（法学专业论文）论我国人大财政监督的完善.pdf

论我国人大财政监督的完善中文摘要 论我国人大财政监督的完善 中文摘要 近几年随着中国宪政的纵深发展，财政的问题日益凸显。财政不仅是各国宪法文 本的重要内容，而且一直是传统宪法学研究的重要课题之一，但是我国宪法理论始终 缺乏对财政的专门论述研究。目前“财政宪法 已逐渐成为宪法学研究范式转变的一 个标志，加强财政的宪法学研究非常必要。 本文试从完善人大财政监督的角度对这一问题进行研究。文章首先界定了人大财 政监督的涵义，并归纳出人大财政监督在整个财政监督体系中不同于其他监督方式的 自身特点。随后在文章第二部分，笔者将分散于宪法、监督法、预算法等法 律法规中的相关规定进行归纳提炼，明确了我国现行法律所赋予的人大财政监督权的 基本内容，具体为监督主体及其职权范围、监督对象和内容、监督手段、监督程序。 人大财政监督权运行过程中存在多方面的制约因素，主要是人大财政监督主体能 力不足；人大和政府的财政信息获取途径不对称；监督手段应用不充分；审议时间短， 监督工作无法细致深入；财政预算刚性弱，执行过程弹性大等。为充分发挥人大的财 政监督权，针对上述问题借鉴地方人大的创新做法，笔者提出了一系列完善构想，首 先提升人大行使财政监督权的主体能力；其次突出重点，使人大对政府的财政监督更 具针对性：第三打造阳光财政，增强财政运行透明度；第四转换监督角度、拓宽监督 视野；第五强化预算审批，建立预算问责制；最后将人大财政监督与其他监督方式相 结合。 关键词：人大财政监督完善构想 作者：王秀娟 指导老师：陆永胜 a b s t r a c to nf i n a n c i a ls u p e r v i s i o no f t h en p c o nf i n a n c i a ls u p e r v i s i o no ft h en p c a b s t r a c t r e c e n ty e a r s ，w i t ht h ef u r t h e rd e v e l o p m e n to fc o n s t i t u t i o n a lg o v e r n m e n t ，t h ep r o b l e m o ff i n a n c ei si n c r e a s i n g l yp r o m i n e n t f i n a n c e ，n o to n l yt h ei m p o r t a n tp a r to fc o n s t i t u t i o n a l t e x t ，b u ta l s ot h ei m p o r t a n ts u b j e c to ft r a d i t i o n a lr e s e a r c ho fc o n s t i t u t i o n a ll a w b u t c o n s t i t u t i o n a lt h e o r yi no u rc o u n t r yl a c k st h es e a r c ho nt h ef i n a n c e a tp r e s e n t ，f i n a n c i a l c o n s t i t u t i o nh a sg r a d u a l l yb e c o m eas i g no fs h i f ti nc o n s t i t u t i o ns t u d y s oi ti sn e c e s s a r yt o s t r e n g t ht h er e s e a r c ho nf i n a n c i a lc o n s t i t u t i o n t h i sa r t i c l et r i e st os t u d yo nt h ei m p r o v e m e n to fn a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s s ( n p c ) f i n a n c i a l s u p e r v i s i o n f i s t o fa l l ，t h i sa r t i c l ed e f i n e st h e m e a n i n go ft h e f i n a n c i a l s u p e r v i s i o n ，a n ds u m m a r i z e st h e c h a r a c t e r i s t i c so fn p cf i n a n c i a ls u p e r v i s i o nw h i c hi s d i f f e r e n tf r o mo t h e rs u p e r v i s i o ns t y l ei nt h ew h o l esf i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns y s t e m s e c o n d l y , i nt h es e c o n dp a r to ft h ea r t i c l e1w i l ls u m m a r i z ea n dr e f i n et h ep r o v i s i o n si nt h e ”c o n s t i t u t i o nl a w ”s u p e r v i s i o n l a w ”a n d ”b u d g e tl a w ”，i no r d e rt ok n o wt h eb a s i c c o n t e n to fn p cf i n a n c i a ls u p e r v i s i o nw h i c hi sa u t h o r i z e db yo u rc u r r e n tl a wc l e a r l y t h e p r o v i s i o n si n c l u d i n g t h e s u b j e c to fs u p e r v i s i o n , t h es c o p eo fp o w e r , t h eo b j e c to f s u p e r v i s i o n , t h ec o n t e n to fs u p e r v i s i o n ，t h em e a n so fs u p e r v i s i o n ，t h ep r o c e d u r eo f s u p e r v i s i o n t h e r ea r em a n yc o n s t r a i n t sd u r i n gt h eo p e r a t i o no fn p cf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ，n p c f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n s u b j e c t sc a p a c i t yi sn o ts u f f i c i e n t ，t h ea p p r o a c h e sf o rn p ca n d g o v e r n m e n tt oo b t a i ni n f o r m a t i o ni sa s y m m e t r i c ，t h ea p p l i c a t i o no ft h em e a n so f s u p e r v i s i o ni sn o tf u l l y , b e c a u s eo fs h o r tt i m e ，t h es u p e r v i s i o nc a n tb ed e t a i l e dd e e p l y , t h e r i g i d i t yo fb u d g e ti sw e a k ，s ot h ei m p l e m e n t a t i o ni se l a s t i c i no r d e rt om a k ef u l lu s eo ft h e n p c sf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ，f o rt h ea b o v ei s s u e s ，ip u tf o r w a r ds o m ep e r f e c tp r o p o s a l s f i r s to fa l l ，i m p r o v en p cf i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns u b j e c t sa b i l i t y s e c o n d l y , p r o m i n e n c et o k e yp o i n t s ，m a k i n gn p cf i n a n c i a ls u p e r v i s i o nt og o v e m m e n tm o r ef o c u s e d t h i r d l y , m a k e s u n n yf i n a n c ea n de n h a n c et h et r a n s p a r e n c yo ff i n a n c i a lo p e r a t i o n f o u r t h l y , c o n v e r t i n g s u p e r v i s i o np e r s p e c t i v e ，a n db r o a d e n i n gs u p e r v i s i o nh o r i z o n s f i f t h l y , s t r e n g h e nb u d g e t t t o nf i n a n c i a ls u p e r v i s i o no ft h en p c a b s t r a c t a p p r o v a l a n d e s t a b l i s h i n gb u d g e ta c c o u n t a b i l i t y f i n a l l y , c o m b i n i n gn p c f i n a n c i a l s u p e r v i s i o nw i t ho t h e rs u p e r v i s i o ns t y l e s k e yw o r d s ：n a t i o n a lp e o p l ec o n g r e s s ( n p c ) ； f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ；p e r f e c t p r o p o s a l i i i w r i t t e n b y ： s u p e r v i s e db y ： w a n gx i u j u a n l uy o n g s h e n g 论我国人大财政监督的完善序言 序言 人大财政监督是各级人大及其常委会代表人民依法管理国家事务的重要途径和 形式。完善和强化人大财政监督能促进合理有效地支配财政支出，维护国家的财政秩 序，严肃财经法纪，规范财政收支行为，促进社会资源优化配置，激发公众自觉依法 纳税的积极性，有利于实现财政预算的民主化、科学化，防止或减少政府重大经济决 策的失误。因此，完善和强化人大财政预算监督对于规范政府经济行为具有约束功能， 对于建设民主政治具有导向功能，对于财政资金和社会资源具有优化配置功能，对于 国民经济和社会各项事业的协调发展具有宏观调控功能。 但就目前的人大财政预算监督而言，还不同程度地停留在流于形式的程序监督 上，实际效果不如人意，政府随意性支出现象普遍存在，预算监督的权威性和约束力。， 不足。人大看住政府的钱袋子、盯住政府怎样花钱重任在肩。探析人大财政预算监督 的难点及困境，对于探求、完善和强化人大财政预算监督的思路和对策有重要的现实 意义。 在文中，笔者以我国目前理论界和立法、司法实践中已有的观点、地方人大财政 监督实践中创新的做法为基础，同时考察比较其他国家和地区的权力机关财政监督理： 论和立法和实践，分析研究我国人大财政监督的诸多问题，以期作出一些有价值的探 索。因笔者研究能力有限，文中难免出现疏漏和错误，恳请老师们提出宝贵意见。 一、我罔人大财政监督的涵义及特点论我国人人财政临督的完善 一、我国人大财政监督的涵义及特点 ( 一) 人大财政监督的涵义 财政是一种以国家为主体的经济行为，通过政府集中一部分国民收入用于满足公 众需要的收支活动，以达到优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展的目标；监督 的字面意思是指对现场或某一特定环节、过程进行“监察、督促和管理”，使其结果 能达到预定的目标。国家民主制度的运行，不能缺少监督制度的配合。 不受监督的权利必然导致腐败，这已是人所共识。为了防止腐败，需要建立一套 有效的权利运行制约机制，使任何掌握权利的人在行使权力时都受到监督制约。j s 密尔认为，代议制议会的适当职能不是管理，而是监督和控制政府：把政府的行为公 开来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解；谴责那些该受责 备的人的行为。并且，如果政府成员滥用职权，或者履行责任的方式同国民的舆论明 显相冲突，就将他们撤职，并任命其后继人。瑟夫哈里斯指出“对政府行政的监 督是立法机关的主要职能之一 。 代议制机关的财政监督权，是代议制机关拥有的最古老的一项职权，也是其制约 和监督政府的重要手段。“政府进行统治，议会进行监督 固已经成为现代国家运行的 一般原则。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，各级人民代表大会及其常委会 为我国国家权力机关。我国宪法第6 2 条、6 7 条分别规定：全国人民代表大会及 其常务委员会有权“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告、 “审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告 、“在全国人民代表大会闭会期间， 审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方 案。第9 9 条第2 款规定“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区 域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告。 依法律规定并结合相关学者的观点，笔者将人大财政监督的涵义界定如下：我国 人大财政监督，是指人民代表大会及其常委会根据宪法和法律规定，通过监察、督促、 ( 英) j s 密尔：代议制政府，汪碹译，商务印书馆1 9 8 2 年第l 版，第8 0 一8 2 页。 圆转引自张炜：人民代表大会监督职能研究，中国法制出版社1 9 9 6 年版，第3 4 页。 西龚祥瑞：比较宪法与行政法，法律出版社1 9 8 5 年版，第2 2 4 页。 2 论我国人大财政监督的完善一、我国人大财政监督的涵义及特点 约束、纠正等方式，审查和批准国家或地方的国民经济和社会发展计划及其执行情况， 审查和批准国家或地方的财政预算及其执行情况，并对其合法性、合理性、科学性进 行评断的一项国家管理活动。 ( 二) 人大财政监督的特点 人民代表大会作为国家权力机关，是一种独特的监督主体，决定了人大财政监督 在整个财政监督体系中具有不同于其他监督方式的自身特点： l 、权威性 人大作为国家的最高权力机关，它对政府的财政监督和人大在其他方面的的监督 一样，有着极大的权威性。江泽民同志曾指出：“在我们国家生活的各种监督中，人 大作为国家权力机关的监督是最高层次的监督。 人大监督的权威性主要体现在人大 的财政监督是以宪法、法律为后盾的，代表的是人民的意志，除受人民监督之外，不 受其它任何国家机关的制约，具有绝对的权威性。 2 、法律性 区别于财政监督的其他主体，人大财政监督的效力是具有法律性的。人大财政监 督的法律性，在通过硬性方式行使的时候表现的最为明显。如预算法第9 条明文 规定：经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。就是说，经人大 批准的预算具有法律性，一经批准就必须严格执行，不允许政府部门在执行过程中随 意更改；有特殊情况必须更改的，也应经法定程序，由人大常委会进行集体讨论并作 出决议。财政监督中特定问题调查，撤销罢免权等方式的行使也同样具有法律效力。 3 、间接性 人大财政监督权的行使，侧重于对监督对象起威慑、督促、指导的作用，而不是 直接地去干预和纠正。在国外，关于议会监督权的运作情况，英国的j s 密尔曾讲 到“人民议会应该控制什么是一回事，而它应该自己做什么是另一回事。它的正当职 责不是去做这项工作，而是设法让别人把这项工作做好。 也就是说，当人大在财 政监督过程中发现问题后，一般不能越俎代庖直接纠正，但可以提出建议，要求有关 ( 英) j s 密尔：代议制政府，汪追译，商务印书馆1 9 8 2 年第l 版，第7 0 页。 3 一、我困人大财政监督的涵义及特点论我国人大财政l 监督的完善 机关复查处理并报告结果；如果相关机关不予理睬或者敷衍了事，人大代表、常委会 组成人员可以依法提起质询；如果仍不纠正，人大还可组织特定问题调查委员会进行 调查，作出相应的决议，也可以对拒不纠正违法行为和不服从监督的人员予以罢免或 者撤职；对触犯刑律的人员，建议有关机关追究刑事责任。 4 、监督方式多样性 监督法授予的人大行使监督权的各种方式，作为监督权重要内容的人大财政 监督权当然也可以运用。具体如：听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行 情况报告、提出和审议议案、询问和质询、特定问题调查、撤销下一级人大及其常委 会的不适当的决议、撤销本级人民政府的不适当的决定和命令、撤销本级人民政府的 个别副职领导人员和本级“一府两院由人大常委会任命的人员的职务，向本级人大 提出对本级人大常委会组成人员、人民政府组成人员的罢免案等。上述方式人大在行 使财政监督权时可根据情况灵活地运用。 ( 三) 人大财政监督与审计监督的区别 人大财政监督与审计监督是财政监督体系中两个重要的组成部分，两者在进行财 政监督过程中，职能和监督对象存在一定重合，影响了各自作用的发挥。因此有必要 将两者关系界定清楚，形成分工明确、相互配合的财政监督体系。 “所谓审计监督，就是国家审计机关以国家财政经济法规、纪律、制度、政策和 规定为标准，根据某种目的对社会经济活动或社会经济活动的某个方面、某个环节、 某个微观单位的财务活动状况进行的考核、审查、监督和鉴定、评价。 叫它具有以 下特点：首先是具有独立性。审计监督不受行政组织的干扰，独立行使审计权力；其 ， 次是综合性。它不像会计、银行、统计等那样，仅仅是对国家某个方面或某个环节实 行监督检查和约束控制，它是对国民经济运行过程和各个社会经济运行主体进行全面 的经济监督；最后是权威性。审计监督必须是依法进行的，监督结论具有法律规定上 的权威性，被审计单位必须遵照执行。 审计监督是国家专门监控经济活动的重要手段，一直是被看做“最能抵制和制约 林吕建：驾驭权力烈马，浙江大学出版社2 0 0 3 年6 月第l 版，第2 8 9 页。 4 论我国人人财政监督的完善一、我国人大财政监督的涵义及特点 滥施王权权力的武器”我国宪法规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和 地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企事业组织的财务收支，进行审 计监督。” 人大及其常委会对财政的监督与政府审计部门的经济监督都承担着对国民经济 运转环节进行监督的任务，都有着创造良好经济环境，保障经济建设健康发展的职责， 向人民负责和向国家利益负责的责任是一致的，这是共性。其特性则是多方面的，比 较突出的是两者在国家监督体系中的地位、性质有所不同。人大财政监督是权力机关 的监督，除了对人民负责，受人民监督之外，不受其它任何国家机关的制约，权威最 高。而审计部门监督在当前事实上是属本级政府领导，上级审计机关业务上指导的体 制。因此，审计监督在某种程度上犹如本级政府自己操刀给自己做手术，其效果缺乏 力度；从审计监督对财政、财务管理监督而言，它是对财政监督的再监督，一般是对财 政财务运行结果实施监督，属于专业的高层次的事后监督。而人大的财政监督权，监 督的范畴更为广泛，它对财政的监督是过程性的监督，不仅对预算实施结果进行监督， 同时对预算的制定、执行过程，国家经济计划、财政收入的确定进行监督。 基于以上分析，笔者认为人大的财政监督与审计部门的监督是财政监督系统中两 个不可缺少的部分，为完善人大的财政监督，将人大财政监督的权威性与审计部门专 业化合理的结合，发挥各自所长，形成合力，是非常必要和可行的。 国杨百揆编：现代西方国家政治体制研究，春秋出版社1 9 8 8 年版，第3 l 页。 5 二、我国人大财政监督的摹本内容 论我国人大财政监督的完善 二、我国人大财政监督的基本内容 关于人大财政监督的规定分散于宪法、监督法、审计法、预算法、全 国人大议事规则、地方组织法等法律法规中。虽然法律条文中有些地方规定的相 对原则，但人大财政监督权的整个框架已经搭建出来了。 ( 一) 监督主体和范围 根据宪法和法律的规定，行使人大财政监督的主体是全国人大及其常委会、 地方各级人大及其常委会以及全国人大代表和地方各级人大代表。依相关法律规定， 其各自权力范围如下： 1 、全国人民代表大会及其常务委员会 全国人民代表大会是我国最高国家权力机关，在行使财政监督权方面起着无法替 代的作用。据宪法第6 2 、6 7 条规定，全国人民代表大会的职权范围是审查和批准 国民经济和社会发展计划和计划执行情况，审查和批准国家的预算和预算执行情况的 报告。预算法规定，中央预算也由全国人民代表大会审查和批准；全国人大常委 会则主要负责在全国人民代表大会闭会期问，审查和批准国民经济和社会发展计划、 国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。 2 、县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会 县级以上的地方各级人民代表大会负责审查和批准本行政区域内的国民经济和 社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告；有权审查和批准本级地方各级政府 预算；有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会作出的，关于行使财政监督的 不适当的决定；地方各级人大常委会享有与本级人民代表大会共同监督本级和下级政 府预算、决算的权力。 3 、乡级人民代表大会 乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准，乡、 民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。 6 论我国人大财政监督的完善二、我国人大财政监督的基本内容 4 、人民代表大会代表及各级人大常委会成员 人大是按照民主集中制的原则集体行使监督职权的，那么在整个财政监督过程 中，人民代表大会及各级人大常委会成员的权力范围是什么，即代表个人可以行使哪 些权力? 根据相关法律精神，但凡不能以会议形式行使的权力都可以交给代表个人去 行使。如视察，只能由代表个人去行使；询问和提出质询案也需由代表个人行使。 ( 二) 监督对象和内容 人大财政监督的对象是指人大及其常委会行使财政监督权时所指向的客体。根据 宪法和有关法律规定，人大及其常委会财政监督的对象是行政机关( 即各级人民政府) 的具体财政行为，包括行政机关制定和执行的国民经济社会发展计划以及制定和执行 预算的行为。即人大财政监督的内容主要有两大部分：一是财政预算及其执行情况； 二是国民经济和社会发展计划及其执行情况。 监督法明确了预算监督的重点内容，具体包括：预算收支平衡情况；重点支 出的安排和资金到位情况；预算超收收入的安排和使用情况；部门预算制度建立和执 行情况；向下级财政转移支付情况；本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情 况。同时，全国人民代表大会常务委员会还应当重点审查国债余额情况；县级以上地 方各级人民代表大会常务委员会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情 况。根据监督法第1 5 条规定：“国务院应当在每年六月，将上一年度的中央决算 草案提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准：县级以上地方各级人民政府应当 在每年六月至九月期间，将上一年度的本级决算草案提请本级人民代表大会常务委员 会审查和批准；决算草案应当按照本级人民代表大会批准的预算所列科目编制，按预 算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出，并作出说明。 监督法对人大如何监督政府的国民经济和社会发展计划及其执行情况也作了 规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间，向本级人 民代表大会常务委员会报告本年度上一阶段国民经济和社会发展计划、预算的执行情 况。 、“国民经济和社会发展计划、预算经人民代表大会批准后，在执行过程中需 要作部分调整的，国务院和县级以上地方各级人民政府应当将调整方案提请本级人民 。参见监督法第3 5 、4 0 条。 7 二、我国人人财政监督的基本内容论我国人大财政监督的完善 代表大会常务委员会审查和批准。” ( 三) 监督方式和手段 人大要实现法律赋予的财政监督权，就必须通关过一定监督方式、监督手段。随 着我国人大监督制度的不断发展与完善，监督方式、监督手段在在法律上的规定日益 丰富，在实践中也得到广泛的运用。依据监督法等法律规定，人大在行使财政监 督权时拥有诸如听取并审议汇报、特定问题调查、询问质询、撤销不适当的决定决议、 评议与视察等监督方式和监督手段。 1 、听取并审议汇报 听取并审议汇报，是人大听取和审议政府财政部门提交的财政计划、预算草案并 听取政府的经济工作报告，通过审批预算草案和审查工作报告的方式进行财政监督。 法律规定“人大审查和批准本行政区域内财政预算和预算执行情况的报告，“常务委 员会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一 年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告 。 听取并审议汇报，是人大进行财政监督时最常使用的方式，也是最容易被忽视， 最容易形式化的方式。人大应重视并充分利用听取和审议报告这个方式，将它在财政 监督工作中的优势充分发挥出来。为此，人大应组织代表对政府经济工作报告内容进 行认真审议、反复讨论，还可以“就一些重大问题定期和不定期请一府两院进行 汇报 。为提高财政监督的实效，人大及其常委会也可抓住本地区经济建设与发展 中的一些关键问题和人民群众关注的热点问题听取和审议工作报告。同时，为提高审 议质量，常委会组成人员和相关工作委员在听取和审议工作报告前，可结合议题和政 府提前送达的报告进行深入调查研究，把情况掌握全、了解透。为了提高审议质量和 督办力度，各地人大可在程序上不断加以创新和规范，比如采用“审议卡 和审议“监 督意见书 等。 2 、特定问题调查 财政监督中的特定问题调查，是指人大针对政府财政经济工作中的个别问题、特 定问题组织人员展开的调查，是以客观存在问题为调查对象的。根据监督法和地 。荣仕星等：政坛永恒的话题民主监督，法律出版社1 9 9 8 年版，第2 3 6 页。 8 论我国人大财政监督的完善 二、我国人大财政监督的基本内容 方政府组织法的规定：各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项， 需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。 县级以上的地方各级人民代表大会可以组织关于特定问题的调查委员会。而根据预 算法的规定：各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预 算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当 如实反映情况和提供必要的材料。与质询制度相比，它的程序要完善得多法律后果也 明确，特定问题调查委员会向人代会或人大常委会提交相关问题的调查报告，必要时， 由人代会或人大常委会就此问题做出决议决定。 依相关法律规定，人大在进行财政监督时运用特定问题调查手段需遵守一定程 序。首先，由一定数量的人大代表或人大授权的某委员会( 财政经济委员会或预算工 作委员会) 就政府财政经济工作中出现的重点问题而提出；其次，人大或受委托的财 政监督机构，组织专门的或临时的调查机构，就所提出问题进行调查活动；再次，举 行相关听证会，邀请或传唤有关公民、社团和有关领导参加，并要求他们提供必要的 证据和材料；第四，调阅和获取信息，包括用秘密手段等从当事人和知情人处收集情 报和获得证据；最后，依一定的程序公布调查结果，并就发现的问题与政府部门进行 沟通，政府相关部门应及时作出回应。 3 、询问和质询 财政监督中的询问主要针对一般问题，多为人大代表就某一财政问题向政府发问 或向个别行政官员所掌握的事项询问，被询问的政府官员必须答复，它只构成询问者 与被询问者之间的问答和补充问答，不构成议会的议题；财政监督中的质询，是指人 大代表就政府经济工作方面事务，以口头或书面的形式向政府或其他机关提出质疑， 并要求在法定期限内作出答复的监督手段，正如英国法学家詹宁斯所说：“一个议员 无论是想要纠正一个错事，还是想要攻击哪个大臣，提出质询的权力总是重要的。它 迫使各部在他们的行动中谨慎小心；它能防止一些小小不公平之事，这些事情是如此 普遍地和官僚主义连在一起的；他迫使行政人员去注意个人的不平之处。 ，相对 询问来说，质询是一个更为有力的监督手段。通过质询促使政府或有关机关对某些问 题引起重视，并迅速改进。 。( 英) 詹宁斯：英国议会，蓬勃译，商务印书馆1 9 8 9 年版，第1 2 3 页。 9 二、我国人人财政脆督的基本内容 论我困人大财政监督的完善 宪法和组织法中，对地方人大行使质询权规定了有关的条件和程序：( 1 ) 在地方 人大会议期间由十名人大代表联名，在人大常务委员会会议期间，县级人大常委会有 三名组成人员、其他的人大常务委员会由五名组成人员联名提出；( 2 ) 提出质询的方 式必须是书面形式，并且写明质询对象、质询的问题和内容：( 3 ) 质询的对象是本级 人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院；( 4 ) 受质询机关可以在人 大会议或专门委员会会议或其他会议上口头答复或书面答复；( 5 ) 提出质询的代表或 委员有权列席答复会议等等。财政监督中，也应参照此程序运行。 “询问 是人大及其常委会行使“知情权 ，对被询问者带督促性质的监督。“质 询是对被质询者的不适当行为或违法、失职行为提出质询案，责成被质询者纠正不 当行为或违法、失职行为。在财政监督工作中，为了便于操作，一些地方人大常委会 又进一步加以完善，如对质询案的书写要求，质询案针对的主要事项，受质询机关 的答复形式和要求，以及质询案的处理方式等都作了具体的规定。 4 、撤销不适当的决定决议 撤销不适当的决定决议是指人大在财政监督过程中，对政府或其他部门作出的违 背政府经济工作计划或预算的决定决议有撤销的权利。 常务委员会组成人员对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报 告和审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理。人民政府应当将研究处理 情况向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时，可以对审计工作报告作出 决议；本级人民政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告。 国民经济和社会发展计划、预算经人民代表大会批准后，在执行过程中需要作部分调 整的，国务院和县级以上地方各级人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常 务委员会审查和批准。 法律规定“未经批准调整预算，各级政府不得作出任何使原批准的收支平衡的预 算的总支出超过总收入或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定。对违反前 款规定作出的决定，本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会或者上级政府 应当责令其改变或者撤销 、“撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议，撤销本级 人民政府的不适当的决定和命令，撤销本级人民政府的个别副职领导人员和本级一府 两院由人大常委会任命的人员的职务”。 注：质询制度主要规定在现行地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第2 0 、4 7 条。 j 1 0 论我国人大财政监督的完善二、我国人大财政监督的基本内容 由于各方面原因，撤销不适当的决定决议这种刚性很强的监督方式往往很少被采 用。人大在财政监督工作中应正确认识和对待这种监督形式，善于通过这些监督形式 增强监督实效，切实改进工作。当然不是说这种手段运用的越多越好，而是根据监督 工作中出现的问题，有针对性的使用，“好钢用在刀刃上 ，用最小的成本实现财政监 督的目的，同时彰显人大在财政监督中的权威性地位。 5 、评议与视察 评议是指地方人大组织代表或委员对一个时期的政府经济工作整体或具体某方 面的特定的工作进行评判或审议的监督活动。近年来，为了进一步增强评议实效，有 一些地方人大常委会不断探索，丰富了评议的方式，如要求审计部门对被评议单位 进行财务审计，组织被评议单位工作人员或者述职人员进行法律知识考试，对接受 评议和整改情况报告不满意者启动表决程序等。视察是指地方人大组织代表或委员对 政府经济工作进行实地了解、考察。评议与视察是我国地方人大在长期的监督实践中， 凝练出来的具有中国特色的监督形式，特别是评议方式，非常符合地方人大的职权行 使特点。可以说质询与询问、罢免与撤职都是地方人大对政府经济工作事后监督的方 式；而评议、视察都是在政府经济工作的进行过程中，地方人大根据自身职权或人民 呼声适时采取的，对具体部门、具体事项的评判、审议、考察、了解，有效的遏制可 能存在或业已存在的违宪、违法情况，避免事态的扩大，酿成更大的损失。 6 、罢免、撤职、免职 罢免是指地方人大对由选举产生的国家机关工作人员，依法罢除其所担任的国家 公职的监督活动。撤职是指地方人大对由其任命产生的国家机关工作人员，依法撤销 所担任的国家公职的监督活动。地方组织法对县级以上的地方各级人民代表大会除规 定了罢免对象外，还初步规定了提出罢免案的程序：“县级以上地方各级人民政府、 人民法院和人民检察院，可以向本级人民代表大会常务委员会提出对本法第四十四条 所列国家机关工作人员的撤职案。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会主任会 议，可以向常务委员会提出对本法第四十四条所列国家机关工作人员的撤职案。县级 以上地方各级人民代表大会常务委员会五分之一以上的组成人员书面联名，可以向常 务委员会提出对本法第四十四条所列国家机关工作人员的撤职案，由主任会议决定是 否提请常务委员会会议审议；或者由主任会议提议，经全体会议决定，组织调查委员 会，由以后的常务委员会会议根据调查委员会的报告审议决定。 二、我国人大财政监督的基本内容论我国人人财政监督的完善 罢免与撤职都是由于监督对象行使职权已经更严重违反了人大授予行使权力的 目的，或者所作出的行为导致了严重的社会危机，在财政监督工作领域，是指行为人 的行为严重危害国家财政经济工作，造成恶劣影响，责任人又不主动辞职的情况下， 由产生他的机关依法罢免与撤销其职务，强迫其承担法律责任的方式。罢免与撤职直 接关系到行政、司法人员的政治生命，也关系到国家、人民的利益，是人大监督手段 中最严厉的一种，因此使用条件、使用范围都要有严格的限制。 ( 四) 监督程序和方法 监督程序是达到监督目的的途径和渠道。每一项监督应包括以下三项程序：一是 监督的提起。包括监督权提起的条件，通过什么样的程序列入会议议程，适用对象和 范围等。二是监督的具体组织和过程，监督者和被监督者的权利和义务等。主要是由 什么样的主体调查了解情况、听取报告、陈述和进行审议等。三是监督意见的处理和 法律后果。绝大多数监督行为的结果是提出改进工作的意见和建议，转有关方面办 理。这也是一种法律后果，也需要认真落实和进行答复。 全国人大议事规则第三章、监督法、审计法对人大行使财政监督权的 程序做了详细规定：1 、全国人大会议举行的一个月前，国务院有关主管部门应当就 计划及其执行情况、预算及其执行情况的主要内容，向全国人大财经委员会和有关专 门委员会汇报，有财经委员会进行初步审查；2 、全国人大举行会议的时候，国务院 应当向会议提出计划及其执行情况报告、预算及其执行情况报告，并将计划主要指标 ( 草案) 、国家预算收支表( 草案) 和国家预算执行情况表( 草案) 一并印发，由各 代表团进行审查，并由财经委员会和有关专门委员会审查；3 、财经委员会根据各代 表团和有关专门委员会的审查意见，向主席团提出审查结果报告，主席团审查通过后 印发会议，并将有关计划和预算的决议草案提请全国人大表决；4 、计划、预算批准 后，在执行过程中必须作部分调整的，国务院应将调整方案提请全国人大常委会审查 和批准。这些规定使计划和预算监督增强了可操作性。值得注意的是，在七届人大以 前，政府的计划、预算草案一般是临时发给人大会议代表，而现在报告草案一般在会 前就可以发到代表手中。而且，为了进一步提高预算审查工作的质量，加强预算监督 的力度，九届全国人大常委会第六次会议还增设了全国人大常委会预算工作委员会， 作为常委会的常设工作机构，为进一步使这项监督制度落到实处奠定了基础。 o 王力群：中国宪政体制和人大监督，人大研究2 0 0 2 年第8 期。 1 2 论我国人大财政监督的完善三、我国人大财政揽督中存在的问题 三、我国人大财政监督中存在的问题 财政监督权是现代国家代议机关普遍享有的一项重要权力，是代议机关对政府财 政经济行为进行监督和制约的有效手段。我国宪法和法律也赋予了人大这一重要的监 督权力，包括宪法、地方组织法、监督法在内的法律法规明确规定：各 级人大及其常委会有对政府进行财政监督的权力，人大实施财政监督权的主要方式是 审查和批准“国民经济计划”和“财政预算、决算 。然而，实践中人大财政监督权 的监督效果却很难让人满意：政府财政支出随意性大，巨额财政资金的动用有时全凭 “一支笔”；作为租税国家立国之本的纳税人，对于国家如何使用、支配财政资金却 无从知晓：席卷全国的“审计风暴 揭露出来的大量财政资金流失的现象令人触 目惊心。 依法律规定，政府财政收支必须经过同级人大批准，而各级人大也确实在形式上 履行了职责，为什么还会出现如此严重的问题? 笔者认为人大财政监督实际效果不理 想，除监督主体能力不足外，还存在监督范围狭隘，监督机制不完善，法律责任缺位 等制约因素。这些在人大财政监督中存在的问题，值得我们分析和关注： ( 一) 人大财政监督主体能力不足 1 、从代表个体看，人大代表来自不同的行业，他们的工作经验、知识结构参差 不齐，对人大财政监督的认识程度又各不相同。财政监督是一项对专业性和技术性要 求很高的活动，各代表在其自身工作领域可能是顶尖人才，但在财政监督专业知识方 面却存在缺陷，这大大限制了人大行使财政监督权的行为能力；同时，一些代表没有 认识到人大手中的财政监督权在控制政府财政管理行为方面的重要性，认为审查政府 财政报告只是走程序，政府财政支出安排是否正确、财政支出绩效如何与其自身关系 不大，不具有人大代表应有的为人民谋福利的使命感和责任意识。 2 、从人大财政监督专门机构看，全国和地方各级人大业已建立了专门的财政监 督机构如财政经济委员会或预算工作委员会，其机构成员多是对财政经济工作比较精 通的专业人员。这些专门机构的成立，充实了人大行使财政监督权的力量。但纵观这 1 3 三、我国人大财政监督中存在的问题论我冈人大财政监督的完善 些财政监督专门机构，不难发现它们普遍存在人员缺少的问题，全国人大财经委现有 委员3 7 人，预算工委只有2 0 几名人员，地方各级人大常委会的财经机构更少，一 般只有3 1 0 人。由于财政经济委员会及预算工作委员会承担的工作范围较宽，尤其 是经济立法工作仍是当前的一项重要任务，相关人员很难拿出足够的精力投入到监督 工作之中。人员不足已经成为制约财政监督专门机构发挥监督作用的瓶颈之一。 ( - - ) 人大和政府享有的财政信息不对称 政府管理的财政资金可以分为三类：“一是政府为社会提供公共产品和服务使用 的资金；二是政府为保障社会成员基本生活标准、进行收入再分配的资金：三是政府 投资于生产经营活动所占用的资金，即营业性的国有资产。 目前政府财政报告中， 对后两项“政府为保障社会成员基本生活标准、进行收入再分配的资金和“政府投 资于生产经营活动所占用的资金，即营业性的国有资产”并没有涉及。而对第一类资 金“为社会提供公共产品和服务使用的资金，政府提供的财政计划和预算草案中也 存在不全面、不具体的问题。预算报告中仅提供预算内资金收支，不包括预算外资金； 对预算内财政资金往往只提供笼统的数字，让代表对财政资金安排是否合理无法做出 判断；而且政府提供的财政计划和预算草案还存在信息滞后性，“中央及部分省份预 算案能及时向社会公布，但大多数地方财政预算案不能及时公开 。 同时，人大获取政府财政信息的途径比较局限。会议期间，人大通常通过政府提 供的财政计划或预算决算草案，了解政府财政收支情况。而政府提供的财政报告及预 算草案普遍存在如几十个亿的庞大资金仅归类到几十个小类别上的情况，对于具体资 金去向代表无从得知；闭会期间，人大主要通过审计机关的审计数据，了解政府的财 政预算执行情况，但由于审计机关是政府的一个职能部门，同时受本级行政首长和上 一级审计机关的领导，很难做到完全的独立性、公正性。在实际审批过程中，审计工 作报告往往要经过政府的过滤处理，这就无形中限定了审计机关的作用，影响对预 算执行中违法行为的披露深度，进而弱化了人大财政监督的效果。 函全国人民代表大会财政经济委员会h t t p ：w w w n p c g o v c n n p c b m z z c a i z h e n g n o d e1 6 2 4 h t m2 0 1 1 年4 月访问 滕树伟： 四大问题困扰地方人大财政预算审查，江淮法治2 0 0 6 年第5 期。 张晓明：我国人大预算监督制度存在问题与完善对策腊鉴美国国会预算监督制度的经验， 人大研究 2 0 0 9 年0 8 期。 1 4 论我国人大财政监督的完善 三、我国人人财政监督中存在的问题 ( 三) 监督手段应用不充分，实效性不足 依据监督法等法律规定，人大在行使财政监督权时拥有多种监督手段。如听 取和审议预算报告、特定问题调查、询问质询、撤销不适当的决定决议、执法检查、 视察调查等。但在实际工作中，人大对政府财政进行监督总显得不够理直气壮，运用 较多的只是听取审议预算报告、开展执法检查、视察调查等约束性不强的“柔 的手 段；法律规定的诸如询问、质询、特定问题调查、撤销不适当决议等“刚性监督手