（经济法学专业论文）我国财政风险防范机制的法律构建问题研究.pdf

摘要 摘要 本文以我国财政风险法律防范机制的法律构建为研究对象，首先，从对该问 题的研究背景与理论综述开始，对比分析国内外对该问题的研究，欲借他山之石 以攻玉其次，通过对上述理论问题的研究，提出财政风险防范机制法律构建这 一命题及相关理论与分析。然后，考察我国现有的财政法律制度中财政风险防范 机制法律构建方面的不足与缺失最后，在借鉴国外相关财政风险防范法律机制 的立法、司法先进经验的基础上，提出对我国财政风险防范机制法律构建的一些 建议。 总之，国家财政风险是每一个国家都要面对，不可回避的问题。将财政风险 消灭于无形是国家经济生活中的一个重要课题。防范财政风险不可以单单依靠简 单的经济手段，一定要有法律作为其根本的保证，特别是通过加强国家财政程序 立法构建与完善国家财政风险防范法律机制，防范国家财政风险，对国家经济的 良性发展和长治久安有着重大的现实意义。 关键词：财政预算财政监督财政收支划分转移支付 财政风险防范法律机制 天津工业大学硕士学位论文 a b s t r a c t i nt h i sr e s e a r c h , i ti sa i mo ft h e l e g a lc o n t r o l l i n gm e c h a n i s mo ft h ef i s c a lr i s kt o n v e s t i g a t e o u rn a t i o n a l 丘n a n o e ：f i r s t , s t a r t i n gf r o mt h ei n t r o d u c t i o no ft h e b a c k g r o u n do fi n v e s t i g a t i o na n dt h es u m m a r i z a t i o n , i ti st h ew a yt h a tw ea n a l y z ea n d c o n t r a s tt h et h e o r yo nt h et o p i c s e c o n db ys t u d y i n gt h ep r o b l e ma b o u tt h ec o n t r o l l i n g m e c h a n i s mo ft h ef i s c a lr i s l 【w ep u tf o r w a r dt h et o p i co ft h el e g a lc o n t r o l l i n g m e c h a n i s mo ft h ef i s c a lr i s k , t h e o r ya n da n a l y s i si na s s o c i a t i o n 谢也i t t h e nw ew a n t t or e s e a r c ht h ed e f i c i e n c yo nt h el a wo ft h ef l n a r l c 圮t h a ti st h ep a r to ft h el e g a l c o n t r o l l i n gm e c h a n i s mo ft h ef i s c a lr i s k f i n a l l y , a c c o r d i n gt h ee x p e r i e n c eo ft h e l e g i s l a t i o na b o u tt h el e g a lc o n t r o l l i n gm e c h a n i s mo ft h ef i s c a lr i s ki na b r o a d , w cp u t f o r w a r do u rs u g g e s t i o na b o u tt h el e g a lc o n t r o l l i n gm e c h a n i s mo ft h ef i s c a lr i s k i naw o r d ，i ti si n e v i t a b l et h a tt h ec o u n t r yb et od e a l 丽也t h ef i s c a lr i s k t h e r ei s ac r i t i c a lt o p i ct h a te a c hg o v e r n m e n tw a n t st oe l i m i n a t et h ef i s c a lr i s kd i r e c t l y b u t c o n t r o l l i n gt h e f i s c a lr i s ki sn o ta ne a s yp r o b l e mt h a ti sd i s p o s eb yt h ee c o n o m i cw a y s ot h ef i n a n c i a ll a wi so u rd e p e n d e n c e s s t r e n g t h e n i n ga n dp e r f e c t i n gt h el e g a l c o n t r o l l i n gm e c h a n i s mo ft h ef i s c a lr i s kh a v ea ns i g n i f i c a n tm e a n i n gf o rd e v e l o p i n g t h en a t i o n a le c o n o m yi nr u n n i n gw e l la n ds e c u r i t y k e y w o r d ：f i n a n c i a lb u d g e t ；f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ；f i s c a lt r a n s f e rp a y m e n t ； f i s c a lr e v e n u ea n de x p e n d i t u r ea l l o c a t i o n ；l e g a lc o n t r o l l i n gm e c h a n i s mo ft h e f i s c a lr i s k 2 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他入已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得云洼王些太堂或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贵献均已在论文 中作了明确的说明并表示了谢意 学位论文作者签名：弓伺以杪 签字日期、p 声扣夕日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解云洼王些盔堂有关保留、使用学位论文的规定 特授权丞洼王些太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学 校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：男也导师签名： 签字同期：叫哆年乡月夕目 夕 签字同期；砷刁年乡月9 b 学位论文的主要创新点 一、提出了加强财政风险防范法律机制建设是防范财政风险的重 要手段。 二、提出了从法律角度对财政风险进行防范的法律机制的初级框 架。 三、从财政实体法和财政程序法两方面入手，提出了对我国财政 风险防范机制法律构建的一些建议。 第一章绪论 1 1 研究背景 第一章绪论 2 0 0 7 年8 月美国次级贷款恶化在全球引起了一场金融风暴，导致全球性流 动性在局部区域发生紧缺，经过西方发达国家连续注资，这场金融风暴最近表面 生似乎有些风平浪静，但仍引起了世界各国的谨慎关注。尽管二十世纪6 0 年代、 7 0 年代发生了美元危机，9 0 年代发生了东南亚金融危机、俄罗斯金融危机，在 本世纪初又发生了华尔街科技股泡沫危机等。但这些危机都是局部的，而非世界 性的。这次全球经济危机是全球性的，其实质是全球资源在发达国家与发展中国 家之间出现了过去不曾有过的产能过剩型增长。在全球资本技术流动推动生产效 率提高的过程中，发达国家依赖消费滥发货币推动经济增长，发展中国家产能过 剩依赖对发达国家对外贸易推动经济增长，这样长期发展的后果导致全球经济结 构出现严重失调。当流动性过剩通胀压力导致消费剩余进行保值性投资时，消费 需求大为削弱，进口明显减少，问题更加严重。 面对这样的国际形势，2 0 0 8 年1 1 月5 日国务院总理温家宝主持召开国务院 常务会议，研究部署进一步扩大内需，促进经济平稳较快增长的措施。会议认为， 近两个月来，世界经济金融危机日趋严竣，为抵御国际经济环境对我国的不利影 响，必须采取灵活审慎的宏观经济政策，以应对复杂多变的形势。当前要实行积 极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台更加有力的扩大国内需求措施，加快 民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建，提高城乡居民特别是低收入群 体的收入水平，促进经济平稳较快增长。为尽快推动扩大内需，促进经济平稳较 快增长，应对国际经济危机对我国的影响，中央确定今年第四季度增加中央投资 1 0 0 0 亿元据国家发改委有关负责人介绍，这笔投资可望带动4 0 0 0 0 亿元社会 投资，将对就业和相关行业产生积极的拉动作用。而后中纪委表态，对于该笔财 政支出要严格监督，防控由于财政支出不良造成的财政风险。不久后，2 0 0 8 年 1 1 月2 5 日，交通运输部规划司副司长李兴华在交通运输部例行新闻发布会上表 示，2 0 0 9 年交通运输部的交通基础设旌建设投资规模将力争达到l 万亿。中纪 委又随即表示严格监督流向，防范财政风险。 但下面我们看这样的一组数据：由于我国的国有经济投资项目中过高的非直 接性投资比例，以及缺乏公开招标程序而引起投资额额外扩大，保守估计每年全 国国有经济投资因腐败性寻租造成的经济损失在1 8 0 0 亿至2 3 0 0 亿之间，约占 g d p 的2 4 1 l 之间。例如，1 9 9 8 年全国全社会固定资产投资2 8 4 5 7 5 亿元， 天津工业大学硕士学位论文 占当年g d p 的比重为3 5 8 ：其中国有经济投资额为1 5 6 6 2 亿元，占当年的比 重为1 9 7 ，相当于全国全社会固定值产投资总额的5 0 ；当年全国基本建设 投资中央与地方项目完成额为1 1 9 0 4 2 7 亿元，占当年g d p 的比重为1 5 。再看 政府财政开支中其他方面的资金损失，这种损失主要源于政府官员擅自挤占、挪 用、贪污财政支出款，政府采购。黑箱作业 引起的财政支出提高，以及部分政 府部门用自收自支办法参与财政分配等。2 0 世纪9 0 年代末期，我国每年国家财 政预算支出大约在9 5 0 0 亿元左右，按照资金损失率5 一7 的保守比例估计， 上述寻租性腐败问题造成的财政资金损失额约在4 6 0 亿到6 5 0 亿之间，占g d p 的比重的0 。7 5 一1 o 。同时根据相关资料，2 0 世纪9 0 年代以来，寻租性腐败给 我国经济造成的经济损失等每年高达9 8 1 5 亿至1 2 8 7 0 亿元。国家承担着巨大的 财政风险。 看到这样的资料，我们不禁要想：单靠中纪委的监督我们能有效防范财政风 险吗；什么才是防范财政风险的有效机制。 由于我国还是发展中国家，政府每年的财政支出也非常有限，如此巨大比例 的财政损失就连经济发达国家也难以承担。而在这非常时期，我国寻租性腐败同 样存在。单靠官员们自我约束，我们不免失去了防范财政风险的主动性。因此， 笔者认为单靠中纪委的监督还是不够的。要最大程度的防范财政风险。除要按照 客观经济规律办事以外，更重要的是健全国家财政风险防范法律机制，使政府财 政行为永远在法律与制度的框架中运行。 1 2 理论综述 1 2 1 国内学者对财政风险防范法律机制方面的研究 对于国内来讲，在财政风险防范法律机制方面，比较有代表性的是，如纪宏 教授，在其建立防范财政监督风险的法律保障机制一文中提出：针对防范来 自于财政制度不健全给财政监督带来的风险、财政监督还缺少明确的法律程序、 政府转移支付的不合理、预算调整、预算法律责任等五个重要而具体问题的财政 风险防范法律机制方面提出了自己的对策与建议。同时，他还在其文中还提出： 社会主义市场经济是法制经济，经济活动及其经济监督要有相应法律法规来保 障。围绕财政风险防范法律机制建设，我国于近年来颁布了一些财政法律法规。 初步形成了与市场经济要求相适应的财政法律体系，这对于实现财政职能具有十 分重要的作用。但迄今为止，我国还没有一套系统的财政风险防范法律机制，财 政监督缺乏独立完整的法律保障。除此之外还有，如刘剑文、熊伟在其预算审 批制度改革与中国预算法的完善一文中，对财政风险防范法律机制进行了深入 2 第一章绪论 的剖析与研究。还有武云教授，在其我国财政监督法律体系的完善一文中通 过对财政监督的立法层次、主体机构、监督范围、程序的法定化的四个方面的内 容对我国构建财政风险防范法律机制，进行了探讨和研究除此之外，张永志在 人大预算监督的四类十八个问题研究提纲： 提出的许多问题，如审批制度、监 督制度、执行制度以及责任追究等方面的问题，很值得我们认真的加以研究，进 一步完善我国的财政风险防范法律机制。同时，在财政风险防范法律机制运行程 序方面，有些学者，如谷守葵，在论我国地方政府财政风险的法律控制： 一文 中认为：国家财政活动，无论是财政收入还是财政支出，实质上都是依照法律行 使国家行政权力的过程。国家财政行为具有行使国家权力的性质，根据行政法制 原则，这就更需要法律的调控和制约。财政程序法和财政实体法的关系就像骨骼 与肉的关系，要想更好的防范财政风险，两者须臾不能分离从而，也有学者， 如吴厚德在略论财政风险及其防范 一文中，认为：由于马克思主义政府理论 是我国行政法学的理论基础，因而防范财政风险需要全民提高法律意识，约束行 政权力，特别是防止主要领导专权独断，需要完善财政立法，建立更加完善的财 政风险防范法律机制，防范财政风险。 1 2 2 国外学者对财政风险防范法律机制方面的研究 国外很多学者对财政风险防范法律机制问题一直以来都具有很深的研究，从 根本来讲可以说已经超越了理论研究的程度，其对于财政风险防范法律机制方面 立法的先进性与完备性的研究，已能够很好的说明这一点在理论著作方面，比 较有代表性的有，如埃莉诺奥斯特罗姆在 公共事物的治理之道( 上海：三 联书店) 一书中就很深入的分析了财政风险的存在原因，以及通过国家的财政法 律制度合理规制公共事务的方法；此外，卡罗尔哈洛、理查德罗林斯法律 与行政( 北京：商务印书馆) 一书中也对通过国家法律途径来避免财政风险； 还有，费雪的州和地方财政学等等，这些文献和研究论著都值得我们很好的 借鉴。除此之外，国外的学者汉娜( h a n ap o l a c k o v ab r i x i ) 在2 0 0 2 年首先提出的 财政风险矩阵。在风险矩阵中，她从法律责任和道义责任的角度将政府负债划分 为“显性负债和“隐性负债 ，从债务责任确定性和非确定性的角度将政府负 债划分为“直接负债一和“间接负债 。她把注意力集中在隐性和或有负债上。 而目前我国主要的财政风险正是由直接显性债务和潜在债务均衡状态遭到破坏 而引起的，潜在债务构成了我国财政风险的主要原因。在财政风险防范法律机制 方面，其比较有代表性的，如美国1 9 2 1 年通过的预算与会计法、地方财政紧 急状态法；又如r 本的财政预算法等，都是在世界上具有代表性和先进性 的财政预算法律制度。通过对他们的学习与借鉴，可以更好的完善我国的财政风 天津工业大学硕士学位论文 险防范法律机制。但是我们还应当清楚地认识到对于我国财政风险防范法律机制 的研究应当立足于我国国情，对于国外的先进理论我们应当批判的吸收，同时重 视对国内研究成果的学习与借鉴。 1 2 3 对中外学者研究成果的评价 国内、外财政法领域的研究学者们多从财政法本身的法规建设层面进行研 究，对于利用财政风险防范法律机制手段来进行防范财政风险的研究也为数不 多。但是，目前我国主要的财政风险正是由，例如权力的寻租行为、财政预算外 支出等情况带来的。而且，此种财政风险具有极强的隐蔽性和不可预知性，其爆发 的突然性可能会给政府带来很大的经济危机。如果只通过预算的确定等方法对其 防范则缺乏力度，因为这样的财政风险往往是通过或有负债产生的，也就是说其 产生的直接原因是事先很难预测得，例如政府指定投资等等方式。简单的经济防 范手段就难以奏效了，一定要通过相应法律机制来调整和规范。现时从财政风险 防范法律机制角度对该问题进行研究的却并不多，这样就给通过构建财政风险防 范法律机制来防范财政风险的研究留有很大空间。所以，可以通过对我国现行财 政法律制度的研究，找出以法律手段防范财政风险行之有效的方法，使实体法律 与程序法律成为财政活动的有效制度保证。 4 第二章财政风险防范法律机制的基本理论 第二章财政风险防范法律机制的基本理论 市场经济是一种风险经济在市场经济中，风险是客观存在的经济现象财 政风险是指由于经济活动中多方面的原因造成财政资金损失，以及财政不能提供 必要的财力，致使国家机器不能正常运转的可能性财政的三个环节，即财政 收入、财政支出和财政管理中任何一个环节的运转失灵，都会导致财政风险的出 现。财政风险将使得财政搿分配收入气。资源配置一以及。保障稳定一这三大职 能无法实现，由此产生的经济剧烈波动甚至会危及国家政权的稳定因此，我们 需要从多个角度对财政风险加以控制，其中当然包括通过法律途径的控制我国 确立社会主义市场经济体制后，经济活动中的风险是客观存在且日益显现的一 般认为，只有通过法律系统，社会成员之问、政府与国民之间形成的“权利义 务一、搿权力一责任一等重要关系才可以做到保护与落实。同样，在财政领域中 也需要法律机制的约束。完备的法律机制才是防范财政风险的根本保证，正如著 名学者哈耶克所说：“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规 则的制约这些规则能够使人们明确的预见在特定情况下当局如何行使强制 力，以便根据这种认知规划个人的事务。一所以，作为国民经济的综合部门， 财政风险也是客观存在并不可完全避免的有风险就必须防范与治理，而防范与 治理重在建立机制。 事实上，我们已经明确了这样的理念：最大程度的防范财政风险，除要按照 客观经济规律办事以外，更重要的是健全国家财政风险防范法律机制，使政府财 政行为永远在法律与制度的框架中运行 2 1 财政风险概念的内涵与外延 2 1 1 财政与财政风险概念的界定 所谓财政，就是国家为主体，为了实现国家职能的需要，参与社会产品的分 配和再分配以及由此而形成的国家与各有关方面之间的分配关系。财政包括财政 收入和财政支出两个部分 人们对“财政风险一的定义有多种，大致可将其分为两类一类是。主观派一， 认为。风险是损失的不确定性一，强调“损失一和“不确定性一，“损失一是确定 的，但搿不确定性一则是指人们对每次事故所造成的损失在认识上或估计上的差 别。这种风险的定义强调不同的主体对“风险一的意义，如在一个完全相同的环 。e 地哼t i 【l o 甜协蛔瞄伽l 【m 】u l 雨哪岫o f a i ；嘲d p 脯，1 9 5 4 5 天津工业大学硕士学位论文 境下，不同的人对“风险 的大小就可能会有不同的看法另一类是“客观派一， 认为。风险是一种客观存在。不论人们是否已觉察到都是以客观的概率来测定 的一，强调“各种可能发生结果之间的差异程度一，也即。实际结果与预期结果的 变动程度一。主观派一强调了个体对“风险一的意义，但与此同时我们不得不看 到风险是客观存在的马克思在对商品流通公式( 商品一货币一商品) 进行分析 时指出，商品内部使用价值和价值的对立。私人劳动和社会劳动的对立，具体劳 动和抽象劳动的对立等一些内在的矛盾在商品形态变化的对立中取得发展的运 动形式。“这些形式包含着危机的可能性，但仅仅是可能性，这种可能性要发展 为现实，必须有整整一系列的关系，从简单商品流通的观点来看，这些关系还根 本不存在。一例由此可知风险是商品经济的伴随物，是客观存在的，不以入的意 志转移而转移 在西方国家对财政风险的研究中财政风险有两类定义 美国政府间关系咨询委员会使用的是种较为广义的定义，即认为财政风险 通常是下列类型的一种： ( 1 ) 破产。只适用于那些按照联邦破产法第九章的规定，要求宣告破产的正式 申请的侍况。要想申请破产。政府必须宣布自己没有偿付能力 ( 2 ) 政府债券票据支票的不兑付：无力支付到期的利息或本金。 ( 3 ) 无法履行其他义务( 例如工资、供货商和养老金的支付等) 对财政风险的 狭义定义仅指上述第二种情况，即政府无力偿付直接债务。在那些破产法不适用 于政府，或预算会计无法充分反映欠款情况的国家，这是最典型的一种解释。西 方发达国家政府预算涵盖大部分财政活动，且或有负债相对于预算规模较小，因 此，他们所指的财政风险主要是指直接债务风险。 国内财政学界对财政风险也有不同的看法如有学者认为。财政风险是国家 在组织收入和支出过程中，由于财政制度和手段的缺陷以及多种不确定性造成 损失的可能性一，“财政风险主要是由于财政收入的惰性和财政支出的刚性以及两 者的合力所形成的财政困难，并可能引发财政危机的一种状况从这点出发，也 可以说，财政风险是指存在爆发财政危机的隐患。一1 比较权威的是财政部的一 个课题中关于财政风险的定义，即认为搿财政风险，是指政府未来拥有的公共资 源不足以履行其未来应承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展 受到损害的一种可能性。劳从财政学的视角分析，财政风险来自于不确定性。即 政府所拥有的公共资源与支出责任的不确定性是财政风险的来源从政府收入来 源方面考察，在市场化程度较低的条件下，各种经济组织正处于发育过程之中， 规则、秩序以及各种理念的不成熟，影响着政府收入的不确定性。在政府支出责 2 马克思恩格斯伞集第一卷【m 1 北京，人民 i l 敝社1 9 5 0 杨紫恒主编经济法【m 】北京t 北京大学出舨牡高等教育：“版杜，2 0 0 3 6 第二章财政风险防范法律机制的基本理论 任刚性的情况下，政府收入的不确定影响着政府财政职能的发挥，进而使政府在 干预经济、社会的过程中出现一种低效率或无效率的状态，损害经济、社会的发 展。从政府支出责任和义务方面考察，由于法定支出责任的不确定，政府行为缺 乏严格的程序约束，政府对自身职能的定位不明等，往往使得政府在财政支出上 失去控制，任意扩大支出或胡花乱支，造成政府支出责任的不确定，从而加剧财 政风险 笔者认为，财政风险的实质是政府财政支出需求与有限的财政收入之间的矛 盾，这种矛盾的发展可能将严重威胁到政府履行其支出的责任和义务，从而损害 经济社会的发展。因而主张将财政风险界定为，由于政府财政支出与有限的财政 收入之间的尖锐矛盾，导致政府拥有的财政资源难以履行其支出责任和义务，从 而损害经济、社会发展的一种可能性。 2 1 2 财政风险的主要特征 由于财政是政治、经济和法律的结合点，财政本身的特殊性导致财政风险具 有以下多方而的特征： 第一，客观性。 正如商品经济中客观存在风险一样，财政风险也是客观存在着的。这是一个 一般与特殊的关系。财政风险是经济风险( 经济危机的可能性) 在财政领域的反 映。 第二，内生性与外生性并存 内生性表现为由于受经济运行过程中某些不确定因素影响，而造成财政收支 矛盾，如国企效益滑坡造成税收减少等，外生性表现为由于受到政府调整、政府 干预、突发自然灾害等影响而导致财政收支矛盾激化。 第三，隐蔽性、潜伏性。 许多情况下，财政风险因素表现得并不明显、不容易及时发现。由于受经济 运行中诸多因素的影响，有时表面上财政运行良好，但实际上风险因素已经存在， 积累到一定程度将由隐性变为显性，即财政危机发生，那时才能被人们认识到。 第四，对政府来说，财政风险是危害最大、化解最难的风险。 自然风险和来自经济与社会某一领域的风险的损失是局部的，政府可以依据 财力和政治权力加以化解和弥补，而财政风险恰恰是整个国家及政府的风险，一 旦爆发财政危机，政府威信会大大降低，引发社会动荡，甚至政权更替。财政风 险与国家的政治体制、经济体制、经济运行状态、财政体制、财政政策、财政管 理各方面密切相关，其积聚是多方面交织和累计的结果。因此，化解极其困难， “世界共解财政难题 的提出恰恰说明了这一点。 7 天津工业大学硕士学位论文 2 1 3 财政风险的主要表现类型 从不同的角度、按照不同的标准，可以对财政风险进行不同的分类： 第一，根据财政风险的显露程度划分，可将财政风险分为显性风险和隐性风 险。 显性风险是指风险因素明显暴露，损失或损害能够测算和为人所知的风险， 如官方公布的财政赤字、财政欠账、财政运行难度、财政职能实现程度等；隐性 风险是指各种风险因素尚处于隐蔽状态，不容易被察觉的部分，如财政账目空转 造成的虚收或虚支、国有银行的不良资产、非登记外债等。 第二，根据财政风险的归属情况划分，可以从以下两个角度入手。 ( 1 ) 按照财政风险在预算体制各级次上的表现划分，财政风险可分为中央 财政风险和地方财政风险地方财政风险又可以细分为省财政风险、省辖市财政 风险、县财政风险和乡镇财政风险。 ( 2 ) 按照财政风险在财政运行各环节的具体表现划分，财政风险化分为财 政收入风险、财政支出风险、财政赤字风险和债务风险。这种风险都有规模风险 和结构风险之分。从规模的角度分析，财政收入风险一般是指财政减收风险，财 政支出风险一般是指财政增支风险，财政赤字风险和债务风险一般是指规模扩大 的风险。 第三，根据财政风险的形成原因划分，也可以从两个角度进行。 ( 1 ) 从内外因角度分析，可将财政风险分为内生风险和外生风险，或称为 内部风险和外部风险。内生风险是指由财政系统内部因素( 如财政政策不当、财 政制度缺陷、预算管理体制不合理和管理低效等) 造成的财政风险；外生风险是 指由财政系统外部因素造成的财政风险，一般是在经济和社会运行机制不健全 时，由于不确定性因素引起的需要财政“兜底一的风险。如自然风险、社会经济 运行风险、技术风险、政治风险和战争风险等。 ( 2 ) 从主客观角度分析，可将财政风险分为主观性风险和客观性风险。当 然这种划分只是相对而言，实际上很难界定某些财政风险绝对的主观性风险或客 观性风险。因此，我们认为，前者主要由主观因素引起，后者主要由客观因素引 起。技术风险、体制风险、决策风险、管理风险和政治风险带有很大的主观性， 而自然风险和经济运行风险则主要由客观因素引起 第四，按照风险因素的作用方式划分，财政风险可分为直接风险和间接风险。 直接风险是指风险因素一旦出现，就会直接引发财政状况恶化的风险；间接 风险是指这样一类风险：风险因素出现后，最先受影响的是财政以外的领域，在 特定的环境下通过某个中问环节的传导才会导致财政状况的恶化。 8 第二章财政风险防范法律机制的基本理论 将上述分类加以集中，可以得到财政风险体系示意图，如图2 1 所示。 图2 i 财政风险体系示意图 2 2 我国财政风险产生的原因 2 2 1 我国财政风险产生的始作俑者寻租性腐败 险 险 险 所谓寻租，按照塔洛克的观点，认为它是通过政治过程利用资源获得的特权， 从而构成对他人利益的损害大于租金获得者收益的行为。布坎南对寻租活动给出 的定义是：人们在某种制度环境下，凭借政府保护而进行的寻求财富转移的活动， 这种努力的结果不是创造社会剩余而是导致社会资源浪费。 腐败既是一个社会现象和政治现象，更加是一个法律现象和经济现象，虽然 每个学科对腐败概念的界定纬度不同，但一般来说，腐败的本质是以公共权利为 资本，背离公共目标，为个人或小集团谋取物质与非物质利益，即以公共权力谋 取私利。腐败、寻租产生的根源就在于权力和权力滥用，对此，早在1 8 世纪， 资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠在巨著论法的精神里就说过“一切有权力的入 都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。一。就是说，掌握权力的人会经常 滥用权力，直到遇到不可逾越的界限时才停止。同样，公共权力作为一种政治上 的强制力量，一旦失控或允许超越某种限度，就将被权力主体随心所欲地加以滥 4 孟德斯鸠【法】论法的精神【m 1 北京：商务印书馆，1 9 6 3 年，1 5 5 页 9 天津工业大学硕士学位论文 用，随之就会产生政治、经济腐败问题，关于寻租与腐败的关系，亨廷顿在l ：变 革社会中的政治秩序一文中一针见血地指出：“腐败的基本形式就是政治权利 与经济财富的交换一，归。这种交换得以形成的纽带就是寻租活动腐败就是由于 考虑私人的金钱、地位、利益而偏离了公共权力的正式职责。 而笔者还认为，寻租现象对一个国家来说带来的也许不仅仅是简单的腐败问 题。若寻租现象在国家中成为一种常态、一种潜规则，那么给一个国家带来的将 是比官员贪腐更加严重的问题，那就是国家财政风险 对于某些地方性利益，如我国的国有经济投资项目中过高的非直接性投资比 例，以及缺乏公开招标程序而引起投资额额外扩大，保守估计每年全国国有经济 投资因腐败性寻租造成的经济损失在1 8 0 0 亿至2 3 0 0 亿之间，约占g d p 的2 4 1 1 之间。例如，1 9 9 8 年全国全社会固定资产投资2 8 4 5 7 5 亿元，占当年g d p 的比重为3 5 8 ：其中国有经济投资额为1 5 6 6 2 亿元，占当年的比重为1 9 7 ， 相当于全国全社会固定值产投资总额的5 0 ；当年全国基本建设投资中央与地 方项目完成额为1 1 9 0 4 2 7 亿元，占当年g d p 的比重为1 5 。再看政府财政开支 中其他方面的资金损失，这种损失主要源于政府官员擅自挤占、挪用、贪污财政 支出款，政府采购“黑箱作业一引起的财政支出提高，以及部分政府部门用自收 自支办法参与财政分配等2 0 世纪9 0 年代末期，我国每年国家财政预算支出大 约在9 5 0 0 亿元左右，按照资金损失率5 一7 的保守比例估计，上述寻租性腐 败问题造成的财政资金损失额约在4 6 0 亿到6 5 0 亿之间，占g d p 的比重的0 7 5 一1 0 。 除此还有，寻租性腐败导致的政府官员，大型国有企业领导人对财政、财务 违规行为造成的国家经济损失已经发展到触目惊f i , 的程度例如，2 0 0 3 年国家 审计署在对3 万多名领导干部的经济责任审计中，共查出违规资金6 7 1 亿元。再 如，同年对原国家电力公司的领导班子进行经济责任审计，仅上报国务院的大要 经济案件就有1 3 起，涉案金额超过l o 亿元。政府官员、大型国有企业领导人的 各项违规行为在造成公共资金损失、流失的同时，也导致政府财政资金与其他公 共资金的巨大浪费。而这一问题又集中反应在我国公共投资的效率不断下降方 面。 总之，据有关资料估计，2 0 世纪9 0 年代以来，寻租性腐败给我国经济造成 的经济损失等每年高达9 8 1 5 亿至1 2 8 7 0 亿元。由于我国还是发展中国家，政府 每年的财政支出也非常有限，如此巨大的财政损失估计就连经济发达国家也难以 承担。这就无形中给我国的财政带来了相当严重的财政风险，因此，最大程度的 防范财政风险，除要按照客观经济规律办事以外，更重要的是健全国家财政风险 5 塞缪尔p 亨廷顿变革 i ：会中的政治秩序m 】北京：牛夏l l l 版 卜1 9 8 8 年6 6 页 1 0 第二章财政风险防范法律机制的基本理论 防范法律机制，使政府财政行为永远在法律与制度的框架中运行 2 2 2 我国财政风险的现实成因法制监督的匮乏 同时，我国的财政法律法规的实施缺乏法制监督，是我国财政风险形成的主 要现实原因。法制监督，通常有广义、狭义两种解释。但无论哪种含义上的法制 监督，都是法制运行过程中不可或缺的贯穿性机制，是权力制约体系的有机组成 部分，因而是现代民主和法治政治的基本运作机制。 法制监督在内容上应是指向国家机关、政治或社会组织及其公职人员运用公 共权力的合法性。其中，对国家机关行使国家立法、行政、司法权力活动合法性 的监督，是一种全方位的监督既包括对其活动内容和结果的监督，也包括对其 活动过程和程序的监督；既包括对其制定的规范性文本本身合法性的监督，也包 括对其立法、行政、司法活动本身合法性的监督。同时，在我国由于政党特别是 执政党以及某些具有政治优势的政治或社会组织，往往行使一定的政治领导权或 公共权力，在国家政治和社会生活中发挥重要乃至关键性作用，因而，其行使政 治领导权或公共权力的行为在内容、权限、程序上的合法性问题，也应成为法制 监督的主要内容。此外，在广泛范围内，法制监督在内容上也包括对某些公权力 行为合理性的监督。如行政诉讼法规定的审判机关对行政机关现行的行政处 罚决定的审查和变更判决，l ：行政复议条例规定的行政复议机关通过行政复议 对具体行政行为合理性的审查等等。 早在公元前3 2 5 年，亚里士多德就说过：一些官员掌握着大笔的资金，因 此有必要让其他官员接受和审查账户，这些审查者自身必须不能管理资金，不同 的城邦把他们称作审查者、检查者、调查者和公共辩护人。一财政审计的重要 功能是确认政府会计系统操作的真实性和准确性为政府责任提供保证，而且对政 府改进管理和建立信任也很重要。在我国，审计部门属于政府的职能部门，受到 政府的管辖。审计部门一般根据财政部门提供的材料进行审计。这些材料一般仅 限于报表和账簿，缺失关键性的资料，审计流于形式。况且审计部门受到本级政 府的管辖，它不可能对本级政府进行实质性的审查“自己监督自己 的体制是 很难有效实施的。另外，人大监督与审计监督的配合不够，人大监督没有审计能 力，审计部门由于前述体制上的原因，对于查出的问题也不可能在人大的报告中 全面反映，导致“人大监督一走过场，审计监督形同虚设。其次，由于组织程序 上的混乱，审计时间与决策时间的不同步，往往监督严重滞启如县级政府人代会 通常在一季度召开，必须审计通过上年度本级预算执行情况的报告，而审计机关 要到二季度才会提出预算执行情况的审计结果。此时的审计结果已经不具有时效 6 弧鹕：i ：多德【古希腊】著吴寿彭译政治锐m 】北京：商务印书馆1 9 6 5 年 1 1 天津工业大学硕士学位论文 性，实际上丧失了监督的意义而在美国，审计机构隶属于国会，如美国联邦政 府的国会审计机构是会计署，联邦政府各机构直接向国会汇报并对国会负责。根 据法律，该机构必须对会计署的报告做出反应，解释会计署提出的问题，并就如 何解决问题制定对策。 2 3 构建财政风险防范法律机制的法理思考力 人是财政系统主体性要素，从确定的意义上讲，人的不正当行为是引起财政 系统内产生风险的根本原因。想要规范和调整人的行为最有效的途径莫过于法 律。只有通过法律系统，社会成员之间、政府与国民之间形成的“权力一义务一、 “权力一责任一等重要关系才能得到保护与落实。事实上，我们已经明确了这样 的观念：最大限度的防范财政风险，除要按照客观经济规律办事以外，更重要的 是健全国家法制，使政府财政行为永远在法律与制度框架下运行国家的财政活 动要靠政府官员的具体活动去实施，而政府官员对法的认知程度直接影响到财政 风险的产生和财政风险的程度因此，要提高政府官员的法律意识，首先就要研 究法与利益、法与秩序、法与经济效率的一般关系。 2 3 1 防范财政风险与利益 利益，在经济学的一般原理中，追求利益的最大化是每个经济行为主体的目 的。由于市场经济的竞争性，增大了个体利益与社会利益的之间的矛盾，也更增 加了社会的风险因素。法律对利益的调整是通过对利益的确认、界定和分配，协 调利益关系，保障、促进利益的实现，促进某种新利益的形成和发展而实现的 法律调整利益的基本机制是确定权力和义务关系。权力、义务的设定把复杂的利 益关系简单化和固定化为一种搿关系模式一，正如邓小平同志所说的：“民主与集 中的关系、权力与义务的关系，归根结底，就是各种利益的相互关系在政治 上的表现一哺1 法律调整利益的基本途径有三种，即：自行性调节、强制性干预 和政策性平衡。其中，政策性平衡是指法律通过对公理的修正或政策的增加，结 合自行性调节和强制性干预的方式，并对某种利益进行倾斜性的保护，从而实现 利益的平衡。这也是现代国家对利益调整所开辟的途径或叫宏观调控的方法法 律对利益的调整应坚持：不损害社会利益原则、利益兼顾原则、缩小利益差异原 则、少数利益受保护原则、利益限制的衡量原则、相互冲突的利益调整原则等 由此实现国家权力对经济的宏观调控，解决社会资源的分配，解决个人利益和社 7 张文姓泫理学【m 】，法律j i l 版社，2 0 0 4 邓小甲文选( 第三卷) 北京# 人民 i i 版 l ，1 9 9 6 1 2 第二章财政风险防范法律机制的基本理论 会利益之间的平衡自治。因此，更加需要我们建立一整套财政风险防范法律机制 去确保多重利益在社会中的平衡。 2 3 2 防范财政风险与社会秩序 秩序，从最抽象的意义上讲，是社会中存在着某种程度的关系的稳定性、进 程的持续性、行为的规则性，以及财产和心理的安全性。秩序是法的最基本价值 之一，是人类一切活动的必要前提。秩序是构成人类理想的要素，同时也是人类 社会活动的基本目标法律，也在适应和维护秩序的过程中成为秩序的象征法 的一致性和客观性易于为社会成员所接受，也便于一体遵行作为客观的规则， 法律明确指示哪些行为受到保护，哪些行为受到限制或禁止，人们也可以根据法 律对自己的行为做出准确的预测或对别人的行为加以评价、监督和批评。在现代 国家中各国法律几乎一致规定：一切权力属于人民人民是主权者，但权力的实 际运行只能由统治阶级中的少数人来完成。这有可能带来两种弊端：一是权力异 化现象而产生专制主义，即领导者身上出现的权力人格化、专权擅断；二是自由 裁量权的滥用。自由裁量实际上是以临时创制的新规则溯及既往地适用于过去发 生的行为。这使权力的行使往往处于不确定的状态和服从于偶然性因素。法律是 消灭专制主义，限制自由裁量，建立权力运行秩序的重要手段。法律要对国家权 力系统的结构做出科学的安排，主要包括规定各国家机关之间的权限划分以及相 互之间的合作、协调和制衡关系；各国家机关内部的权力分配以及权力运行的秩 序机制等秩序是靠法律来维系的，法律不仅维护政治秩序、权力运行秩序，社 会经济秩序和社会生活秩序，也同样要靠法律的维护。作为国家职能之一的财政 活动更是须臾不能离开秩序的规范，离不开法律的约束。 2 3 3 防范财政风险与效率 效率，是指以最少的消耗取得最大的效果。效率的概念和价值标准的适用， 首先是指全部资源配置上的效率。资源配置上的效率原则要求优化配置资源，促 进资源由低到高效率转变，无论是社会自然资源还是人文资源，无论是属于经济 基础范畴的资源，还是属于上层建筑范畴的资源，都要按照加之极大化的规律和 原则进行配置。效率是社会发展的基本价值目标。法律对效率的促进作用应当是 以其特有的权威性的分配权利和义务的方式，实现效率的极大化现代社会的法 律从实体法到程序法，从根本法到普通法，从成文法到不成文法都有其内在的经 济逻辑和宗旨，以有利于提高效率的方式分配资源，并以权力和义务的规定保障 资源的优化配置和使用。在这里，法律确认、保护、创造最有效率的经济运行模 式是法律对效率的促进作用的重要表现之一。在我国，社会主义市场经济模式， 天津工业大学硕士学位论文 极大的调动了生产者的积极性，市场竞争优胜劣汰，使社会资源能够从低效率利 用向高效率利用流转，市场经济中的宏观调控使市场中的竞争摆脱盲目状态，减 。 少了生产和经营中的偶然性、任意性、风险性以及其他浪费资源的现象。实施制 度创新，尤其是法律制度的创新是非常重要的。经济法、民商法、民事诉讼法， 行政诉讼法等，通过以效率为中心的制度改革和构建，为经济主体设定最有效率 的交易模式和诉讼程序，保证高效率地实现预期的经济目标。同样，防范财政风 险也是实现效率的目标之一，这更要靠健全的法制去保障。 2 4 我国财政风险防范法律机制构建的法哲学分析嘲 从法哲学的高度，来论证中国我国财政风险防范法律机制构建问题既是建设 法治国家的理论完善的需要，也是为提高财政效益、发挥财政功能、规避财政风 险而进行制度性规范分析和制度安排的需要。自然，这一解析是立足于对中国财 政实践的现实变迁、制度转型的理论提炼，并侧重于从法哲学思维和制度化追问 的视角来进行。 法治是有特定价值基础和价值目标的法律秩序。伟大思想家亚里士多德很早 就揭示：“法治应包含两重意义，已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从 的法律又应该本身是制定得良好的法律一我国“法治国家一目标的确立，突出 了弘扬法治、摒弃人治的目标，意味着法律至上和法律权威的确立，这也是财政 风险防范法律机制构建得以进行的客观背景 财政是以政府为主体来代表国家，以强制性方式集中配置社会资源，强化社 会经济行为的利益分配结构，保障国家职能实现的行为财政涉及到社会的方方 面面，在理论也涉及到政治学、经济学、财政学、法学、伦理学等诸多学科。在 这里“政府一的角色是多元的，它既是财政利益关系的主体之一，也是财政分配 规则的制定者，同时也是影响经济运行的最大强者。由于财政也是宏观调控工具 之一，是国家与其他主体利益分配的直接手段，它与国家计划、货币政策、产业 结构、经济运行状况、社会经济生活状况、国际宏观环境等方面都有联系，因而 如何实行“财政风险防范法律机制构建一，确实是一个宏大、具体、艰难但又“须 办一的工程。因此，对财政风险防范法律机制构建作如下的法哲学分析。 2 4 1 “以人为本价值的制度化确认 “以人为本”是转型中国的核心社会价值，对于人权的保护早已成为世界性 的共识，并已成为对具体某个国家社会制度进行价值性评判的重要指标。然而， 9 张文娃法哲学范畴研究【m 】北京：中国政法人学j i i 版社2 0 0 1 年 1 4 第二章财政风险防范法律机制的基本理论 对公民人权的保护不是单纯的纸面论证，而需要确实在制度设计层面上尤其在公 共财政支出和税收制度设计等方顽加以具体体现。概括而言，需要将“以人为本一 的哲学理念通过具体、全面的法律规范加以界定，使之真正成为财政风险防范法