（宪法学与行政法学专业论文）论我国公民申诉权法制保障研究.pdf

独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作 所取得的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中作了明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：东：i l n 范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和 电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段 保存、汇编本学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：j 邈 日 期：丝丝竺：兰 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 黼刻币笤名露渤幻指导教师签名：旦：二= r 电话： 邮编： 摘要 公民申诉权指的是申诉主体因其权益遭受公权力执行者的职务侵害，依法向法律规 定的特定机关提出撤销、变更原处理决定，或责令改正、恢复原貌并赔偿损失的权利。 公民申诉制度的产生是行政权力不断扩张，行政救济渠道多元化的产物。其实质是公民 私权利对抗行政公权力。自1 8 0 9 年瑞典首开以监察专员的形式受理公民申诉的先河以 来，申诉救济行政相对人权利、有效监督并抑制公权力扩张的功效逐渐为世界各国认可 并接受。我国宪法第4 l 条虽然对公民申诉权有所规定，但由于没有单独的公民申诉及 申诉权行使方面的立法，致使申诉只能在公务员、教师等少数群体中得到有效实践，且 因为宪法中的规定较为笼统，上述群体在进行申诉实践的过程中也往往因为缺少具体程 序的保护而举步维艰，而其他公民的申诉权行使起来则更为艰辛。有鉴于此，笔者综合 域外公民申诉及申诉权保障制度的相关理论经验，结合我国特殊国情，以我国公民申诉 的历史发展为脉络，以构建社会主义法治化和谐社会为背景，站在宪法原则与行政法治 的平台上，从权利救济与权力制约的角度出发，对我国公民申诉及申诉权保障重新进行 法律定位，继而提出对我国公民申诉权保障制度的理想建构。 本文分为四章：第一章对本文的主要研究内容和研究方法进行简单的介绍。第二章 首先界定了申诉的概念及其种类，然后在分析、综合学术界关于公民申诉概念的基础上， 对公民申诉权的概念进行重新界定。并以史实为依据，指明公民申诉权及申诉权保障在 我国法治化进程中的重要作用。第三章指出了我国公民申诉权保障所面临的双重困境， 并结合理论与实践经验从不同角度阐释与分析申诉权保障所面临的困境及其成因。第四 章是本文的重点，在对公民申诉权进行定位后，综合我国目前申诉权保障所面i 临的困境 及困境所产生的原因，从公民申诉权保障的模式选择、基本原则、时代要求出发，对构 建具体的申诉权保障制度提出建议，希望能对我国的申诉制度立法提供理论支撑，并指 导我国的申诉制度实践。 关键词：宪法原则；行政法治；权力制约：权利救济 a b s t r a c t c i t i z e n sr i g h to fa p p e a lm e a n st h a tt h em a i nc o m p l a i n to fp u b l i cp o w e rt oe n f o r c ei t s r i g h t sa n di n t e r e s t so ft h o s ew h os u f f e rf r o mp o s tv i o l a t e dt h el a wa c c o r d i n gt ot h es p e c i f i c a u t h o r i t yr e v o k e d , t h ed e c i s i o nt oc h a n g et h eo r i g i n a l ，o rb co r d e r e dt oc o r r e c ta n dr e s t o r et h e o r i g i n a la p p e a r a n c ea n dt h er i g h tt od a m a g e s c i t i z e nc o m p l a i n t so fa d m i n i s t r a t i v ep o w e r g e n e r a t i n gs y s t e me x p a n s i o n , p r o d u c td i v e r s i f i c a t i o na d m i n i s t r a t i v er e l i e fc h a n n e l s t h e e s s e n c eo ft h ep r i v a t er i g h t so fc i t i z e n sa g a i n s tt h ea d m i n i s t r a t i o no fp u b l i cp o w e r s i n c e1 8 0 9 ， s w e d e n sf i r s to m b u d s m a ni nt h ef o r mo fo p e nt oc i t i z e nc o m p l a i n t sr e c e i v e ds i n c et h ef i r s t o fi t sk i n d , t h er e l a t i v er i g h t so fa d m i n i s t r a t i v ea p p e a lr e m e d i e s ，e f f e c t i v es u p e r v i s i o na n d i n h i b i tt h ee f f e c t i v e n e s so fp u b l i cp o w e re x p a n s i o no ft h ew o r l dg r a d u a l l yr e c o g n i z e da n d a c c e p t e d a l t h o u g ha r t i c l e4 1o ft h ec o n s t i t u t i o no nt h ec i t i z e n sr i g h tt oa p p e a lr e q u i r e db y l a w ，b u tb e c a u s et h e r ei sn os e p a r a t er i g h to fc i t i z e n sc o m p l a i n t sa n dt h ee x e r c i s eo f l e g i s l a t i v er e d r e s s ，l e a d i n gt oc o m p l a i n t so n l yc i v i ls e r v a n t s ，t e a c h e r sa n do t h e rm i n o r i t y g r o u p sa r ee f f e c t i v e l yp r a c t i c e ，a n db e c a u s et h ec o n s t i t u t i o nm o r eg e n e r a lp r o v i s i o n so ft h e a b o v e - m e n t i o n e dg r o u p s ，t h ep r a c t i c ed u r i n gt h ea p p e a l sp r o c e s si so f t e nb e c a u s eo fl a c ko f s p e c i f i cp r o t e c t i o np r o g r a m sd i f f i c u l t ，a n de x e r c i s e dt h er i g h to fo t h e rc i t i z e n so ft h e c o m p l a i n t si t i sm o r cd i f f i c u l t i nv i e wo ft h i s ，i s y n t h e s i se x t r a t e r r i t o r i a lc i v i lr i g h t s c o m p l a i n t sa n da p p e a l sr e l a t e dt h e o r i e so fe x p e r i e n c ei ns e c u r i t ys y s t e m s ，c o m b i n e dw i t ho u r s p e c i f i cn a t i o n a lc o n d i t i o n s ，h i s t o r yo fc o m p l a i n t so fo u rc i t i z e n sf o rt h ec o n t e x t ，t ob u i l da s o c i a l i s th a r m o n i o u ss o c i e t y 弱t h eb a c k g r o u n dr u l eo fl a w ，s t a n d i n gc o n s t i t u t i o n a lp r i n c i p l e s a n da d m i n i s t r a t i v el a wo ft h e p l a t f o r m ，t h er i g h tt or e l i e ff r o mt h ea n g l ea n dp o w e r c o n s t r a i n t so fo u rc i t i z e n st h er i g h tt oa p p e a la n da p p e a lf o rl e g a lp r o t e c t i o no f r e p o s i t i o n i n g a n dt h e nt h ec o m p l a i n t so fo u rc i t i z e n st h er i g h tt oc o n s t r u c tt h ei d e a ls e c u r i t ys y s t e m t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t of o u rc h a p t e r s t h ef i r s tc h a p t e ro ft h em a i nr e s e a r c hc o n t e n t s a n dm e t h o d sf o ra s i m p l ei n t r o d u c t i o n t h es e c o n dc h a p t e rf i r s td e f i n e st h ec o n c e p ta n dt y p e s o fc o m p l a i n t s ，a n dt h e ni nt h ea n a l y s i s ，i n t e g r a t e da c a d e m i c so nt h ec o n c e p to fc i t i z e n c o m p l a i n t s ，b a s e do nt h ec o m p l a i n t so fc i t i z e n st h er i g h tt or e d e f i n et h ec o n c e p t a n dt o h i s t o r i c a lf a c t s ，b a s e do n as p e c i f i e dc i v i lr i g h to fa p p e a la n d g r i e v a n c er i g h t sp r o t e c t i o no ft h e r u l eo fl a wi no u rc o u n t r ya ni m p o r t a n tr o l ei nt h ep r o c e s s c h a p t e ri i ip o i n t e do u tt h a tt h e p r o t e c t i o no fo u rc i t i z e n st h er i g h tt op e t i t i o nt h ed i l e m m ao ff a c i n g , a n dt h e o r e t i c a la n d p r a c t i c a le x p e r i e n c eo fi n t e r p r e t a t i o na n da n a l y s i sf r o mv a r i o u sa n g l e st h er i g h tt op r o t e c tt h e c o m p l a i n a n ta n dt h ec a u s e so ft h ed i f f i c u l t i e sf a c e d t h ef o u r t hc h a p t e ri st h ef o c u so nt h e r i g h to fc i t i z e n st ol o c a t et h ec o m p l a i n a n t ，t h ec o m p r e h e n s i v ep r o t e c t i o no fo u rc o u n t r yr i g h t o fa p p e a la n dt h ed i f f i c u l t i e sf a c e db yt h ep l i g h to ft h ec a u s e so f c o m p l a i n t sf r o mc i t i z e n st h e r i g h tt op r o t e c t i o no ft h em o d es e l e c t i o n ，b a s i cp r i n c i p l e s ，t h et i m e so fd e p a r t u r e ，c o n s t r u c t i o n o fas p e c i f i cr i g h to fa p p e a lt ot h es e c u r i t ys y s t e mt om a k eas u g g e s t i o nt ot h ec o m p l a i n t s s y s t e mi nc h i n at op r o v i d et h e o r e t i c a ls u p p o r tf o rt h el e g i s l a t i o na n dt og u i d eo u rp r a c t i c e c o m p l a i n t ss y s t e m k e y w o r d s ：c o n s t i t u t i o n a lp r i n c i p l e s ；a d m i n i s t r a t i v el a w ；p o w e rr e s t r i c t i o n ；r i g h t r e l i e f 目录 中文摘要i 英文摘要 目勇之 一、绪论 1 ( 一) 研究意义l ( 二) 研究方法2 ( 三) 研究思路3 二、公民申诉权保障的理论分析6 ( 一) 申诉权的概念界定6 ( 二) 申诉权保障的历史沿革7 ( 三) 公民申诉权及申诉权保障的内涵及作用1 1 三、公民申诉权保障的双重困境1 5 ( 一) 公民申诉权保障的理论困境1 6 ( 二) 公民申诉权保障的现实困境1 8 ( 三) 公民申诉权保障困境成因分析2 0 四、我国公民申诉权保障走出困境的对策思考2 5 ( 一) 国外公民申诉权保障经验的借鉴2 5 ( 二) 完善我国申诉权保障的基本构想2 6 结语3 1 参考文献3 2 后记3 4 v 东北师范大学硕士学位论文 绪论 在现实生活中发生过这样一件案例：三峡水利工程的竣工，完成了我国数代人的心 愿。在举国欢庆的同时，不容我们忽视的是在浩大的工程中移民问题成为了困扰当地政 府的顽疾。为数众多的群众因为当地的移民状况及后续补助工作与当时国家下发的政策 不符而走上了申诉维权之路。然而因为地域管辖权等一系列现实问题的困扰，其申诉往 往得不到当地政府的接受，而当地法院虽然有心解决问题却因为没有明确的法律规定而 无法对他们施以援手。致使十余年间数以千计的流民因为政策或法律等现实问题而无法 得到应有的补偿，子女教育无法解决、父母医疗没有保障、个人住房随时面临着被“合 法拆迁”的窘境。此类悲剧的产生不仅是法治的沦丧，更使执政者的执政合法性遭受侮 辱。我国是现代化法治国家，尊重与保障公民合法权利已成为执政者的工作重心之一。 我国宪法中明确规定了公民的各项权利，并对公民权利遭受侵害后的救济方式也予以了 相关规定。其中，我国宪法第4 1 条明确规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关 和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法 失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲 事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负 责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受 到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。但由于宪法的规定较为宏观，没有对 申诉的概念及运作程序做细致的规定，以至于在现实生活中公民在行使申诉权时没有具 体的程序为依托，申诉问题处理机构没有明确的法律授权来处理案件，加之受中国观传 统观念与国际国内情况的影响，公民申诉及申诉权往往是“写在纸上的权利”，实际操 作起来问题居多，也比较困难。公民申诉及申诉权保障不仅是对公民民主权利的保障， 也是对有效监控公权力途径的保障，更是对执政者执政合法性的有效巩固。同时，对公 民申诉及申诉权保障也是人民民主的内在要求，是趋同于国际上尊重与保护人权这一普 世价值大潮流的必然选择。中华民族拥有数千年的历史文明，并且立志于在2 1 世纪重 新屹立于世界民族之巅，那么，选择并尊重保障人权这一国际社会发展的大趋势则成为 其必然的义务与责任。有鉴于此，纵观我国各个时期对申诉权保障演变的历史脉络、并 结合目前国际各种针对公民申诉权的保障机制，笔者力求总结经验与教训，以期求得解 决目前我国在公民申诉权保障方面所面临的法制问题。 ( 一) 研究意义 1 研究现状 目前我国理论界对公民申诉权保障的研究相对甚少，没有专门的著作对其进行探 东北师范大学硕士学位论文 讨，只在为数不多的著作和论文中有所涉猎，针对于公民申诉权方面的硕士级论文为数 不多。如韩大元、姜明安、张千帆等学者在其对信访制度的研究中提到过我国公民申诉 权保障的意义，但其也仅仅是在讨论监察权或请愿权时附带对公民申诉进行阐释。嘲 除此之外，还有大约十几篇论文对公民申诉制度进行研究。总体来说，公民申诉权及申 诉权保障的研究还不够深入，在理论界还没有得到应有的重视。 2 理论意义 由1 8 0 9 年瑞典首开以监察专员的形式来调查公民申诉案件之后，对于行政相对人 权利保障及救济的重要性受到越来越多国家的关注，公民申诉制度在世界很多国家确 立，针对于公民申诉及申诉权的研究也日趋深入。我国宪法第4 1 条虽然对公民申诉及 申诉权加以规定，但由于理论上界定过于模糊，程序上也没有明确规定，造成了实际生 活中公民在行使申诉权的过程中往往得不到有效保障，申诉制度也很难发挥其应有作 用。而且，由于法律界定过于模糊，在申诉制度具体构建的研究中，也很少有具体有效 的理论指导其运作与实践。 研究上的缺失，使公民申诉权缺少了理论支撑，更使其在实践中没有明确的指导， 致使公民的申诉权形同虚设。有鉴于此，笔者希望通过本文的论述，引起理论界对公民 申诉权及申诉权保障研究的重视，有助于公民申诉权理论研究的突破，并且能为构建与 完善我国公民申诉权法制保障体系提供帮助。 3 现实意义 实践是理论的证成，理论是实践的自明。面对当前行政权力扩张的趋势，各国努力 通过不同渠道保障公民的合法权利，试图通过各种途径对公民权利予以救济。申诉作为 诸多救济途径的一种，凭借着其先天优势，已经越来越多的为各国公民接受并成为其个 人合法权利受到侵害时寻求救济的首选途径。 我国宪法虽然规定了公民的申诉权，但在现实生活中，仅有包括公务员、教师、学 生在内的少数特定群体能够进行有效地申诉实践，而普通公民的申诉活动虽然能够进 行，但由于申诉程序不完善、缺少明确的法律依据，其申诉过程往往曲折艰难，结果也 并非尽善尽美。有鉴于此，笔者希望通过本文的研究，能够指导我国公民申诉的具体实 践，完善公民申诉的具体程序，使申诉真的成为保障公民权利切实可行的有效途径。 ( 二) 研究方法 本文拟采用以下几种研究方法对我国的公民申诉及申诉权保障进行研究与探讨。 1 法解释学的研究方法 法解释学的方法是写作制度性论文必须采用的最基本的研究方法，其包括狭义的法 律解释方法和广义的法律解释方法。狭义的法律解释方法的含义是指用明确法律文本的 2 东北师范大学硕士学位论文 内容意义、构成要件、适用范围和法律效果的各种解释方法，例如文义解释的方法、目 的解释的方法等等；广义的法律解释方式除了上述狭义的法律解释方法外，还包含用来 补充法律漏洞的各种方法，例如目的性扩张、目的性限缩等方法，以及针对具体案件事 实对不确定法律概念予以确定的方法。d 1 本文通过文义、目的、扩张等法解释学方法来 解释宪法关于申诉的法律条文的内容意义、适用范围和法律效果，来阐释我国公民申诉 权保障制度的宪法依据和其必要性，同时对相关法律关于申诉的规定予以解释，来了解 我国申诉制度的现状，为我国公民申诉权及申诉制度建构的完善提供实践基础。 2 比较分析的方法 比较分析的方式指对不同国家的法律或法律制度进行比较，发现其异同以及各自的 优、缺点的方法。h 1 特别是在目前各国法律交流、借鉴与移植日趋频繁的大背景下，比 较方法愈来愈受到关注，并成为一中“人类认识和理解世界的基本手段”，而且“出现 了被冠以比较之名的学科。一嘲 虽然申诉制度在世界各国的称谓并不相同，但其所担负的任务几乎一致，其目的在 于控制作为公权力的行政权扩张，保护公民的合法私权利。本文通过对域外申诉制度的 比较分析，为我国公民申诉制度的建构汲取经验。但有鉴于我国的特殊国情，我们必须 从我国政治、经济体制以及独特的文化背景出发，寻找一条适合我国国情公民申诉权保 障制度建构之路。 3 历史分析方法 历史分析法指的是用发展、变化的观点分析客观事物和社会现象的方法。法律是历 史的产物，历史是法律的基础。砸1 法律的产生于发展都有自己的历史，而历史中的法律 变迁都与当时的历史环境有着密不可分的联系。可以说，历史与法学之间有着密不可分 的联系。正如孟德斯鸠所说：“用法律去阐明历史，用历史去阐明法律 。口3 他在论法 的精神一书中曾明确指出：“我建立了一些原则，我看见了：个别的情况是服从这些 原则的，仿佛是由原则引申而出的；所有各国的历史都不过是由这些原则而来的结果； 每一个个别法律都和另一个法律联系着，或者是依赖于一个更具有一般性的法律。当我 回顾古代，我便追寻它的精神之所在，以免把实际不同的情况当做相同，或是看不外貌 相似的情况问的差别。”阳1 我国历史上各个朝代针对百姓的申诉问题都有不同规定。笔者拟就我国历史上各阶 段申诉发展的状况，梳理其历史脉络，探寻其发展规律，希望找到一条符合我国国情、 符合历史发展规律的申诉权保障之路。 ( 三) 研究思路 本文以公民申诉权的法律定位及其构建为主要研究内容。在结合与分析国内外相关 公民申诉的立法、实践与学者观点之后，对公民申诉权的法律地位进行界定，并提出保 3 东北师范大学硕士学位论文 障我国公民申诉权的具体方案。 本文通过以下章节可展开对我国公民申诉权法制保障的的研究： 第一章为绪论。主要介绍了论文所研究的问题及相关研究意义，研究的主要方法与 研究问题的视角。 第二章首先界定了申诉的概念及其种类，然后在分析、综合学术界关于公民申诉概 念的基础上，对公民申诉权的概念进行重新界定。并以史实为依据，指明公民申诉权及 申诉权保障在我国法治化进程中的重要作用。 第三章指出了我国公民申诉权保障所面临的双重困境，并结合理论与实践经验从不 同角度阐释与分析申诉权保障所面临困境的成因。 第四章是本文的重点，在对公民申诉权进行定位后，综合我国目前申诉权保障所面 临的困境及困境所产生的原因，从公民申诉权保障的模式选择、基本原则出发，对构建 具体的申诉权保障制度提出建议，希望能对我国的申诉制度立法提供理论支撑，并指导 我国的申诉制度实践。 4 东北师范大学硕士学位论文 二、公民申诉权保障的理论分析 无救济则无权利，“救济是纠正、矫正或改正发生或业已造成伤害、危害、损失或 损害的不当行为。嘲救济与权利不可分割，一方面，救济离不开权利，权利是救济存 在的前提与依据；另一方面，权利也不能脱离救济，没有实体法律及程序保护的权利就 不是真正法律意义上的权利。一个人是否拥有一定权利不能看他是否行使了该项权利， 而应该着重于该项权利遭受侵犯后是否能够得到有效的救济。权利需要救济是因为“权 力天然具有扩张性、侵犯性 n 们，使“权利受到侵犯或处在受侵犯的威胁中。n 作为 公权力代表的行政权日益扩张已经成为世界趋势，我国宪法虽然对公民的诸多权利保障 予以规定，但在现实生活中还是有很多权利受到了公权力的不法侵害，公民自然需要寻 求一种对自身权利进行救济的渠道，这既是出于维护自身权利的需求，也是现代民主制 度的内在要求，更是对执政者执政合法性的有力巩固。权利救济的途径有许多，例如申 诉、诉讼、复议、仲裁等，作为救济途径之一的申诉制度，正日益发挥着重要作用。我 国宪法第4 1 条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出 批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家 机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于 公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制 和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律 规定取得赔偿的权利。”尽管作为诸法基础的宪法对公民行使申诉权作了上述规定，但 在现实生活中，却没有具体的法律、法规来对申诉权进行确切的定义，也没有明确的程 序对公民行使申诉权的过程进行引导。因此，在实际生活中人们对什么是申诉、什么是 申诉权、申诉权的行使方式可谓百家纷纭，缺少明确的定论。由于上述原因，人们也就 更不会领会申诉权对自身的重要性以及申诉权保障在我国依法治国大背景下建设法治 化国家、构建和谐社会的重要作用。 有鉴于此，笔者拟就由概念、历史、功能三个方面对申诉权予以分析，以求能够简 明扼要的阐述申诉权的含义。 ( 一) 申诉权的概念界定 辞海对申诉的定义是：“公民对有关的问题向国家机关申述意见、请求处理的 行为。可分为两种：一是诉讼上的申诉。即当事人或其它有关公民对已发生法律效力的 判决和裁定不服依法向审判机关、检察机关提出重新处理的要求。二是非诉讼上的申诉。 如我国宪法规定，我国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有 向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。参见行政申诉”。n 2 1 我们可以看 5 东北师范大学硕士学位论文 到，辞海将申诉分为两种，一是带有诉讼性质的申诉，其二是不带有诉讼性质的申 诉，并且以宪法中所规定的，无诉讼性质的诉讼为申诉或行政申诉的定义。同时，辞 海对行政申诉的概念界定为“当事人认为自己的权益或利益因国家行政机关违法行为 或处分不当而遭受损害时，依法向原处分机关的直接上级机关提出制止违法行为、撤销 或变更原处分、或赔偿损失的请求 。【l 胡 我国国内诸多法学家对公民申诉及申诉权的定性及概念界定也有所不同。有学者对 申诉权的定义是：“公民的合法权益，因受到行政机关或司法机关做出的错误的、违法 的决定或判决，或者因国家工作人员的违法失职行为而受到侵害时，受害公民有向有关 机关申诉理由，要求重新处理的权利。一n 幻有学者将公民的申诉权定性为监督权，其认 为公民的申诉指的是“当自己的合法权益受到侵犯时，公民有权向各级国家机关提出申 诉。n 司其认为公民的申诉分为两种，一是诉讼上的申诉，二是非诉讼上的申诉。“诉讼 上的申诉权指的是当事人或其它公民认为人民法院已经发生法律效力的判决或裁定确 有错误时，依法向司法机关提出申诉要求，重新审查处理的权利。非诉讼上的申诉权是 指公民对行政机关的决定不服，向其上级机关提出申请，要求重新处理的权利 。n 引与 此相应的是，有学者同样认为公民申诉权属于监督权，其认为：“人民监督的表现形式 非常丰富，最常见的包括通过选民的活动，通过公民公决的方式对重要的创制宪法和实 施宪法的活动，通过公民公决的方式对重要的创制宪法或者是实施宪法的活动进行复 决，以及公民个人可以违反宪法的国家机关工作人员的行为提出批评、意见和建议刀。 n 引其虽然没有对申诉权在概念上作明确界定，但其通过与国外宪法的对比在概念与性质 上对公民申诉权作了阐述。有学者也将公民申诉权定性为监督权，其认为“公民对于 任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者 检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害，同时要求公民的申诉控告或者 检举，必须查清事实，负责处理；任何人不得压制和打击报复 。n 砌与之不同的是，有 学者将申诉权定性为请愿权，其将申诉权定义为：“公民为了维护自身正当利益或团体、 公共利益，就特定事项向国家机关表达意见，要求其为或不为一定行为对其主张的合法 权益或事项予以救济的权利”。并且，该学者将公民申诉权细化为信访权与举报权。n 们 与此类似的是，有学者将申诉权定性为请求权，其对申诉的定义是“公民向各级国家机 关及其所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，并依法由有关行政机关进行处理的 权利，其主要方式是采用书信、电话、走访，申诉；主要适用于控告国家机关及其工作 人员，侵害自己合法权益的行为，请求有关国家机关进行处理；也适用对行政机关及其 工作人员的批评、建议和要求检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为”。啪3 而某 学者虽未对申诉权在概念上做出明确界定，但认为依据我国宪法规定，公民申诉权是表 达自由权的一种，并且其对申诉性质的认定更偏向于监督权。其认为“国家机关和国家 o1 9 8 6 年8 月1 8 口通过的尼加拉瓜共和国宪法，第f 章第二节规定了宪法j i f 督。该节共四条，详细规定通过公 民申诉程序来监督宪法的贯彻实施。该宪法第1 8 7 条规定：设立一切与宪法相抵触的法律、法令或条例的违宪申诉， 任何公民均町提；此类申诉。第1 8 8 条规定：设立人身保护申诉，以反对违反或企图违反宪法权利和保障的一切行 为或判决以及任何官员，当局或其代理人的行为或不行为。第1 8 9 条规定：设讧人身自由申诉，以保护j 自由，身 体完整和安伞受到破坏或危险 6 东北师范大学硕士学位论文 机关工作人员是否能够严格依照法律办事，不仅关涉到国家机关能否正常运转，还涉及 人民切身利益。因此，民众有权通过对国家机关和国家机关工作人员的批评、建议、申 诉、控告、检举，保证国家机关及其工作人员依法行使权力 。口” 虽然上述学者及其他法学专家对于申诉及申诉权的概念及性质界定并不相同，但是 其基本认同将宪法规定的申诉可以分为申诉与行政申诉两种情况。即一是“对已经发生 法律效力的判决和裁定，当事人、被告人及其家属或者其它公民，可以向人民法院或者 人民检察院提出申诉，要求改正或者撤销原判决或裁定 二是“公民对于行政机关所 做出的行政处罚的决定不服时，可以向上级机关或者有关国家机关提出申诉，要求改正 或者撤销原决定。一蚴并且将行政申诉限定为对行政处罚不服的申诉。但值得注意的是， 各观点对申诉及申诉权在基本精神方面的界定虽然较为一致，但仍有不同之处。首先， 有学者仅将其定位为行政申诉，也有学者将其定位为当事人请求再审的申诉与行政处罚 的申诉。其次，他们在对申诉范围进行划分明显不同，对于行政申诉的界定范围后者小 于前者；对宪法中所规定的申诉权行使范围的理解后者却大于前者。而在现实生活中人 们对申诉权也难以有统一准确的认识。所以，笔者认为有必要对宪法中所规定的公民申 诉权做进一步的界定。应该明确申诉权是宪法所赋予公民的一项基本权利，是当公民合 法权利遭到公权力不法侵害时，可以向有关国家机关提出申诉，要求相应机关就所申诉 问题予以处理的权利。因此，笔者更偏向于将申诉权作为监督权的一种，并且应将公民 申诉权划分为司法申诉权与行政申诉权。 笔者在这里所指申诉以及申诉权仅为行政申诉及行政申诉权，其定义如下：“申诉 主体因其权益遭受公权力执行者的职务侵害，依法向法律规定的特定机关提出撤销、变 更原处理决定，或责令改正、恢复原貌并赔偿损失的权利 。并且，行使行政申诉权( 以 下简称申诉权) 的主体应为合法权利受到公权力侵害的公民。进行申诉的必备要件是申 诉主体认为自身合法权利遭到公权力的不法侵害( 考虑到某些公益性质的申诉，在这一 点上也可以对其适当放宽准入条件) ，而通过申诉程序向有关机关递交申诉，并以救济 私权利或公共利益为目的。而申诉处理机关应在审查申诉主体的申诉后，对符合法律规 定的申诉进行处理，并对该处理结果承担法律责任。 公民行使申诉权的过程实质上是现代民主制度所赋予公民的以权利对抗公权力不 法侵害的过程。申诉权作为一项公民的宪法权利与其它公民权利一起相互配合、相互补 充，共同构成了私权利对公权力的监督与救济体系。缺乏申诉权的权利体系是不完整的。 因此，公民申诉及申诉权的保障对于维护权利、抑制权力有着不可或缺的重要作用。 ( 二) 申诉权保障的历史沿革 通过对历史的考察，我们可以比较清晰的掌握我国申诉权演变的历史脉络，使各方 面的法律研究者们各取所需，去糟取精，充分汲取对自己有益的本土资源养分。这也证 成了美国宪法实用主义法学的创始人霍姆斯教授的那句话“一页纸的历史抵得上一 卷书的推理。1 7 东北师范大学硕士学位论文 1 旧中国申诉制度发展及评价 在中国封建社会的诉讼过程中，存在复审和平反的一系列制度规定，在宣告判决之 后，当事人仍然可以申诉并要求主审官员对该案件进行重新审理，纠正错误。申诉是我 国古代用于发现并纠正冤假错案的一项重要的制度。究其源头，最早可以追溯到西周时 期，可以说申诉制度是中国古代的一项重要司法制度。 周朝的路鼓，肺石。在我国历史上存在的关于申诉制度的最早记载是周礼大司 寇。其描述如下：“以肺石达穷人：凡远近茕独老幼之欲有复于上，而其长弗达者，立 于肺石。三日，士听其辞以告于上，而罪其长。西周当时的社会情况是，将肺石放置 在朝门口的右侧，如果百姓有冤屈，可以申冤鸣不平，只要站在肺石之上，三日内就会 有当地的治理官吏来听取百姓的冤屈，并告诉主君，如果官吏不达民情擅自隐匿将会受 到处罚。 秦朝的乞鞫制度。在主管机关审讯结束，判决书宣读完毕后，当事人如果觉得事实 不清，或者仍有冤情，可以请求再次审判，即成为乞鞫。乞鞫并非只有案件的当事人才 可以提出，与案件有关的第三人也可以提出，在秦朝律法中将此称为代人乞鞫。同时秦 代还规定了“断狱乃听之 的制度，即对于乞鞫的受理，必须在一审判决结束之后。同 时秦朝创立了御史制度，并为后代王朝所继承与发展，御史的职责在于受理审判不公正 的案件，即当事人在案件审判结束后，如果不服从判决，可以向御史机关提起申诉。 北晋的挝登闻鼓制度。北晋在朝堂的门外设置“挝登闻鼓”，如果百姓有冤情可以 击鼓，中央司法长官或者皇帝将直接接手百姓的诉冤案件。同时，这种制度经过发展与 改良，一直沿用到清朝。 唐代的服辩制。申诉制度在唐代得到了总结并进一步完善与发展，唐代在总结前朝 历代的各种申诉制度的同时加以创新、完善，建立了相对全面具体的服辩制度，即所有 量刑在徒刑以上的犯人，其本人以及家属可以针对判罚的罪名是否合理进行申诉，如果 不服从判决，审判机关应重新复审。同时法律对申诉的范围以及申诉人应承担的责任以 及乡音的司法处理程序等问题都做了具体的规定。 宋代的理雪。即犯人以及家属如果对已经生效的判决不服，可以进行逐级申诉，不 得越级申诉。但也规定了特例，即案件主审机关在限制期限内不予答复或是消极罢工的 情况下可以越级向上级主审机关申诉。同时宋代对申诉人的申诉期限也做了相应的规 定。 清末及民国时期的申诉制度发展日趋西方化。清朝末年，在列强通过两次鸦片战争 打开中国国门大肆掠夺财富的同时，神州大地上也开展起了大规模的改制修律运动。自 1 9 0 2 年起，清廷陆续开展了一系列修律改制运动。自当年起清廷“着派沈家本、伍廷 芳，将一切现行律例，按照交涉情况，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议，务期中外 通行，有裨治理 。随后，清廷建立了修订法律馆，沈家本、伍廷芳出任修订法律大臣， 由此正式拉开了修律运动的序幕。但需要注意的是，晚清政府所进行的一系列修律运动 其目的仅在于维护摇摇欲坠的封建统治，其具有浓厚的封建色彩。虽然对公民权利有所 8 东北师范大学硕士学位论文 规定，但基本形同虚设，并未予以保障。但其引入外来思想与先进文化，培养了一批 留洋法学青年，使他们接受外来法律文化，并尝试对其进行本土化移植，为民国时期修 律、改法创造了外部条件。 由于清末修宪变法运动，打开了外部思想进入中国的大门，一大批有志青年远赴重 洋，希望通过对当时西方先进文化的学习，找到一条符合中国国情的变革之路，以期振 兴中华。其中最著名的当属孙中山先生。在经历种种坎坷后，其建立了南京国民政府， 并颁布了中国历史上第一部资产阶级宪法 中华民国临时约法。由于孙中山的宪法思 想是在西方代议制下的三权分立思想的直接影响下萌生的，故而其注重对公权力的制 约，并对公民权利保障也有所描述。但由于受阶级属性及当时中国实际条件以及孙中山 本人的思想局限等情况的约束，中华民国临时约法中并没有写入“申诉 一词，有 关于公民申诉等权利在大多数情况下是以“诉愿“请愿 “请求等文字体现在宪法文 本中，并且其后国民党的以孙中山五权分立思想为出发点的一系列宪法都没有在公民申 诉权行使上进行规范。如1 9 1 2 年中华民国临时约法第七条规定：“人民有请愿议会 之权力 。1 9 1 4 年中华民国约法第六条规定：“人民以法律所定，有请愿立法院之 权。 其后在1 9 2 3 年中华民国宪法第十六条规定：“中华民国人民依法律有请愿及 陈诉之权。1 9 3 1 年中华民国训政时期约法第二十条规定：“人民有请愿之权。 1 9 4 6 年中华民国约法第十六条规定：“人民有请愿、诉愿及诉讼之权。上述诸法仅仅将 申诉定性为请愿权的一种，并没有将其上升到权利制约权力的高度，其在本质上也就更 谈不上对公民权利进行保护了。究其根本，孙中山先生虽肯定主权在民并结合中国革命 的实际情况创造了五权宪法，但他在肯定国家权力属于人民的同时却刻意回避了国家权 力的归属问题，也没有指明国家权力的性质。其忽视了公权力是来源于私权利的让渡这 一客观事实，也就在先天上否定了当公民私权利遭到公权力不法侵害时可以主张以权利 抗衡权力的可能。而以五权宪法思想为指导的，代表大地主阶级、大阶级的国民党政府 也就自认而然的不会将公民申诉及申诉权保障写入宪法之中。可见，孙中山先生结合西 方思想与中国国情所创造的五权宪法思想虽具突破性，但因其阶级的客观属性与本身思 维局限以及其后继者蒋介石政权的恶意破坏而必然宣告失败。它也证明西方资产阶级法 律无法适应中国传统文化及特殊国情。 申诉制度在我国古代法治文明发展的历史长河中占有重要地位，它承载着中华法系 许多独具特色的内容。它是中华法律文化尊重事实、信仰事实的体现。它在及时发现和 纠正冤假错案的过程中起着重要作用。申诉制度承载着我国古代的慎刑思，它是调和社 会矛盾、监督司法官吏执法情况的重要制度。同时，对于统治者而言其还是广开言路、 了解社会现实，改善与百姓关系的重要途径，在申诉案件的受理过程中，统治者往往能 够借此了解百姓疾苦、惩治官吏腐败、解决社会矛盾问题，这对于统治者稳固统治基础， 维护社会安定有着重要作用。尤其在军阀割据、社会动荡不堪的岁月，申诉制度的作用 更加明显。申诉对于普通百姓来说极为重要，是他们维权的最后途径。 m 清末钦定宪法人纲中规定“陋民j 法律范 f 爿之内有言论、著作、 | 版及集会结社的自由。”张晋藩中固法制 史 m 北京：i 岛等教育版社，2 0 0 7 2 7 7 9 东北师范大学硕士学位论文 总体来说，在我国历史上，申诉制度在纠正冤假错案、惩治贪官污吏、肃清政治风 尚方面发挥着作用，也正因此普通百姓才会始终钟情于申诉制度。但是，我们同时也应 该看到，我国传统的申诉制度是以封建法律、宗法家族制为基石，以保护资产阶级利益 为最终目的。可以说，我国古代申诉制度之所以兴盛不衰，从反面刚好印证了封建专制 社