（宪法学与行政法学专业论文）行政机关解决纠纷制度的整合研究.pdf

i 摘摘 要要 人类社会发展的历史和现实表明，纠纷的存在是常态，而有纠纷必有相应 的纠纷解决机制。在社会纠纷日益多元化的当今社会，单一的诉讼解纷机制已 经难以满足当事人对纠纷解决的效益、效果等方面的要求。于是，替代性纠纷 解决机制走进了人们的视野。仲裁、人民调解、行政调处、行业调解等日益成 为人们关注和乐于采用的纠纷解决方式。而行政机关的纠纷解决机制由于具有 其独特的优势而被国家、社会和当事人所青睐。在我国，行政机关解决纠纷的 具体制度有行政调解、行政裁决、行政仲裁、行政复议、行政信访等，但由于 具体制度的不够完善以及各具体制度之间的或相互分割、各自为政，或相互交 织、混为一谈等原因，其功能优势没能得到充分的发挥。所以，在当前社会纠 纷日益复杂，新型纠纷层出不穷以及构建和谐社会成为时代主题的背景下，如 何通过合理的制度安排最大限度的发挥行政机关解决纠纷制度的功能是我们亟 需解决的。 当前，理论界对于行政机关解决纠纷制度的研究一般是立足于各具体制度 而进行的，对各种具体制度之间的衔接鲜有涉及。而要充分发挥行政机关解决 纠纷制度解决社会纠纷和稳定社会秩序等功能，对现有的相关制度进行整合， 使之成为有机联系、相互补充、相互协调的统一体系是至关重要的环节，这也 是本文试图进行的探索。 本文从行政机关解决纠纷制度的一般理论出发，通过对它的生成、特征、 功能优势及职能的论述，认识它存在以及其职能从行政管理向中立裁判转变的 必要性。在对我国现有的行政机关纠纷解决制度的梳理以及借鉴域外相关制度 的基础上，对我国行政机关解决纠纷制度的整合从实体和程序两个方面提出了 一些建议：在实体方面，构建以行政调解为前置程序、以行政裁决和行政复议 为主线、以行政信访为补充的解纷体系；在程序方面，在统一基本的原则和规 则的前提下，由各具体制度根据自身的特点制定具体的规则。 将各具体制度看作一个联系的整体，通过对各具体制度的整合使其成为一 个协调有序、衔接有力的完整体系对于行政机关解决纠纷制度的完善以及功能 的充分发挥至关重要。行政机关解决纠纷制度的完善是一个系统的工程。在现 ii 阶段，需要我们在尊重现有的制度框架和人们对于纠纷解决的习惯的基础上， 循序渐进的推进，使其真正成为“解决纠纷”的制度。本文所做的一些探索还 存在许多粗糙之处，但期望能对行政机关解决纠纷制度的有效整合和有序运行 有些微帮助。 关键词： 关键词：纠纷解决；行政裁决；行政调解；信访；整合 iii abstract the development of human society and the reality shows that the disputes always exist; therefore, the corresponding resolution mechanism is needed. in modern society, the disputes become more diverse, the lawsuit dispute resolution mechanism can not meet the clients requirement of the effectiveness and the result. so the alternative dispute resolution mechanism comes into being. arbitration, peoples mediation, administrative mediation and conciliation are the popular choices for the people to resolve the disputes. the dispute resolution mechanism is well accepted by the nations, society and clients because of their unique advantages. in our country, the dispute resolution system of the administrative organ compromises administrative mediation, administrative adjudication, administrative arbitration, administrative reconsideration, petitions and coordination and so on, because some specific systems are not perfect and some of them are separated from each other or messed up with each other, the advantages of them are not fully displayed. in the epoch when the social disputes are becoming more and more complicated and new disputes are emerging, at the same time, the theme of the times is “to build a harmonious society”, the main problem is how to maximize the functions of the administrative dispute resolution mechanism through reasonable arrangement of the system. nowadays, theorists research on the administrative dispute resolution mechanism is based on the specific systems, but the relationship between the specific systems is rarely referred. to fully display the functions of resolving disputes and stabilizing the society of the administrative dispute resolution mechanism and to integrate the existing dispute resolution system to make them a correlated and complementary system are the important links, they are also the points this paper will discuss. based on the general theories of the administrative dispute resolution mechanism, this paper discusses the existence and the functions of the administrative dispute resolution mechanism and the necessity of the convention of the administrations iv function from the public management to the arbitration through the illustration of the formation, characteristics, advantages and functions of the administrative dispute resolution mechanism. on the ground of the classification of the relative dispute resolution systems of our countrys administrative organs and the referring to the relative foreign institutions, i put forward some suggestions from the aspects of the entity and procedure of our countrys integration of the administrative dispute resolution mechanism: first, from the entity aspect, we should a dispute resolution system that employs the administrative mediation as the pre-built procedure, the administrative adjudication and administrative review as the main line and the administrative petition as the supplementation; second, from the procedure aspect, we should make specific rules according to the characteristics of specific systems under the premise of the basic principles and rules. regarding the specific systems as a whole, and thus integrating all the systems to make them a coordinated and complete system is essential to the perfection and the full display of the administrative dispute resolution mechanism. the perfection of the administrative dispute resolution mechanism is a systemic project. at the present stage, all we should do is to carry forward this system step by step, gradually make it a system “to resolve the disputes” and fully display its functions while take into consideration of the existing institutional framework and peoples habit of resolving the disputes. i hope this paper will be of some help to the integration and the operation of the administrative dispute resolution mechanism in spite of the possible demerits existing in it. key words: dispute resolution; administrative adjudication; administrative mediation; petitions and coordination; integration 引 言 1 引引 言言 （一）历史背景 （一）历史背景 替代性纠纷解决方式的概念起源于 20 世纪的美国。从 19 世纪末期开始， 西方由自由资本主义进入了垄断资本主义。垄断资本主义的出现使得旧的利益 结构急剧变动，新的利益结构正在形成，各种社会矛盾趋于激化，社会问题日 益严重，国家不能对社会经济生活进行广泛的干预，于是，劳工法、社会保障 法、环境保护法、公共交通法等社会立法不断制定出来，法律的社会化成为时 代潮流。 这一时期，因国家干预社会经济生活而形成的纠纷就有如下特点：其 一，数量极为庞大；其二，所涉领域专业性较强；其三，需得到及时解决；其 四，解决成本需相当低廉。 “诉讼爆炸”使法院难以负荷如此大的诉讼量，加之 高昂的诉讼费用、繁复的诉讼程序、法院解决新型纠纷能力的缺乏等，使得人 们将眼光投向了诉讼外纠纷解决方式。所以说，社会现实的客观需求催生了诉 讼外的纠纷解决方式。而行政机关处理行政事务的专业性、综合性以及迅捷的 特点使得行政机关解决纠纷制度成为诉讼外纠纷解决机制的关键与重点。 在我国，行政机关纠纷解决权的获得也是源于社会现实的需要。在上世纪 80 年代中后期,经济的快速发展使得公民对知识产权的保护意识、 自然资源的利 用意识以及其他权利的保护意识逐渐增强，许多新的社会关系开始形成。在这 些新的社会关系领域发生了许多新型的纠纷，但这些纠纷却是司法机关不甚熟 悉的，因此司法机关往往在纠纷处理的效果和效率上开始不堪重负。于是，赋 予相应的行政机关解决纠纷的权力，利用其处理相关事务的专门知识解决纠纷 势在必行。进入 21 世纪，我国社会转型时期的矛盾与冲突表现得愈来愈明显， 知识产权、自然资源利用、劳资关系、安全生产、环境保护、物业管理、道路 交通安全等领域的纠纷层出不穷。这些纠纷具有专业性强、发生率高、与人民 的基本生活息息相关、需要快速有效解决等特点。另一方面，社会主义和谐社 会的构建要求各类纠纷能得到及时有效的解决以维护安定团结的社会秩序。这 些都决定了国家必须在诉讼之外发展有效的纠纷解决方式，以满足保障当事人 张文显著： 二十世纪西方哲学思潮研究 ，法律出版社 2006 年版，第 96 页。 行政机关解决纠纷机制的整合研究 2 利益、维护社会稳定的需求。 （二）研究现状（二）研究现状 纠纷，是指社会主体间的一种利益对抗状态，是由于当事人基于某种原因 对现在状态不满并要求进行变更而产生的。纠纷作为社会的一种正常存在，无 法消灭却可以减少。减少纠纷就需建立一套有效和有序的纠纷解决机制。诉讼 和诉讼外的纠纷解决方式是这一套纠纷解决机制并行不悖却又需相互衔接的两 个方面。诉讼外的纠纷解决方式，或称替代性的纠纷解决方式（alternative dispute resolution，简称 adr） 。这一概念起源于美国，最初是指 20 世纪逐步 发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式的总称，现在已引申为对世界各国普遍存 在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决方式或机制的总称。 在我国，诉讼外的纠纷解决方法虽然历史悠久，但在上世纪末才得到学界 重视和研究。上世纪末至今，司法所遇到的困境以及诉讼外纠纷解决方法的优 势使得诉讼外纠纷解决机制成为学者们研究的热点。比如，范愉教授对诉讼外 纠纷解决机制进行了理论和实务方面的研究，先后出版了一系列的研究成果。 行政机关解决纠纷制度作为诉讼外纠纷解决机制的关键构成部分更是得到了学 界和实务界的持续关注和比较深入的研究。就研究内容而言，主要涵盖行政机 关解决纠纷制度的基本理论、具体制度、比较研究、改革完善等方面。 行政机关解决纠纷制度的基本理论的研究包括概念、起源与发展、行为性 质等方面。对行政机关解决纠纷制度的具体形态的研究涉及行政裁决、行政仲 裁、行政调解、行政复议、信访各具体制度，且一般都是就各具体制度自身存 在的问题及改进进行。行政机关解决纠纷的比较研究也是一个重要的方面，主 要有英国的行政裁判所制度、美国的行政法官制度、日本的行政争诉制度、法 国的调解专员制度等。对于这些域外制度，有主张直接移植的，也有主张根据 我国的制度现状予以借鉴的。对于行政机关解决纠纷制度的改革完善，大多都 是通过对具体制度的改革完善的研究来进行的。此外，学者们从行政机关解决 纠纷的基本原则、程序建设、比较借鉴、与诉讼的衔接等方面进行了比较深入 范愉著： 非诉讼纠纷解决机制研究 ，中国人民大学出版社，2000 年版，第 9 页。 相关的著作有： 非诉讼纠纷解决机制研究 ，中国人民大学出版社 2000 年版； 非诉讼程序教程 ，中国 人民大学出版社 2002 年版； adr 原理与实务 ，厦门大学出版社 2005 年版； 多元化纠纷解决机制 ，厦 门大学出版社 2005 年版； 纠纷解决的理论与实践 ，清华大学出版社 2007 年版。 引 言 3 的研究，对行政机关解决纠纷制度的构建提出了许多建议。 近几年，由于中央提出构建和谐社会和服务型政府，学界多将行政机关解 决纠纷制度置于和谐社会和服务型政府的视域下进行研究。 而对于各具体制度的整合研究，学界的研究相对较少。 在实务中，笔者所 获得的信息中，只有厦门市在 2008 年 4 月份建立了推进行政机关解决纠纷制度 建设联席会议制度。 （四）问题的提出（四）问题的提出 当下，我国处于社会转型的特殊历史时期，且这个转型期还将持续很长一 段时间。在一元的社会结构向多元化的社会结构转变过程中，社会主体的多元 化将导致利益的多元化，加之社会主体权利意识的日渐增强，令社会纠纷日益 增多，且纠纷的形式将日益复杂。以一个怎样的纠纷解决机制来应对日益纷繁 复杂的纠纷以实现社会的和谐与安定成为理论界和实务界都亟需解决的问题。 司法因其自身难以克服的局限性使得诉讼这一纠纷解决方式并不能成为万全之 策。但行政机关解决纠纷机制因“直接、快捷、专业性强、成本较低”等优点 被国家、社会、当事人日益青睐得同时，其自身的优势效能并没能得到充分的 发挥。 我国行政机关解决纠纷制度有行政调解、行政裁决、行政仲裁、行政复议、 行政信访等多种形态。虽然每个具体制度都存在这样或那样的问题，但都有解 决纠纷的功能。但现实中为什么一个纠纷历经一级一级的行政机关、多个纠纷 解决方式都无法解决呢？问题可能存在于具体的纠纷解决制度，因为每个解决 纠纷的具体制度都不够完善。也可能或者更可能是因为这样的原因：各个解决 如何兵主编的和谐社会与纠纷解决机制 ，北京大学出版社 2007 年版，吴卫军、樊斌等著： 现状与 走向：和谐社会视野中的纠纷解决机制 ，中国检察院出版社 2006 年版。 笔者选择中国期刊全文数据库 、 中国优秀硕士论文全文数据库 、 中国博士论文全文数据库以及 中国重要会议论文全文数据库 ，分别以“纠纷解决机制的协调” 、 “纠纷解决机制的整合”为题名，搜 索 2000-2009 年所有文章，共搜索到 5 篇文章,其中中国期刊全文数据库4 篇：廖永安： 诉讼内外纠 纷解决机制的协调与整合 ；肖晖： 论司法改革与非正式纠纷解决机制的协调 ；柯阳友、高玉珍： 诉讼 内外纠纷解决机制的分流、 协调与整合 ； 张倩：纠纷解决机制的整合性研究初探一个比较法的视角 ； 中国优秀硕士论文全文数据库1 篇： 替代性纠纷解决机制整合完善研究 。 该联席会议的主要任务是推动和指导全市行政机关解决纠纷制度的建设；研究、协调解决全市行政机关 解决纠纷制度建设工作中的困难和问题，提出相应的对策、措施；加强各级各有关 部门之间的沟通和协 调，保持信息交流渠道的畅通。 行政机关解决纠纷机制的整合研究 4 纠纷的具体制度之间没有协调好或各自为战、相互分割，或交织运行、混为一 谈，你不承认我的调解、我不理会你的裁决。反观学界的研究，鲜有对行政机 关解决纠纷制度的内部协调进行研究的。行政机关解决纠纷制度处于一个内容 相当丰富、但缺乏体系与沟通衔接的状态。笔者试图通过对我国现行的行政机 关解决纠纷的各具体制度进行一定的梳理，并在对域外制度的介绍分析与借鉴 的基础上，挖掘行政机关解决纠纷制度在实际运作过程中所陷入的困境以及陷 入困境的原因，对行政机关解决纠纷制度的完善整合提出些许建议。以期对我 国行政机关解决纠纷制度的构建献一己之力。 （四）文章的结构安排（四）文章的结构安排 1、基本概念的界定 学者们对“行政机关解决纠纷制度”的表述不尽相同，即使是相关的法律 法规也没有统一的表述。 范愉教授在纠纷解决的理论与实践一书中用的是“行政性纠纷解决机 制”的概念，它是指国家的行政机关（包括地方政府）或准行政机关所设或附 设的非诉讼纠纷解决程序，包括行政申诉、行政调解、行政裁决等基本形式。 处理的纠纷包括民事纠纷和行政争议。 沈恒斌教授主编的多元化纠纷解决机制原理与实务一书中采用的是“行 政处理”的概念。认为行政处理有广义和狭义两种：广义的行政处理是指有纠 纷处理权的行政机关对行政纠纷和民事纠纷进行处理的行为，狭义的行政处理 则是指有纠纷处理权的行政机关对特定民事纠纷进行处理的行为。 二者的不同 之处在于纠纷处理的对象不同。 也有学者认为“行政调处”一词能以简单明了的逻辑方法揭示纠纷行政解 决机制的内涵及其所具有的本质属性。 因为非诉讼纠纷解决机制也称“adr” ， 许多学者也将行政机关解决纠纷制度称之为“行政性 adr” 。 上述概念尽管表述不一但所表达的基本内涵基本一样，即指有纠纷处理权 如最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见使用的是“行政 调处” ，而厦门市人民代表大会关于完善多元化纠纷解决机制的决定则用的是“行政处理” 。 范愉著： 纠纷解决的理论与实践 ，清华大学出版社 2007 年版，第 259 页。 沈恒斌主编： 多元化纠纷解决机制原理与实务 ，厦门大学出版社 2005 年，第 217 页。 朱最新： 社会转型中的行政调处制度 ， 现代法学2007年第4期,第33页。 徐卫： 行政性 adr 论纲 ，载西南政法大学学报2005 年第 8 期。 引 言 5 的国家行政机关所设的一种非诉讼纠纷处理程序，区别在于对纠纷的范围界定 有差异。 笔者使用的“行政机关解决纠纷制度” ，其内涵与上文所述并无异处，只是 强调纠纷解决的主体是行政机关。能很清楚地表明：首先这是非诉讼的纠纷解 决机制；其次是解决纠纷的主体是行政机关。针对“行政机关解决纠纷制度” ， 笔者对以下三个基本概念进行一定的说明： （1）行政机关 行政机关是指依宪法或组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机 关。 而就我国相关法律规范除将纠纷解决权赋予行政机关外，还规定了许多准 行政机关也有纠纷解决权，如消费者协会有权对消费者纠纷进行解决。 （2）纠纷 基于审判外纠纷解决机关的一个基准是处理的对象是个人或私人团体间的 纠纷等原因，许多学者将作为诉讼外纠纷解决方式之一的行政机关解决纠纷机 制界定为“国家行政机关对特定民事纠纷进行处理的权力” 。即行政机关解决纠 纷制度之“纠纷”专指民事纠纷。但鉴于行政机关解决纠纷制度的实际情况， 本文的纠纷包括民事纠纷和行政纠纷。 （3）机制与制度 机制与制度是两个内涵不同的概念， “机制”泛指一个工作系统的组织或部 分之间相互作用的过程和方式。 在社会科学领域， “机制”主要是从整体动态 的观点出发，探讨建立、健全和完善集体的认识方法，是指“本身由各组成部 分构成，并且这些组成部分彼此之间存在着有机联系的一种自我调节、自我实 现的复杂系统。 ” 所以，机制是一个实然的、动态的、整体的概念。 “制度”是 指，用规则或通过规则表述的，作为法律关系主体的人决定或采取一定行为的 根据，是静态的规范。 事实上，机制不可能脱离制度存在，因为法律机制需以法律制度为载体， 法律制度是法律机制的核心内容。所以本文虽以“行政机关解决纠纷制度”为 姜明安主编： 行政法与行政诉讼法 ，北京大学出版社，高等教育出版社 2005 年版，第 117 页。 由于消费者协会挂靠在工商行政管理局之下，可以把它看作“准行政机关”性质的机构，其对消费者纠 纷的解决可以纳入行政机关解决纠纷制度。 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编： 现代汉语词典 ，2002 年增补本，第 583 页。 行政机关解决纠纷机制的整合研究 6 题，但必须以具体的制度为核心内容，同时，也对各具体的纠纷机制在实际操 作过程中的具体运行情况予以关注，以此来促进行政机关解决纠纷制度的整体 性完善。 2、文章的结构安排 本文在导论部分对行政机关解决纠纷制度产生的历史背景以及我国的研究 现状进行了简要的介绍，对提出问题和基本概念进行了必要的说明和限定。对 于正文部分，笔者对结构做了如下安排： 第一部分，行政机关解决纠纷制度概述。对行政机关解决纠纷制度的生成、 特征、功能优势及职能定位进行了一定的论述。通过对上述方面的论述，认识 行政机关解决纠纷制度存在的必要性以及行政机关解决纠纷制度的职能从行政 管理到中立裁判转变的必要性。 第二部分，行政机关解决纠纷制度的比较观察。本部分分别对美国、英国、 法国、日本的相关制度进行了介绍分析。希望在充分认识这些国家的相关制度 的基础上，对我国行政机关解决纠纷制度的整合有所启发和借鉴。 第三部分，我国现行行政机关解决纠纷制度的梳理。本部分通过对我国现 行的各具体制度的梳理，挖掘我国行政机关解决纠纷制度难以有效运行的原因， 从而为行政机关解决纠纷制度应如何整合提供思路。 第四部分，行政机关解决纠纷制度的整合，也是本文的核心部分。这部分 首先介绍了我国行政机关解决纠纷制度整合的时代背景，然后从整合的原则出 发，从实体和程序两个方面对行政机关解决纠纷制度的整合提出了自己的建议。 周林： 论法律行为的逻辑运行机制 ， 法律科学1999 年第 4 期，第 39 页。 二、行政机关解决纠纷制度的比较观察 7 一、行政机关解决纠纷制度概述一、行政机关解决纠纷制度概述 （一）行政机关解决纠纷制度的生成 （一）行政机关解决纠纷制度的生成 纠纷存在的客观性以及对社会秩序稳定性的要求使得纠纷的解决成为我们 必须面对的课题。特别是在现代法治国家，纠纷解决机制是社会稳定和发展不 可或缺的上层建筑之一。随着人类智识的开启，出现了一些解决纠纷的机构和 人员，通过此种设置，将人们生活中产生的矛盾和冲突导入秩序之中，依照一 定的程序予以解决。这就是为什么有社会就有纠纷，而有纠纷就有纠纷的解决 制度的缘由所在。 在国家和法院产生之前，人们一般通过私力救济和社会型救 济来解决矛盾。随着社会的发展，国家的产生，即产生了由国家机关居中裁判 的公力救济，而私力救济向公力救济转变的标志就是法院和诉讼制度的产生。 诉讼制度产生后，因其以国家强制力为后盾，解纷行为更具公信力和有效性， 而成为解决纠纷的主力。但对于审判机关和法官而言，严格遵守法律的实体性 和程序性规定是其解决纠纷的必要条件。这就导致：一方面，纠纷处理过程及 结果的僵硬化；另一方面，随着社会的发展，纠纷的增加，法院难以承受超负 荷的诉讼压力。于是，诉讼制度的这一局限性为诉讼外的纠纷解决机制的产生 提供了空间。作为诉讼外纠纷解决机制的重要组成部分的行政机关解决纠纷制 度亦得到了一定的重视和发展。 在西方国家，行政机关解决纠纷的方式一出现就遭到质疑，许多学者基于 三权分立的原则质疑其正当性。因为根据资本主义国家的分权理论，立法权、 司法权、行政权分别由议会、法院和行政机关行使，它们各司其职，各种职能 相应的机关来行使。所以，当行政机关有了解决纠纷的权力时，便遭到维护传 统的分权理论的学者的质疑甚至反对。即使如此，但基于诉讼数量的增加、诉 讼解决纠纷机制的功能局限以及行政机关解决纠纷制度的功能优势等的考虑， 许多国家仍设置了行政机关解决纠纷制度，而它也确实在纠纷的解决上也扮演 着越来越重要的角色。虽然，对行政机关解决纠纷制度正当性的质疑从未停止， 但对其存在的正当性以及如何防止行政权的膨胀与扩张不是只靠法律能解决 张树义著： 中国社会结构变迁的法学透视行政法学背景分析 ，中国政法大学出 2002 年版，第 行政机关解决纠纷机制的整合研究 8 的，而是要从政治等层面进行综合考虑。特别在我国当前处于社会转型期，社 会矛盾和纠纷多发，更不能因噎厌食，而应从现实出发，充分发挥行政机关解 决纠纷制度的解决纠纷的功能，整合资源，克服缺陷，发挥优势，构建协调、 有序的行政机关解决纠纷制度，以确保纠纷的有效及时解决。 （二）行政机关解决纠纷制度的特征（二）行政机关解决纠纷制度的特征 1、解纷主体的专门性和独立性 在行政机关解决纠纷制度中居中裁判的是行政机关。行政机关在行政执法 过程中积累了专门的知识和经验，且熟悉法律、政策，能熟练地运用这些知识 经验解决社会纠纷。这也是行政机关获得纠纷解决权的一个重要原因。在很多 国家，行政机关都拥有一定的司法权，如英国的行政裁判所，美国的行政法官 和独立控制机构，法国的调解专员。而这些解纷机关拥有的共同点是都具有独 立性和专门性，如美国的行政法官要求具有相应的专业知识，精通专门的法律 知识，熟悉相关的行政政策。 我国没有专门的行政解纷机构，解决纠纷的行政机关根据不同的解纷制度 可以分为以下几类： （1）行使行政裁决权的行政机关一般为行政执法机构； （2） 拥有行政复议权的是原行政机关或上级行政机关； （3）行使行政仲裁权的一般 是专门机构，如劳动争议仲裁委员会、人事争议仲裁委员会、农村土地承包经 营权纠纷仲裁委员会；另外就是根据相关法律规定的行政机关或机构解决，如 商标法规定商标评审委员会负责处理商标争议事务， 民间纠纷处理办法 规定，基层人民政府对各类民间纠纷有裁决权。 从这些解纷机关的设置可以看出它们大部分是行政机关的内设机构或属于 行政机关主管，独立性和专门性都不强，其裁判的难免受到行政机关的干涉， 裁判的中立性、公正性难以保障。这也是我国行政机关解决纠纷制度需要改革 的。 2、解纷程序的司法性和灵活性 行政机关解决纠纷是一种行使司法权的行为，而司法活动要遵循严格的程 序要求，因为这样才能保证裁判者的中立性、裁判的公正性。为了保障行政机 关解决纠纷行为的公正性，大多数国家都为其设置了司法性的程序，并遵守司 261-262 页。 二、行政机关解决纠纷制度的比较观察 9 法程序的一些基本原则。如英国的行政裁判所的程序和法院一样，采取对抗式， 且一切行政裁判所得活动必须以公开、公平、无偏私三原则为指导。 尽管行政机关解决纠纷行为的性质要遵循必要的程序规则，但是，另一方 面行政机关解决纠纷的高效性和便捷性要求其程序应较诉讼简便，具有一定的 灵活性。所以行政机关解决纠纷的程序兼具司法性和灵活性。 3、解纷范围的特定性 与法院的司法权适用于一切类型的社会纠纷不同，行政机关的解纷并不及 于所有的纠纷类型。在大陆法系国家，行政解纷主体仅仅拥有裁决行政纠纷的 权力，如法国的调解专员。在英美法系国家，行政解纷主体不仅有权裁决行政 纠纷，还有权裁决民事纠纷，美国的行政解纷主体还有权对轻微的刑事纠纷进 行裁决。在我国，行政机关的解纷范围限于民事纠纷和行政纠纷，且不同的解 纷形态有不同的解纷范围。如行政复议制度专门解决行政纠纷，行政裁决制度、 行政调解制度主要解决民事纠纷，行政仲裁解决劳动争议、人事争议和农村土 地承包经营权纠纷。 应当注意的是，行政机关解决纠纷的范围并不是及于所有的民事纠纷和行 政纠纷。一般而言，在授予行政机关纠纷解决权的法律规范中都会对行政机关 解决纠纷制度的适用范围进行一定的限制。如我国的行政复议法就用列举 和排除的方法确定其适用范围。 4、解纷结果的可诉性 大多数国家都规定了对行政机关解决纠纷制度的救济制度，遵循司法最终 原则，对纠纷的处理结果不服的都可以诉诸法院。如英国 1971 年修改的行政 裁判所和调查法规定，当事人不服裁判所的裁判，一般都能就行政裁判所的 裁决中的法律问题向高等法院上诉，对于其中未规定可以向法院上诉的，其他 法律还可以规定这种途径。 另外，我国的行政机关解决纠纷制度还具有解纷方式的多样性的特征。在 英国和美国，对民事纠纷和行政纠纷的解决均采取行政裁判的方式。而我国针 对不同的纠纷有不同的解纷方式，如对民事纠纷根据相关的法律法规可以采取 行政调解、行政裁决、行政仲裁等方式解决；对行政纠纷的解决方式比较固定， 为行政复议。 行政机关解决纠纷机制的整合研究 10 （三）行政机关解决纠纷制度的功能优势及职能定位（三）行政机关解决纠纷制度的功能优势及职能定位 1、行政机关解决纠纷制度的功能优势 王名扬老师在英国行政法中将行政裁判所设立的理由总结为五点：专 门知识；程序简便；灵活性；办案速度迅速费用低廉；符合社会立法需要。 这 种总结其实适用于所有的行政机关解决纠纷制度，也是行政机关解决纠纷制度 的功能优势所在。 第一，行政机关具有专门知识，便于解决特定类型的纠纷。随着社会的不 断发展，各种新型的社会纠纷亦层出不穷，如劳动纠纷、知识产权纠纷、环境 纠纷、医疗纠纷、资源权属纠纷等。这些纠纷往往与行政管理活动联系密切， 行政机关对这些纠纷的解决有自身的优势。一方面，由于这些纠纷一般在行政 管理活动中产生，行政机关对其特点以及其所涉及的专业知识、专业技术有更 为深刻的理解；另一方面，行政机关对这些纠纷相关的法律法规、行政规章较 为熟悉，能更快速地找到与纠纷相对应的法律依据，准确地适用法律。另外， 随着社会的发展，会出现许多新型的社会纠纷，而法律的滞后性使得这些纠纷 的解决没有相应的法律依据，这时候，行政机关可以运用其专业知识以及经验 对这类纠纷进行解决。 第二，程序简便、灵活，解决纠纷更加高效。如上文所说，与诉讼有严格 的程序要求不同，行政机关解决纠纷程序较为简便、灵活。行政机关的办案时 间较法院短，这也是纠纷当事人青睐行政机关解决纠纷制度的原因之一。 第三，纠纷当事人所需成本低廉。法院的程序是琐碎、缓慢、费用昂贵的。 因为法院实现的高标准的公正，当事人要为其付出更高的代价，诉讼费、 律师费等都是其必需的成本。而行政机关处理社会纠纷时，一般无需当事人聘 请律师介入案件，也无需其支付解纷的费用，其只用承担鉴定费、交通费等基 本的费用。这就大大减轻了当事人的经济负担，使纠纷得到经济的处理。 第四，促进行政管理和改革。法国的调解专员有一项权力称之为“促进行 政改革权” ，是指对于在受理案件过程中发现的普遍性的问题以及法律法规本身 的缺陷等，可以对行政改革提出意见。这也是行政机关解决纠纷的优势之一。 参见王名扬著： 英国行政法 ，中国政法大学出版社 1987 年版第 137 页。 二、行政机关解决纠纷制度的比较观察 11 因为行政机关在解决社会纠纷的过程中，可以将其发现的立法或执法的漏洞或 隐患及时反馈到行政机关并提出相应的意见。这便于不同的机关对相关问题采 取相应的对策，促进行政管理和行政改革。 另外，行政机关解决纠纷制度的解纷主体是行政机关，较其他非诉讼纠纷 解决机制的解纷主体更具权威性，纠纷当事人对处理结果更易于认可。 行政机关解决纠纷制度虽然具有上述诸多优势，而且很大一部分是相对于 诉讼制度的局限性而言的，但这并不是就此否定诉讼制度在纠纷解决中的重要 地位。在整个纠纷解决体系中，诉讼制度是核心的，是最后的防线。强调行政 机关解决纠纷制度的功能优势的出发点和目的在于明确其具有解决解决纠纷的 职能且在解决特定纠纷方面就有优势。 2、行政机关解决纠纷制度的职能定位 行政机关解决纠纷制度具有司法裁判和行政管理的两种基本职能。行政机 关解决纠纷制度产生的很大程度上是基于行政管理的需要，特别是在计划经济 时代，其是国家实现社会治理、干预经济生活、维护社会稳定的重要手段。这 在相关的法律条文中能得到印证。如商标法 、 专利法 、 森林法等法律 中都是以某一条款的形式规定了行政机关有权对平等民事主体的相关纠纷进行 裁决，行政裁决的相关规定是依附于其他法律的，而且这些规定一般都是实体 性的规定多，程序性的规定少。从这个情况看， 行政解纷行为在相当的程度上 附属于行政机关的行政活动，是行政管理的工具。另一方面，行政机关的解纷 行为具有司法性，其必须以中立性的裁判者角色裁判纠纷，履行中立裁判的职 能。那么行政机关解决纠纷制度该怎样平衡这本来应分别由行政机关和司法机 关行使的两种职能？ 从司法权和行政权所追求的价值分析，解决纠纷的行政机关作为纠纷的裁 判者，需要遵循一定的程序，公平、中立的解决社会纠纷，行政机关的裁判活 动必须遵循司法活动的基本价值，然而行政机关通常把效率作为活动的基本准 则。从而效率和公平之间必然会有冲突。那么兼具司法性和行政性的行政机关 解决纠纷制度该如何协调司法权所追求的公平价值和行政权所追求的效率价 值？ 从司法活动与行政活动所追求的价值看，一定程度的中立性相对于对良好 行政机关解决纠纷机制的整合研究 12 的性质管理秩序应该成为一个基础价值。 所以，中立裁判是其基本职能，行政 机关必须坚守基本的中立的立场，公平、公正地解决社会纠纷。行政机关解决 纠纷制度作为一种纠纷解决方式更应该将维护公正，保障纠纷当事人的合法权 益作为基本目标。而对行政管理的职能的行使应建立在中立裁判的基础上，因 为在公正之下，稳定自然而生。 参见张树义主编： 纠纷的行政解决机制研究以行政裁决为中心 ，中国政法大学出版社2006年版，第96页。 二、行政机关解决纠纷制度的比较观察 13 二、行政机关解决纠纷制度的比较观察二、行政机关解决纠纷制度的比较观察 作为一种具有普遍适用性的纠纷解决方式，行政机关解决纠纷的方式在与 各国国情相结合的基础上，形成了各具特色的行政机关解决纠纷制度。本部分 要介绍的几个国家，其行政机关解决纠纷制度体系化和制度化程度较高，且都 有自己的特色。 （一）英国行政裁判所制度（一）英国行政裁判所制度 在英国，法定的能够对行政活动可能造成的损害以及不满进行监督或救助 的主要行政机关包括原行政决定机关、上级行政机关和行政裁判所。 而行政裁 判所是其最具特色的制度，下面就对其进行一定的介绍。 1、行政裁判所的产生与发展 行政裁判所往往简称为裁判所。它是指在一般法院以外，由法律规定设立 用以解决行政上的争端，以及公民相互间某些和社会政策有密切联系的争端的 特别裁判机构。 严格地说，行政裁判所是 20 世纪的产物，但其历史可追溯到 17 世纪。1660 年，英国的一个法律授予关税和消费税委员以司法权力，以后授 土地税委员以司法权。1864 年，议会设立了铁路委员会，1873 年设立了铁路和 运河委员会，并授予它们解决相关争议、纠纷等方面的权力。但直到 19 世纪末， 由于受“根据法治的要求，法律问题的裁决即查明事实和适用特定法律规则或 原则是专属于法院的权力” 这种传统的法治观念的影响，英国的许多学者和民 众对于普通法院之外的司法有着非常强烈的痛恨情绪，所以行政裁判所的设立 遭到了普遍的反对。 20 世纪以后，资本主义进入到垄断资本主义阶段，经济快速发展的同时， 各种社会问题也不断涌现，纠纷日益增多，仅靠诉讼无法解决纷繁复杂的社会 纠纷，行政机关需在此时承担更多的社会责任。这就为行政裁判所的发展提供 了现实基础。1908 年的老年年金法设立地方年金委员会受理关于年金的争端。 1911 年的国民保险法规定，失业保险的争端由包括雇主代表和职工代表在内的 评判委员法院受理，不服时可向一个公断人上诉。第一次世界大战后，行政裁 张越编著： 英国行政法 ，中国政法大学出版社 2004 年版，第 599-602 页。 王名扬： 英国行政法 ，中国政法大学出版社 1987 年版，第 135 页。 英威廉韦德： 行政法 ，徐炳译，中国大百科全书出版社 1997 年版，第 619 页。 行政机关解决纠纷机制的整合研究 14 判所的数量增加，很多裁判所一般都处在部长的影响下。1929 年，为了回应舆 论界对行政裁判所合理性的质疑，政府任命一个委员会调查部长的权力。该委 员会于 1932 年提出报告，认为有特殊理由时可以设立行政裁判所，但必须符合 自然公正原则并采取保障措施，防止行政机关专横。 第二次世界大战之后，应发展福利国家和服务行政的需要，英国全面推行 社会安全计划。之后，政府执行社会立法所发生的争端尽量不由普通法院管辖， 大量设立行政裁判所受理这类案件，出现了所谓的“行政裁判所热” 。虽然行政 裁判所在发展过程中争议不断，但是其在行政管理过程中的地位却不可替代， 这不仅因其是应社会现实的需要而生的，更因为它具有不可替代的优越性。 2、行政裁判所的性质 英国行政界和法学界对行政裁判所的性质持有不同的看法。行政界认为行 政裁判所是行政机构的一部分，帮助完成行政任务，应受行政机关控制；法学 界认为行政裁判所应当成为司法机构的一部分，应按司法审判形式组织。同时， 行政裁判所自身也存在一系列的问题，比如：管辖不清；程序规范不规范等。 面对行政裁判所自身存在的问题和学界对行政裁判所的性质的争议，1955 年， 英国政府任命了以弗兰克斯为首的委员会进行专门的调查和研究。1957 年，弗 兰克斯委员会向议会提出报告，对行政裁判所的组织和程序等方面提出建议， 这些建议大部分为 1958 年制定的行政裁判所和