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电子政务的成本控制问题研究中文摘要 电子政务的成本控制问题研究 中文摘要 随着电子政务的发展，电子政务的成本问题日益受到各方面越来越多的关注。本 文对成本控制问题的研究，从电子政务的建设和绩效评估两方面着手。首先，本文分 析了电子政务成本的构成及其溯源，再根据我国电子政务发展的情况，分析电子政务 成本控制的动因和原则，从电子政务建设的事前、事中、事后三个阶段提出相应的成 本控制策略；其次，成本是与效益密切关联的，而电子政务绩效评估正是体现着电子 政务成本与电子政务效益的关系，针对此本文阐述了电子政务绩效评估体系，并提出 电子政务绩效评估中成本控制的策略。笔者以此文，倡导我国政府在进行电子政务的 建设过程中，重视电子政务的投入产出，实现电子政务低成本、高效益的目标。 关键词：电子政务成本效益成本控制 作者：梅亮洁 指导老师：王铭 r e s e a r c ho nt h ec o s tc o n t r o lo f e l e c t r o n i cg o v e r n m e n t a b s t r a c t r e s e a r c ho nt h ec o s tc o n t r o lo fe l e c t r o n i cg o v e r n m e n t a b s t r a c t a st h ed e v e l o p m e n to fe l e c t r o n i cg o v e r n m e n t ，t h ec o s to fe - g o v e r n m e n th a v e r e c e i v e dm o r ea t t e n t i o n i nt h i sp a p e r ，t h er e s e a r c ho nc o s t c o n t r o lo fe - g o v e r n m e n ti s f r o mt w oa s p e c t sw h i c hi st h ec o n s t r u c t i o np r o c e s sa n dp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t f i r s t l y ， t h i sa r t i c l ea n a l y s e st h ec o m p o n e n t so f e g o v e r n m e n ta n d i t ss o u r c e ，a n dt h e na n a l y s e st h e m o t i v a t i o na n dp r i n c i p l eo fc o s tc o n t r o l a c c o r d i n g t oc h i n a s d e v e l o p m e n t o f e - g o v e r n m e n t ，a n dm e n t i o n st h ec o r r e s p o n d i n gc o n t r o ls t r a t e g yo fc o s tf r o mt h r e ep e r i o d s a sb e l o w ：t h ep r i o ro fm a t t e r 、t h ep r o g r e s so fm a t t e ra n dt h el a t e rp e r i o do fm a t t e r ； s e c o n d l y ，c o s ti sc l o s e l ya s s o c i a t e dw i t l le f f e c t i v e n e s s ，a n dt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n o fe - g o v e r n m e n ti st h ee m b o d i m e n to fr e l a t i o n sb e t w e e nc o s ta n de f f e c t i v e n e s so fe - g o v e r n m e n t ，f o rt h a t ，t h i sa r t i c l ee l a b o r a t e se - g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n s y s t e m ，a n da n a l y s e st h ei s s u eo fc o s t c o n t r o li nt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no f e g o v e r n m e n t a c c o r d i n gt ot h i sa r t i c l e ，ih o p et h ec h i n e s eg o v e r n m e n tp a ym o r ea t t e n t i o n t ot h ei n p u ta n do u t p u to fe g o v e r n m e n ta n da c h i e v et h et a r g e to fl o wc o s ta n dh i g h b e n e f i t k e y w a r d s ：e - g o v e r n m e n t t h ec o s tt h ee f f e c t i v e n e s sc o s tc o n t r o l l l w r i t t e n b y - m e il i a n gj i e s u r p r i s e db y ：w a n gm i n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所 取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含其他个人或集体已经发表或 撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材 ，_ 料。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承 担本声明的法律责任。 4l 于、中 研究生签名：丕圣塑! 兰日期：2 1 1 仝：生：龃 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文合作部、中国 社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的复印件和电子文档，可以采 用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一 致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论 文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：姓日 导师签名：日期： 电子政务的成本控制问题研究 第一章绪论 一、研究背景 第一章绪论 成本是一个普遍的经济范畴，凡是有经济活动和业务活动的地方，都必然存在成 本。成本是指为了达到特定目的所失去或放弃的资源，其中既包括作为生产资料和生 活资料的天然资源，也可以包括经过人类加工的物质资源以及人力资源。 作为政治学概念的政府，其一切行政行为都伴随相应的行政成本，政府成本，是 指政府在进行公共管理和提供公共服务过程中所花费各种费用的总和，以及由此所引 发的现今和未来一段时间的间接性损失。公共经济学认为：政府能够动员对于公共经 济来说是必要的强制性手段，政府作为经济行为的主体，与其他经济组织有相同的地 方，但更有不同的特征，其明显的区别表现在政府决策建立在权力的普遍性和强制性 基础上，由此，与私人组织相比，政府具有以下优势：课税优势、允许或禁止的优势、 节约市场交易费用优势，但是利用强制性的制裁措施和政府组织提供公共产品也带来 了代价，社会为此要付出成本。此外，政府采取强制性收费方式虽然减少了高昂的私 人交易费用，但也会产生另外不必要的成本，如高昂不合理的行政费用等等。科斯曾 指出：“政府的行政机制本身并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊人。”正如 企业家不能忽略产品的成本和收益一样，在市场意识和成本意识逐步强化的今天，政 府成本问题也越来越多地受到了人们的关注。2 0 0 6 年3 月6 日中国青年报报道， 从1 9 7 8 年改革开放至2 0 0 3 年的2 5 年问，我国行政管理费用已增长8 7 倍，而且近年 来行政管理费用增长还在大跨度上升，平均每年增长2 3 ，据国家统计局数据显示， 1 9 9 5 - - 2 0 0 6 年，国家财政支出中行政管理费由9 9 6 5 4 亿元增加到7 5 7 1 0 5 亿元，1 2 年间增长了6 6 0 倍；行政管理费用占财政总支出的比重在1 9 7 8 年仅为4 7 1 ，1 9 9 5 年为1 4 6 0 ，到2 0 0 6 年上升到1 8 7 3 ，回而2 0 0 6 年同期日本为2 3 8 、英国为4 1 9 、 o 电子政务成新加坡降低政府成本的主要途径郑州科技港， h t t p w w w z z n e t e o m e n v i e w n e w s n o r m a l h t m l ? n e w s l d = 1 1 7 2 1 ，访问日期：2 0 0 8 年1 2 月3 1 日 。徐经胜减税退税行政成本更需瘦身中证网， h t t p j w w w e h i n a s e e u r i t i e s g o m c n p i 0 2 2 0 0 8 1 2 1 2 0 0 8 1 2 1 8 _ 1 6 8 7 2 0 7 h m a ，访问日期：2 0 0 8 年1 2 月2 0 日 电子政务的成本控制问题研究 第一章绪论 韩国为5 0 6 、法国为6 5 、加拿大为7 1 、美国为9 9 ，过高行政成本的直接后 果就是，不仅加大了财政负担，还大大挤占科教、文卫、社会保障等公共服务事业资 金。尽管新世纪以来，我国公共财政收入不断增长，但据国家统计局数据显示，2 0 0 4 年社会文教支出占政府总支出的比重为2 6 2 9 ，2 0 0 5 年为2 6 3 8 ，2 0 0 6 年为2 6 8 3 ， 不仅徘徊不前，甚至低于2 0 0 0 年的2 7 6 ，与此同时，公车私用、公款吃喝、公费 旅游、建造豪华办公大楼的情况却屡禁不止，因此要想减少财政支出，提高行政效率， 树立政府形象，促进廉政建设，就必须严格控制政府成本。 萨缪尔森认为，政府的支出能够以两个相当不同的方式加以缩减，第一，人们可 以使他们政府活动的效率更高，他们可以杜绝贪污浪费并且要求计划性以及较高的行 政效率；第二，人们也可以改变政府的规模，通过削减政府许多既有的职能而减少公 共支出。在当今信息化时代的背景下，电子政务成为政府部门深化机构改革，转变政 府职能，提高施政效率的不二选择。 一方面，电子政务的实行不断改变政府管理结构和方式，重塑政府业务流程，而 这种从管理工具的创新到管理结构的改善，再到管理方式的变革，将极大地改变现有 政府的管理观念，最终将不可避免地建构出适合信息时代社会发展所需要的政府组织 形态。电子政务要求政府机构数量要精简、人员要精干、不能人浮于事；还要求政府 的职能分工明确，尽量避免机构重叠而造成的相互推诱、扯皮现象；最后，要求政府 的业务处理流程科学合理，减少不必要的中间环节和层次，使政府的政务活动更加顺 畅、快捷。 另一方面，电子政务是具有生产力性质的政府管理工具的创新，政府利用现代化 信息技术和网络环境可以提高工作效率，从而精简机构和人员，降低管理成本。在电 子政务条件下，互联网使得政府信息的发布、公众与政府之间的互动、政府事务的处 理等各方面变得更为直接、方便与快捷，传统的文山会海、公文履行逐渐被数字化、 电子化、虚拟化的“信息流”所代替，这样使得传统政府工作效率有了革命性地提高。 电子政务的上述特点使其本身成为政府控制行政成本过高的选择，然而，我们应 。徐经胜减税退税行政成本更需瘦身中证网， h t t p ：w w w c h i n a s e e u r i t i 路, e o m e n p i 0 2 2 0 0 8 1 2 1 2 0 0 5 1 2 1 8 - 1 6 8 7 2 0 z h t m ，访问日期2 0 0 8 年1 2 月2 0 日 。徐经胜减税退税行政成本更需瘦身中证网， h t t p j w w w c h i n a s c e u r i t i e s t o m e n p i 0 2 2 0 0 8 1 2 1 2 0 0 8 1 2 1 8 _ 1 6 8 7 2 0 7 h u n ，访问日期2 0 0 8 年1 2 月2 0 日 2 电子政务的成本控制问题研究第一章绪论 该看到的是，我国从1 9 9 9 年正式实施电子政务以来，取得了很大的成绩，但在电子 政务建设过程中，重“电子轻“政务”现象严重。目前，国内电子政务采购额中硬 件支出高达8 0 以上，由于对我国电子政务建设的出发点和落脚点一知半解，加之 受到“政绩追求的影响，很多地方对于电子政务建设投资是盲目的，认为投资越大 收益也越大，但结果却是事与愿违，部分地区电子政务建设成为“政府形象工程， 部分巨资购来的硬件设施成为摆设。如2 0 0 4 年，北京市某区在街道信息化建设中， 曾投资3 0 0 0 多万元建立了一套包括视频会议、办公o a 等多项内容的应用系统，试 图以此实现街道内部以及与公众之间的便捷沟通。可以说这种设想非常好，利用该系 统召开会议也确实方便了很多，但问题在于公众能有多少人会利用视频与街道工作人 员沟通? 同时复杂的模块设计也让许多街道工作者不知所措，虽有培训仍很难熟练掌 握，于是在半年以后，这套系统实际上就被闲置下来了。还有很多政府网站上不少数 据和信息陈旧不堪，甚至几年都没有更新，许多网站仍然只是“首页秀 ，“沉睡”的 网站让政府投入的成本与收益不成比例。为上网工程，各级政府投入了巨大成本，“浪 费大于效益 ，“成本和效益不成比例，且重复性建设太多，在很多地方，电子政务工 程只是被当成了政绩工程 ，这是有关专家对一些地方电子政务建设状况的评价，“沉 睡网站 不仅让政府浪费了实际成本，还浪费了巨大的机会成本。诸如此类的现象不 在少数，巨大的电子政务投资和与之不大相适应、相对比较薄弱的电子政务应用之间 存在着很大矛盾，在全国掀起的建设电子政务热潮中，我们看到各级领导盼望信息化 之心切，但同时也应看到，过高的盲目投资是对信息化真谛的误解。 二、本文涉及的理论 ( 一) 成本控制理论 本文对电子政务成本的控制，引入企业成本控制理论。成本控制是成本管理的一 个环节，是人们对生产中劳动耗费的一种能动作用。 所谓控制过程必须具有两个条件；( 1 ) 被控对象必须存在多种发展的可能性，( 2 ) 人们能够在这些可能性中通过一定的手段进行选择使某一种可能逐步变为现实。对电 子政务成本来说，这两个条件都是具备的，电子政务成本的可控性使得人们能够依据 科学的方法对其进行成本控制，实现良性循环。成本控制是根据成本计划所预定的成 电子政务的成本控制问题研究第一章绪论 本目标，对生产经营活动中发生的全部耗费进行指导、限制和监督，并及时发现偏差， 加以纠正，以确保成本目标的实现。 按成本发生时间的先后顺序，成本控制分为事前控制、事中控制和事后控制三个 阶段，也就是设计、执行和考核三阶段。成本事前控制是在投产前对影响成本的经济 活动进行事前规划、审核和监督，它包括新技术成本控制、新工艺成本控制、新材料 成本控制、预测决策过程的成本控制等；成本事中控制，是产品形成全过程的控制， 它包括新产品开发的成本控制，固定资产投资的成本控制，供应过程、产品制造过程、 销售过程的成本控制等；成本事后控制，是指产品形成之后的监督和考核，它包括低 成本核算、分析、考核等内容。 ( 二) 成本效益理论 电子政务成本与效益理论是市场经济相对应的产物。成本是为了获得收益而必须 为之付出的代价，收益是指付出相应成本之后所得到的结果。毫无疑问，为建立政府 人们是要付出成本的，在电子政务建设中，需要投入大量的人力、财力、物力，从经 济学的角度看，收益大于成本是人们行为的基本出发点，人们之所以要投入一定的物 质，是希望通过这样的投入能够得到更多的物质，社会对政府花费了成本，其根本目 的也正是在于从政府那里得到比这个成本更高的收益或者效益。按照美国经济学家加 里贝克尔的理解，人类一切行为其实都蕴含着效用最大化的经济性动机，都拥有以 尽量小成本换取尽量大收益的要求，政府行为也应该适用这种方法。经济学的分析方 法具有简洁、客观的特征，能够比较透彻地把握整个行为过程，正因为如此，用经济 的方法来研究政治科学的公共选择理论成为政治学、行政学领域的热点。政府在提供 公共物品、满足不同偏好、实现行政目标的过程中，无论是政府管理自身行政组织的 构筑、行政人员的录用、行政领导的迁调等，还是政府管理社会的行政许可、行政强 制、行政处罚等，都有一个成本耗费问题，如人力成本、物力成本、管理成本等。政 府的人力成本包括公务人员的工资、奖金、培训、保健等耗费；物力成本有办公场所、 办公设备、物质能源等项目耗费；管理成本是指在决策、执行、协调、咨询和信息运 作过程中的费用。如同企业一样，政府部门的运作也是生产产品的过程，只不过提供 的是服务这一最终产品，因此人力、物力、管理成本都直接影响最终产品的性质。现 实中政府成本结构既有必要成本、有效成本，也有超量成本、无效成本。适应管理需 4 电子政务的成本控制问题研究 第一章绪论 要，建立机构、配备人员是必要成本，而机构臃肿、人员膨胀则是超量成本；实现管 理目标需要必要的信息协调和会议协调，而文山会海则是无效成本。政府管理有成本 耗费也就要有成本核算问题，讲求行政成本，就是要尽可能节约必要成本、有效成本， 最大限度地减少超量成本和无效成本。 ( 三) 政府绩效管理理论 电子政务成本控制的最终目的就是以最小的成本投入，获得最大化的服务效益。 政府的收入来自于税收等强制收入，既不存在破产风险，也不必像企业的资金需要靠 自己努力付出，由于资金来得容易，因而在某些政府官员眼里就不会像企业那样去关 心效果，这就造成在某些政府部门存在成本效益理论缺失的现象，在市场经济越加完 善的当今，政府要想提高执政能力，就必须树立成本效益观念、提高工作效率。政府 绩效管理起源于2 0 世纪8 0 年代的英国政府改革，由于政府绩效管理解决了现代政府 管理中的许多难题，取得了既改善管理又节省财政资金的双重效果，因而它在英国政 府的成功，引起了各国政府的重视。1 9 8 4 - - 1 9 8 5 年，新西兰和澳大利亚先后引进这 一制度，1 9 9 3 年美国联邦政府通过了政府绩效评价法，并大张旗鼓地进行政府改 革。笔者认为，绩效管理的本质就在于处理成本与效益的关系，这里的成本包括政府 投入的一切人、财、物，政府推行绩效改革，就是力图以最科学、最经济的投入获得 最大的产出。评价政府绩效既要看产出是否增进和多大程度上增进了公共利益， 这些公共利益应当是可以量化和测定的，又要看投入政府为取得上述业绩投入了 多少钱，更要评价与投入的钱相比，产出的业绩是否合算? 在我国，“只要为民做的是 好事，就不管多大代价也要做好它”、“只要达成目标，为民做了好事，花多少钱无 所谓”的政绩观一直被颂扬，然而从成本效益的角度来看，这种政绩观反而是增加了 人民的负担，实施政府绩效管理后，不仅要评价他们为民办了多少实事、好事，而且 要计算办事的成本，这样就增加了决策的科学性，因为一个真正有执政能力的政府， 不仅仅是心系人民，更应该是“小成本、大收益”的。 三、国内外研究的状况和本文的研究角度 目前，国外对电子政务成本研究往往不是单独出现的，而是常常与绩效研究结合 在一起，即进行绩效评估的研究。目前国际上开展电子政务研究的机构中，许多都在 5 电子政务的成本控制问题研究第一章绪论 从事电子政务绩效评估的研究工作，对于电子政务绩效评估，国际上不少研究机构提 出了评估指标和方法，根据其研究思路或方法的差异，再结合实际情况，可以将电子 政务绩效评估总结和划分为几种类型。第一是以政府门户网站为主要对象的评估类 型，此类研究以世界市场研究中心( w o r l dm a r k e t sr e s e a r c hc e n t e r ) 与布郎大学 ( b r o w nu n i v e r s i t y ) 、爱森哲( a e c e n t u r e ) 咨询公司为代表；第二是注重电子政务社 会效用的评估类型，此类评估方法的优势在于：能够将电子政务绩效评估进行全面地 社会整合，得出更加全面、综合的结论；第三是以硬件基础设施为主要对象的评估类 型，i b m 电子政务研究院、“电子政务的战略和对策小组”等部门专门设定了基础设 施的技术指标，此种方法有利于政府在电子政务基础设施特别是硬件方面的绩效提 升，有助于政府在长期建设过程中的资源节省和硬件的可持续发展。 在国内，不少学者对电子政务成本问题也做了很多有益的探索研究，如国防科技 大学信息系统与管理学院的陈英武教授和刘燕博士根据电子政务高固定成本、低可变 成本以及电子政务边际成本递减的规律，为政府在电子政务投资时提出了相应的行为 策略，即降低固定成本、消除信息孤岛、扩展政府管理范围；西安交通大学管理学院 教授覃正和博士生姚公安在文章电子政务成本的耗散结构理论解析中，将耗散结 构理论与生命周期理论相结合，建立了一个公共行政管理系统维持成本的耗散结构模 型，以传统实体化的公共行政系统为参照系，从物质、能量和信息三个维度剖析了电 子政务系统的维持成本；而中国信息化推进联盟专家委员会副主席陈拂晓更是多次撰 文对电子政务成本进行分析，呼吁有效降低电子政务成本，在文章从降低行政成本 看电子政务的驱动力中，提到降低电子政务成本的途径，即“必须强化电子政务建 设的统一管理，推行i t 治理，使电子政务建设与管理具有组织保障体系，并在法律框 架下运行”。由上可以看到，我国的电子政务成本控制研究成果颇多。 本文从电子政务建设、电子政务绩效评估两个视角来阐述电子政务成本控制问 题。从建设阶段来说，电子政务经历了事前规划设计、事中项目实施阶段以及事后投 入使用阶段，每个阶段都有不同的特点，因此针对不同特点均应采取不同的成本控制 措施。本文就电子政务建设的事前、事中、事后阶段，逐一提出在各个阶段成本控制 的策略，力图采用纵横交错的方式来阐述电子政务建设中成本控制的方法。在电子政 务建设过程结束之后，电子政务开始进入为公众提供服务的运行阶段，电子政务前期 6 电子政务的成本控制问题研究第一章绪论 建设水平的高低，可以通过对电子政务的绩效评估来得出。因此，电子政务绩效评估 是对前期建设的一个反馈，电子政务的绩效评估不仅要测评其效益的大小，更应关注 成本的投入，即是否以低成本获取高效益。如果盲目斥巨资建设电子政务，结果却是 成本远远大于所获取的效益，那么这样的电子政务就没有意义。本文在对电子政务绩 效评估分析中，分析了成本与效益的关系，以此说明研究效益必须与成本联系起来。 并举例说明电子政务绩效评估体系，暨针对绩效评估中的成本提出政府应采取的控制 对策。 7 电子政务的成本控制问题研究第二章电子政务的成本构成分析及其溯源 第二章电子政务的成本构成分析及其溯源 第一节电子政务成本的特征 在市场经济条件下，任何物品或服务的生产及提供都需要耗费一定的经济资源， 政府为公众提供电子政务也不例外。但是，电子政务行政运行成本与企业成本相比， 具有如下鲜明的特征： 一、非获利性 电子政务在运行过程中所耗费的资源是政府行政成本，其大部分来自纳税人缴纳 的税收或社会公众、机构的捐赠，这些资源提供者向政府提供的资源不属于投资范畴， 其提供资源的目的也不是为了获得直接报酬，没有获利动机。 二、补偿不对等性 电子政务提供的公共服务，在绝大多数情况下不需要辖区公众支付任何费用或只 需支付部分费用就能获得和消费，通常不考虑所收取的费用能否弥补其发生的成本以 及能在多大程度上弥补其成本。 三、不遵守等价交换原则 由于电子政务成本不具有垫支性，耗费后一般无法收回或至少不能全额收回，因 此，不能用市场经济条件下传统的等价交换原则来确定政府行政运行成本的补偿幅度 及数额。 四、成本支出非完全自主性 电子政务支出的不完全自主性主要表现在下列方面：( 1 ) 一定时期内成本支出总 额的确定上不能完全自主。尽管政府在每个财政年度开始之前就常常根据其承担的任 务对开展电子政务各项活动所需的耗费进行r 钡, t l 算，但最终能够获得多少数额的行政 经费往往需要由代表民众意志的立法机构根据同期财政收入的具体情况来加以最终 确定、批准，“以收定支”是政府行政成本支出最明显的特征之一。( 2 ) 电子政务成本 开支项目及具体用途的不完全自主性。同上所述，不但电子政务行政成本总额需要由 8 电子政务的成本控制问题研究第二章电子政务的成本构成分析及其溯源 立法机关来控制和决定，而且这些成本的具体开支项目和用途旦经过立法机关批 准，也同样具有法律约束力，政府应当认真执行经过批准的预算计划，非经授权和批 准，不得擅自增减成本支出数额，不得随意调整改变支出方向及用途。 由上，正是基于电子政务成本的特点，合理地控制花费、量入为出显得十分重要。 第二节电子政务成本构成 为了全方位促使电子政务得到理想的成本控制预测值，必须关注电子政务在一定 时期内资源耗费的构成，根据政治经济学原理，任何物品生产过程中的耗费从其经济 性质上看都是劳动对象、劳动手段和活劳动中必要劳动消耗等三方面的费用，而电子 政务作为时下政务发展潮流，它的成本就是在开发、使用、管理维护中投入的人、财、 物。电子政务成本可以从不同的角度进行分析： 一、按照电子政务系统的生长阶段划分 按照电子政务系统的生长阶段可以将电子政务成本分为开发成本和运行维护成 本，著名的信息系统进化阶段模型一诺兰模型将信息系统进化分为六个阶段：初始阶 段、传播阶段、控制阶段、集成阶段、数据管理阶段和成熟阶段，强调任何组织由手 工信息系统向以计算机为基础的信息系统发展时，都存在着一条客观的发展道路和规 律，都必须从一个阶段发展到下一个阶段，不能实现跳跃式发展。本着遵循该规律的 原则，可以按照系统开发不同时间、不同层次的需求来进行成本核算和分析。 1 开发成本，即电子政务在启动项目之前所需要的投入。前期的开发成本包括： 分析设计成本和实施成本。其中分析设计成本包括：系统调研费、需求分析费、系统 设计费，而实施成本则包含硬件的购买与安装、人员培训、数据收集、系统切换和编 程测试等各方面成本。 2 运行维护成本，该成本包括：运行成本、管理费用和维护费用。其中运行成 本指人员及材料的消耗、固定资产折旧、技术资料获取等方面的支出；管理费用指对 电子政务系统的管理支出，包括审计费用、系统服务费用、行政管理费用等；维护费 用指在对电子政务系统维护方面的投入，包括：纠错性维护费用、适应性维护费用、 完善性维护费用等。 9 电子政务的成本控制问题研究第二章电子政务的成本构成分析及其溯源 二、按照电子政务成本的组成要素划分 按照成本的组成要素来分，成本由材料费用、基建水电费用、管理费用、人员培 训费用等构成，这些费用中既有一次性投资，又有经常性开支。这种划分便于人们清 楚信息系统开发、运行过程中费用的使用途径，从而进行监督和管理，为系统的价值 分析提供依据。据此，电子政务的成本构成有如下几点： 1 固定硬件资产及运行成本。指电子政务建设过程中各种固定资产的投资成本， 为保证固定资产正常运转和使用而发生的日常维护费用、修理费用。 2 信息化软件系统购置及运行成本。电子政务建设不能离开软件的支撑，要实 现政务各种职能的无纸化精确快速办公，则购置或自行研制各种专门系统数据库软件 就成为建设电子政务的当务之急，系统数据库等软件要素及其维护就成为电子政务成 本构成中很重要的部分。 3 公务成本。指在行政运行中所发生的日常性费用支出，如办公成本、会议成 本、差旅费、招待成本等。 4 人力成本。即电子政务建设中为公务人员招聘、培训等等的开支。 第三节电子政务成本各要素的溯源 通过对电子政务成本构成的分析，可以从客观上对电子政务建设中支付费用的性 质和内容有个宏观的认识，考虑到电子政务成本建设中各种资源耗费内容复杂、发生 频繁，对电子政务的构成作追根溯源十分必要，诸如电子政务的开发、运行各阶段的 每笔资金到底用于哪里? 固定资产成本、软件系统成本、公务成本、人力资源成本这 些要素又有哪些更细化的要素? 笔者认为，无论构建什么样的系统，无论系统建设到 什么阶段，都要遵循电子政务建设本身的体系机构合理划拨电子政务的每一笔支出。 在我国，电子政务系统的总体结构由网络基础设施支撑体系、业务应用系统体系、公 共服务体系、安全体系四个方面组成，各个系统结构均有成本支出，基于此，电子政 务成本构成也应有四个大方面的溯源，具体如下： 一、电子政务网络基础设施支撑系统成本 网络基础设施支撑体系是整个电子政务的硬件和软件基础，这也是电子政务区别 于传统政务的基本特征之一，政府机关在为各类应用提供基础模块支撑和信息交换传 l o 电子政务的成本控制问题研究第二章电子政务的成本构成分析及其溯源 输集成服务时必须投入成本，该构成主要包括以下设施成本： 1 硬件成本，硬件包括各种个人计算机、服务器、网络设施、通信线路、存储 设备等。 2 操作系统成本，购买操作系统如u n i x ，w i n d o w s 和l i n u x 等。 3 数据库软件成本，电子政务间的高效率运转需要投入资金购买各类数据库系 统，数据库软件用来存储数据及对数据进行管理。 4 各类中间件成本，中间件的作用主要是集成各类数据资源，提供跨平台异构 分布数据资源访问及处理服务，提供跨平台应用集成的解决方案，实现政务信息及相 关数据的共享与交换。 二、电子政务业务应用体系成本 所谓电子政务业务应用体系的成本，即是电子政务在应用领域所需要的投入。这 里“应用领域 指的是电子政务内部体系，电子政务业务应用体系主要向公务员和领 导提供办公和决策方面的支持。因此主要有如下几个方面的成本： 1 办公管理成本 电子政务行政办公利用先进的管理方法、信息技术和设备实现办公过程的信息 化、网络化。典型的几个业务有：公文收发管理、会议管理、日常工作管理。这些业 务中的成本有些看似很琐碎，如公文管理的存储介质如磁盘、光盘、u 盘，办公用的 打印机、油墨、纸张等，以及会议管理与信访工作的接待费用等等，这些成本与基础 设计成本相比要小的多，但仍要纳入预算，提倡节约利用。 2 人力资源管理成本 要实现政府雇员与岗位的最佳组合，就需要对政府部门的人力资源进行管理，而 管理过程中的各种成本即为人力资源管理成本，电子政务环境下人力资源管理成本主 要有以下几点： ( 1 ) 招聘与录用管理成本。相关人员根据政府岗位人员需求分析，利用电子政 务技术完成电子化招聘录用计划、在网站上发布招聘启事，经初步删选后，将面试通 知发送到应征者的邮箱，完成面试后办理录用手续、填写电子化员工登记表、签订电 子化合同。此过程中的一切人力、物力、时间投入，均为该过程的成本。 ( 2 ) 薪酬管理成本。电子政务应用系统中的薪酬管理，指一种考核和监督机制， 电子政务的成本控制问题研究第二章电子政务的成本构成分析及其溯源 合理的薪酬可以稳定员工的情绪，降低人员流动速度，因此，为了实现政务工作的顺 利开展，有必要对于薪酬管理投入成本，以建立公平合理的薪酬体系。薪酬管理的成 本投入主要用于从合同或财务系统中采集薪酬数据，再利用信息分析技术对各行各业 的数据进行分析比较，接着确定员工的岗位工资、技能工资等，最后确定员工的工资 数据，交给财务部门做帐、核发工资。 3 财政财务管理成本。电子政务环境中财政财务管理指的是利用电子政务技术 建立政府财政财务系统管理财政资金，对政府财务管理数据进行汇总分析，制定财政 预算。此管理过程中的成本主要投入在了会计核算、帐目管理、工资管理、银行对帐 管理、固定资产管理、报表处理等多个方面。 4 决策与支持系统成本 电子政务环境下决策支持系统成本主要有：建立网上集成办公平台，将决策方案 上报给决策机构；建立执行系统和监督系统，并在监督系统监督下由执行系统执行决 策指令。电子政务决策支持系统亦需要投入大量成本，如建立政府模型库、方法库、 数据库、知识库，为决策问题提供定量信息，还需要建立数据仓库，运用联机分析处 理技术，从数据仓库中提取综合数据和信息，形成电子政务的知识资源；此外，还需 要有专家系统和数据挖掘相结合的人工智能技术进行定性分析辅助决策。 5 突发事件应急处理的成本投入 突发事件的发生具有时间、地点、任务、目标、手段等多方面的不确定性，其对 社会生产和生活的危害不言而喻，政府理应运用技术手段采取措施在突发事件来到时 将损失降到最低，提高自身的快速反应能力、指挥协调能力、调度能力。在这样的要 求下，电子政务环境下的政府应对于突发事件有应急管理和指挥、调度系统，在建设 电子政务时应组织人力物力财力投入研究应急系统，如反恐系统、消防安全指挥系统、 交通安全指挥系统、防汛抗旱指挥系统、抗震救灾指挥系统、安全生产指挥系统、突 发公共事件指挥系统等等。 三、电子政务公共服务体系成本 电子政务公共服务成本指的是政府机构向公众、企业、社团组织等提供服务所投 入的成本。政府作为一种特殊的组织，它所提供的公共服务具有非营利性、垄断性、 普遍性、特定性等特点，故其成本也和商业服务活动等有所不同，根据电子政务公共 1 2 电子政务的成本控制问题研究第二章电子政务的成本构成分析及其溯源 服务的内容含义之不同可以将成本划分如下几种： 1 电子化服务成本。电子化公共服务指的是政府采用现代信息通信技术，通过 互联网、移动通信等各种途径向社会提供全方位、全天候的服务，其成本的构成主要 分为四种： ( 1 ) 信息服务成本。信息服务是电子化公共服务中最基础最容易实现的形式， 信息服务成本指的是直接通过网站等途径向社会公众提供单向、非接触的政府公共信 息服务的成本，如利用政府网站提供法律、法规、政策条文以及政府各职能部门的联 络方式等等，需要政府组织人力进行网站的文字录入编辑、维护等。 ( 2 ) 沟通服务成本。此成本是指政府机构充分利用网络的交互功能，实现政府 与社会公众双向交流时的成本投入，如政府设立电子邮件、b b s 论坛等获取公众对 政府的服务请求并做出及时回复等。 ( 3 ) 专门化服务成本。指政府机构根据社会公众的个性化需求，通过电子化手 段提供政府相关服务时所需的成本，如政府为公民提供医疗就业等服务的投入。 ( 4 ) 交易类服务成本。交易类服务指政府机构作为交易的监管方或直接参与方， 为各方提供的电子化服务，此类服务成本有：政府为企业提供网上的交易身份认证、 纳税等等的投入。 2 电子化采购的成本。政府的电子化采购指通过互联网获取货物、工程与服务， 我国国内政府电子化采购的对象主要以列入政府集中采购目录的标准化货物为主，如 计算机、打印机、复印机、办公用纸、空调、汽车、药品、公务用车维修及加油等， 购买这些货物的成本均为电子化采购成本。 3 行政审批的成本。即电子政务通过信息化手段准许公民、法人或者其他组织 从事特定行为所需要的成本投入。要很好地完成电子政务行政审批职责就必须具有完 备的行政审批系统、人力投入、调研资金，这些构成不可或缺的成本。 四、电子政务安全体系成本 在电子政务系统中，政府部门的公文往来、资料存储和服务提供都是以电子化形 式来实现的，在信息化条件下，政务活动的机密性和安全性就成为必须关注的问题， 而政务网络安全运行也离不开安全体系的保障，在“安全第一”这一电子政务基本原 则指导下，电子政务建设必须在安全方面采取措施、加强投入力度。 电子政务的成本控制问题研究 第二章电子政务的成本构成分析及其溯源 电子政务构建是以网络为平台的，而网络存在的安全隐患却严重威胁电子政务建 设，诸如黑客、病毒等等互联网上人为或非人为的隐患都会对电子政务造成致命威胁， “成也萧何，败也萧何的遗憾在当今各国都有发生，如美国每年因为网络安全造成 的经济损失就超过1 7 0 亿美元，高昂的代价造成了不必要的成本流失。因此对电子政 务安全体系的建设是整个电子政务建设中必须进行的重要环节。 电子政务安全体系成本即是针对电子政务风险所投入的成本。电子政务的安全威 胁有技术风险、管理风险、服务风险三个方面，针对技术风险，须采取防火墙、防病 毒系统、加密系统、存储媒体安全、漏洞扫描系统、安全认证、安全补丁等；针对管 理和服务风险，则要投入成本建设( 诸如p k i p m i 认证平台、安全法规标准等) 来 防范各种风险，保证电子政务平台的安全可靠。 1 4 电子政务的成本控制问题研究 第三章 电子政务建设中的成本控制 第三章电子政务建设中的成本控制 第一节电子政务成本控制的动因与原则 一、电子政务成本控制的动因 电子政务成本控制的动因，源于电子政务建设的本质要求( 内因) 与我国电子政 务现状( 外因) 两个方面，马克思主义哲学告诉我们，事物发展都是内外因相互作用 的结果，电子政务建设自身的内外因使得电子政务成本控制势在必行。 ( 一) 内因一电子政务建设的本质要求 2 0 0 2 年党的十六大报告中提出：“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职 能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范， 运转协调，公正透明，廉洁高效的行政管理体制。”2 0 0 3 年1 1 月，温家宝总理在 国家行政学院组织的省部级干部“电子政务研讨班”上讲话时指出：“电子政务从根 本上讲是为了提高行政效率，降低行政成本，改进政府工作，方便人民群众。 圆从中 我们可以看到，推行电子政务，实际上就是建立起电子化的政府管理体系，电子政务 建设的本质要求、开展电子政务建设的出发点就是降低行政成本、提高管理效率。 企业信息化的成功经验给电子政务建设以巨大启示，信息技术应用于管理领域， 使管理学发生了极其深刻的革命。当企业信息化从生产领域的m r p 、m r p i i 迈向管 理领域的e r p 时，管理成本不断减少，管理效率大幅度提高，推动了企业跨国、跨 行业高效经营，甚至使企业实现了动态、实时管理。企业信息化是利润趋动的结果， 是市场竞争的产物，企业在利润最大化原则j 最高的管理效率和最低的管理成本 的驱动下，使符合信息社会特点的扁平化管理架构不断地取代工业社会的金字塔形管 理架构，大大精简了管理层次和环节，提高了管理效率。更为重要的是，由于管理结 构的精简高效，带来了管理成本的降低，提供了进一步推进信息化的物质条件，使企 业信息化步入良性循环，步入健康和可持续发展的轨道。我们可以看到，那些成功实 现了信息化的企业，无不是将提高管理效率和降低管理成本作为企业信息化的出发点 。杨蓉成本管理【m 】华东师范大学出版社 。h t t p ：w w w e a i g o u 2 0 0 3 c o m s u p p i t z i x u n 2 0 0 4 0 5 2 0 0 4 0 5 2 5 1 4 4 6 0 0 _ 2 3 4 0 2 _ 2 h t m , 访司期：2 0 0 8 年】2 月2 0 日 1 5 电子政务的成本控制问题研究 第三章电子政务建设中的成本控制 和归宿，这说明，降低管理成本是企业信息化可持续发展的根本保障。 政府管理与企业管理虽然不同，但有很大的相似性。以成功企业的信息化来审视 我国的电子政务建设，电子政务是政府管理方式的革命，它对政府管理具有很大的影 响。一方面，电子政务的实行不断改变政府管理结构和方式，重塑政府业务流程，而 这种从管理工具的创新到管理结构的改善，到管理方式的变革，将极大地改变现有政 府管理观念，最终将不可避免地构建出适合信息时代社会发展所需要的政府组织形 态；另一方面，电子政务是具有生产力性质的政府管理工具的创新，政府利用现代化 信息技术和网络环境可以提高工作效率，从而精简机构和人员，降低管理成本。推行 电子政务的目的不是为了在原有政府机构中采用信息技术，得到浅层次上工作质量和 工作效率的提高，而应当是以降低行政成本为驱动力，通过体制创新和管理创新，从 深层次上改进政府工作，逐步构建符合信息社会要求的扁平化、高效、廉洁的政府， 更好地为社会、公众服务。正因为如此，前国务院总理朱镕基同志才深刻指出：“政 府行政管理信息网络化是一场深刻的革命，势在必行。” ( 二) 外因一我国电子政务的现状 在党和国家高度重视下，我国电子政务建设取得了很大成绩，十六大之后，发展 电子政务被再一次写进党的决定，在推进政府管理创新方面正起着革命性的作用。目 前，电子政务中“政务建设是核心”的理念已经被大部分人所认同，但是，在当前这 样一个商品经济社会中，投资越大收效也将越大的思想仍然被许多人所接受，著名经 济学家吴敬琏先生曾经指出目前中国实施电子政务存在的四大弊端：一是重新建轻整 合；二是重硬件轻软件；三是重管理轻服务；四是重电子轻政务。 由此弊端造成的 一哄而上、投资过大问题日益严重。数据显示，2 0 0 4 年中国电子政务市场投资额为 4 1 1 5 亿元，其中硬件采购额为2 7 4 2 亿元，占采购总额的6 6 6 ，而到了2 0 0 7 年， 中国电子政务市场投资额为6 5 7 3 4 亿元，1 9 9 5 - - 2 0 0 6 年，国家财政支出中行政管理 费由9 9 6 5 4 亿元增加到7 5 7 1 0 5 亿元，1 2 年间增长了6 6 0 倍，行政管理费用占 财政总支出的比重在1 9 7 8 年仅为4 j7 1 ，1 9 9 5 年为1 4 6 0 ，到2 0 0 6 年上升到 1 8 7 3 。从2 0 0 2 年到2 0 0 7 年，我国政府采购规模年均增长达到了3 9 5 ，2 0 0 7 年已经突破4 0 0 0 亿元。另外，中国各级政府部门掌握着3 0 0 0 多个数据库，其内容涵 。h t t p ：w w w c a i g o u 2 0 0 3 c o m s u p p i v z i x u n 2 0 0 4 0 5 2 0 0 4 0 5 2 5 1 4 4 6 0 0 _ 2 3 4 0 2 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