（经济法学专业论文）国家助学贷款制度的法学考量.pdf

武汉理：l ：大学硕士学位论文 捅要 高校进行收费体制改革后，学费成为了贫困学生家庭的沉重负担。为了保 障教育机会的平等，实现教育的社会效益，弥补市场在教育资源配置上的不足， 国家助学贷款制度应运而生。该制度诞生至今，国家虽然出台了一些相关政策， 但仍然存在着一些问题。为了解决该制度现存的问题，本文提出必须将其纳入 到法律框架下，明确国家助学贷款各方主体的权利、义务和责任等问题。本文 分四部分。 第一部分是国家助学贷款制度的概述。介绍了国家助学贷款现行制度，用 数据说明了国家助学贷款制度实施的积极效用，并指出其存在的问题，通过分 析认为产生问题的原因是责任制度缺失、信用机制缺乏、政策性和商业性矛盾。 第二部分是对国家助学贷款现行制度的法学审视。首先是国家助学贷款制 度的性质分析。提出国家助学贷款制度是一个由双重性质的法律关系构成的、 涉及多方主体两两之间对应的权利义务综合体系：政府为了实现高等教育的平 等而对高等教育进行宏观调控；学生、银行和高校作为平等主体，形成两两对 应的民事权利义务关系。其次运用法律关系理论，对国家助学贷款制度的主体 制度、权利义务、责任制度进行了分析。在主体制度方面，主要分析了政府、 银行、高校、学生作为不同性质法律关系主体的合理性及其特殊性，特别是高 校，其在助学贷款中具有多重身份，地位特殊；在权利义务方面，从民事法律 关系看，银行和借款学生、银行与高校、高校与学生两两对应着不同的权利和 义务，从经济法律关系看，政府与高校、银行、学生分别对应着经济法上的权 利义务；在责任制度方面，分析了现行制度下各方主体的责任承担方式，并指 出主体责任制度在不同方面和不同程度上的缺位。 第三部分是国外相似制度的分析。以美国、澳大利亚、新加坡、加拿大等 的助学贷款制度为研究范本，通过分析认为国外相似助学贷款的资助对象都存 在普遍化的特点，为符合条件的借款人提供多样化的贷款种类；贷款利率大多 低于商业贷款的利息；还款期限大都较长；还款方式灵活多样；存在良好的担 保体系和信用体系；政府承担了较多的责任。 第四部分是国家助学贷款法律制度的重构。提出加强国家助学贷款立法具 有必要性和可行性。从主体制度、主体间权利义务、责任制度方面理顺国家助 学贷款关系，强调与现行法律体系的接轨。各参与方责任承扭的形式为：银行 武汉理工大学硕十学位论文 承担继续履行责任、赔偿责任；借款学生责任中明确将信用减等责任纳入；高 校之责任以经济补偿为主要方式；对于政府之责任以实际履行、不通过政府报 告，对其工作人员引咎辞职形式体现。 关键词：国家助学贷款；权利义务关系；归责原则；责任形式；立法规制 l i 武汉理工大学硕士学位论文 a b s t r a c t w i t ht h er e f o r mo ft u i t i o ns y s t e mi nh i 曲e d u c a t i o n ，t h ei n c r e a s eo ft h ei n c o m e o fm a n yf a m i l i e si sm u c hl o w e rt h a nt h a to ft u i t i o n ，s ot h et u i t i o nf i n a l l yd o o m st ob e h e a v eb u r d e no ff a m i l i e sl i v e di np o v e r t y i no r d e rt oi n s u r et h e e q u a l i t yo f e d u c a t i o n a lo p p o r t u n i t y , a c h i e v et h eg r e a t e s ts o c i a la d v a n t a g e so fe d u c a t i o na n d c o m p e n s a t er e l a t i v ed e f i c i e n c y i ne d u c a t i o n a l r e s o u r c e ，g o v e m m e n t - s u b s i d i z e d s t u d e n tl o a nw a sp u tf o r t h m o r e o v e r , t h ep o l i c yo fg o v e r n m e n t s u b s i d i z e ds t u d e n t l o a n si sa s s o c i a t e dw i t hl e g a lm a i nb o d i e so fg o v e r n m e n t ，b a n k s ，u n i v e r s i t i e sa n d s t u d e n t s i ti sn e c e s s a r yf o rs t u d e n tl o a n st ob ei n c l u d e di n t ot h es y s t e m so fl a w , f o r m a k i n gt h er i g h t sa n do b l i g a t i o n so ft h ec a n d i d a t e so ft h es t u d e n tl o a n sc l e a r t h i s p r o b l e mi st h ek e yo ft h ed e v e l o p m e n to fs t u d e n tl o a n , a n di st h ep u r p o s eo ft h i s p a p e r p a r tii st h es u m m a r ya b o u tg o v e r n m e n t - s u b s i d i z e ds t u d e n tl o a n s i ti n t r o d u c e s t h ed e f i n i t i o no fs t u d e n tl o a n sa n dc l a r i f i e st h en e c e s s a r ya n dp o s s i b i l i t y f u r t h e r m o r e ， i tp o i n to u ti t se f f e c t i v e n e s sa n dd e f i c i e n c y t h ed e f i c i e n c yi n c l u d et h ed i f f i c u l t yi n g a i nt h el o a n sa n dt h er i s ko ft h ec r e d i t i n g t h er e a s o n sa r et h a tt h ee f f e c t i v e n e s so f p o l i c yi sc o n t r o v e r s y t op r o f i t so ft h eb a n k ，t h a tt h ee m e r g e n c yo ft h ec r e d i ts y s t e mi s c o n t r o v e r s yt ot h el o n g - t e r mp r o c e s so fc o n s t r u c t i o n ，t h a td e f i c i e n c yo ft h ep o l i c y o b s t r u c t e dt h ef u no fs y s t e m p a r ti ii st oe v a l u a t et h eg o v e r n m e n t s u b s i d i z e ds t u d e n tl o a n si np e r s p e c t i v eo f l a w f o rm a i n b o d ys y s t e m f i r s t l y , d e t e r m i n i n g t h en a t u r eo ft h et h e g o v e r n m e n t s u b s i d i z e ds t u d e n tl o a n s i ti sp o i n to u tt h a tt h es t u d e n tl o a n si s c o m p o s i t i v es y s t e m t h es y s t e m c o n t a i n sm u l t i p l e xc h a r a c t e r so fr i g h t sa n d o b l i g a t i o n sb e t w e e nt h em a i nb o d i e s t h ed u t i e so fg o v e r m e n ta r em a c r o s c o p i c r e a d j u s t m e n ta n dc o n t r o lo nt h eh i g hp o s i t i o n t h es t u d e n t s ，b a n k sa n dt h eh i g h s c h o o l sh a v et h ee q u a lr i g h ti nc i v i ll a ws y s t e m s e c o n d l y , a n a l y s i s i n gr a t i o n a l i t ya s w e l la sr i g h t sa n do b l i g a t i o n so fr e l a t e dg o v e r n m e n t ，b a n k ，h i g hs c h o o la n ds t u d e n ta s t h em a i nb o d i e s i nt h ec o n t r a c to fg o v e m m e n t s u b s i d i z e ds t u d e n tl o a n s ，r i g h t sa n d o b l i g a t i o n so fb o r r o w e ra n do f f e ra r ei nc h a r g eo f b a n ka n ds t u d e n t t h eh i g hs c h o o l h a st a k e nt h em u l t i p l es p e c i a lr o l e si n t h i ss t u d e n tl o a n ss y s t e m i nt h ea n a l y s i so f l i a b i l i t yp r i n c i p l e ，t h e r ea r ed e f i c i e n c i e si nm a i nb o d yr e s p o n s i b i l i t i e si ns o m ed e g r e e i i i 武汉理 大学硕士学位论文 p a r ti i i ：e x p e r i e n c eo fo p e r a t i o ni nt h ef o r e i g ns y s t e mi st ob eu s e df o rr e f e r e n c e t h es u c c e s so fs u b s i d i z e dl o a ni na m e r i c a nb a s e do ni n t e g r i t yo fc r e d i ts y s t e m ， g o v e r n m e n tg u a r a n t e e ，h u m a n i z a t i o nd e s i g n i nr e p a y m e n t ，i n t e g r i t yo fl a w ， m a c r o s c o p i cr e a d j u s t m e n t t h es u c c e s so fs u b s i d i z e dl o a ni na u s t r a l i a na r eb a s e do n c o n n e c t i o nb e t w e e nt h er e p a y m e n ta n dt h ef u t u r eo fi n c o m e ，t h es u c c e s so f s u b s i d i z e dl o a ni na u s t r a l i a na r eb a s e do nt h em o d eo fr e p a y m e n td e p e n d i n go nt h e f u t u r ei n c o m e so fs t u d e n t ，t h ea m o u n to fl o a nd e p e n d i n go nt h er a n k so fs c h o l a r s h i p s ， r e d r a w i n gp a y m e n tp e r f o r m e db yg o v e r n m e n t i nc a n d i a ，t h er o l eo fg o v e r n m e n ti s e m p h a s i z e d ，a n de v e ns o m es p e c i a le n t e r p r i s e sa r eo r g a n i z e ds u c c e s s f u l l yt op e r f o r m t h i sf u n c t i o no fg o v e r n m e n t o nc o n t r a s tt ot h es i m i l a rd o m e s t i cl o a n s ，s u c c e s si n c r e d i ts y s t e mo f p e t t yl o a nf o rf a r m e ri sr e l a t e dt os i m p l ya n dc o n v e n i e n c ea p p l i c a t i o n ， r a t i o n a lg u a r a n t e e ，s u p p o r t i n gf r o mg o v e r n m e n tp o l i c y h o w e v e r , t h e r ea r es t i l ls o m e d e f e c t so nr e d r a w i n gt h er e p a y m e n t ，l o w e rp r o f i tt oc o m m e r c i a lb a n k t h ep i ti n c r e d i ts y s t e mo fp e t t yl o a nf o rt h el a y - o f fi sm o r er i s kf o rt h eb a n k ，n or a t i o n a l g u a r a n t e e e x p e r i e n c eo f o t h e rc r e d i ts y s t e ms h o u l db eu s e df o rr e f e r e n c e p a r ti vi sh o wt or e c o n s t r u c tt h el a ws y s t e mo fs u b s i d i z e dl o a n i ti s l e g a l l y p o s s i b l et o c o n s t r u c tt h i sl a ws y s t e mi no r d e rt os o l v et h ec u r r e n tq u e s t i o n si n s u b s i d i z e dl o a n ，a n dp r o t e c tt h ee q u a l i t yo fe d u c a t i o n a lo p p o r t u n i t y i ti sn e c e s s a r y a n dp o s s i b l et oe m p h a s i z el e g i s l a t i o no fg o v e r n m e n t s u b s i d i z e ds t u d e n tl o a n sa n dt o c o r r e c tt h er e l a t i o n s h i p so fr i g h t sa n do b l i g a t i o n s ，a n dl i a b i l i t yp r i n c i p l e ，f o r mo f r e s p o n s i b i l i t yi no r d e rt ob ec o n s i s t e n tt op r e s e n tl a ws y s t e m t h ef o r m so f r e s p o n s i b i l i t ya r ec o n t i n u ei m p l e m e n t a t i o n ，c o m p e n s a t i o nf o rb a n k ；c o n t r a c tr e p e a l ， c e a s et op r o v i d i n gt h el o a n s ，r e c l a i mt h el o a n sa d v a n c e d ，d e g r a d et h ec r e d i tr a n kf o r s t u d e n t s ；e c o n o m i cc o m p e n s a t i o nf o rh i 曲s c h o o l ；c o n t i n u ei m p l e m e n t a t i o na n d c o m p e n s a t i o nf o rg o v e r n m e n ti ni r r a t i o n a lp e r f o r m i n gt h ef u n c t i o no fg u a r a n t e ea n d c o m p e n s a t i o n k e yw o r d s ： g o v e m m e n t s u b s i d i z e ds t u d e n tl o a n s ，t h er e l a t i o n s h i po fr i g h t sa n d o b l i g a t i o n s ，l i a b i l i t yp r i n c i p l e ，f o r mo fr e s p o n s i b i l i t y ，l e g i s l a t i o n i v 独创性声明 本人声明，所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得武汉理工大学或其它教 育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：址日期璋 关于论文使用授权的说明 本人完全了解武汉理工大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部 内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 研究生签名：盔n 导师签名：垫逝日期：趁墨军蜊 武汉理工大学硕士学位论文 l j - 刖吾 随着1 9 8 4 年美国b r u c ej o h n s t o n e 提出“高等教育成本分担”，“谁受益，谁 付钱”等理论进入我国，政府开始启动了高等教育收费改革，并以此作为改革的 理论基础。1 9 8 5 年，高校教育收费改革进行试点；1 9 9 2 年，我国高等教育收费 并轨；1 9 9 7 年，我国高等教育正式进入了全面的收费阶段，且高校的学费呈现 逐年快速上升的趋势，但同一时段，许多家庭收入的增长水平却远远落后于学 费增长的幅度。有数据显示，1 9 9 0 年至1 9 9 7 年间，我国高校学费年均增长在 2 0 以上，但同期国内居民人均收入涨幅不足6 。1 这一系列变化给普通收入家 庭带来巨大经济和心理压力，高等教育费用更成为较贫困学生家庭沉重负担。 为了缓解我国高等教育收费改革所带来的贫困生求学困难等尖锐矛盾，保障教 育机会的平等享有，为国家建设储备所需的人才，国家助学贷款制度应运而生。 实施国家助学贷款制度具有重大意义。它为贫困家庭学生提供了继续学习 的机会，保障教育机会的均等，为社会国家的长远发展储备了人才。然而，该 制度在实施过程中也暴露出的一些问题，如银行放贷消极、学生违约率较高等， 因此，我们有必要对国家助学贷款制度进一步深入研究，使受教育权得到落实， 国家助学贷款资金流动安全得到保障。此为本文研究之意义。 1 学费涨幅过快：高校收费到底是高收费还是乱收费 e b o l l ( 2 0 0 4 0 9 - 2 3 ) 【2 0 0 8 o l 一3 】 h t t p ：f i n a n c e s i n a g o m c n x 2 0 0 4 0 9 2 3 1 4 0 11 0 4 3 9 6 1 s h t m l 武汉理工大学硕士学位论文 第1 章国家助学贷款制度概述 1 1 国家助学贷款制度的基本内容 1 9 9 9 年6 月，国务院办公厅批转了中国人民银行、教育部、财政部等部门 共同研究制订的关于国家助学贷款的管理规定( 试行) ，决定从1 9 9 9 年9 月 1 日起，在北京、上海、天津、重庆、武汉、沈阳、西安、南京8 个高校比较集 中的城市开展国家助学贷款试点。从试点至今国家助学贷款制度已经有1 0 年历 史，其间国家对其进行了多次修改。最近的一次修改于2 0 0 4 年，与前几次修改 一样，对于未修改部分继续沿用。但此次修改变化明显( 见表1 ) ，制度变化较 大，为区别于过往的制度而被成为“新机制”。本文仅以新机制为研究对象。 表l 国家新旧助学贷款机制对比 旧机制新机制调整目的 全程贴息 调整学生还款的 财政贴息在校期间全额贴息，毕业后全部自付 5 0 积极性 毕业之日起4毕业后视就业情况，在1 - 2 年后开始还贷、 还款年限延长还款时间 年内还清6 年内还清 增加市场运作成 银行由国家指定 通过招标确定分，调整银行积 极性 财政和高校对等出资建立风险补偿基金，按减少银行风险， 风险补偿无 中标补偿率向银行发放补偿金 降低银行顾虑 自愿到国家需要的艰苦地区、艰苦行业工 代偿办法无作，服务期达到一定年限的借款学生，经批政策引导 准可以奖学金方式代偿其贷款本息 在新机制下，国家助学贷款是由政府主导、财政贴息，银行、高校共同操 作的专门帮助高校贫困家庭学生求学的商业银行贷款。商业银行为贷款银行； 借款学生通过学校向银行申请贷款，不需要办理贷款担保或抵押，但需要承诺 按期还款，并承担相关法律责任；该贷款资金用途特定，即用于弥补借款学生 在校学习期间学费、住宿费和生活费的不足；贷款资金由学生毕业后分期偿还； 贷款资金风险由财政和高校按照一定比例适当承担。 2 0 0 4 年6 月以来，教育部、财政部、中国人民银行、银监会采取各种措施， 促使中央部属高校已全部按新机制落实了国家助学贷款。据统计，自新机制实 武汉理工大学硕士学位论文 施以来，至2 0 0 6 年6 月底，全国申请贷款人数2 1 1 1 万人，银行审批人数为1 5 4 3 万人；助学贷款金额1 7 1 。8 亿元，银行审批金额1 3 1 。7 亿元。与2 0 0 5 年底相比， 审批人数和审批金额分别增加3 3 9 万人和2 9 1 亿元。2 从数据上看，新机制确实 取得了成效，推动了国家助学贷款工作开展。 1 2 国家助学贷款制度存在的问题 新机制与过去相比虽然有很大改进，但仍存在着一些问题，最突出的问题 表现在以下几个方面： 1 2 1 银行：缺乏利益保障机制 随着国家助学贷款陆续进入还款期，其违约风险逐渐显现。据中国教育部 2 0 0 6 年第4 次新闻发布会散发材料统计，由于部分学生毕业后就业困难、流动 性大，少数学生信用意识较差，有近2 0 的贷款毕业学生不同程度地存在还款 违约情况。而2 0 0 2 年8 月，中国人民银行推出双2 0 标准，即对违约率达到 2 0 且违约人数达到2 0 的高校，银行可以停发贷款。据此，各银行停办了不少 不达标高校的助学贷款业务，包括天津大学、南开大学、兰州大学，广东省的 部分高校，北京的诸多高校。据不完全统计，2 0 0 3 年5 月末，在开办国家助 学贷款的8 8 4 所高校中，已进入还款期的人数有5 4 万人，其中，不能按照借 款合同还本付息的违约人数有1 3 万人，涉及学校2 2 7 所；连续9 0 天以上违 约人数9 万人，涉及学校1 8 8 所，连续违约9 0 天以上的违约率已达1 6 7 3 。 据报道，扬州市工行总部为减少银行的直接经济损失，日前全面停办扬州的“国 家助学贷款”业务，将不再对扬城6 所高校发放国家助学贷款。4 违约情况的大量存在，导致贷款风险的突显。贷款风险成为了制约国家助 学贷款制度实施的最大阻碍。由于银行方的利益得不到保障，贷款的资金难以 收回，银行惜贷，最终将导致国家助学贷款制度无法实现其设立时的初衷。 2 康宁国家助学贷款好事不好办 e b o l ( 2 0 0 6 1 1 - 2 9 ) 2 0 0 8 o l - 0 5 h t t p ：f i n a n c e p e o p l e c o m c n g b 8 2 1 5 7 2 5 3 8 7 2 5 3 9 5 1 0 5 2 4 4 h t m l 3 新闻周刊困咏助学贷款为何火面积停贷 e b o l ( 2 0 0 4 - 0 5 1 7 ) 【2 0 0 8 - 0 1 - 0 7 】 h t t p ：w w w c h i n a n e w s w e e k c o r n c n 2 0 0 4 - 0 5 - 2 1 1 3 5 6 3 h t m l 4 严柳，扬州人学等6 所高校被叫停国家助学贷款 e w o l ( 2 0 0 7 - 0 8 1 4 ) 2 0 0 7 1 2 - 2 1 】 h t t p ：n e w s x m n e x t c o m d o m c s t i c s h e h u i 2 0 0 7 0 8 1 4 8 4 2 4 7 3 h t m l 武汉理工大学硕士学位论文 1 2 2 借款学生：对其利益考虑不足 国家助学贷款是帮助贫困家庭学生解决就学的困难，保障教育权的平等实 现。该制度的目的是减轻借款学生在求学过程中的经济压力，其落脚点的是学 生的利益，但从整个贷款制度的设计看，为借款学生的利益考虑不足，学生从 贷款制度中受益有限，表现在：第一，还款期限较短，学生还款压力较大。按 照新机制，贷款学生在毕业后的6 年内应当还清贷款。但现阶段居民消费水平 增加、学生就业压力大、学生刚毕业的收入水平不高等客观事实，导致学生毕 业后在规定的短时间内还请款项可能性较小，从而使没有违约意图的学生也无 法按照意愿按时准期的归还，此为客观上还款不能。第二，贷款最高限额太低。 按照最新出台的国家助学贷款政策，每名学生每年最高贷款限额为6 0 0 0 元。 这一数额实际上很难满足困难学生的需要，目前有的高校的某些本科专业的学 费都超过6 0 0 0 元，最高限额交学费都不够，贫困学生的住宿费、生活费仍然 无法解决。第三，借款学生在格式条款中被动接受银行规定的还款方式，不利 于结合自身实际情况确定适合的偿还方案。第四，还款信息指导不足，学生对 于还款知识了解不足，影响按时按约足额还款。 1 2 3 高校：权利义务责任不明 根据现行国家助学贷款政策，高校扮演了一个重要的角色。国务院办公厅转 发中国人民银行等部门关于助学贷款管理若干意见的通知国办发( 2 0 0 0 ) 6 号文件中规定：“对在校大学生发放信用助学贷款，学生所在学校必须提供贷款介 绍人和见证人。介绍人指学校负责助学贷款的部门( 如学生处等) ”。但目前的政 策对高校在国家助学贷款中享受的权利和义务没有明确规定。高校只能一味地服 从政府的要求，做出相应的行为，如将贷款情况向监护人通报、贷款使用用途的 监督、诚信教育、还贷宣传及贷后管理、行政责任、风险负担等。高校作为国家 助学贷款的重要主体，现行制度却缺乏对其的规制，权利义务责任均不明。 1 3 问题的成因分析 1 3 1 责任规制缺失 在现行制度中，对于助学贷款四方参与主体的责任规制缺失，一方面，参 4 武汉理工大学硕士学位论文 与主体在其行为不符合职责或义务要求时，无需承担法律责任，从而对自己的 职责或义务消极怠慢；另一方面，在权利无法实现时，没有明确的救济途径， 权利人利益无法保障。例如，贷款学生不履行归还贷款义务情况下，无相应的 责任承担形式，银行利益无法保障。经济学分析表明，经济活动主体是否选择 违约，主要看违约成本的高低，当违约行为的效用超过将时间及另外的资源用 于其他活动所带来的效用时，行为人便可能选择违约。如学生履约还款是当然 义务，但会导致自身资金的减少；违约不还贷款，不会有惩罚措施，无须付出 任何成本。此时，贷款学生对还款义务必然消极，不与银行联系，也不偿还贷 款；同时，贷款资金无法追回，银行利益无法保障。 t 1 3 2 信用机制缺乏 信用体系为国家助学贷款关系提供运行保障。国家助学贷款是信用贷款， 无任何担保形式，资金的安全依赖于借款人的信用。信用体系缺失，为违约等 不诚信现象提供孳生的温床。由于信用体系的缺位，国家助学贷款款违约率高 达2 8 4 5 。由此可见，信用体系是国家助学贷款良性循环的基础。 一但信用体系及相应的配套制约机制建立，可以化解我国国家助学贷款中 银行利益的保障不足问题，同时为降低信用级别这一惩罚形式提供操作的基础。 在国家助学贷款制度中，对构建诚信机制的需求具有紧迫性，这是由当前 的形势所决定的，目前出现了多起银行起诉未按约定还款的毕业生案件，银行 需要付出更多的成本去追讨，以此为源头形成恶性循环，银行惜贷、选择好地 区或好专业的对象贷款，可能遏制国家助学贷款制度的发展，最终无法达到本 制度帮助贫困大学生完成学业的初衷。这一切迫使我们快速建立信用体系，解 决一系列的连锁反映。 但这一制度的建立不可一蹴而就。以美国为例，从其第一家民营的信证局 成立，到8 0 年代初建立了全国数据共享个人信用体系，大约花了1 0 0 年时间。 而我国信用制度的建设则是这几年刚刚开始。1 9 9 9 年，人民银行批准在上海开 展个人信用信息征集咨询试点工作。时至今日，已接近十个年头，社会仍还在 呼吁建立信用体系。众所周知，中国人口众多，大部分人口在农村，相对发达 的城市在建立诚信机制的近十年来看，其依旧还在试点，面对各方面都不发达 的农村、庞大的中国人口，诚信体系的建立需要长期的努力，期望与现实在时 5 中国人民银行副行长苏宁| 1 前在个人信用信息基础数据库伞国联网运行新闻发布会上提供 武汉理工大学硕士学位论文 间上的存在较大距离。可以看出，虽然信用体系无法在短时间内建立，欲依靠 信用体系建立解决国家助学贷款工作中的问题还需付出较多的努力。 1 3 3 政策性贷款非营利性和商业银行营利性矛盾 由于国家助学贷款是用于缓解贫困生就学困难、实现教育机会平等问题的 有利方法，为我国高等教育改革、社会稳定等作出贡献。正如，有些学者提出， 我国国家助学贷款“集政策、福利、教育和金融为一体”、运用“政策性目标、商 业化运作”的贷款模式；它更类似于“公共产品又不完全属于“公共产品”。6 因 此，国家助学贷款为政策为主导贷款。政策性贷款本质上是非营利性的，而国 家助学贷款的商业化运作却无法摆脱商业银行的营利性，由此引发了了根本性 问题政策性贷款非营利性和商业银行营利性矛盾。 其一，政府为协调这对矛盾，政府采用将高校纳入国家助学贷款制度，要 求高校分担银行的贷款成本。由于政府以银行方利益保障为提前，赋予高校一 定的义务和职责，忽略高校这一主体的权利义务及责任制度。 其二，政府为协调这对矛盾，更多的保障银行方利益，而忽视了学生利益 的。一方面，对银行来说，国家助学贷款也是一种贷款，应遵循信贷资金运作 的基本规律进行管理不仅无利可图，而且还要承担巨大风险。另一方面，国家 助学贷款是政府热衷的政策，因为国家助学贷款短时间解决了贫困生失学的难 题、贫困家庭和社会的矛盾；长时间来看，为国家的社会主义建设储备了丰富 的人才，为实现强国复兴大业的奠定基础。因此，政府在现行国家助学贷款运 作模式下，为促使银行发放贷款，尽力对银行方利益予以倾斜，对于学生权益 考虑不足。 6 闫屺，程小娜政府在我固助学贷款中存在的”越位”与”缺位” j 】经济研究参考2 0 0 7 ( 1 2 ) 6 武汉理t 大学硕士学位论文 第2 章国家助学贷款制度的法学审视 2 1 国家助学贷款制度的性质 目前，对于国家助学贷款制度的性质存在较大的分歧。有学者认为，在国 家助学贷款中政府发挥了不可忽略的作用，整个制度应该为公法性质；有学者 认为，由于贷款是银行行为，平等主体之间的权利义务关系是整个制度的核心， 因此该制度私法性质体现无疑；还有学者采用折衷的观点认为其兼而有之。正 确确定制度的性质关乎制度具体内容的设计，对国家助学贷款性质的认识成为 本文研究的基础。 笔者认为，国家助学贷款制度应该是一个包含经济法律关系、民事法律关 系等双重性质的法律关系，涉及政府、银行、高校、学生等多方主体两两之间 对应的权利义务关系的综合体系：政府为了实现高等教育的平等而对高等教育 进行宏观调控；学生、银行和高校作为平等主体，形成两两对应的民事权利义 务关系。见图l 。 借款学生 图1 国家助学贷款体系模型 政府 7 银行 武汉理工大学硕士学位论文 2 1 1 经济法律关系 从本质看，助学贷款是政府为进行宏观调控而实施的一种经济辅助措施， 或称为政府补助。这种措施的重点不仅在于对个体的补助，从整个社会系统看， 更是为了缩小人们在生活中最初机会的不平等，进而避免可能出现深层次的社 会问题。政府发放贷款或对其贴息的终极目的并不是为了某个学生，而是为了 公共利益，即资助个人只是实现国家宏观调控的一种手段，而不是目的。因此， 助学贷款是国家管理职能的要求，经济法律关系性质显而易见，见图2 。 图2 国家助学贷款中经济法律关系模型 借款学生 政府 银行 政府通过以下措施实现其对高等教育的宏观调控：其一，政府要求借款学 生必须严格按照规定用途使用贷出款项，给予学生贷款贴息，对符合一定条件 的学生赋予代偿权。其二，政府要求高校与其一起承担银行资金的风险补偿责 任。其三，政府按隶属关系委托全国和省级国家助学贷款管理中心通过行政招 投标方式确定国家助学贷款银行。银行一经确定，由国家助学贷款管理中心与 银行签订具有法律效力的贷款合作协议。并且政府允许银行核销由国家助学贷 款引起的呆帐、对银行免征国家贷款营业税等，这些措施正是国家进行宏观调 控的又一体现。 8 武汉理工大学硕士学位论文 2 1 2 民事法律关系 在国家助学贷款制度中，除了以上的经济法律关系外，还有民事法律关系。 因为目前的助学贷款是以银行提供商业贷款的模式进行，银行和学生之间是平 等主体之间关系，整个助学贷款过程体现的是借贷民事法律关系。但国家助学 贷款与普通的借贷关系有所区别。普通借贷关系往往只涉及到两个民事主体： 借款人和贷款人；国家助学借款合同涉及三方当事人：银行、学生和高校。银 行为贷款人，借款人为学生，高校为介绍人。虽国家助学贷款有三方主体，但 由于三方主体是处于平等地位，协商签定贷款合同，其私法性质显现无疑，见 图3 。 借款学生 图3 国家助学贷款民事法律关系模型 高校 银行 国家助学贷款民事法律关系属性体现在银行、学生和高校三主体民事权利 义务上：其一，国家助学贷款合同是在贷款人银行方与借款人学生在平等协商 的基础上签定的，借贷双方之间存在民事借贷权利义务。其二，学生需通过高 校向银行申请贷款，即助学贷款的申请由高校统一代理学生向银行提出。其三， 高校承担银行审查贷款材料等方面的职责，代表银行履行先合同义务。这些权 利义务的设定和履行均以民事法律为依据，权利的救济如赔偿等问题，也可依 民事诉讼的程序处理。 2 2 主体制度 2 2 1 贷款人：银行 第一，助学贷款的贷款方为我国的商业银行。据2 0 0 4 年的关于进步完 9 武汉理工大学硕士学位论文 善国家助学贷款工作的若干意见( 下简称若干意见) 规定，经办国家助学 贷款业务的银行必须是经银监会批准、有条件经办国家助学贷款业务的商业银。 第二，银行通过行政招标确定，即银行助学贷款业务资格，由政府按隶属 关系委托全国和省级国家助学贷款管理中心通过招投标方式确定。确定的中标 银行必须按照中标协议中的内容认真执行，未中标银行不得经营此项业务。 第三，银行有权利享受政策优惠。国家助学贷款中标协议成为银行得到风 险补偿等政策优惠的权利书。从目前的制度设计来看，这种优惠主要表现在一 是免征国家助学贷款利息收入的营业税；二是国家助学贷款形成的呆坏帐可全 额核销。因此，国家助学贷款具有国家资助性质。 2 2 2 借款人：在校大学生 在国家助学贷款合同中，借款人具有特殊性，表现在： 第一，借款学生为在校大学生。据若干意见，在校大学生包括全日制普 通高等学校中经济困难的本专科学生( 含高职学生) 、研究生、第二学士学位学 生。 第二，为年满1 8 周岁的在校大学生。在1 9 9 9 年，中国人民银行、教育部、 财政部联合发布了关于国家助学贷款管理的若干意见，其明确规定对年满1 8 周岁的在校大学生一般发放信用助学贷款。该规定在新机制中继续沿用。 第三，借款学生必须是贫困且优秀的大学生。其一，国家助学贷款的贷款 申请学生为家庭困难的学生。关于国家助学贷款管理的若干意见明确提出贷 款申请学生必须是家庭经济收入不足以支付完成学业所需学费和基本生活费的 经济困难学生，贷款申请材料中要求提供本人家庭经济困难情况的说明( 申请 书) 、学生家庭所在地乡镇人民政府( 城市为街道办事处) 出具的家庭经济困难证 明材料原件。其二，国家助学贷款申请学生为优秀的学生，优秀需体现在成绩 优秀和品行优秀两方面。表现在大学新生入校申请贷款材料中需要提供高考录 取通知书、非新生在校申请贷款材料中需要提供在校的学生成绩证明及品行证 明等。提出这些要求有一定的道理，在信用评价机制确失的情况下，似乎优秀 学生更为可信。 第四，助学贷款申请的途径必须是学生通过所在高校向中标银行提出，由 银行最终确定是否能够获得贷款。申请被批准后，实行一次签订国家助学贷款 合同、经费分年度考核合格后发放。 1 0 武汉理工大学硕士学位论文 2 2 3 介绍人：高校 在普通的借款合同中，一般只有贷款人和借款人，而在国家助学贷款中， 国务院办公厅转发中国人民银行等部门关于助学贷款管理若干意见的通知 国办发( 2 0 0 0 ) 6 号文件中赋予高校介绍人的身份。中国银行国家助学贷款借 款合同( 选用此样本是由于现行国家助学贷款中通过国家招标确定中国银行中 标，下同) 样本中也明确了高校是一方主体。在国家助学贷款中，高校必须作 为一方主体参与进来并处于特殊的地位，是因为：第一，学生贷款的款项直接 由银行划拨给高校用于支付贷款学生的学费，即银行直接向第三人高校履行义 务，高校是国家助学贷款款项的直接接收人，这与普通借款合同不同。在普通 借款合同中一般由银行按审批手续针对借款申请人的申请及所提交材料进行审 查，做出批准贷款的决定后，将款项直接打入借款人账户；而国家助学贷款制 度中，学生所贷款项，银行直接划拨到高校帐户上，由高校冲抵学费。第二， 银行是基于对高校的信赖而对学生发放贷款。普通借款合同一般都有担保，并 适用中华人民共和国担保法的规定，因此银行借款的基础是贷款中所提供 的担保；而国家助学贷款合同中不存在保证、抵押、质押、押金及留置这五种 基本担保形式中的任何一种，银行是以当事人自身信用为基础放贷，而银行对 借款人信用的认定完全依赖于高校。第三，由于高校与学生的特殊关系，高校 具有对借款学生管理的优势，将其纳入国家助学贷款的体系中，是降低管理成 本，提高信息的畅通性和准确性的最佳办法。 高等学校作为国家助学贷款的受益方，参与了国家助学贷款的相关工作， 如建立专门的资助管理部门，配备专门的人员；做好银行和借款学生之间的桥 梁作用，做好介绍人，安排见证人；协助银行监督和管理借款学生的相关事宜 ( 包括借款学生离校后的管理) 等。 2 2 4 管理人：政府 受教育权是各国宪法所规定的公民一项基本权利。它既要求国家不侵害公 民的受教育自由权，同时，也要求国家切实履行教育责任，提供均等机会和物 质保障，以促成受教育权的实现。我国宪法第十九条规定“国家发展社会 主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。 第四十六条明确了“中华人 民共和国公民有受教育的权利和义务 ，受教育权平等的享有。因此，政府实施 国家助学贷款，履行宏观凋控职能，以金融手段支持家庭教育投资，使不同收 武汉理工大学硕士学位论文 入家庭的学生都能平等地拥有接受高等教育的权利。有助于促进人才培养和社 会公平，一定程度上调整教育环节的贫富差距，缓解社会教育问题上的剧烈冲 突。 2 3 主体之权利义