公益信托监管法律制度的研究.doc

公益信托监管法律制度的研究 密 级 学校代码10075 分类号 学 号20090201 法学硕士学位论文 学位申请人 杨银燕 指 导 教 师 王昆江 副教授 学 位 类 别 法学硕士 学 科 专 业 民商法学 授 予 单 位 河北大学 答 辩 日 期 二一二年六月 Classified Index CODE 10075 com NO 20090201 A Dissertation for the Degree of M Law The research on legal system of the supervision of Charitable Trust Candidate Yang Yinyan Supervisor Associate Prof Wang Kunjiang Academic Degree Applied for Master of Law Specialty Civil and Commercial Law University Hebei University Date of oral examination June 2012 摘 要 摘 要 公益信托制度是信托法中一项重要的制度从其出现到今天已有400多年的历史 其在社会公益事业中始终扮演着重要角色世界各国信托法都将鼓励和发展公益信托作 为己任虽然我国信托法早在 2001 年已建立了公益信托制度但目前公益信托在 我国仍然处于比较尴尬的境地该类信托屡屡出现叫好不叫座的情况原因在于 我国公益信托起步比较晚各项制度还不够完善尤其是公益信托监管方面还存在很多 不足因此为了实现公益信托的公共利益的目的促进公益事业发展防止公益财产 的不当使用我们有必要从理论上完善我国公益信托监管制度 本文运用了历史比较案例分析等方法对公益信托监管制度进行了考察试图以 公益信托监管的一般原理为基础通过对公益信托监管的概念内容目标监管主体 及权限和监管模式的简要概述发现我国公益信托监管在外部监管和内部监管方面存在 的问题其中外部监管存在的问题具体包括立法机关行政机关行业自律组织社会 大众监管存在的问题内部监管存在的问题具体包括信托监察人受托人内部组织监管 存在的问题并对造成我国监管现状的成因作了简要的分析同时借鉴国外公益信托监 管的成功经验从外部监管和内部监管入手相应地提出完善我国公益信托监管法律制度 的建议和具体措施 关键词 公益信托监管 受托人 公益事业管理机构 信托监察人 I Abstract Abstract Charitable trust law is a very important system and it has 400-year history now It always plays an important role in the social public welfare So the countries all over the world will encourage and development law of charitable trust as own duty Although the charitable trust system has been set up in Trust Law of our country as early as in 2001 at present the charitable trust is still more embarrassing situation in our country It benefits much more but the people use it very little Because it started quite late in our country and the system is still not perfect especially the supervision of charitable trust Therefore it is necessary to complete the supervision system of charitable trust in order to realize the purpose of public interests promote the development of public welfare and prevent the improper use of public property This paper use methods such as history comparison and case analysis etc to discuss the issue of the supervision system of charitable trust The author analyses the concept content objectives the main body with authorities and the mode about the supervision of public trust Base on the research the author discovers charitable trust supervision still does not developed well and has some problems from external and internal supervision in China External supervision problems are found from legislative administrative organs industrial self-discipline organization and the social public supervision Then it is the existing problems of the internal regulatory from the trust supervisor and the internal organization of the trustee Finally the author makes a brief analysis of causes for the current situation of our charitable trust supervision system Compared to the western countries which charitable trust is developed at the same time the author put forward some suggestions to perfect it by external and internal supervision of charitable trust Key words the supervision charitable trust trustee the regulatory agency of public undertakings trust supervisor II 目 录 目 录 绪 论1 第 1 章 公益信托监管法律制度概述4 com的一般原理 4 12 公益信托监管的概念 5 13 公益信托监管的内容 6 14 公益信托监管的目标 7 15 公益信托监管主体及权限 7 16 公益信托监管模式9 第 2 章 我国公益信托监管制度的问题与成因17 21 我国公益信托监管的问题 17 com 我国公益信托外部监管分析17 com 我国公益信托内部监管分析20 22 我国公益信托监管现状的成因分析22 com 公益信托监管法律制度的缺失22 com 对公益信托监管意识不强22 com 制度移植中的调合问题 23 第 3 章 我国公益信托监管法律制度的完善 25 31 健全我国公益信托外部监管机制25 com 完善公益信托监管方面的立法25 com 建立专门的公益信托政府监管机构27 com 加强信托行业协会的自律监管28 com 加强公益信托的社会监督29 32 健全我国公益信托内部监管机制30 com 完善信托监察人对公益信托的监管30 com 加强受托人内部组织的监管32 结 语34 III 目 录 参考文献35 致 谢37 攻读学位期间取得的科研成果 38 IV 绪 论 绪 论 1选题的目的和意义 现代信托制度产生于英国在美国得到繁荣发展是以追求正义良心和公正为主 要目的的衡平法的产物其诞生之后的几个世纪里不仅在英美法系国家起到了其他财 产权制度不可替代的作用而且对大陆法系国家的财产法制度也产生了重大的冲击但 是由于英美法系的信托财产强调的是以普通法与衡平法为基础的双重所有权理论 这与大陆法系的民法传统一物一权制度相矛盾以及我们长期以来对信托制度功效 存在的偏见导致了信托制度在我国一直没有得到足够的重视信托制度除了在帮人理 财方面发挥作用外在扶助弱者发展公益事业等方面也发挥着重要的作用中国历来 就不乏慈善古代的会馆制度以及现在的基金会制度都与现代意义上的公益信托制度相 类似 但是近年来我国慈善事业丑闻频出不时地为我国公益事业敲响警钟2011 年6月自称中国红十字会商业总经理的郭美美在微博上炫富其几乎成为慈善腐 败的代名词一时间爆发了对红十字会的信任危机8 月作为由中国青少年发展基金 会和世界杰出华商协会共同发起的中非希望工程慈善项目的执行主席兼秘书长的卢 星宇竟然是世界杰出华商协会主席之女而且只有 24 岁顿时也陷入了慈善腐败的 争议而青基会面对慈善腐败的质疑却欲说还休民众的质疑声纷至沓来这些事件 都暴露出我国在公益事业监管方面存在着漏洞影响着我国公益事业的发展因此我 们在加强对这些公益机构监管的同时可以考虑利用公益信托所发挥出来的功效来填补 公益事业发展的漏洞 虽然我国信托法早在 2001 年就已经建立了公益信托制度但是目前公益信托 在我国的发展却不尽人意实践中真正利用公益信托开展公益活动的实例非常少导致 公益信托的功效没有发挥出来主要原因在于我国公益信托监管法律制度还非常不完 善公益信托相关法律法规缺失作为信托制度基本法的 信托法关于公益信托制 度的规定过于简单原则缺乏可操作性之后的信托公司管理办法也只是对信托 公司的地位和运行作了较为完整的规定对于开展公益信托这种特殊信托没有加以特别 1 河北大学法学硕士学位论文 规定2008年中国银监会办公厅下发了关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾 后重建工作的通知使得公益信托制度在部分方面具有了一定的可操作性但作为银 监会的规范性文件其法律效力受到一定的限制特别是关于监管主体及权限税收政 策等问题这些都还有待法律的进一步规定因此从理论上加强我国公益信托监管制 度的研究对我国公益事业的发展具有非常重要的意义本文的目的就在于通过对公益 信托监管制度的研究为我国公益信托制度的完善提出一些建议促进我国公益信托的 发展这样不仅会带动我国整个信托业中相关制度的日臻完善而且对于我国公益事业 的发展社会整体福利水平的提高也同样有着重要的现实意义和长远意义 2国内外研究现状 就收集到文献资料而言在国内对于完善公益信托监管学者们鲜有论述著作 方面主要有史尚宽的信托法论何宝玉的信托法原理研究英国信托法原理与 判例霍玉芬的信托法要论和赖源河王志诚著的现代信托法论中设专章对 公益信托监管进行了一些研究但并没有专门针对公益信托监管的专著论文方面主要 有蒋珺的湖南大学硕士论文公益信托监管制度研究2009年赵磊的西南政法大学 博士论文公益信托法律制度研究2007 年 蔡华强的暨南大学硕士论文我国公 益信托制度完善研究 2006 年 等不同程度的对公益信托监管进行了研究并对我国公 益信托监管提出一些建议 国内学者对公益信托的监管的研究概括起来主要有以下几个方面1公益信托的监 管机关大多数学者认为我国信托法第 62 条的规定过于简单并且将公益信托 的监管机关根据公益目的的不同权限分割给不同的主管部门没有一个统一的监管机 构因此学者们都主张要建立一个统一的公益信托监管机关以统一公益信托的监管 权2公益信托的信托监察人学者们对于信托监察人制度的完善给出了各自不同的观 点有的学者将信托监察人纳入公益信托的外部监管系统而有的学者则根据其信托法 律关系人的身份将其纳入到公益信托的内部监管系统中来此外学者们对信托监察人 的权利义务任职资格等方面都提出了自己不同的观点有的学者认为应该在信托法 中扩大信托监察人的权利义务保障信托监察人在履行职责的同时也享有相应的权利 而有学者则认为应该对信托监察人的任职资格作出明确具体的规定防止信托监察人 职权的滥用3公益信托的自律监管和社会监督大多数学者都是从公益信托的监管机 2 绪 论 关信托监察人等方面来论述公益信托监管的完善对于公益信托的自律监管和社会监 管很少有人提及学者大多是从公益信托自律机制的现状出发来论述如何完善我国的公 益信托监管体制有的学者将公益信托的社会监督归结为无权监管因此不对其进行论 述 在国外发达国家公益信托制度发展的比较早公益信托的监管制度比较成熟其 理论体系也是比较健全在公益信托的监管机制监管机关以及监管权限等方面英美 法系和大陆法系国家和地区虽然采取了不同的措施但是在这几个方面两大法系的规定 都是比较完善的而且这些规定都是依照本国的国情而设计的英美法系国家通常由专 门的机构对公益信托进行监管例如英国的慈善委员会美国是的各州检察长而大陆 法系国家 地区 则普遍采用根据公益目的的不同由不同的公益事业主管机关监管公益 信托的模式但是无论是英美法系国家还是大陆法系国家为了保障了公共利益 都对公益信托采取了严格的监督和管理方式以完善公益信托的监管机制从而促进公 益事业的发展 3研究问题和创新点 一研究的问题 本文以公益信托监管的一般理论为基础从内外监管的层面将我国公益信托监管分 为内部监管和外部监管从我国公益信托监管现状分析出发比较和借鉴英美法系国家 和大陆法系国家的公益信托监管制度针对我国监管存在的问题和不足提出完善我国 公益信托监管法律制度的建议和具体措施 二创新点 本文对公益信托监管法律制度进行了系统的分析在对我国公益信托监管法律制度 的完善措施方面有所创新从公益信托的外部监管内部监管两个方面对我国公益信托 监管存在的问题进行了分析并对应地提出了自己的完善建议 3 河北大学法学硕士学位论文 第 1 章 公益信托监管法律制度概述 信托制度源自于对法律传统与制度的规避谈到信托的起源就不得不提Use制度 Use在中文法学著作中大都被学者翻译为用益制度或者用益权何宝玉先生认为Use 1 就是使用利用的意思它是英国 13 世纪后出现的一种土地利用方式 作为最早的 一种信托形式的公益信托其最初的产生与发展与宗教有着密切的联系中世纪的英国 神权与王权交织宗教思想日益深入人心宗教强调人们必须通过捐赠物品给教会的方 式进行赎罪众多教徒为了实现自己的信仰纷纷将自己的土地等财产捐献于教会而 教会则按照教会法规定的目的用这些财产来进行诸如救济贫困医治病患等的公益活 动这在一定程度上减少了作为国家真正主人王室的收入因此作为世俗权力代表 的国王始终倾向对人民对教会的捐献进行限制到了 13 世纪后期英王颁布了死 手条例 又称没收法 禁止对宗教团体的一切土地赠与虔诚的教徒便想出了一种替 教会管理土地的办法将土地先转让给第三方然后将土地上的收益捐献给教会以此 来摆脱法律的限制这种制度被称为用益 Use 制度也正是公益信托制度之萌芽故 而有人认为英国的信托制度的起源与宗教有密切联系也即公益信托先于私益信托出 现2 1601 年英国公益用益法Statute of Charitable Uses的通过使公益 信托制度作为普通法系重要的制度被确定下来 现代社会由于人类财富的急剧公益信托制度作为信托法的一项极其重要的制度 在实现社会公益目的发展公益事业方面发挥着特有的制度优势尤其是在近年来频 繁的天灾人祸使公益信托的设立成本低监督管理效率高利于目的财产保值增值信 托组织专业性强的优势凸显出来本章通过对公益信托监管的一般原理进行介绍来全面 认识理解公益信托监管的真正内涵 11 公益信托的一般原理 由于法律传统及司法体制等原因对于公益信托 定义的理解不同各国对其的表 述也有所不同英美法系国家倾向于通过描述的方式来定义公益信托这些国家的学者 公益信托在英美法系被称为慈善信托charitable trust严格说来公益信托与慈善信托 还是有区别的慈善具有内在性而公益具有外在性但根据学术界的意见大体上二者是可以划等 号的 4 第 1 章 公益信托监管法律制度的基本理论 和成文法则更倾向于采取一种笼统的态度不去具体说明什么是公益目的只是说设立 公益信托必须是为了公益目的而大陆法系国家则采用概括的方式来定义通过列举具 体的公益目的来概括公益信托的定义关于公益信托的定义虽然各国在文法表述上各 有侧重外延上涵盖的范围也有所差异但对于公益信托的目的公益性以及受益人的不 特定性等本质要件是基本认同的所以我们可以认为公益信托就是指为了公共利益目 的使不特定的人受益而设立的信托 与私益信托法律关系不同的是在公益信托法律关系中不光有委托人 受托人 受益人 还增加了信托监察人 这一当事人公益信托一旦产生必将在不同的主体之 间产生权利义务关系委托人为了公共利益将财产转移给受托人委托人本身就失去了 对信托财产的所有权和权益除非他为自己保留了权益他既不能以委托人身份再从 信托财产中收益也不能控制受托人的行为受托人依照法律或者信托文件的规定为了 受益人的利益持有管理处分信托财产而自己不能享受信托财产的利益由于受益 人的不特定性信托监察人代表受益人对受托人的信托运行行为进行监督保护受益人 的利益在这一过程中法律规定了委托人受托人监察人的义务比较多受益人享 有权利并不承担相应的义务充分保护了受益人的受益权 近年来公益信托在世界各国蓬勃发展并取得了积极的成果概念含义的不统一并没 有对其的发展造成任何阻碍所以对于公益信托的研究与学习我们应该在公益信托 定义的基础上将更多关注放在公益信托监管的理论知识等更具现实意义的方面 12 公益信托监管的概念 为了实现公益信托的公共利益的目的促进公益事业发展防止公益财产的不当使 用各国都加强了对公益信托的监管措施从公益信托监管的法理学角度来看公益信 托监管体现了法的秩序价值与自由价值的冲突与协调秩序是法最基本的价值秩序是 自由的前提自由是秩序的目的监管主体对公益信托进行的监管活动就是为了建立一 这里的委托人主要针对的是人为设定的明示的公益信托而言的不包括公益信托终止后使用近 似原则视为存续的信托因为这类公益信托实际上是没有明确的委托人的 受托人是重要的信托当事人是持有管理和处分公益信托财产的自然人或法人 受益人是享有公益信托利益的不特定的社会公众在公益信托成立之初受益人范围应该确定 只是具体的收益人是不确定的 公益信托监察人是大陆法系国家信托法中特有制度是一种旨在保护受益人利益的制度是在 特定情况下作为受益人的代表依照法律和信托文件监督信托受托人管理信托事务的人 5 河北大学法学硕士学位论文 种良好的秩序在这个秩序之下产生一些规范信托当事人的制度同时信托当事人在规 范的指引下自由地从事信托活动 从狭义的层面理解公益信托监管应该是指行政机关运用行政手段以一定的规制 模式对公益信托当事人的信托活动通过主管检查的方式来实现对公益信托的监督和 管理广义的理解应该从监管主体内容及客体上来分析不同的监管主体采用不同的 监管手段对监管对象实施不同的监管内容我们这里所探讨的公益信托监管是从广义上 理解的即公益信托监管是指包括立法机关行政主管机关信托监察人对整个公益信 托活动进行的监管也包括信托业自律协会受托人内部组织和社会公众对公益信托的 监督所以公益信托监管可以根据监管主体不同分为外部监管和内部监管外部监管 主要包括立法监管行政监管信托行业的自律监管 行业协会 社会监督其中社会 监督是立法监管行政监管行业自律监管的补充内部监管主要包括公益信托法律关 系当事人信托监察人的监管和受托人内部组织的监管其中信托监察人的监管起到 主要作用只有将外部监管和内部监管共同结合起来才能对我国公益信托的监管构成 一个完整的体系 13 公益信托监管的内容 公益信托监管的内容即公益信托监管的范围主要包括事前的预防性监管事中 的控制事后的监督等三方面的内容具体为 1对公益信托设立进行监管公益信托的设立是公益信托关系的开始通过对 公益信托设立的实质要件和形式要件的审查来完成对公益信托设立阶段的监管表现为 对信托目的公益性公益信托设立人享有的税收优惠公益信托的设立登记信托财产 的确定委托人的资格受托人的资格及选任信托监察人的选任等方面来进行监管 2对公益信托财产的运用进行监管公益信托成立以后财产转移给受托人 公益信托进入到运行阶段因为公益信托受益人的不确定性受托人是否能够如实履行 信托义务关系到整个公益信托运营的效果所以此阶段的监管尤为重要必须对受托人 进行严格的监管以了解公益信托运行的状况包括对受托人的权力受托人的义务受 托人的变更信托条款的变更信托财产的检查等方面进行监督和管理 3对公益信托的终止进行监管当发生特定的情形时信托关系归于消灭公 信托文件规定的终止事由发生时公益信托的信托目的已经实现或者已不能实现时主管机关撤销许可时 6 第 1 章 公益信托监管法律制度的基本理论 益信托终止终止后相关事务的处理也是监管主体监管的内容包括公益信托终止后受 托人作出处理信托事务的清算报告信托监察人认可清算报告主管机关核准清算报告 以及决定是否继承公益信托等等这些都是监管主体的监管内容 14 公益信托监管的目标 公益信托监管的目标就是为了防范道德风险防止受托人的不当信托促使公益信 3 托制度的有效运行 在公益信托的运行过程中由于信托的公益性和受益人的不特定 性受托人拥有的权力要比私益信托中的权力多而委托人和受益人的权力相比在私益 信托中则相对减少对受托人起不到约束作用因为在私益信托中受益人是确定的 当受托人的行为违反信托条款或损害到受益人的利益时受益人对受托人的行为可以采 取一定的法律行为实现其监督权而在公益信托中由于受益人的不确定性当出现受 托人违反信托职责时受益人无法对受托人进行有效地监督不利于公益信托目的的实 现委托人将财产转移给受托人后其身份的淡化也无法对受托人实施有效的监督 所以由于公益信托受益人的不确定性以及涉及社会公共利益使得公益信托受到更为 严格的监管 由于受托人在公益信托法律关系中处于的核心地位这使得对受托人的监管成为公 益信托监管的重中之重因为在管理信托过程中受托人在委托人授予或者法律赋予的 权力范围内享有自由裁量权如果其未履行义务或者行使权力不当时就会导致公益信 托无法有效的运行无法实现公共利益的目的因此公益信托监管的目标在于控制和 平衡受托人的权力对受托人权力的监督控制构成了公益信托监管体系的核心一方面 要对公益信托的运行起到监督的作用包括公益信托成立时对受托人的资格审查受托 人的选任和公益信托成立后受托人对信托财产的管理以及受托人选定受益人并处分信 托财产等权力的行使等监督主要是对受托人的权力进行监控防止出现受托人与他人 串通损害受益人利益的道德风险另一方面也要保障受托人自主性的发挥实现其使信 托财产增值保值的功效不得利用监管主体的身份滥用监管权限为公益信托的运行设 立一些不必要的障碍增加公益信托运行的难度或者过多地干预受托人管理公益信托 4 的行为从而影响信托制度的灵活性和有效性 15 公益信托监管主体及其权限 对于公益信托的监督管理不同国家采用了不同的监管体制由不同的监管主体进 7 河北大学法学硕士学位论文 行公益信托监管但是不管是英美法系国家还是大陆法系国家对待公益信托监管的态 度都是一样的都是比较严格的如英国有专门机构监管慈善委员会统一对慈善信 托进行管理与监督美国各州均设置了总检察长来负责对公益信托的监管大陆法系国 家和地区则普遍采用公共事业主管机关以及信托监察人对公益信托进行监管 一套完整的监管体制需要有全面的监管主体共同起作用监管主体不仅包括起主要 作用的监管主体还包括起次要作用的监管主体按照监管主体性质的不同公益信托的 监管主体包括以下几个 1立法机关国家的立法机关通过法定程序对公益信托制度进行专项的立法即立 法监管国家通过立法来对公益信托的各项条件作出明确的规定包括公益信托的定义 公益信托法律关系人的资格权利与义务公益信托设立条件程序以及公益信托监 管机构的设置等等从而使公益信托监管有法可依保障社会公共利益的实现 2行政机关专门的政府机关公益事业主管机关依照法律的授权对公益信托 的各个方面进行监管其是众多监管主体中最有效的监管包括对公益信托的登记信 托事务及信托财产状况的知情权信托条款的变更权对公益信托相关人员的处理权 信托关系变动方面的权力等 3信托监察人公益信托监察人是大陆法系国家信托法的特有制度是一项旨在保 护受益人利益的制度是在特定情况下作为受益人的代表依照法律和信托文件监督 信托受托人管理信托事务的人信托监察人的主要权力是对于信托事务及财产状况的 知情权重大事务的决定权撤销权损害赔偿请求权以及诉权等等因此公益信 5 托监察人既是受益人利益的代表也是公益信托受托人的监控管理者 4信托业自律组织信托业自律组织是在市场经济要求政府作用逐渐淡化的情况 下通过对信托行业市场潜力及相关制度的进一步挖掘和完善而生成的一种履行政府 6 管理职能的替代品 信托业自律组织主要是信托业协会通过行业自律进行公益信托 监管来促使信托行业整体健康有序地发展其职权主要表现为依据法律法规政策 制定同业自律制度和业务经营规则监督信托公司的运营就出现的有关问题向业务主 管部门汇报组织信托从业人员的培训提高从业人员的业务水平等 5受托人内部组织受托人内部组织主要是信托公司内部的监事 会 也可在公司 内部设立相关的机构对公司在公益信托运营中的各项活动进行的监督比如对公司内 8 第 1 章 公益信托监管法律制度的基本理论 部审计的控制对公司内部的风险进行管理对公司内部投资决策的监督等等 6社会公众社会公众的监督是除了立法监管政府监管和行业协会监管之外的外 部监管虽然其监管的作用只是辅助作用也不具有法律效力但是它也是公益信托监 管主体不可缺少的一部分 16 公益信托监管模式 由于英美法系国家和大陆法系国家的法律体系与法律渊源等方面的原因造成了两 大法系对公益信托的监管模式也存在很大的不同本节通过对两大法系公益信托监管模 式的比较为完善我国的公益信托监管体系提供借鉴意义 com 英美法系国家公益信托监管的模式 com1 英国 由慈善委员会对公益信托进行监管 20 世纪 60 年代以前在英国慈善信托是由法院慈善委员会和税务部门共同监 管的直到1960年慈善信托法实施以后除了撤销恶意利用慈善事业逃税避税获得 的税收优惠的监管权由税务部门享有外慈善委员会开始统一对慈善信托进行管理和监 督不过对教育慈善信托的监管职权直到1973年教育法实施以后才被转移至慈善 7 委员会 1慈善委员会的性质 根据英国2006年慈善法规定慈善委员会由一名主席和其他4-8名委员组成 其性质是一个独立的政府机构虽然委员会的成员都是由政府任命以及它的办公经费都 由财政部