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论我国金融控股集团监管协调制度 ( 法学硕士论文摘要) 专业：经济法学 研究方向：证券法、市场监管法 作者姓名：许景波 指导老师：吴弘教授 陈燕教授 虽然目前我国的法律、法规和规章都没有对金融控股集团的法律地位和监管 做出明确规定。但是，各类金融控股集团的客观存在已经成为不争的事实，就目 前金融控股集团种类和数量来看，其种类之多、发展速度之快，着实令人惊讶。 与金融控股集团迅猛发展相对应的，却是分业监管框架在我国的正式确立。 金融控股集团混业、经营分业的特点不断打破分业监管的业务隔离要求，冲破现 有的监管约束。新修订的人民银行法中第9 条专门拟定了建立金融监管协调 机制的条款，但是该机制至今仍然缺位。在分业监管格局下，由于缺乏协调机制， 人民银行、各金融监管部门及金融机构之间不能进行及时、有效的沟通和协调， 直接影响了对金融控股集团监管的效率和风险控制。为了实现对金融控股集团的 有效监管，在现有的监管体制下必须在各监管机构之间建立协调机制，以防止监 管重复或监管真空。 本文以金融控股集团监管制度的发展为主线，从当前我国分业监管的实际出 发，运用比较分析、历史分析和实例分析方法，系统阐述了金融控股集团监管协 调制度的必要性、理论基础等问题，并在此基础上提出完善我国金融控股集团监 管制度的具体构想。 本文分四个部分，有所侧重。具体言之： 第一章重在铺垫，阐述题目中金融控股集团及其监管的基本问题。结合金融 控股集团发展实践，总结了金融控股集团监管不同于一般监管的特点：法人分离 原则：重视对集团关联交易的监管；严格信息披露要求：监管部门之间必须加强 协调与合作。 第二章分析金融控股集团监管协调的必要性。通过对监管协调制度的理论分 析，概括了构建金融集团监管协调制度的现实意义，并在此基础上完善我国金融 控股集团协调监管制度的必要性。 第三章重点介绍典型国家对金融控股集团监管的立法促进及监管协调的制 度安排。比较采取分立监管的美国与采取统一监管体制的英国、日本，在监管协 调制度方面的做法，指出构建金融集团监管协调制度应当立足于本国金融监管体 制和具体国情。 第四章根据我国2 0 0 3 年三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录关 于金融监管协调机制的规定，分析在金融控股集团监管协调方面存在的不足。并 在此基础上提出完善我国金融控股集团监管协调制度的具体构想。 关键词：金融控股集团：监管协调制度；完善 o nc o o r d i n a t i o nm e c h a n i s mo ff i n a n c i a l c o n g l o m e r a t es u p e r v i s i o ni nc h i n a ( a b s t r a c t ) s p e c i a l t y ：e c o n o m i c a ll a w m a j o r ：s e c u r i t i e sl a w a u t h o r ：x u j i n g b o t u t o r ：p r o w uh o n g p r o c h e ny a n t h el e g a ls t a t u sa n ds u p e r v i s i o no ft h ef i n a n c i a lc o n g l o m e r a t eh a v e n o tr e g u l a t e dc l e a r l yi nl a wa tp r e s e n t h o w e v e r ，t h eo b j e c t i v er e a l i t i e so f a l lk i n d so ff i n a n c i a lc o n g l o m e r a t eh a v ea l r e a d yb e c o m et h ei r r e f u t a b l e f a c t ，t h ek i n d sa n dq u a n t i t yo ff i n a n c eh o l d i n gg r o u pi sd e v e l o p i n gw i t h h i g hs p e e di no u ri nc h i n a t h ed i v i d e ds u p e r v i s i o ns y s t e mi se s t a b l i s h e dw i t ht h ed e v e l o p m e n t o ff i n a n c i a lc o n g l o m e r a t ei no u rc o u n t r y f i n a n c i a lc o n g l o m e r a t ew h i c h m i x e sg r o u pa n dc h a r a c t e r i s t i cc o n s t a n t l yb r e a kt h r o u g ht h er u l e sw h i c h r e q u i r et oi s o l a t e i ti ss t i p u l a t e dt h a tt h ec o o r d i n a t i o nf r a m eo ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o ns h o u l db es e tu pi nt h ea r t i c l e9o fp e o p l eb a n kl a ww h i c hi s r e v i s e dn e w l y b u tt h em e c h a n i s mi ss t i l lt h eo m i s s i o ns of a r u n d e rt h e p a t t e r no fs u p e r v i s i n go fd i v i d i n gi n d u s t r y , e v e r yr e g u l a t o rc a n tr e a l i z e t h es u p e r v i s i o nt a s ko ft h ef i n a n c i a lc o n g l o m e r a t eb e c a u s eo fl a c ko f c o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m s ot h ec o o r d i n a t i o nm e c h a n i s mo fs u p e r v i s i o n m u s tb es e tu pi no r d e rt or e a l i z et h ee f f e c t i v es u p e r v i s i o no ft h ef i n a n c i a l c o n g l o m e r a t e t h e r ea r eal o to fl e g a lq u e s t i o n sa b o u ts u p e r v i s i o no ff i n a n c i a l c o n g l o m e r a t e ，t h e c o o r d i n a t i o nm e c h a n i s mo f s u p e r v i s i o n i s o n l y d i s c u s s i n gt a r g e t i nt h e t e x t t h ea n a l y t i c a lm e t h o do fc o m p a r a t i o n ， m e t h o do fh i s t o r i c a la n a l y t i c a la n da n a l y t i ca p p r o a c ho ft h ei n s t a n c ei s u s e di nt h et e x t i ti sa n a l y s e dt h a tt h ef i n a n c ec o n g l o m e r a t es u p e r v i s e st h eq u e s t i o n o fc o o r d i n a t i o n ，m e a n w h i l e ，w ea l s op u tf o r w a r dt h ec o n c r e t ei d e aw h i c h t h ec o o r d i n a t i o ns y s t e mo fs u p e r v i s i o no ff i n a n c i a lc o n g l o m e r a t es h o u l d b ep e r f e c t e d t h i st e x ti sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ，i n c l u d i n g f i r s t l y , t h eb a s i cp r o b l e m o ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o n a n df i n a n c i a l c o n g l o m e r a t e i s e x p l a i n e d t h e c h a r a c t e ro fs u p e r v i s i o no ff i n a n c i a l c o n g l o m e r a t ei ss u m m a r i z e db a s i n go n t h e d e v e l o p m e n to f f i n a n c i a l c o n g l o m e r a t e s e c o n d l nn e c e s s i t y o fo nf i n a n c i a l c o n g l o m e r a t ei s a n a l y s e d w ep u tf o r w a r dt h em e a n i n go ft h e c o o r d i n a t i o ns y s t e mo f f i n a n c i a ls u p e r v i s i o no i lt h eb a s eo ft h e o r ya n a l y sa b o u tc o o r d i n a t i o n m e c h a n i s mo ft h ef i n a n c i a l s u p e r v i s i o n t h i r d l y , t h e m e t h o d so fs i n t r o d u c e d e s p e c i a l l y i n u s a ，j a p a n ，b r i t a i n t h e c o o r d i n a t i o n m e c h a n i s mo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns h o u l da c c o r dt ot h ea c t u a lc o n d i t i o n s o fo u rc o u n t r y f o u r t h l y , a c c o r d i n gt ot h es t i p u l a t i o na tp r e s e n t ，t h e r ea r e al o to fd e f e c t sa b o u tc o o r d i n a t i o nm e c h a n i s mo ft h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o n i nc h i n a ，a n dw em u s tp e r f e c ti t k e yw o r d s ：f i n a n c i a l c o n g l o m e r a t e ；c o o r d i n a t i o n m e c h a n i s mo f s u p e r v i s i o n ；p e r f e c t i o n 论我国金融控股集团监管协调制度 引言问题的提出 2 0 世纪7 0 年代开始，全球金融业进入新的竞争阶段。由于金融创新的兴起 和不断扩展，金融市场上不断涌现出新的金融产品和金融工具组合，从事多种金 融业务的金融控股集团如雨后春笋般涌现。面对金融控股集团的迅猛发展态势， 为了有效防范金融控股集团带来的各种风险，各国金融监管当局不得不对以“效 率”为基础的监管模式做出调整，以加强和完善对金融控股集团的监管。1 9 8 9 年英国率先开始了大规模的金融经营和监管模式的改革，在金融领域放弃了分业 经营，并且将原先的各个金融监管机构合并，成立金融服务局，统管银行、证券、 保险以及货币外汇交易等各种金融业务；1 9 9 8 年日本颁布的金融体制改革法 改变了过去对金融业只强调风险而过多地限制市场的法律规定，并成立金融监督 ( 2 0 0 0 年7 月改名为金融厅) 统一负责对银行、保险、证券业的监管职能；1 9 9 9 年美国总统克林顿签署了金融现代服务法，对美国有关金融监管的法律规范 进行了彻底的修改，确立了伞状监管框架。 目前我国尚未对金融控股集团做出明确的法律定位，但是金融控股集团在我 国客观存在已经是不争的事实，这些金融控股集团在特定的历史条件下形成，广 泛地从事着各类金融业务和非金融业务。1 由于相关监管法律制度的缺位，我国 金融控股集团存在很多问题如关联交易、利用集团结构规避监管、利益冲突等。 我国经过十多年金融体制改革和金融立法，确立的是分业监管的制度框架，这种 监管框架对业务综合化、多元化的金融控股集团却收效甚违，存在多头监管，职 权重叠等问题，使金融控股集团无所是从。 鉴于金融控股集团对于中国金融市场、金融监管体制的影响，决不能因为目 前法律法规中没有明确的监管依据而可以采取“鸵鸟政策”2 并忽视它，德隆的 失败所带来的巨大负面影响，就是现有的金融控股集团监管体系失败的有力证 。杨勇： 金融集团法律问题研究，北京人学出版社2 0 0 4 年版第2 页。 ! 鸵鸟政策是指不愿止视现实，抱住陈旧的观念和做法不放的政策。据说鸵鸟在遭到外敌追 赶不能逃脱时，就会把头钻进沙里，以为自己什么都看不见，就会太平无事。后来人们用其 意来嘲讽拒绝面对现实，臼欺欺人的政策。这个名词最初见于1 8 9 1 年9 月1 2 日英国的新闻 和i 文学刊物蓓尔美尔文学新闻上。 l 明。因此，如何在现有监管框架下构建符合金融控股集团经营特点的监管协调制 度，是我国在金融集团监管方面需要解决的首要问题。 一、金融控股集团概念 第一章概述 金融控股集团是金融创新的产物，是混业经营的重要组织形式。由于金融控 股集团组织机构复杂多样、业务范围广泛，尽管一些国际组织为了加强对金融控 股集团的监管，曾经对金融控股集团作过指导性的定义，3 但是至今没有在法律 上形成统一的、确切的概括。巴塞尔监管委员会在1 9 9 5 年发布的对金融集团 的监管文件中，对金融控股集团所下定义为“是指在同一控制权下，完全或主 要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业大规模地提供服务的金 融集团公司”。巴塞尔委员会、证券监管国际组织、和国际保险监管协会在1 9 9 9 年发起的“多元化金融集团联合论坛”上也曾经对金融控股集团概念的进行概括。 根据联合论坛发布的多元化金融集团监管的最终文件，金融控股集团是指主 要从事金融业务，并至少明显地从事银行、证券、保险中的两种或两种以上的经 营活动，受两个或两个以上行业的监管当局监管，并要受到不同的资本充足率的 管制要求的企业集团。 根据上述文件，我们可以把金融控股集团定义为：通过产权为纽带，在母公 司或核心机构控制和影响下，由涉及两个或两个以上金融行业的具备独立法人地 位的金融机构或非金融机构组成，形成按照共同利益目标协调运作、主营金融行 业、规模庞大的企业联合体。 二、金融控股集团的法律特征 资本制度是现代企业制度的核心，资本参与是形成关联企业的主要基础和重 要方式。4 金融控股集团是金融企业、非金融企业通过资本或者业务等方面的联 3 例如，证券监管国际组织将金融控股集团定义为共同所有权下的任何公司群体，该群体中 的一个或多个公司从事相当规模的证券、银行、保险业务以及其他金融服务业务；欧洲委员 会将金融集团定义为主要在不同金融部门中提供银行、投资银行和保险等金融服务业务的公 司群体。 。施天涛：关联企业法律问题研究，法律出版社1 9 9 8 年版，第2 3 3 页。 系纽带而形成的企业群，在本质上是一种关联企业，是由以下因素决定的：一方 面，从金融控股集团的组织结构上看，金融控股集团绝大多数是采用母子公司形 式，母公司与子公司之间以及各子公司之间存在着法律上的联系。金融控股集团 各组成机构基本上采取股权控制与被控制的关系联系，而控股或者控制关系是判 断关联企业的标准。；另一方面，从金融控股集团的形成动因上看，影响其成立 的原因是多方面的，但其中金融控股集团形成的一个重要原因是充分利用集团各 成员的信息、业务、资金资源，实现企业经济利益的最大化。从节约成本角度考 虑，金融控股集团通过购并扩张规模，实现规模经济，通过多元化服务共用一 个销售平台和分摊信誉成本，实现范围经济：从创造收益角度看，通过集团各企 业实现业务、地区、销售上的互补，产生协同效应；从控制风险角度看，金融集 团进入多个业务领域，形成更加丰富的资产组合，利用不同资产的风险特性和收 益之间的低相关性，可以分散风险，降低收益波动的幅度。6 金融控股集团在实 现上述经济目标的过程中，集团各企业之间必须加强联系，通过经营信息共享机 制、业务融合、资金互补等手段拓展市场空问，从而使其关联企业性质更加明显。 金融控股集团是一种以金融企业为主的企业联合体，具有以下法律特征： ( 一) 提供多元化的金融产品 金融业务按照业务性质主要包括银行业务、证券业务和保险业务，金融控股 集团应当从事其中两种或者两种以上业务。除此以外，金融控股集团还可以从事 资信评级、不动产等非金融业务。 ( 二) 组织形式多样化 金融控股集团不是生产相同或者类似产品的公司之间的合并，也不是互相交 易的公司之间的合并，7 而是经营多种金融产品，业务多元化的金融机构，为了 形成规模效益而组成联合体。 金融控股集团是金融产业组织创新的一种表现形式，通过独立法人实体的资 j 吴越：企业集团法理研究，法律出版社2 0 0 3 年版第2 1 6 页。 6 魏建：金融集团的优势、劣势和挑战，载证券市场导报2 0 0 3 年第3 期。 j a m e sm a y c o c k ，f i n a n c i a lc o n g l o m e r a t e s ：t h en e wp h e n o m e n o n ，g o w e rp u b l i s h i n gc o m p a n y l i m i t e d ，1 9 8 6 ，p a g e l a 本和业务的联合或者在单个公司内部划分不同的业务部门而形成新的金融产业 组织，使不同性质的金融业务在一个集团内同时经营成为可能。因此，金融控股 集团的组织形式在实践中呈现多样化，主要包括单一法人型、银行母公司型、控 股公司型、销售协议型等。 ( 三) 集团内部成员之间存在关联关系 所谓关联关系是指企业在财务管理和经营决策中，如果一方有能力直接或者 间接控制、共同控制另一方或者对另一方施加影响，则双方就存在关联关系。8 金 融控股集团是基于范围经济和规模经济而形成的，为了提升集团市场竞争能力， 金融集团集团内部各成员之间必须通过信息共享机制来适应金融业务市场需求， 彼此之间必然形成关联关系。 ( 四) 金融控股集团可以降低信息搜集成本 由于信息本身具有可重复利用性，因而当集团子公司中的银行业务在向企业 提供贷款服务时，它所获得的有关企业的种种信息就可以在公司为企业提供投资 银行业务( 如承销企业股票或债券等) 时重复利用，这就节约了信息的搜集成本。 三、金融控股集团发展的理论与实践 ( 一) 金融深化理论是金融控股集团发展的理论基础 2 0 世纪后期金融国际金融市场发生的革命性变化之一，是银行业与其他金 融业务甚至其他非金融业务之间的传统界限或者监管界限正变得模糊甚至消失， 。金融混业的迅猛发展成为一股不可阻挡的潮流。 为了从理论上诠释金融混业发展的原因和动力，学者提出了金融深化理论。 该理论认为：金融发展应当包括金融资产增加、一金融机构扩张和金融市场深化等 内容，衡量金融发展程度的标准主要通过金融相关比率来衡量；就某一国的金融 8 施天涛：关联企业法律问题研究，法律出版社1 9 9 8 年版第5 页。 9 s e ep e t e rj f e r r a r a ，“i n t e r n a t i o nt r e n d si nt h ec o m b i n a t i o no fb a n k i n g ，s e c u r i t i e s ，a n d c o m m e r c e ”，c o t oj o u r n a l ，f a l l9 0 ，v o l ，i s s u e2 ，p a g e3 2 9 。 发展规划而言，可以具体分为下四个方面：一是确定金融发展目标；二是确定 其金融发展战略；三是通过金融经营体制安排实现金融制度变迁；四是选择金融 产业组织。发展中国家金融业发展迟缓的病结在于金融抑制政策，只有推行金融 深化战略，解除不必要的金融管制、开放金融市场和金融市场经营主体多元化， 才能使利率真实反映金融市场资金变动情况，从而实现市场机制决定生产资金的 供求变化和流向，便利资本的筹集和流动，促进经济发展。 金融深化理论强调了金融结构”和金融政策在经济发展中的重要地位，指出 金融分业经营格局下金融结构单一、资金流动条块分割、市场分散的局面违背了 金融市场发展规律，扩大整合金融机构的的经营范围，促进金融机构向金融控股 集团发展是金融业发展的必然趋势。 ( 二) 金融控股集团发展的实践 1 金融经营模式的变迁一一从分业到混业 ( 1 ) 分业经营的确立。所谓分业经营是指现代金融的三大领域即银行业、 证券业和保险业分开经营，它们的核心业务各不相同，互不交叉，组织机构分别 设立，互不隶属，相互独立。早期的金融业实际上不存在现代意义上的分业经营， 不同的金融机构业务上的差异是自然形成的，现代分业经营模式最早是在美国确 立。 1 9 0 8 年，美国国民银行开始设立证券附属机构来从事企业债券发行、股票 发行的承销业务以及其他业务，各州商业银行更是可以不受限制的经营所有证券 业务。2 0 世纪3 0 年代经济大萧条，使美国银行大量倒闭，公众对银行完全失去 信心，当时的舆论普遍认为，导致金融业信用危机的直接原因，很重要的一个方 面是银行进行了过多的风险投资业务( 买卖证券) 。而且，美国国会也注意到， 商业银行特别是联邦储备系统的会员银行都由于股市下跌而导致了资产状况严 ”金融结构是由各种金融1 具及其衍生产品和金融机构的形式、性质及其相对规模共同构成。 由丁各国具体国情的差异，金融结构随着时间而变化的方式在各国也不尽相同。( 雷蒙德w 戈德史密斯：金融机构与金融发展，上海三联二伟店、上海人民出版社1 9 9 5 年版，第9 8 页) 重恶化和损失，其部分原因是由于他们直接或者间接的卷入到交易和持有投机性 证券了。“在这种背景下，罗斯福总统下令着手对银行业的整顿，并通过立法对 金融机构的经营范围做出规制。在美国国会，参议员格拉斯和斯蒂格尔提出议案， 主张确立银行业同证券业相分离的制度，于是格拉斯一斯蒂格尔法( t h eg l a s s - - s t e a g a l la c t ) ( 即1 9 3 3 年银行法) 出台。该法禁止商业银行从事非银行 业务的条款主要有四条：1 第1 6 条规定联邦储备体系的成员银行的证券投资业 务范围仅限于联邦政府债券、市政债券以及其他特别许可的证券：2 第2 0 条规 定禁止国民银行、州银行及其附属子公司( 包括银行持股公司、银行控股集团的 非银行子公司和国民银行运营性子公司) 设立主要从事证券业务的附属机构；3 第2 l 条规定禁止任何接受存款的个人、公司、协会、信托等非银行金融机构从 事证券业务；4 第3 2 条规定禁止银行和证券经营机构高级职员或董事在对方交 叉任职。 格拉斯一斯蒂格尔法被学者普遍认为是金融业分业经营模式形成的主要 标志。该法案之后美国又相继颁布了1 9 3 4 年证券交易法、投资公司法、银 行持股公司法等法案逐渐强化和完善了分业经营的规定，形成了金融业分业经 营的法律制度框架，并成为二次世界大战之后许多国家重建金融体制的主要参考 体系。曾经效法实行分业经营的国家如英国、日本、韩国、加拿大、澳大利亚等。 我国2 0 世纪9 0 年代颁布实施的商业银行法、保险法、证券法和信托 法等都体现了金融分业经营理念。 ( 2 ) 混业经营的兴起。1 9 8 6 年1 0 月2 7 日，以英国政府推行金融“大爆炸” ( b i gb a n g ) 改革为标志拉开了混业经营的序幕，美、日、韩等国相继修改限制 金融业务的立法，新的混业经营兴起。混业经营是指商业银行业务、投资银行业 务以及其他投资性金融业务在不同程度范围上相融合的经营模式。”进入2 0 世纪 7 0 年代后，西方发达国家经济出现了“滞胀”现象，经济增长放缓迫使企业对 银行信贷资金的需求相对减少，这在客观上要求银行资金寻求新的利润增长点， 以满足其利润维持的需要。在企业融资方式上，间接融资由于成本高、手续烦琐， “哈威尔e 杰克逊、小爱德华l 西蒙斯：金融监管吴志攀等译，中国政法大学出版社2 0 0 3 年版第1 0 0 3 页。 “张艳：金融业混业经营的发展途狰研究，中国金融出版社2 0 0 3 年版，第8 页。 它们更愿意通过在资本市场上发行股票或者企业债券的直接融资方式募集资金， 企业融资“脱媒”现象对传统银行业而言是空前的挑战。与此同时，金融服务提 供者对规模经济、范围经济以及充分利用自身信息优势的追求欲望日趋强烈，金 融控股集团逐渐成为金融混业的主要载体。金融业的分与合，有其政治、经济、 文化的背景，各国都是根据其自身的具体状况来设计其金融制度结构。”就全球 范围来看，金融混业经营已经成为一种趋势。 ( 3 ) 金融经营模式变化的启示。制度选择是一种主观行为，金融业由分到 合，绝不是简单的“合久必分、分久必合“的逻辑演绎，而是有着深刻的经济和 社会背景。分业与混业经营作为制度本身优劣并不重要，关键的是选择哪种模式 更符合一个国家的金融业发展需要。“客观分析西方国家混业经营的演变过程， 我们可以发现，选择分业还是混业主要取决于经济运地中效率和安全的力量对 比。以美国严格分业制向新混业制的演变为例，在2 0 世纪3 0 年代经济危机背景 下，经济金融安全是政府管理金融业的首要目标，严格分业制度可以部分实现这 个目标。到2 0 世纪8 0 年代，金融国际化、自由化趋势不断加强，美国的金融业 特别是银行业面i 临来自英、日、德等国的激烈竞争，提高金融业的效率，增强竞 争力成为美国维持其经济金融核心地位的迫切需要。在这样的背景下，发展更能 提高效率、增强竞争力的金融控股集团是自然而然的了。 2 美国金融控股集团发展的实践 金融控股集团的发展、演变以美国最为典型。1 9 3 3 年格拉斯一斯蒂格尔 法第1 6 条、第2 l 条规定银行和证券机构不能直接经营对方的业务，第2 0 条 则规定联邦储备成员银行不可以把主营股票、公司债以及其他有价证券业的所有 任何形态的法人作为其关联公司，这就间接切断了银行业与证券业的联系。 1 9 5 6 年银行持股公司法和1 9 8 2 年高恩一圣洁曼法对银行进行保 险业务进行了很大的限制。但是，资本出于对混业优势的追求，创造了一种新的 机构一一银行控股公司。它本身不是一个银行或金融机构，只是一个银行处于母 ”吴弘：金融融台经营趋势及其制度对策，载商学前沿探索( 当代商学研究文集) ，上 海人民出版社2 0 0 4 年版，第1 9 5 页。 “刘定华著：金融法专题研究北京大学出版社2 0 0 2 年版1 1 5 页。 公司地位的控股集团，其子公司包括银行和其他金融业务，甚至包括非金融业务。 这一结构出现的主要动机在于工商企业对银行的渗透，为了规制这一行为，美国 1 9 5 6 年银行持股公司法及其1 9 7 0 年修正案规定：任何公司，只要( 1 ) 持 有银行2 5 以上由投票权的股份；( 2 ) 或者能以任何方式选任大部分银行董事； ( 3 ) 或者能对银行经营产生直接或间接的控制性影响，都视为银行控股公司， 一个工商企业一旦变成银行控股公司，就只能从事“与银行密切相关”的业务， 其他业务都必须在两年内剥离。换言之，一个控制银行的企业要么放弃银行业， 从事商业，要么一心一意地进行银行业务。这样，银行持股公司法就将金融 业和工商业隔离开来。银行持股公司法的出台存在两方面的意义，一是延续 了格拉斯一斯蒂格尔法的分业制度，使得工商业和金融业以及金融业内部的 银行、证券和保险部门不能在控股集团的名义下混营；但从另一个角度来看，该 法案正是在法律意义上确立了控股集团经营金融子公司的形式，建立了金融控股 子公司的雏形，同时，美联储对银行控股公司业务的弹性解释权力也为下一步银 行控股公司向其他金融业务扩展提供了空间。 1 9 9 5 年美国众议院银行委员会通过了金融服务竞争法( 即里奇法案) ， 建议以现有银行控股公司结构为基础，建立一个金融服务控股集团，从事全方位 的银行和证券服务。比起同一时期美国金融改革的其他法案，如路德维系提案( 主 张允许银行内部从事证券与保险业务) ，该法案一方面要求金融业的全面混业经 营；另一方面照顾了美国银行控股公司的传统，更重要的是坚持法律在银行控股 公司内部设立的防火墙和美联储对银行控股公司的伞状监管取代不合时宜的分 业监管制度，因此显得更加合理。1 9 9 9 年金融服务现代化法在里奇法案的 基础上，进一步允许金融控股集团进行银行、证券和保险的全方位服务，最终确 立了金融控股集团的混业模式。 金融控股集团不是凭空设计出来的，其来源于金融市场对混业经营规模和范 围优势的自发追求和金融监管法律根据这种追求的不断自我调整。1 9 9 9 年金 融服务现代化法不过是这种“混业一分业一新混业”金融经营形式的螺旋式上 升过程的必然产物。 3 我国金融控股集团发展的实践 在改革开放之前，由于我国采用的是高度集中的计划经济体制，整个经济活 动是以财政主导为特征的，金融既无发展的必要，也无发展的可能。1 9 8 8 年， 央行开始加强对金融市场的管理，对专门经营证券业务的证券公司建立审批制， 正式提出“实行银行业和证券业分业管理”。1 9 9 0 年，央行正式颁布证券公司 管理暂行办法，明确提出证券公司是专门经营证券业务的金融机构。此后的人 民银行法、商业银行法、证券法、保险法都针对金融经营者素质和金融 机构内部风险控制机制不完善，金融监管体制和监管水平还远未达到混业监管的 要求的状况，确立了分业经营、分业监管的原则，严格金融分业监管的基本制度。 虽然我国尚无对金融控股集团的明确法律定位，但一直以来存在以控股方式 组成的，含银行、证券及保险业务，甚至从事实业的企业集团。例如：以金融业 务为主体的光大集团，从事金融业务和实业的中信集团、深圳招商集团等。虽然 这些机构的存在与延续不具备明确的法律基础，但是从实际运行机制上看，这些 集团在法人内部治理机构和风险控制方面还是实行了较为严格的分业控制。这些 机构的存在从事实上证明了在我国金融分业经营、分业管理体制下，以控股集团 的形式从事跨行业经营有可行性。 就当前而言，我国实际存在的金融控股集团主要包括下列几种形态： ( 1 ) 以商业银行投资为主形成的金融控股集团。2 0 0 4 年商业银行法( 修 订) 第4 3 条规定：商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经 营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另 有规定的除外。其但书条款意味着国务院可以通过行政法规、政府决定等形式允 许商业银行从事信托投资和证券经营业务，投资于不动产、非银行金融机构和企 业，为金融控股集团从事多元化金融业务提供了可能。目前商业银行投资为主形 成的金融控股集团主要是商业银行通过在境外独资或者合资设立而成，其中比较 典型的是中国银行。 1 9 7 9 年，中国银行就在香港成立了中国建设财务( 香港) 有限公司，涉及 资本市场业务。以此为基础，1 9 9 8 年中行在英国注册了中国银行国际控股公司 ( 中银国际) ，后迁至香港，目前中国证监会已经批准中银国际在大陆注册，可 经营全部证券业务。1 9 9 9 年中行又和英国保诚集团合资成立资产管理公司和信 托公司，中国银行金融控股集团的架构已经展开。 ( 2 ) 以非银行金融机构投资为主形成的金融控股集团。该类金融控股集团 的特点是母公司是一家集团公司，全资或控股银行、证券、保险、信托及各种实 业公司，公司的经营范围涉及较广，业务庞杂。比较有代表性的有中信集团、平 安集团、光大集团等。 中信集团成立于1 9 7 9 年，以中国国际信托投资公司名义注册，其业务主要 集中于金融业、实业与其他服务业三大类。金融业是该公司的重点，其资产约占 公司总资产( 2 0 0 1 年底为4 3 2 6 3 6 亿元) 的8 1 ，控股或拥有的子公司涉及银行( 中 信实业银行、中信嘉华银行有限公司) 、证券( 中信证券) 、保险( 信诚人寿保险公 司) 。目前，中信公司酗为银行、证券、保险、信托等金融业务门类齐全的大型金 融集团。”2 0 0 2 年1 2 月5 日，中信控股有限责任公司正式成立，中信控股通过投 资和接受中信集团公司委托，管理集团所属金融类企业，公司接受中信集团的委 托，对中信旗下的金融类子公司行使股东权力。这些子公司包括：中信实业银行、 中信证券股份有限公司、中信信托投资有限责任公司、信诚人寿保险有限公司、 中信资产管理有限公司、中信期货经纪有限责任公司，以及在香港的中信国际金 融控股有限公司等。中信控股的成立，对中国金融控股集团的发展具有重要意义， 它在一定程度上表明监管部门对金融控股集团发展的支持态度。 ( 3 ) 以产业资本投资形成的金融控股集团。我国由产业资本投资形成的金 融控股集团发展较快。以山东电力集团为例，山东电力集团1 9 9 6 年开始投资金 融业，2 0 0 0 年7 月与鲁能集团出资1 8 亿组建山东鑫源控股有限公司，在商业银 行、证券公司、期货公司及基金管理公司均有投资，已初步形成了金融控股的架 构。再如海尔集团目前拥有全资的海尔财务公司，己对鞍山信托、青岛商业银行 控股，是长江证券的第一大股东，并与纽约人寿合资( 各占5 0 ) 建立了寿险公 司。此外，宝钢集团、招商局集团、万向、海尔集团、红塔集团、希望集团、华 能集团、东方国际集团、深圳国有资产投资管理公司等企业集团，都形成了至少 在两个金融领域同时投资的控股集团。 四金融控股集团监管及特点 ( 一) 金融控股集团监管的原因 ；资料来源：中信公司主页! b ；! ! ! ：! i ! i ! ：! ! ! ：! ! 。 金融控股集团在我国己客观存在，如果视而不见，监管措施的缺乏和金融监 管体制的滞后可能使金融控股集团的风险失控。”金融控股集团成立后，不仅要 面对各种金融业务所具有的一般风险，如市场风险、信用风险、操作风险和法律 风险等，还可能出现新的、整体性的特殊风险。金融控股集团面临的特殊风险使 分立监管模式下任何一个监管部门都无法完成对其进行法律监管的使命，因此金 融控股集团的特殊风险是构建金融集团监管制度的直接原因。金融控股集团面临 的特殊风险主要表现在： 1 利益冲突问题。在现代社会里，无论是实际的还是潜在的将自己利益置 于他人利益之上是一个非常普遍的现象。当一个市场经营者自身的潜在利益与其 客户的利益发生冲突时，以及市场经营者所代表的客户的利益与其所代表的第三 方的利益有冲突时，经营者可能不以其所代表的客户的利益最大化行动，这时利 益冲突风险就发生了。由于金融产品的本身的性质，利益冲突在金融业存在的情 形比其他行业多，金融控股集团的业务多样化，利益主体也更加多元化，就会存 在更多的利益冲突场合。设想金融控股集团某成员公司向客户建议某种投资工 具，而这个投资工具却又是该集团公司另一成员公司所承销的，怎么处理呢? 又 如，当金融控股集团同时对两个客户作咨询服务时，其中一个客户正准备对另一 个客户实行并购，那么金融机构该如何对涉及被收购股票的交易作公正的建议呢? 在这里问题的显示出金融机构提供的金融服务越多，利益冲突发生的可能性就越 大，被滥用的危险也就越高。金融控股集团兼营不同的金融业务j 一般拥有从事 商业银行、投资银行、保险等不同业务的子公司，这些子公司由于目标和竞争环 境等各不相同，有着不同的利益追求，金融控股集团利益冲突问题就具有了典型 生。 2 风险传递性问题。金融控股集团是由商业银行、投资银行和保险公司等 多种金融机构组成的有机整体。在这种组织体制下，如果一个子公可出现了财务 问题，例如丧失偿付能力或丧失流动性，其它的子公司由于已有的资金往来而被 迫救助，这样就可能引发新的流动性困难，从而影响集团整体的流动性，甚至因 “唐波主编：新编金融法学，北京大学出版社2 0 0 5 年版第3l 页。 此破产倒闭，这一过程就是风险传递，类似于“多米诺骨牌”效应。前几年，中 国光大国际信托投资公司的严重支付风险，导致整个光大集团的负债累累、苦不 堪言这一事实，即是典型例证。为了降低金融控股集团内的风险传递，对其监管 就显得非常有必要。 3 透明度问题。透明度是金融控股集团保持良好信誉的重要条件，它主要 涉及控股集团内部子公司和控股集团整体的财务状况、组织和管理结构的复杂程 度等。按照现代组织经济学的观点，金融控股集团成立的组织基础是委托一代理 关系，委托一代理关系广泛存在于金融控股集团的各个方面：母公司与子公司之 间、经理层与员工之间、公司与客户之间等。金融控股集团由于存在多层次的委 托一代理关系导致组织结构过于复杂，透明度下降。不透明的金融控股集团会对 金融监管者和那些希望评估金融控股集团真实风险状况的利益主体造成困难。 4 资本的重复使用问题。金融控股集团内部由于存在较为复杂的持股关系， 势必存在资本在集团内部的重复计算问题，所谓资本的重复计算是指同一资本被 用于两个或更多的法人实体以抵御风险。当母公司对子公司持股，而这部分股本 已经计入子公司的资产负债表时，就会发生资本的双重计算；当上述子公司又持 有集团内部另一个子公司的法定股权时，资本就会被三次重复计算。资本的这种 重复计算意味着，来自集团外部的资本被放大了。如果母公司通过发行债券或借 款等举债方式筹集资金，向子公司进行权益性投资，该子公司又向其他子公司投 资，将造成整个集团的财务杠杆比率过高，影响整个集团的安全。 ( 二) 金融控股集团监管的特点 1 法人分离原则。法人分离原则指金融控股集团内各个子公司分别是独立 的法人，即子公司具有独立的法人地位。集团的银行子公司和其他金融子公司之 间同属控股母公司的下属，相互之间没有直接的股权联系，这使得银行避免直接 暴露在非银行经营业务的风险之下。“法人分离便于监管者评估、监督和控制集 团内部非银行业务风险向银行的扩散，防止不同子公司之间的利益冲突。 “g a r y w h a l e n ，b a n k o r g a n i z a t i o n a l f o r ma n d t h e r i s ko f e x p a n d e d a c t i v i t i e s ，o f f i c eo f t h e c o m p t r o l l e ro ft h ec u r r e n c ye c o n o m i c sw o r k i n gp a p e r9 7 ，j a n u a r y1 9 9 7 。 2 重视对集团内部关联交易的监管。金融控股集团内金融风险传播的重要 途径之一是子公司之间的关联交易，即相互之间发生的资产和负债，比如银行用 流动性负债购买有价证券，证券的价格风险就会从证券交易部门扩散至银行部 门。因此，对金融控股集团的监管各国及国际组织都非常重视对集团内部关联交 易的监管。1 9 9 9 年7 月，巴塞尔委员会公布了集团内部交易与风险集中度原 则，对金融控股集团内部关联交易风险提出了原则性要求，以加强对金融控股 集团的监管。 3 强化金融控股集团信息披露要求。由于金融行业存在信息不对称现象， 外部主体( 包括国家监管机构和社会公众) 往往很难获得关于其监管和交易对象 的必要信息，而金融控股集团因集团复杂的组织结构和股权关系、广泛的业务和 地域分布等更是加剧了这种不对称性。因此，各国对金融控股集团监管都十分重 视其信息披露问题，并根据其业务融合的特征建立更严格的披露规则。 4 监管机构之间必须加强协调与合作。金融控股集团通常是由从事两种以 上金融服务的实体所组成的，它往往同时受到两个以上监管者的监管。无论是单 一监管体制下的某个监管部门，还是多头监管体制下某一个监管者，单靠自身的 力量是无法完成对金融控股集团的监管任务的。例如，由于银行、证券、保险等 部门在业务经营和风险管理上具有不同的特点，各监管机构对它们的资本构成、 资产负债衡量以及资本充足比率要求就存在着一定的差异，这样就使得金融控股 集团整体资本充足性的衡量与评估面临操作困难，各监管机构之间必须通过开展 广泛的协作才可以实现监管目的。 第二章金融控股集团监管协调制度的必要性 一、金融控股集团监管协调的理论分析 ( 一) 金融控股集团监管协调的经济分析 1 金融机构脆弱性假说 金融业是高风险的行业，其本身十分的脆弱。这种脆弱表现在两个方面，一 方面金融市场的脆弱性，另一方面，金融机构本身也很脆弱。金融机构的脆弱性 表现在金融机构是高负债经营，金融机构自身资本只是带有象征性的。由