高校内部规范。 与高校相关的主体可以分为高校的举办者、高校的管理者和高校的办学者。咐 于公立高校来说，其举办者是国家中央政府或地方政府，管理者是国务院教育行政 部门或省级教育行政部门，办学者则是作为法人组织的公立高校自身。高校内部规 范的制定主体是作为办学者的高校，并且高校制定内部规范应该是自主的，高校的 举办者或管理者不应该干涉，而只应享有监督权力。由高校起草而需要高校的举办 者或管理者审批核准之后才能生效的规范性文件，也不能算作是高校内部规范。比 如 ，劳凯声主编：中国教育法制评论 第1 辑，教育科学 出舨社2 0 0 2 年版，第2 4 页 。广东外语外贸大学章程( 试行) ，2 0 0 6 年1 月1 4 日颁布 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 九条详细规定了行政法规、地方性法规等“应当在公布后的三十日内依照下列规定 报有关机关备案 ，这样的备案程序是在相关法规的签署公布之后，而相关法规在 签署公布之时就已经生效了。该章程的制定，广东外语外贸大学并不是完全自主的 主体，所以本文认为依如此程序制定的章程不是高校内部规范，至少是区别于一般 的高校内部规范的。本文暂不把高校章程纳入主题讨论的范围之列，而对它进行区 别对待。 ( 2 ) 公立高校内部规范的依据 高校内部规范的制定依据主要有两个方面。第一，规范性依据。国家教育法律 法规或教育政策，尤其是其中属于高等教育的部分，高等学校无疑是其主要的执行 者或实施者之一。国家教育法律和法规，由于其立法层次较高自是不免有较多原则 性的规定，高校在执行这些法规时为结合自身的实际便需要制定相应的内部规范， 这些内部规范的制定则又须依据所要执行或实施的教育法律法规来进行。事实上， 我国有些教育行政规章就有明确规定各高校依据实际情况制定实施办法，例如普 通高等学校学生管理规定第六十八条便规定“高等学校应当根据本规定制定或修 改学校的学生管理规定，报主管教育行政部门备案，并及时向学生公布”。高校以 教育法律或法规为依据制定的内部规范必须严格遵从教育法律法规的规定及其精 神，否则极易落于违法的境地，高校的这类内部规范也可称为执行性或解释性内部 规范。第二、目的性依据。我国高校承担着国家高等教育和进行学术研究的任务， 这是高等学校作为社会组织存在的目的。基于高校这样的使命，我国高等教育法 赋予了高校较多的自主权。实践中，首先是教育立法无论基于立法操作还是基于立 法目的都不能涉及到高等教育的方方面面，其次由于学术自由及高校办学自主的内 在要求，立法也必须在相关事项上给高校留有一定的空间，在这样的场合，高校为 了组织的运行制定内部规范很可能就没有直接的规范依据，但仍须符合高等教育或 学术的目的，高校制定的这类规范可称作自主性或创制性内部规范。其实，即使高 校是在以教育法律法规为依据制定执行性或解释性内部规范时也要符合高校的高 等教育目的或学术目的。 ( 3 ) 公立高校内部规范的约束力 规范之所以称为规范，是因为其对所指向的对象具有普遍的约束力。高校内部 规范具有普遍的约束力，但它不属于法的表现形式，也有别于行政机关出台的行政 规范。法具有普遍的约束力，源自于法的产生经过了公定的程序，行政规范具有普 遍的约束力源于制定行政规范的行政机关行政权力的运行。高校内部规范的制定不 需要经过立法程序，也不是普通的行政权力的运行结果，其普遍的约束力来源于它 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 自身的合法性及高校自主办学权的行使。高校在合法的范围内发布内部规范在本高 校范围内具有普遍效力，内部规范涉及的高校内的组织机构及组织成员都须予以遵 守。但是，内部规范仅可以对高校内部或高校权限范围以内的事务进行规定，对高 校以外事务的规定是无效的，一所高校的内部规范在另一所高校也是不发生约束力 的，比如武汉大学学生违纪处分办法对于华中师范大学及其学生就并无拘束力。 ( 二) 公立高校内部规范的种类 通过分类的方式可以更好地达到对认识对象的鉴别和把握。尤其因为当前我国 高等教育正处在快速发展的时期，高等学校一般规模较大，部门齐全，人员很多， 工作内容繁杂，包括教学、科研、生产经营、机关、后勤等，是一个复杂的小社会， 导致高校内部规范的内容也十分丰富、范围广泛、项目繁多。这样的情况下，我们 更是有必要按照某些标准对高校内部规范进行分门别类，使其条分缕析便于了解与 掌握。依据不同的标准，可以对高校内部规范作出不同的分类，同时，分类的标准 不同，其意义的大小也免不了不同。 ： 1 、以适用对象或调整范围为分类标准 现有关于高校内部规范分类的研究，一般采用的分类标准是高校内部规范调整 的范围，将高校内部规范分为职能部门工作制度、员工岗位责任制度、考勤考核 奖励制度、学校例行会议制度等等。或是以高校内部规范适用的对象圆为标准分为 学生管理规范、教师管理规范、职员管理规范等。本文认为，上述两种分类标准其 实是从同一个视角出发的，只是一个偏重于人的考虑一个倾向于事的衡量，视角都 是基于高校具体工作门类区分。实践中，很多高校汇编自己的“规章制度 采取的 也是这样的分类方法，比如武汉大学 就将其“规章制度”列为行政管理、学生工 作、研究生教育、科技工作、人事管理、财务与资产管理、后勤保障、设备管理、 拓展办学、继续教育、网络教育、留学生教育、国际交流、审计监督、安全保卫、 基建管理、档案管理、本科生教学、招生工作、2 11 工程9 8 5 工程建设、学术管理、 会议管理等章目。山东大学对校内“公文”的分类首先是有行政公文和党委公文 的区别，然后在行政公文内基本在按照上述的分类方式进行区分，一事一类。按照 。马志忠：高校规章制度建设的合法性探析 ，山东大学2 0 0 年硕士毕业论文 o 参见吴峰t 论入世后我国高校“校规面临的问题) ，理论界 2 0 0 2 , 年第5 期 参见武汉大学网站校长办公室规章制度页面。 h t t p ：o f f i c e w h u c d u c v n e w s o t y p e a s p ? o w l 嘞b 9 e 6 d 5 c 2 d 6 c 6 b 6 c 8 o 参见山东大学行政公文处理办法 山东大学校长办公室2 0 0 0 年1 1 月2 3 日印发；中共山东大学委员会机 关公文处理条例 山东大学党委办公室2 0 0 0 年1 1 月1 0 日印发 1 0 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 这种方法对高校内部规范进行分类，可以帮助我们认清规范所发挥作用的范围和调 整的人或事的对象。 2 、以制定主体为分类标准 一般的法律法规在进行分类时，通常会采取以制定主体为标准，如全国人大制 定的法律、国务院制定的行政法规、地方人大制定的地方性法规等，以此体现法律 法规之间的效力等级关系。高校内部规范以制定主体为标准，可以分为党委制定的 规范、校级行政职能部门制定的规范包括校行政办公室制定的规范、教务处规 范、人事处规范、财务处规范、后勤处规范等等、院系级职能部门规范、其他职能 部门规范包含工会规范、校学位评定委员会规范等。但是，在高校内部，权力 层级不如一个国家这么分明，更多的只是事务管辖权的平等划分，如此以制定主体 为标准的分类也近似于以调整对象或适用范围为标准分类出来的状态。 3 、以制定目的为分类标准? 以制定高校内部规范的目的为标准，可将高校内部规范分为执行性内部规范、 补充性内部规范和自主性内部规范。 执行性高校内部规范是指高校以执行教育法律、法规、规章或上级教育行政规 范为目的而制定的高校内部规范。执行性内部规范在教育法律、法规、规章或上级 教育行政规范的基础上做更具针对性、操作性的具体规定，以便适应实际需要。例 如，华中师范大学学位授予工作实施细则，就是为了贯彻执行中华人民共和国 学位条例和中华人民共和国学位条例暂行实施办法，结合华中师范大学实际 情况制定的，其在名称上亦反映出其执行性内部规范的性质。但是，执行性高校内 部规范不能在其要执行的教育法律、法规、规章或上级教育行政规范所规定的事项 以外，任意增加新的内容。如果增加了新的内容，则该增加部分不能归类为执行性 内部规范，而应被认定为补充性或自主性规范。此外，执行性规范在所执行的教育 法律、法规、规章或上级教育行政规范被废止时，也应同时作废，而不能继续独立 存在。如，原国家教育委员会发布的普通高等学校学生管理规定四在2 0 0 5 年9 月1 日中华人民共和国教育部令第2 1 号颁布的普通高等学校学生管理规定开 始施行后即被废止，那么之前各高校根据前普通高等学校学生管理规定制定的 学生管理规定通通要作废。 o 这部分内容借鉴了叶必丰、周佑勇的观点参见叶必丰，周佑勇：行政规范研究) ，法律出版社2 0 0 2 年版， 第7 2 _ 7 5 页 o 国家教育委员会令第7 号 1 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 补充性高校高校内部规范是以补充教育法律、法规、规章或上级教育行政规范 为目的而制定的高校内部规范。制定补充性规则，应有教育法律、法规、规章或上 级教育行政规范的授权，基于这种授权，补充性规则的内容可以增加或变更所补充 的教育法律、法规、规章或上级教育行政规范的内容。例如，高等教育法第五 十五条规定“国家鼓励高等学校而设立各种形式的助学金，对家庭经济困难 的学生提供帮助”，依此武汉大学制定了武汉大学研究生困难补助管理办法， 对经济困难的研究生提供补助，这就是一种补充性规范。 自主性高校内部规范是高校为了教育教学科研或管理的实际需要运用其职权 所制定的高校内部规范。自主性内部规范既不是为了执行教育法律、法规、规章或 上级教育行政规范，也不是为了补充教育法律、法规、规章或上级教育行政规范， 而是根据自己的职责权限和高校运行的实际需要，在法律、法规未涉及的方面( 包 括法律缺位和规则不足) 按照传统做法或创新生成的规范。如武汉大学研究生出 国管理规定圆、大连理工大学教材选用及供应工作管理办法 ，都是高校根据 自己的职责权限和学校运行的实际需要制定的，是一种自主性高校内部规范。一般 说来，自主性内部规范的制定，只需具备法定的职责权限，而无需其他法律依据。 但是，这并不意味着自主性规则可以逃避法律审查，自主性规则仍不得与有关法律、 法规或规章的规定相抵触。 对高校内部规范的这一分类，有利于我们得悉高校内部规范制定出台的法源路 径，并分析和认定高校内部规范的合法性。 ( 三) 公立高校内部规范与相关概念的关系 为了更准确地理解高校内部规范的概念，本文有必要对高校内部规范与以下几 个概念的关系进行辨析。 1 、公立高校内部规范与高等教育法规 高等教育法规属于我国法的表现形式，具有显著的强制性和普适性，我国行 政诉讼法明确规定法律、法规是司法判决的依据，而对于规章法官也可以在审查 其合法性之后进行参照。可见，高等教育法规是高等教育领域中依法治教的主要依 据，