（法学专业论文）论高校招投标监督管理制度的完善.pdf

中文摘要 随着近年来高校规模的不断发展壮大，国家和社会对高校投入的的资金规 模也呈几何级的增长，但是由于我们国家还处于社会主义初级阶段，羞涩的财 政收入还远不能解决高校自身发展的需要。如何管理好使用好这笔资金，保证 这笔资金能够取得最大的经济效益和社会效益，这是每个高校面对的共同课题。 目前我国的高等教育支出占国民收入分配的比例越来越大，政府和高校对这部 分教育资金的使用也纳入了政府采购法的调控范围之内，大额的资金使用也都 遵循招投标制度，增强透明度、公开化、阳光化。在贯彻执行招投标的过程中 加强了国家监督和社会监督的强度。但是高校的资金使用有其特殊的一面，如 专业性强、时效性高等特点，因此如何监督和管理好高校资金的使用的合理性、 有效性，就给我们带来的新的严峻的挑战。 笔者认为最好的监督还是来自于制度自身的完善，制定出符合高校自身发 展实际的操作规范是本文最主要的脉络。制度的完善是一个长期渐进的过程， 从高校招投标的各个阶段存在的不足中补漏洞，减少人为因素的干涉，这样就 能净化产生腐败的土壤，还高校一方净土。制度的监督完善应由人的监督让位 于制度自身的监督，然后再由人来制定和监督制度这样一个过程。这就需要发 挥人的主观能动性，制定出切实可行的规章制度，发挥法律作为社会关系调整 器的作用。然而再好的规章制度最终也要靠人来完成，所以对高校招投标的从 业人员加强职业道德教育也是监督的一种手段，因为职业道德是任何一个秩序 正常的社会所必需的，其内容是由经济利益关系所决定的。 本文共分为六个部分，第一个部分是引言，在这部分中对选题的意义和目的 进行了简单的介绍。第二部分阐述了政府采购与一般私人采购的区别，着重从 政府采购的目的、原则和适应范围方面来加以区别。第三部分从高校贯彻实施 招投标法的重要性和准绳方面展开说明，分别从高校发展的现状、高校的财政 收支分配状况、高校建立招投标制度的必要性和高校实行招投标制度的准绳和 有效办法等方面加以分析。第四部分则是在前文的基础上说明高校实行政府采 购过程中存在的问题，分别从政府采购制度本身的不完善、实行政府采购招投 标过程中本身普遍存在的问题、对政府招标采购的认识宣传力度不够、高校招 标采购的物质设备的特殊性等方面展开说明。第五部分阐述了高校招投标过程 的监督现状，具体说明了高校招投标过程中取得的成绩和存在的不足，并分析 其存在的原因。第六部分完善高校招投标监管的对策和建议，分别从程序和制 度完善两方面展开叙述。最后一部分是对全文的总结。 关键词：高校招投标制度监督完善 i i a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，w i t ht h ee n a l g e m e n to fu n i v e r s i t i e ss c a l e ，t h es t a t ea n ds o c i e t y i n v e s t m e n ts c a l eh a sg e o m e t r i cg r o w t h h o w e v e r , c u r r e n t l yc h i n ai si nt h ep r i m a r y s t a g eo fs o c i a l i s m ，s of i s c a lr e v e n u e sa les t i l lt o om e a g e rt om e e tt h er e q u i r e m e n t so f u n i v e r s i t i e sf o rt h e i ro w ne x i s t e n c e h o wt om a n a g ea n dm a k eu s eo ff i s c a lr e v e n u e s w e l la n dh o wt og u a r a n t e et oo b t a i nm a x i m u me c o n o m i ca n ds o c i a lb e n e f i t sh a sb e e n t h ec o m m o nc o n c e r no f e v e r yu n i v e r s i t y a tp r e s e n te x p e n d i t u r ef o rh i g h e re d u c a t i o nh a sb e e na n i n c r e a s i n g l yl a r g e r p r o p o r t i o no fn a t i o n a li n c o m e ，s og o v e r n m e n ta n du n i v e r s i t i e sp u tt h eu t i l i z a t i o no f t h ef u n df o rh i g h e re d u c a t i o ni nt h ea d j u s t m e n to fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tl a w t h e u s eo fal a r g ea m o u n to ff u n dc a na l s oc o m p l yw i t hb i d s y s t e ms oa st oi m p r o v et h e t r a n s p a r e n c yo ft h eu s eo ff u n da n ds t r e n g t h e ns t a t e s u p e r v i s i o na n ds o c i a l s u p e r v i s i o ni nt h ep r o c e s so fe n f o r c i n gb i d d i n g h o w e v e r , t h eu s eo ff u n di n v e s t e df o r u n i v e r s i t i e sh a si t ss p e c i a ls i d e ，s u c ha sb e i n gv e r yp r o f e s s i o n a la n d h a v i n gt i m e l i n e s s ， s oh o wt os u p e r v i s ea n dm a n a g et h e e f f i c i e n c yo ff u n du t i l i z a t i o ni n v e s t e df o r u n i v e r s i t i e sw i l lb ea g r e a tc h a l l e n g e p e r s o n a l l y , it h i n kt h eb e s ts u p e r v i s i o nc o m e sf r o mt h ei m p _ r _ o v e _ m e n t _ o f _ 鱼e b i d d i n gs y s t e mi t s e l f t h i sp a p e rf o c u s e so nh o wt oc o n s o l i d a t et h ec o n s t r u c t i o no f b i d d i n gs y s t e ma n de s t a b l i s h o p e r a t i n g c r i t e r i a m e e t i n gt h ed e m a n do ft h e d e v e l o p m e n to ft h eu n i v e r s i t i e st h e m s e l v e s i ti sn od o u b tt h a tt h ei m p r o v e m e n to ft h e b i d d i n gs y s t e mi sag r a d u a lp r o c e s so fl o n gt e r m ，s oi no r d e rt op e r f e c tt h eb i d d i n g s y s t e m ，i ne v e r ys t a g eo fu n i v e r s i t i e sb i d d i n g ，f i n dt h ee x i s t i n gp r o b l e m sa n di m p r o v e t h es y s t e mi nt e r m so ft h e i r s o u r c e sa n dr e d u c eh u m a ni n t e r f e r e n c et o p u r i f y c o r r u p t i o ns o i li na l lu n i v e r s i t i e s u n d o u b t e d l y , it h i n kt h ei m p r o v e m e n to fs y s t e ms h o u l db eb a s e do nt h i sp r o c e s s ： t h a ti st os a y , f i r s ts u p e r v i s i o nb ym a l lg i v e s p l a c et os y s t e ms u p e r v i s i o n ，t h e n e s t a b l i s ha n ds u p e r v i s es y s t e mb ym a n f o c u s i n go nt h i sp r o c e s sc a np u tf o r w a r d f e a s i b l er e g u l a t i o n sa n ds y s t e ma n df u n c t i o na sa l l a d j u s t e ro fs o c i a lr e l a t i o n sb y i l l # v m gf u l lp l a yt ot h ei n i t i a t i v e h o w e v e r , b e s tr e g u l a t i o n sa n ds y s t e ma r ee n f o r c e d b ym a l l e n h a n c i n gt h ee d u c a t i o no fp r o f e s s i o n a le t h i c sf o rt h ep e r s o n n e lo f b i di n u n i v e r s i t i e sc a na l s ob eaw a yo fs u p e r v i s i o n , b e c a u s ep r o f e s s i o n a le t h i c s a r ea n e c e s s i t 、rf o ras o c i e t yi no r d e rw h o s ec o n t e n ti s d e c i d e db yt h er e l a t i o n s h i po f e c o n o m i ci n t e r e s t s t h i sp a p e rc a nb ed i v i d e di n t os i xp a r t s t h ef i r s tp a r ta sa ni n t r o d u c t i o no ft h i s p a p e rg i v e sa b r i e fi n t r o d u c t i o nt ot h ep u r p o s ea n ds i g n i f i c a n c eo fs e l e c t i n gt h et o p i c t h es e c o n dp a r td e f i n e st h ea p p l i e ds c o p eo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ta n d b i dp o l i c y , p o i n t i n go u tt h a tb i dp l a y sa ni m p o r t a n tr o l e i nu n i v e r s i t i e sa n de m p h a s i z i n g t h e i m p o r t a n c ea n dm e a n i n go fe n h a n c i n g t h eb i d d i n gs u p e r v i s i o n t h et h i r dp a r t d i s c u s s e st h ei m p o r t a n c eo fe n f o r c i n gt h eb i d d i n gl a w i nu n i v e r s i t i e s b a s e do nt h e f a c ti nt h ep r o c e s so fd e v e l o p m e n to fu n i v e r s i t i e s ，a t t a c hm u c hi m p o r t a n c et ot h e c o m b i i l a t i o no ft h eb i d d i n gl a wa n du n i v e r s i t i e s t h ef o u r t hp a r t e l a b o r a t e st h e e x i s t i n gp r o b l e m si nt h ep r o c e s so fb i d d i n gi nu n i v e r s i t i e s f i n d i n g o u tt h ep r o b l e m s i sap r e r e q u i s i t ef o re n f o r c i n gt h eb i d d i n gl a wc o r r e c t l y t h e f i f t hp a r ts h o w st h e s t a t u sq u oa n d d r a w b a c k si nt e r m so f t h eb i d d i n gs u p e r v i s i o ni nu n i v e r s i t i e s t h el a s t p a r ta sac o n c l u s i o nf i g u r e so u taw a yt oi m p r o v et h es u p e r v i s i o ns y s t e ma n dp u t f o r w a r ds o m es u g g e s t i o n s k e y w o r d s ：u n i v e r s i t i e sb i d ；s u p e r v i s i o n ；i m p r o v e m e n to fs y s t e m i v 引言 引言 高校作为特殊的商事活动主体，在市场经济高度社会化的今天，愈来愈积 极地参与到经济活动中来，但是高校市场的相对封闭性往往使得相关的采购招 标主体在市场经济大潮中被冲击的失去了自我，成为商品经济的殉葬品，结果 不但浪费了国家和社会大量财政资金，更使相关人员锒铛入狱，因此对高校的 经济活动加强监督管理，对相关的采购主体进行职业道德教育是我们对高校这 片原本圣洁的净土进行的一次保护性的尝试。也是我们在高校的市场经济活动 中针对市场化低，参与度还不够强的环境下对高校的招投标活动和政府采购方 面进行的完善监督过程的探索。 2 0 0 0 年颁布的中华人民共和国招投标法自制定实施以来，经历了漫长 的曲折过程，但是取得的成绩也是有目共睹的，特别是在加强对招投标活动及 招投标活动当事人的监督管理方面取得了可喜的进展，本文结合招投标法律体 系中关于监督监管的规定，从高校市场经济活动中招投标监督管理制度的完善 中进一步探寻适合高校实际的招投标监督制度，制定切实可行的高校招投标管 理制度。 从别的方面来说，招标投标法制定实施以来，随着我国的资本市场的投资 规模进一步扩大，国家在公共投资方面的资金利用效率得到了显著提高。政府 采购应该在严格的政治与法律环境下进行，考虑到政策目标，首先强调采购的 经济效益和高质量，这是政府采购包括高校自身的采购活动的首要前提，也是 作为商事经济活动的重要特征。政府采购与私人采购的区别表现为采购主体不 同，在政府采购中，政府承担着商事活动参与者和社会公共利益的代表者与管 理者的双重身份。政府的公共性质决定了政府采购具有公共政策实现功能。因 此，我们不妨把高校采购纳入( 实际上已经纳入) 政府采购的一部分来分析对 政府采购加强监督的必要性，我们可以从政府采购与私人采购的区别上来分析。 高校招投标监督管理制度的完善 、 政府采购与一般私人采购的区别 ( 一) 招标采购的目标和原则 1 、政府招标采购的商事目标 政府采购的商事目标，与民事采购政策目标基本相同。“无论是政府采购或 是私人采购，采购的根本目标在于确定所需材料的来源，并在需要的时候以尽 可能经济的方式按可接受的质量标准和价格的合理性获得这些商品。 在采购 法上，它又称为经济效益目标抑或资金价值目标。然而无论称谓如何，其共同 目的在于采购资金的节约和采购效率的提高。 2 、政府招标采购中的公共政策目标 “政府采购的公共政策目标，是指政府通过立法所确立的、通过其采购活动所 推动的政治、经济、社会或者环境等体现社会公共利益的政策目标”。政府采 购公共政策目标又称非经济目标，原因是它不以经济效益为基础。无论商事目 标还是公共政策目标，“政府采购活动可以用来刺激特定产业的经济活动，改善 产业结构，促进技术创新，提高整个国民经济的竞争力”。 因此世界上许多政 府利用其强大的国家购买力来实现社会或者政治目标，具体表现为促进欠发达 地区和行业的发展、促进国民收入的提高，维护社会公平和协调发展。 “政府采购原则是政府采购法为了实现政府采购目标所确立的贯穿在整个 政府采购活动中的一般原则。它们体现在政府采购法律规范的方方面面，是实 现政府采购目标的重要保障。它主要有竞争性原则、公开性原则、公平性原则 和诚实信用原则”。固 ( 二) 招投标法的适应范围 任何采购法律都必须准确的确定其适应范围，这不仅可以使那些可能受到 采购法律管理的实体能够明确其是否承担采购法上的义务，而且为有关利益方 对采购法适应进行监督提供明确的指导。我国的招标投标法主要依项目性质来 函曹富国：政府采购招标投标法的适应，企业管理出版社2 0 0 2 年版，第1 1 2 页 雪郑抗生： 转型的中国社会和中国社会的转型，首都师范大学出版社1 9 9 6 年版，第8 5 页 国曹富国、何景成：政府采购管理国际规范与实务，企业管理出版社1 9 9 8 年版，第2 3 页 西王延杰： 中国公共经济理论与实践，中国财政经济出版社2 0 0 2 版，第9 5 爷 二：堕堕墨塑皇二墼整墨塑塑垦型 确定适应主体。招投标法第三条规定，“下列工程项目建设项目，必须 进行招标。一是大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项 目；二是全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；三是使用国际 组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。”此条关于适应范围的规定是典型 的公共采购法确定适用范围的方法。即如果某一公共采购项目达到采购法规定 的限额标准以上，必须进行招标，除非该项目被采购法适应条款明确排除。 ( 三) 政府采购与私人采购的区别 1 、政府采购资金来源的公共性。“政府采购( 包括高校物质和服务采购) 资金的唯一或主要来源是由纳税人的税收所形成的公共资金，而私人采购的资 金则源自私有资金，资金来源的差异决定了政府采购和私人采购在采购管理、 采购人员责任等方面有很大的区别。” 2 、政府采购具有非赢利性。政府采购的目的是为实现政府管理职能和公共 利益，而私人采购是为实现自己的个体利益。二者最大的区别在于有无赢利的 目的。 3 、政府采购具有公开性。具体表现为有关的法律和程序公开，当然过程也 是公开的，所有的政府采购行为严格按照法律规定实行阳光采购，因此所有的 程序包括具体信息都要作公共记录，而且过程的信息要面向公众，涉及到的有 关人员和管理机构都要接受公众舆论和监督机构的监督。 4 、政府采购范围的广泛性和复杂性。“政府采购对象涉及面广，使用资金 量大，没有任何一个个体的采购能力能与政府相提并论，政府采购的数额始终 是国内市场最大的用户，可见政府采购与任何个体相比都具有不可替代性。” 因此，从政府采购或者说公共采购的数额和目的性来说，对政府采购在招 标投标过程中加强监督和监管势在必行。 王俊安：招标投标与合同管理，中国建材工业出版社1 9 9 3 年版，第3 2 页 圆刘新华：新合同法全书，中国物资出版社1 9 9 9 年版，第2 l 页。 高校招投标监督管理制度的完善 二、高校贯彻实施招投标法的重要性 高校随着自身规模的扩大，在自身使用资金方面也相继实行招投标制度。 这种通过招投标的方式来购买物质和服务的方式不仅节约了经济成本提高了经 济效益，还净化了校园的腐败现状，提高了产品和服务的经济效益和社会效益。 所以它为我国的政府和高校以至于企事业单位所倡导。成为服务社会服务高校 的重要手段，所以我结合我校国有资产管理部门的实践，对高校招投标制度的 建设现状进行一个系统地阐述。 ( 一) 高校的财政收支分配状况 在高等教育经费来源中，财政性的教育经费是我国高等教育经费的主要来 源，还有一部分来自高校的自筹经费，包括学生上缴的学费和社会捐助。目前， 我国的高等教育经费严重不足，主要源于我国教育经费总量的严重不足。在我 国高等教育规模不断增长的情况下，教育经费不足以至影响高等教育事业的发 展，影响了人才培养的质量，因此如何使用好这笔资金成为高校的党政领导们 面对的重要课题。同时各高校在学校大发展大建设时期也出现许多腐败现象。 据统计，“2 0 0 6 至2 0 0 8 年间来陕西省教育纪律检查委员会共受理各种职务犯罪 线索2 0 0 0 多件，初查2 2 5 件，立案查处有6 8 件，其中移送司法机关的有2 0 件。 近年来，湖北高校也有多名领导干部因腐败“落马”。这些现象的出现，引起 媒体的广泛关注。我们可以得出这些结论，一是市场经济对人们思想的冲击使 得相关高校领导漠视法律的威严，二是制度建设落后，监督体制不到位以至有 关人员有机可乘，因此铲除高校校园腐败，制度建设成为关键。 ( 二) 高校建立招投标制度的必要性 中华人民共和国政府采购法制定实施以来，高校的政府采购工作也自 觉贯彻开来，但高校自身的需求特点使得一般的政府采购人员很难胜任，因此 国家对高校的资金使用方面没有硬性规定，对高校很多设备的采购状况也只是 给予指导性的意见，基本上很多资金的使用是由自身完成的，只是近几年才有 回谭平：高校招投标机制的现状与完善，中国远程教育大会主题大会报告 4 二、高校贯彻实施招投标法的重要性 所收紧。然而如何公正有效的使用资金，提高其经济效益和社会效益，高校也 应根据自身的特点以招投标法为参考探索出适合自己的行之有效的方法，只有 这样才能从制度上贯彻，在实践中遵循。 ( 三) 高校实行招投标制度的准绳和有效办法 目前，各高校的大宗教育经费的开销大都实行招投标制度，有的由高校 自主进行，还有的委托中介等有关单位和部门进行。我国招投标法在适应范围 方面也有它的显著特征，招投标法在适应范围上只是笼统的分为自愿适应和强 制适应。前者为只有在采购者采用了招标投标法所规定的招标方法和范围时才 适应招投标法，如果采购者采用其他招标方法则不适应招投标法。而对于后者 而言，采购者必须采用招投标法所确定的采购方法进行采购并且适应招投标法， 这是硬性的规定，没有选择的余地。 高校招投标监督管理制度的完善 三、高校实行政府采购过程中存在的问题 目前，我国的高等院校绝大多数是由国家财政拨款的事业单位法人，因为 它是政府为实现特定目的而批准设立的，也是政府采购法明确规定的政府采购 当事人中的采购人。从国家开始实行政府采购试点工作时起，我国有的地方所 属高校的设备采购就已经按照当地政府的要求实行政府采购。例如，“从1 9 9 7 年开始，深圳市的深圳大学的设备采购就按照深圳市的规定，实行政府招投标 采购，在实行政府采购制度试点工作不断深化的过程中，全国的部分高等院校 逐步适应政府要求开展设备采购活动，随着实践经验的不断充实，和本身制度 的不断健全，我国的政府采购制度在高校的财政支出和大笔经费的使用过程中， 不但节省了资金，净化了市场，使高校从事招标采购工作的人员进一步增强了 市场意识，提高了资金使用的经济效益和社会效益。但由于政府采购制度是一 种新鲜的事物，客观上制度本身存在许多不完善之处。因此高校的政府采购制 度在执行过程中还存在一些矛盾和问题。 ( 一) 政府采购制度本身的缺陷 首先，从经济体制的角度来看，实行政府采购是市场经济下国家管理国有 资产的一种基本手段，“由于政府采购制度与市场经济密切相关，它要求相关国 家有比较高的市场化率，也就是说政府采购所追求的公开、公平、公正的原则 要在相对健全的市场经济条件下才可能实现。 目前“我国的市场化率仅为4 0 左右，远远低于发达资本主义国家7 0 以上的市场化水平。因此，我国目前 市场经济发育水平的不完善导致与之密切相关的政府采购制度也有许多不完善 之处。例如，“法律和信誉是维持市场经济健康有序运行的两个基本机制，现在 我国法律的重要性虽然已经被广泛的关注，但是，有法不依、执法不严、以权 代法的现象依然普遍存在，而对信誉重要性的认识就更是远远不够，以至有人 说中国目前处于无道德无信誉时代，这在中华民族上下5 0 0 0 年的历史长河中是 及其少见的，以至于出现的商品经济混乱、假冒产品充斥市场，合同得不到履 行，借款人赖帐，供应商也缺乏诚信，如此等等，不枚胜举，这些现象在我国 。谢怀轼：合同法原理，法律出版社2 0 0 8 年版，第4 5 页 。郑抗生：转型的中国社会和中国社会的转型，首都师范大学出版社1 9 9 6 年版，第3 2 页 三：堕堇茎堑堕堕墨塑整堡! 墅垄盟塑璧 的政府采购活动中有所体现。”例如，在商品供应商方面，在产品的提供上以假 充真，以次充好，以不合格产品代替合格产品，还有就是产品售后服务差，合 同履行后售后服务跟不上，要不然就给你拖，最后不了了之。还有就是招投标 的主体不合格，中标后没有签约合同的权力，或者中标后又想法设法的更改标 底，既不讲信誉又拖延时间；还有就是合同签定后拒不履行合同内容，如我校 在与一杂志社的采购过程中，货款已经打到指定的帐户，对方就是不发货，跟 他交涉时则尽一切可能拖延时间；有的供应商参加招标时订立攻守联盟、互相 串标；有的供应商以低价中标后，利用与客户的关系抬高结算、超标准追加费 用；还有就是交货时间长，或者先履行一部分标底其余部分以各种理由推脱。 由于涉及数额较少，即使部分最终不履行合同，考虑到诉讼成本问题，最后不 了了之。在招标方方面，有些单位不守信用，拖赖货款，不验收货物、用后找 理由退货等，还有就是招标单位的行政干预严重，个别行政领导阐自更改招投 标合同内容，或者干脆在招标前就有相中的单位，举行招投标就是走走形式， 应付检查了事。结果浪费了时间和精力，不但恶化了市场，而且还带来不必要 的隐患，于是乎能节省的资金没有节省，招标采购来得货物质次价高，这样政 府采购举行的招投标活动在商家眼里只不过是招标单位和招标人手里聚敛财富 的手段而已，不但经济和社会效益受到损害，而且产生了腐败，恶化了社会的 大环境，使社会大众更无诚信可言。 其次，从政府采购制度实行招投标的过程体制系统来看，政府采购招投标 的项目和金额必须与预算制度和结算制度结合起来掌握，然而编制采购预算的 条件还不成熟，主要原因一是预算编制还不够细化，特别是对于那些小额的数 目多的物品没有确切的质量要求，随机性比较强，也比较容易修改。举个例子， 高校采购图书过程中，对于图书质量也只能给个大致的要求，如出版社的质量、 图书的出版时间、版本的设计款式等等。而对于内容那些更加具体的要求更是 无法细化。我在实际工作中发现，每次单位举行招投标活动，相关部分都会互 相埋怨，出问题后就相互推卸责任，几乎无法达到另各方都满意的结果。而对 于那些数额较大的工程或者物质，比如采购仪器设备，预算时由于对市场行情 仅仅只是大致的了解，各单位来参加投标时，需要仪器设备的单位肯定参加评 标，在价格和产品质量方面又很难达成一致，结果是互相妥协。所以单位的采 壅墼塑丝堡些! 笪里型垦塑塞量 购预算的细化我想对每个单位来说都是比较头疼的话题。二是预算编制的科学 性问题，由于缺乏理论上的预算制定标准，所以各单位在编制的预算上基本采 取基数相加的原则，因素上又是定性的多定量的少，只要保证每个采购年度金 额比上一年度增加就行了，对于增加多少，为什么增加我想分管领导在审核的 时候自己都搞不清楚，结果导致有的部门在编制预算时摸索出自己的门道，只 要报预算时都要比上年度有个适度的增加，而不管本单位是否需要不需要，这 个适度的标准可能仅存在单位的财务资金多寡上或者领导能承受的增加值上。 预算上尚且如此，资金的使用上更难以细致化，花起来更是一笔糊涂帐。我认 为货币的支付制度是导致政府采购过程中混乱的主要原因，目前根据国库支付 制度和政府会计制度，预算资金是按照财政预算从主管部门下拨到基层单位的， 这样出现的问题是，钱到了我的口袋里，我购买什么购买多少就没有了监管， 完全是基层单位自己说了算。甚至有的基层单位等把预算资金“拿 到单位帐 面上以后就通过别的方式花费掉，把预算看成骗取单位资金的一种手段，单位 的小金库就自然而然的形成了。没有监管的权力只会滋生腐败，因此任何权利 或者权力都需要相应的制约机制。由于目前我国的集中支付制度尚未建立，制 约手段的缺乏在所难免。虽然从2 0 0 3 年开始，我国的财政制度进行改革，实行 新的国库支付制度，但是一项新的制度的成熟也加以时日，不是一朝一夕就能 改变的。我省的高校这几年来也进行了初步的探索，近年来，我校的政府采购 项目一般实行招标代理制度，学校把采购资金打到省教育厅统一招标资金上， 具体由省厅负责组织招标采购，物质和服务验收合格后由单位签字，最后由省 厅来支付。这样就实现了使用权和支付权的分离，但是也带来的一系列问题， 如招标采购的成本加大，供货商售后服务追究上难以实现。 再次，主体上的欠缺即符合市场经济要求的采购人员和招投标人员的缺乏， 我国大部分机关单位、企业事业单位和社会团体尤其是基层单位的大部分采购 人员，其所熟悉的大都是计划经济时代的采购方式，而市场经济环境下买方参 与人所必须具备和掌握的法律知识如招标投标中的合同的商业谈判、市场调查 和商品服务等方面的有关知识和专业技能则不具备，特别是招标、投标过程中 相关标底的制定，评标的程序以及竟标过程中出现的问题处理等，这是完善我 国政府采购以及招标投标市场环境培育的重点所在，这也是对采购主体能力的 三：壹堕壅堑堕堕墨塑垫垦! 堡垄塑塑璺 要求。一般而言，“负责采购的专业人员应具备的技能包括以下四种。第一是商 业知识和技能，采购人员必须有会计、商业、经济统计、数据处理、经济学和 采购方面的知识。在采购方面必须了解有关的法律、法规、政策、定价、供应 商选择和谈判、管理政策和实务计划和控制。第二方面是交际能力包括人际关 系、会议主持、口头和书面表达以及专业写作能力。第三个方面是一般管理技 能包括计划、项目规划、控制和决策。最后是思维能力，包括创造力和因果关 系思考能力以及分析能力反观我们的采购招标从业人员，差距是显而易见的。 所以，由于政府采购自身的局限性，使得以招投标方式执行的集中采购并 不能医治我们目前采购监督管理中存在的各种问题即采购计划的编制和执行存 在着随意性、过程的违规操作和采购来的质量缺乏监督。 ( 二) 高校采购招标过程中存在的问题 政府采购的品种、数额基本上均为大宗的，在质量价格方面本应该比一般 的市场经济中商品买卖便宜、实惠，说白了应该是物美价廉，而现实情况却恰 恰相反，以高校为例，通过我校这几年的招标采购成本来看，最突出的问题就 是价格，其中办公电脑尤其明显。个中原因我想除组织招投标的工作人员工作 不负责任外，还有就是供货商的故意加价，除非大宗的商品有纪委监审部门参 与监督外，小额的商品采购基本上是指定卖家，显然这与我们提倡的政府“阳 光采购”有很大的出入，有的供货商通过与个别工作人员关系公关后，几乎成 了他们的固定卖家，价格随他们定，然后从供货商那里得到回扣，这样购买的 商品当然比市场上正常的要贵。还有就是一组商品本可以通过正规的招标采购 一次实现，往往把他们分成几批，小件部分逃避招标，实行指定供货商供货， 这样无形之中加大了交易成本，损害了国家利益，结果养肥了个别供货商。此 外还有招投标的项目运作审批时间过长，举个例子，有的高校要购买比较专业 的设备，本来供应这种设备的厂家就很少，可能由于信息的原因，前来参与投 标的单位本来就不多，加上供货商自身的利益考虑，虽然经过多次的招标和投 标，最终采购的方式还是采用单一的来源。 现实的采购招投标过程中问题很多，比较典型的就是招投标的宣传力度不 。曹富国：政府采购招标投标法的适用，企业管理出版社2 0 0 0 年版，第3 8 0 页 鬲校招投标监督管理制度的完善 够，程序也不够清楚。有的招投标通知发出时间比较短暂，供货商来不及计算 成本或者路途的遥远，招标日期已经来临，致使招投标流于形式，有的就是某 些单位标书制作不够规范，列出的技术和产品规格要求不严格，以至产品中标 后才发现买非所用，浪费了物力和财力，或者招标采购来的产品只是应付上级 检查评比，本单位人员根本就不会使用，只是用来装点门面。再有就是招投标 的操作过程不规范，包括评标办法不科学合理和评委的评标尺度不统一，对比 度有偏差，当然最终的结果也不公正客观。 目前，招投标采购中最大的问题就是评标专家队伍的建设问题，在大部分 招投标活动中，评标专家根本就不是从事标的评估专业的，而是相关专业的， 所谓的评估专家就是单位分管的行政领导，对于竟标标的的性质、要求根本一 无所知，纯粹是行政上的面子工程，在他们看来，所谓的最终中标者就是出价 最低的投标商。有的评标专家对前来参加投标的供货商完全靠个人印象或者经 验来打分，不能全面科学的进行性价比的衡量，评价单一、片面，缺乏科学的 评标方法和正确的评标态度，再加上评标时间的短暂，其评标结果可想而知， 要么是以最低的价格选择竟标商，结果是质量达不到要求；要么是质量高的竟 标商，但是采购金额大大超出了预算，达不到预期的目的。 因此做好政府采购招标工作，需要得到领导的理解和支持，从事这几年的 招标采购实践我发觉，做好这项工作没有领导的支持是很难达到预期效果的， 因为政府招投标采购还处于发育时期，各项配套制度还不够完善，在执行过程 中会遇到一系列的困难和问题。招投标过程中常常会出现人为因素的干扰，有 些同志对领导的指示又不敢妄言，有的干脆就是分管领导的暗中内定中标单位， 所以要想招投标的成功举行，就要给组织者充分的权力，才能选出满意的供应 商。而现实情况却是招投标制度本身的不完善带来的一系列问题，如宣传力度 不够导致对其认识不准确，执行过程时间过长引起人们的反感，这种对制度的 误解产生的结果就是有的领导不清楚政府招标采购的法律法规和现行的做法， 对此项活动不信任甚至排斥，对政府采购与招标投标的关系也没有搞清楚，认 为只要自己两袖清风不贪污受贿，举行招投标就够了，搞什么政府采购，把二 者割裂开来。所以虽然法律上规定政府集中采购，也明确了政府采购目录，但 是制度的不完善带来监督上的缺位，无法追究相关人员责任。既然公共资金实 三：壹鳖壅堑墼堕墨壁垫堡! 堡垄堕塑垦 行政府招标采购的目录不明确，就尽其可能逃避政府招标，包括资金的分割使 用和项目的分块进行，这些做法实际上是逃避或变相逃避招标采购。 因此实施政府招标采购制度，充分发挥政府招标采购的政策功能和规模效 益，既对进一步深化财政支出改革具有十分重要的作用，也有利于加强党风廉 正建设。因此加大对政府招标采购的宣传力度，加强对预算单位采购从业人员 的培训，使其熟练掌握政府采购法和招投标法和操作技巧，则具有十分重要的 社会意义。 ( - - - ) 高校招标采购的物质设备的特殊性加大监督的难 度 高等院校是国家的事业单位，它与行政单位或者其他国有企业单位相比有 其自身的特点，由于事业单位经费使用的公共性使得当前高校的运作过程包括 设备的采购和楼堂馆舍经费的使用都要接受中华人民共和国政府采购法和 中华人民共和国招投标法的调整。同时，高教事业的快速发展使得高校参 与市场经济的活动也越来越多，因此，对高校的招投标活动进行法律监督成为 高校纪检部门的一项重要职责。他们取得了不斐的成绩但是也存在众多的不足， 当然高校从经费来源等自身特点到采购的物质设备特点方面有其特殊的地方， 它主要表现在以下方面： 1 高校经费来源的多元性带来使用的各异性，虽作为同一所高校，在投入 设备的资金方面往往也需要划分不同的来源进行经费统筹使用，它同传统的采 购设备的做法即不管何种经费都采用统一的采购方式不同，实行政府招投标采 购制度后，就必须划分经费的来源各异性来采取不同的采购方式，因此，经费 调拨使用上带来了许多不便，在操作程序上复杂性也增多了，因次中间环节的 增多，带来了办事效率的降低。 2 高校在政府采购招投标过程中所需教学、科研设备的特点 由于高校在专业的设置和学科门类的建设上遵循的原则不同，所以在满足 这些专业的发展所需要的物质设备上也各异，“1 9 9 8 年教育部颁布的普通高等学 校本科专业目录所列的就有1 1 个学科门类，2 4 9 个专业不同的专业之间的差别 壅堡塑垫堡些! 笪堡型堡堕塞量 也很大”，比如理工类的学科，它的实验课题数目量就多，除必须的计算机以 外，还有各种实验设备和辅助设备等比较常见的仪器设备，数量有的需要的极 少，要求精度也很高，标准也很高，所以对于一般的商家来说根本无利可图， 况且一般的工厂或公司都不能生产或者根本不去生产，对于这样的设备，只能 靠高校自己来解决，所以国家教育部针对目前高校的这些特点，从1 9 9 4 年开始 组织了每年两次的高等学校与有关的设备供应商举行设备定货会，各个高校可 以根据需要在定货会上采购所需设备，而且可与供货方协商，直接定货。这种 做法让他们彼此了解各种专用设备发展变化的新信息、新特点，同时也让校方 了解供货商的实力和各种商品的差异，以求达到有所需有所供，由于供需双方 都能各取所需，因此，每年两次的这项活动越办越大，也越办越好，受到高校 和厂家的一致好评，究其原因，我想不外乎这么几点，即节约了时间、成本， 增进了沟通的距离。 当然，高校的教学、科研实验，大都是严格按照学年度计划课程来进行的， 他们都要在教学大纲规定的时间内完成，特殊时期可能需要临时增添新的设备。 这些物质设备大都属于政府集中采购目录的范围，因此预先做好计划成为必要， 再经过招标投标等程序才能采购到位，但时间拖的过长，花费的时间和精力巨 大，等真正能够使用的时候，所需的实验已经耽误的太久，再做可能没有什么 实际意义了，所以高校的这些特点对招投标自身的工作也带来了严峻的挑战。 3 高校在物质仪器设备采购方式的特点 对高校来说，在物质仪器的招投标采购中，主要以集中采购为主，分散采 购为主。由于牵涉到资金的使用和管理监督。在整体采购形式上，主要就是由 各需要单位提出，经过学校院系、学院分管领导的可行性报告论证，最后统一 交由国有资产管理部门分类统一采购。目前在高校大额的采购项目中可以分为 具体的几大类，包括图书类、电脑类、仪器设备等，还有的就是楼堂馆舍的建 设，它们最终都要在形式上采用招投标的方式，所以具体在采购数量和采购质 量的监督管理上，基本上由国有资产监督管理处牵头，各需要单位参与，参加 人员包括财务、监审等部门参加。当然每个学校都有自己的院情、校情，教育 部对高校重要的仪器采购方面也有一套购置设备的程序。 刘泽云：我国公共教育投资比例研究，高等教育研究2 0 0 6 年版，第9 页 1 2 四、高校招投标过程的监督现状 四、高校招投标过程的监督现状 近年来，高校在招投标内部监督控制方面，探索了许多行之有效的措施。过 程监督即为其中典型之一。所谓过程监督，就是在招标过程中，由高校内部职 能机构如纪检监察部门牵头，“利用行政监察乎段，经济审计手段，深入贯彻到 招标文件的编制和发布标底的制定，投标单位的资质审查，市场价格调查，开标 投标评标，乃至合同履约、验收、价金结算等各个环节，进行见证、审查和督察， 维护交易公平，防止权钱交易和损公肥私等腐败行为和不正之风的发生。 从 运行的实践来看，这种监督机制取得了明显成效，保证了高校经济活动的廉洁和 效益。但是，由于招投标活动的专业性和高校招投标机构的相对业余性，高校对 招投标过程的监督还是存在一些问题。 ( 一) 监督过程中取得的成绩 1 、对招投标进行过程监督的力度日益增强 日前，随着我国高校在市场经济条件下暴露出的日益严峻的形势和在商业 贿赂方面出现的问题日益严峻，高校也深刻认识到加强招标投标过程监督的重 要性，各级领导也逐渐提高了监督意识。许多高校在内部机构专门设置了招投 标监督机关，实行对招投标过程的全程监督，并制定了关于招投标过程的制度， 赋予了监督机关对招投标工作进行监督的权力和责任，如比较大额的招投标项 目大都提交学校教职工会议集体讨论、集体决策。有的学校在有的大型项目和 大的招标采购项目方面拿到学校教代会上讨论通过，随着意识的增强，管理制 度的完善，高校在招投标方面取得的成绩也是有目共睹的。我院自2 0 0 0 年以来 面对学院招投标规模不断扩大的形势专门成立了以院党委副书记亲自领导的监 督审查部门，负责对招投标工作的监督，制定了招投标工作的详细制度规章， 联合国资、财务等部门，对参与投标的单位进行信誉备案，对招投标的全过程 详细跟踪记录，同时组织用物单位对中标的单位进行实地考察，保证了产品的 质量、服务的品质均能达到质优价廉。 2 )