（环境与资源保护法学专业论文）wto与我国环境行政救济制度的改革.pdf

摘要 环境行政救济是指露家通过行政簧议和行政诉讼的方或对彳亍媛管理相对入 所绘予的权利救济。w t o 协定和协议黪大部分内容鞠规则都是约寒瓤规范成员 方政府的行为特别是行政行为的，涉及w t o 协定和协议的争议最终都会归结 蜀对浆令藏爨方酶燹易政策帮籀麓豹争议，露建立穗瘟的玮境行波救济锖凄戳 保障w t o 镑项协议和规则的实施是w t o 协定和协议的一个重要的要求，也是 行政法治的骚求。因此，加入w t o 不能不关注我隔的环境行政救济制度如何 与w t o 约麓嚣g 接辕匏闫戆。 我国现行环境救济制度与w t o 的规则和原则体系有不少冲突和不符之处， 加入w t o ，追切要求对环境行政救济立法、执法、童体资格、环境行政终局裁 决权等方嚣进行改慧，以暇应w t o 对我国瑷代法割建设的要求。 关键词： w t o 环境行政救济制度改革 a b s t r a c t c h i n ah a sj o i n e dw t o i t sag r e a td e c i s i o nt h a t o p e n so u t w a r d s f u r t h e r ，i sa l s ot h ei n e v i t a b l ec h o i c et h a td e v e l o p st h es o c i a l i s m m a r k e t e c o n o m y w t oa f f e c t sn o to n l yt h ed e v e l o p m e n to fo u re c o n o m y ，b u ta l s oo u r j u d i c a t o r yw o r k o u rj u d i c a t o r yw o r km u s tb ea d a p t e dt ot h ed e m a n d so f w t o 。t h er e f o r mo fj u d i c a t o r ya n dt h ej u s t i c eo fj u d i c a t o r ym u s tb e p r o m o t e d f u r t h e r o u rs o c i a l i s mm a r k e t e c o n o m y l a w s y s t e m m u s tb e p e r f e c t e d f u r t h e r s ot h el o c a l e c o n o m y w i l lb e r e p a i r e d w i t h i n t e r n a t i o n a le c o n o m ye a c ho t h e r 。i t s i n c r e a s i n g l yo b v i o u st h a tt h e c u r r e n te n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v er e m e d yi n s t i t u t i o ni sf a u l t i n e s s w it ht h ed e v e l o p m e n to fo u re n v i r o n m e n tl e g a ls y s t e m i t sb e h i n dt h e p r o g r e s s o fo u r l e g a ls y s t e md e v e l o p m e n t s a c c o r d i n g t ot h e f a u l t i n e s s ，t h ea u t h o rp u t sf o r w a r dt h er e f o r m a t i o nt oc o n c e i v ep e r f e c t l y i nt h ep a p e r 。 k e yw o r d s ： w t o ；a d m i s t r a t i v er e m e d y ：r e f o r m w t o 与我国环境行政救济制度的改革! 刖茜 w t o 所涉及更多的是贸易领域规则，但是它的宗旨是消除各国政府对贸易的壁 垒、最合理的利用资源、保护环境与建立一个完整、更具有活力和永久的多边贸易 体系，这些规则的绝大部分内容是针对政府行为而言的，是以政府的管理活动为对 象的。因此，作为法治建设的重要组成部分的环境行政救济制度与w t o 的关系，将 不可避免地突现出来。随着我国环境法制建设的不断深入，以及可持续发展理念的 要求，我国现行的环境行政救济制度不健全，不完善的状况日益显著，明显滞后于 国家法治建设的进程。本文针对该制度的弊端提出了改革完善的设想。 东北林业大学硕士学位论文 1 环境行政救济制度概述 1 1 我国环境行政救济制度概念和特点 本文所称的环境行政救济制度是指环境行政相对方由于不服环境行政主在行 使环境行政管理权的过程中，违法或不当的侵害其合法权益，依法寻求救济的制度。 环境行政救济制度的特点是指环境行政救济制度不同于一般行政救济制度的特点 而言，具体如下： ( 一) 救济对象的特定性 环境行政救济的对象是不服环境行政主体具体行政行为的相对方，即公民、法 人或其他组织。在环境管理中，作为管理者的环境行政主体和相对方之间由于环境 法律规范的调整而形成环境法上的权利义务关系。这种关系具有不对等性。环境行 政主体可以单方做出环境行政处理决定而无须经相对方同意。这种双方的衡定地位 决定了处于弱者地位的救济对象的特定性。 ( 二) 救济范围的特定性 救济范围的特定性是指“虽然有法律必有救济。”但无论是环境行政复议制度、 还是环境行政诉讼制度：由于受国情、理论、实践、经验等的局限，对救济范围各 国都加以限制，均以法律明确规定。但随着时间的推移，扩大救济范围是其趋势。 ( 三) 救济范围的有限性 我国环境行政救济的内容仅限于环境行政主体违法行使职权对相对方权益的 直接侵害，行政不作为的侵害尚未涉及。 ( 四) 救济渠道的双重性 环境行政复议与环境行政诉讼虽然是两种不同的救济渠道，但他们的共同点都 是对由于环境行政权的行使导致相对方权益损害的救济。行政复议是行政系统内的 层次监督，行政诉讼是司法权对行政权的监督，相对方既可以通过行政复议、又可 以通过环境行政诉讼寻求救济。但各自制度的弊端在一定程度上制约了环境行政相 对方寻求救济的热情和积极性。 1 2 环境行政救济的内容 环境行政救济是公民、法人或其他组织认为环境行政机关的行政行为造成自己 w t o 与我国环境行政救济制度的改革! 合法权益的损害，请求有关国家机关给予补救的法制制度的总称，包括对违法或不 当的行政行为加以纠正，以及对于因行政行为而遭受的财产损失给予弥补等多项内 容。对侵犯公民权利的行政行为是否实施救济及相关制度是否完善，是社会文明程 度与进步水平的标志之一。随着民主法制建设的恢复和发展，我国已逐步建立起具 有中国特色的行政救济制度。具体包括环境行政复议制度和环境行政诉讼制度。 1 2 1 环境行政复议 1 2 1 1 环境行政复议的概念 环境行政复议是指法律规定的行政主体根据环境行政相对人( 公民、法人或其 他组织) 的申请，依照法定程序对引起争议的具体环境行政行为进行审查并作出相 应复议决定的活动。环境行政争议是环境行政主体与相对方之间因环境具体行政行 为而产生的纠纷，是一种管理与被管理的不平等主体之间的法律关系，即行政法律 关系。因此，环境行政复议实际上是行政复议在环境管理领域的具体化。 环境行政复议以解决环境行政争议为目的。对相对方来说，它是相对方不服行 政主体对其作出的具体环境行政行为，认为该行为侵犯其合法权益而寻求行政救济 的一种手段和途径；而对环境行政主体来说，它是对行政主管部门工作内容的一种 审查和监督，是自我纠正不当或违法行政行为的一种上下级监督与制约机制。相对 方可以通过这种程序相对比较简单的制度来维护自己的合法权益；而上级行政主管 部门则可以通过这种制度纠正其下级环境行政主管部门的违法或不当行政行为，以 保证环境行政执法的准确性和严肃性。与此同时，环境行政复议还有助于减少环境 行政诉讼之累，减轻人民法院行政审判工作的压力。 1 2 1 2 环境行政复议的基本原则 根据行政复议法及有关环境法律、法规的规定，环境行政复议应当遵循以 下基本原则： ( 1 ) 合法性原则。环境行政复议机关必须严格地按照法律、法规所规定的职 责权限，以事实为依据，以法律为准绳，对引起争议的具体行政行为按照法定程序 进行审查，根据不同情况，依法作出不同的复议决定：对于合法的具体行政行为， 依法予以维持；对于违法或不当的具体行政行为，依法予以变更或撤销，并可责令 4 东北林业大学硕士学位论文 被申请人重新作出具体行政行为等。概括起来，合法性原则即复议机关履行复议职 责时要依法办事。 ( 2 ) 公正原则。环境行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循公正原则。 公正原则是一项重要的原则，它直接关系到政府的形象，主要包括以下三个方面的 内容：一是适用法律、法规要正确；二是裁量要适当；三是解决矛盾和争议不得回 避，不得不作为。 ( 3 ) 公开原则。复议制度本身具有很强的民主性，在整个复议过程中，应当 保证复议申请人的权利通过公开原则的贯彻得到实际上的保障。如根据行政复议 法的规定，行政复议原则上采取书面审议的办法，但是申请人提出要求或者行政 复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织或个人调查情况，听 取申请人、被申请人和第三人的意见。这是公开原则的一种体现。 ( 4 ) 及时原则。环境行政复议是环境行政机关内部监督的一种方式，多数复 议决定不是终局的，如果相对人不服还可以提起行政诉讼，所以环境行政复议既要 注意维护法律的公正性，同时又要保证行政效率。这就要求复议过程遵循及时原则， 主要包括：受理复议申请要及时、审查案件要及时、作出复议决定要及时，在复议 当事人不履行复议决定的情况下，要及时申请有关部门予以强制执行。 ( 5 ) 便民原则。为了更好地保护相对人的合法权益，复议机关应当考虑在尽 量节省时间、精力、费用的情况下，保证公民、法人或者其他组织充分行使环境行 政复议申请权。环境行政复议机关应当尽可能为复议申请人提供便利条件。例如， 根据行政复议法的规定在复议申请人无力书写复议申请的情况下，可以口头申 请复议，复议机关工作人员应当把复议申请人的口述记录下来，申请人签名，形成 书面的复议材料。 1 2 1 3 环境行政复议的特征 作为一般行政复议制度在环境管理领域的具体化，环境行政复议不仅具备一般 行政行为的特点，同时还因环境行政工作的特殊性和环境法律、法规的具体规定而 具有其自身特征。 ( 一) 复议主体的特定性 在环境行政复议中，当事人的构成是确定的，它不仅一般地表现为行政主体与 行政相对人，而且还依各项环境法律规范而得到进一步特定化。其中，行政复议的 被申请人只能是作出该具体环境行政行为的行政主体。 w t o 与我国环境行政救济制度的改革! ( 二) 复议内容的广泛性 环境行政复议的内容十分广泛和特殊。这主要表现在如下两方砸： ( 1 ) 各级环境行政主管部门和其他协同管理部门依照环境法律、法规和规章， 享有相当广泛的行政监督管理权限，并有权作出多种具体的环境行政行为。据统计， 环境保护法赋予环境管理部门的职责共计1 6 项，涉及各级人民政府环境保护 职责的就有1 2 项。其中，除警告、罚款、责令停业关闭等行政处罚外，还包括审 批环境影响报告书、现场检查、污染防治设施的验收、征收排污费、处理污染事故 等多种具体的行政行为。 ( 2 ) 环境行政复议内容的广泛性还表现在它不仅具备行政复议法列举的 复议范围的般内容，而且依各项环境法律、法规和规章的规定，还有相当部分的 环境复议行为是行政复议法中没有规定或者至少没有明确规定的。例如，环境 行政主管部门对建设项目影响评价报告书的审批、对排污申报登记的受理、对“三 同时的验收等具体问题。 ( 三) 复议依据的综合性 环境行政复议是一种程序性活动，它的进行应当以各种实体性及程序性环境法 律规范为依据。迄今为止，我国的环境法律规范已形成了比较完整的体系，而且这 个体系是一个由不同层次、不同形式、等级有别、配套衔接的法律规范组成的复合 体，带有明显的综合性。 1 2 2 环境行政诉讼 1 2 2 1 环境行政诉讼的概念 环境行政诉讼是一种特殊的行政诉讼。作为行政诉讼的一种，其概念的确定必 须以一般行政诉讼的概念为基础。行政诉讼指国家审判机关在当事人和其他诉讼参 与人的参加下，依法审理行政案件的活动。环境行政诉讼一方面具有环境的属性， 另一方面又具有行政诉讼的属性，可以将其理解为针对环境行政行为的诉讼或行政 诉讼在环境行政领域的运用。根据我国行政诉讼法第2 条的规定，人民法院受 理相对人因不服具体行政行为提起的诉讼，抽象行政行为不属予人民法院的受案范 围。同时根据该法第5 条的规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合 法进行审查，对于合理性不作审查。由此可以认为，环境行政诉讼是指公民、法人 或其他组织认为行政主体的环境具体行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起诉 东北林业大学硕士学位论文 讼，由人民法院依法进行审理并作出裁判的活动。 环境行政诉讼旨在通过人民法院审查环境行政主体所作出的具体环境行政行 为是否合法来保护环境行政相对人的合法权益，监督和促使环境行政主体依法行使 职权。其原告只能是认为自己的合法权益受到环境具体行政行为侵害的公民、法人 或其他组织，被告只能是作出该环境具体行政行为的环境行政主体，这是我国目前 的法律规定。不可否认的是，我国环境行政相对人的起诉权利实际上受到了“具体”、 “相对人”和“合法”三个概念的限制。与此不同的是，有些国家并不把行政诉讼 限定为针对具体行政行为的诉讼，抽象行政行为一样可以诉讼。不仅行政相对人可 以提起诉讼，行政相关人也可以提起诉讼。而且司法机关审查行政案件并不限于对 合法性的审查，对合理性也可以进行审查。例如，美国行政诉讼的受案范围就相当 广泛，除重大国家行为和法律另有特殊规定外，普通法院对任何行政案件都有受理、 审判权。同时，其很多卅i 的法律都规定任何人均享受提起环境诉讼的权利。受案范 围固然与一国的国情直接相关，但它的扩大应是民主与法制发展的客观趋势，我国 也不例外。 1 2 2 2 环境行政诉讼的原则 作为环境行政诉讼原则并没有直接规定于相应的法律之中，但总的法律精神上 以及法的实际适用上都有体现，归纳起来有以下几种： ( 一) 有条件的适用环境法律、法规的原则。 ( 二) 有利于环境保护的原则。 ( 三) 平衡环境诉讼效率与环境诉讼效益的原则。 1 2 2 3 环境行政诉讼的特征 环境行政诉讼是与环境相关的诉讼，它不同予一般行政诉讼，也不同与环境民 事诉讼或环境刑事诉讼，它有着自己的特征。 ( 1 ) 被诉对象的特殊性 环境行政诉讼的诉讼对象或诉讼标的是环境具体行政行为，即环境行政主体 针对具体的人和具体的事行使环境行政管理职权的行为，这是环境行政诉讼不同于 其他行政诉讼的主要标志。如果不是环境具体行政行为而是其他种类的具体行政行 为，对其进行诉讼所产生的只能是相应的行政诉讼，而不是环境行政诉讼。同时， w t o 与我国环境行政救济制度的改革! 环境诉讼还包括环境民事诉讼和环境刑事诉讼，如果不是对行政行为提起的环境诉 讼，则只能归于环境民事诉讼或环境刑事诉讼，这又是环境行政诉讼与环境民事诉 讼和环境刑事诉讼的明显区别。 ( 2 ) 当事人范围的广泛性 环境行政诉讼的原告和被告的范围都较为广泛且影响面广，受害人往往是公 害案件的一个，因此在一次环境行政纠纷中可能有众多的公民、法人和其他组织作 为受损害方提起诉讼，从而原告的范围较一般诉讼广。可以作为被告的作出环境具 体行政行为的行政主体包括各级人民政府和环境保护行政主管部门以及自然资源 行政主管部门，还包括法律、法规授权的组织。在纵向级别上，分为政府、职能部 门以及特定的组织三个部分；在横向上，涉及环境保护行政主管部门、十几个自然 资源行政主管部门以及特定的组织。只有对某项事务享有行政职权的行政主体才能 作为被告。环境行政执法主体是涉及部门相对最多的行政主体，环境行政诉讼的被 告也因此成为范围相对最广的被告。其他行政诉讼中的被告往往比较单一。例如， 税务行政诉讼的被告是税务机关；公安行政诉讼的被告是公安机关。环境行政诉讼 中被告的广泛性是由于环境法调整的社会关系的复杂性、广泛性、综合性以及现代 行政行为与环境难以割裂的关系所决定的。 ( 3 ) 较强的技术性、专业性 环境污染和生态破坏的过程和致害机理比较复杂，通常具有缓慢性、潜在性和 间接性，因此环境行政诉讼所要解决的环境行政纠纷及污染学、环境学、生态学、 管理学、社会学等各方面的知识，特别是有关环境生态科技手段的应用，体现出较 强的技术性和专业性。这是其他行政诉讼所没有的特征，也相应地增加了环境行政 诉讼的难度。因此，有学者提出应该单独设立一个环境法庭，以解决目前一些法官 的环境科学技术知识与环境行政管理知识不足的缺陷。随着环境污染和生态破坏复 杂性的加剧以及科学技术的进一步发展，环境行政诉讼的这种专业性、技术性特征 将更为突出。 ( 4 ) 依据的特殊性 环境行政诉讼不仅以行政诉讼法为依据，同时还需要以环境法律、法规 为依据。环境行政诉讼特殊的对象一一环境具体行政行为可以由众多的环境行政部 门作出。不同的环境行政部门由不同的环境法律、法规来规范，所以依据众多。一 般的环境法律、法规，例如矿产资源法第4 6 条、草原法第2 l 条、水法 第3 6 条、环境保护法第4 1 条、水土保持法第3 8 条等对环境行政相对人的 行政诉讼权利作出了规定。这种依据种类的特殊性和范围的广泛性是其他行政诉讼 东北林业大学硕士学位论文 以及民事诉讼和刑事诉讼所不具有的。 1 3 环境行政救济的功能 随着民主法制建设的恢复和发展，我国已逐步建立起具有中国特色的环境行政 救济制度。但是对其功能认识不足，导致我国在环境行政救济方面存在一系列问题， 如环境行政救济立法相对滞后，环境行政救济制度的具体实施不尽如人意，环境行 政救济理论研究比较薄弱等等。因此，加强对环境行政救济功能的研究，端正人们 对环境行政救济功能的认识，无论在理论上还是在实践上都具有十分重要的意义。 1 3 1 保护公民权 在现代社会中，行政权与公民权是一对矛盾的统一体。一方面，一个国家要维 护良好的社会秩序，要保障大多数人的权利和自由，不能没有行政权，而且过分弱 小的行政权还不足于实现上述目的；另一方面，行政权又根源于公民权，来自于公 民权的让渡，因此它应当以公民权为界限、服务于公民权，并受公民权的让渡，因 此它应当以公民权为界限，服务于公民权，并受公民权的制约。在一个良性的社会 状态下，行政权与公民权应当是动态平衡的，但由于权力自身的本性，这种平衡常 常遭到破坏，并总是以公民权受侵害来体现的。 关于权力的本性，已有诸多学者对此作出过精辟论述。法国思想家盂德思鸠认 为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们 使用权力一直到遇有界线的地方才休止。”美国的博登海默也认为：“权力在社会关 系中代表着能动而易变的原则。在权力未受到控制时，可以把它比作自由流动，高 涨的能量，而其结果往往具有破坏性。权力的行使，常常以无情的和不可忍受的压 制为标志；在权利统治不受制约的地方，它极易造成紧张、摩擦和突变。再者，在 权力可以通行无阻的社会制度中，发展趋势往往是社会上的权势者压迫或剥夺弱 者。”行政权作为权力的最重要组成部分，它在现代国家中的过度膨胀不仅仅是一 种理论，而且已经成为现实。这种膨胀打破了行政权与公民权之间的相对平衡，危 及国家的稳定与发展。因此，有必要建立一种法律的机制来恢复二者之间的平衡， 这种法律机制就是行政救济。 “法律和救济，或者说权利和救济这样的普遍词组构成了对语。”有权利必有救 济，没有救济就没有真正的权利。在一个国家中，尽管宪法和法律规定公民有不少 w t o 与我国环境行政救济制度的改革 ! 权利，但如果该国缺少行政救济制度或该项制度极不完善，政府对自己的行为可以 不负责任，对造成的损害不进行赔偿或补偿，那么，公民的权利不过是镜中花、水 中月，没有什么实际的意义。而在行政救济制度下，当公民权因行政权而遭到侵害 时，无论此时行政权的行使是违法的，还是不当的，甚至是合法的，公民都有权通 过一定的法律程序来获得补救，以恢复被损害的合法权益，使自己的权利得到充分 完整的保护。“在现代社会，法律的首要的或根本的价值在于保障人权和自由，促 进社会进步和发展。”因此，保护公民权也应当是行政救济的首要功能。 1 3 2 监督行政权 不受监督的权力必然走向腐败。“由于主权在民，政府只是受人民委托从事公 务管理的机关，作为对管理者不得不拥有的国家权力的制衡，办法之一是设定行政 救济制度。”行政救济，救济首要功能而言，并不是监督权力而是保护权利，但它 在保护公民权的同时，客观上起到了监督行政权的作用，可以从行政救济的两大具 体制度中体现出来： 1 、行政复议制度体现了上级行政机关对下级行政机关行使行政权的监督。从行 政机关的角度来说，行政复议是行政机关内部自我纠错的一种监督机制。在行政复 议中，复议申请人即认为自己的权利受到行政机关侵害的公民、法人或其他组织提 出复议申请的本意主要在于恢复或弥补受损的合法权益，并不在于监督行政权，但 对行政复议机关而言，其在复议中首先要做的一项工作却是审查下级行政机关的行 政行为是否违法与适当，因为这是它决定是否对复议申请人进行补救以及如何补救 的基本前提。从这个角度来看，行政复议的权利救济功能是第一位的，监督行政权 的功能是第二位的。 2 、行政诉讼制度体现了司法机关对行政机关行使政权的监督。行政诉讼制度是 行政救济体系中最核心的内容，也是现实中最为人们所认同的行政救济途径。我国 设立行政诉讼制度的主要目的之一就在于由人民法院来监督行政机关依法职权。 “以权力制约权力”，这是防止权利被滥用的有效方法，无论行政复议还是行政诉 讼，都充分体现了这一思路。但是，二者相比较，我们就会清楚的发现，行政复议 是尽管有及时、方便、成本低等优点，但它毕竟是以行政权力制约行政权力，属于 内部监督，其公正性难免让人怀疑：而行政诉讼是由法院审查行政争议，它是以司 法权力制约行政权力，属于外部监督，其监督的力度是行政复议难以比拟的。 1 0 东北林业大学硕士学位论文 1 3 3 提高行政效能 政府的行政效能是整个社会效率的重要组成部分。政府的行政效能高，整个社 会的效率往往就高，国家的竞争力就强：政府的行政效能低，整个社会的效率就会 受到影响和制约，国家的发展就会面临较大的阻力。因此，如何提高行政效能是一 个重大的理论和实践问题。行政救济在这方面同样发挥着积极作用，表现在：环境 行政救济可以融洽政府与公民的关系，可以降低行政成本，从而提高行政效能。 w t o 与我国环境行政救济制度的改革旦 2 w t o 对我国环境行政救济制度的挑战 w t o 的协定和协议以各成员方政府的行为为规范对象。在w t o 的协定和协议中， 对各成员方政府和其他行政机关的行政执法行为提出了一系列的要求。之所以如 此，是因为w t o 的协定和协议能否得到普遍实施，在很大程度上取决于各成员方政 府行为的质量及合法性。因此，根据w t o 的协定和协议对环境行政机关的行政执法 行为设定了新的标准。环境行政救济制度在保障相对方权益，制约行政权不法运作 方面发挥了一定的作用。但随着我国环境法治建设的深入以及加入w t o 后，环境行 政救济范围的拓宽，立法之初衷与现实的运作在磨合中已出现背离。主要问题如下。 2 1 立法滞后于实践，制约了环境行政救济的开展 我国在环境行政复议与环境行政诉讼方面均已有法律规定。行政诉讼法是 在我国行政诉讼制度已经建立最后的1 9 8 9 年颁布的。作为移植西方的制度，在与 改良我国的土壤方面已结出了丰硕的成果o d 。但由于受当时的历史条件、客观情况 的限制，这部法律的局限性，在指定的当时就已显现。为了保障其实施，最高人员 法院于1 9 9 0 年和1 9 9 9 年先后两次制定司法解释，以弥补法律本身的缺陷，可又被 招致“法外立法”之嫌。使得这部法律在“举步维艰”中运作。行政复议法它 是在国务院9 0 年代初颁布的行政复议条例的基础上，经过几年的实践，于1 9 9 9 年由行政法规上升为法律的。但它一出台就有学者评论其是“保守派与激进派妥协 的产物”，它的一些规定不是立法的前进，而是倒退。就其这两部行政救济的基础 法而言，笔者认为，在立法上存在如下缺陷： 2 1 1 关于抽象行政行为侵权的救济问题 立法虽然没有对抽象行政行为做出解释，但根据行政复议法第七条的规定精神， “抽象行政行为是指规章以下的规范性文件。”在行政复议法颁布前，无论是行政 复议还是行政诉讼，都将抽象行政行为侵权排除在行政救济之外，行政复议法的一 项重大突破是将抽象行政行为纳入复议范围。由于抽象行政为不是针对具体的人和 事做出，因而具有普遍的约束力，是具体行政行为的依据，抽象行政行为与具体行 政行为相比它具有效力的持续性和反复适用性特点。是行政主体进行管理活动使用 最经常、最直接、最主要的手段。抽象行政行为是源头，它的违法将导致大面积具 东北林业大学硕士学位论文 体行政行为违法。而行政复议所确立的审查程序又是个案审查。即当公民、法人或 其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规范性文件不合法。在对具体行政 行为申请行政复议时，可以一并向复议机关提出对该规定的审查申请。这种有限制 约抽象行政行为侵权的救济制度，存在两个主要弊端： 其一，当相对方认为行政主体依据某规范性文件对其做出的具体行政行为违法， 在提起行政复议时一并要求复议机关进行审查，并被有权机关予以撤消，意味着该 规范性文件因违法而失效。但在这之前依据该规范性文件所作的具体行政行为违 法，相对方不知不申请撤消的情况下，又如何处理。复议法没有规定，这是立法的 一个漏洞。 其二，行政复议就其性质来讲，是行政机关内部的层级监督。由于这种监督是 因相对方申请而启动，因而不同于具有隶属关系的上下级行政机关之间的内部监 督。对于相对方来讲，这种救济是远远不够的。因为行政复议在一定程度上是自己 作为自己案件的审判官，它的初衷就缺少“自然公正”。因而，它理应受到司法的 最终检验，而我过的行政诉讼法却将对抽象行政行为的司法审查排除在外，行政 诉讼法第十二条第一款第3 项规定，“人民法院不受理公民、法人或者其它组织 行政机关发布的具有普遍约束力的决定、命令事项提起的诉讼”。在这一点上，行 政诉讼法又滞后于行政复议法。由此可见，相对方寻求救济的途径不同可能导致的 法律后果亦不同。这违背了法制的统一和尊严。因为根据行政诉讼法第2 7 条 规定，“对属于人们法院受案范围的行政案件，公民、法人或其它组织可以先向上 一级行政机关或者法律法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法 院提起诉讼，也可以直接向人民法院提起诉讼。而按照行政复议法的规定，如果相 对方认为行政机关的具体行政行为所依据的有关规定不合法。在对具体行政行为申 请复议时，就可以一并向行政复议机关提起对该规定的审查申请。而按照行政诉 讼法的规定：如果相对方对行政复议决定不服向人民法院提起诉讼或直接向人民 法院提起诉讼，则无权提出对规定违法的审查申请。当事人在行政复议和行政诉讼 中的程序权利不同，在复议中享有的权利而在诉讼中却没有，这是立法不公平，程 序不公正的突出表现，对行政权的制约既需要行政系统内部的监督，更需要行政系 统之外的外部监督，而且各国的通例证明外部监督比内部监督更有效。 2 1 2 关于环境行政救济的法律适用问题 行政复议法与行政诉讼法对行政救济的法律适用规定不一致。行政诉讼法虽 w t o 与我国环境行政救济制度的改革旦 然未对复议案件的审查依据做出明确规定，但如前所述：既然可以对具体行为依据 的规范性文件违法提起复议，那么规范性文件以上，包括法律、行政法规、地方性 法规、规章、规范性文件均可以作为复议机关审查复议案件的依据。行政诉讼法 则对司法审查的依据作了明确规定。行政诉讼法第5 2 条规定：“人民法院审理 行政案件，以法律和行政法规，地方性法规为依据。”第5 3 条规定，人民法院审理 行政案件，参照国务院部委根据法律和国务院的行政法规定发布的规章。自。由此可 见，一桩案件经过行政复议和行政诉讼，就会出现在复议和行政诉讼，就会出现在 复议阶段与诉讼阶段，对同一争议以不同的标准进行审查的局面。这与我国的立法 是相违背的。 其一，最高国家权力机关已于2 0 0 0 年3 月1 8 日通过了中华人民共和国立法 法，在这部规范国家法律体系、立法程序的基本法中将政府规章明确纳入国家法 律体系，至今已二年有余。而行政诉讼法既没有适时修改，将规章作为审查依据， 又没有立法机关的说明，使规章在抽象上包括，在具体问题上又不包括。这种滞后 性已严重阻碍了司法审查的进程，给相对方寻求救济及司法机关执法带来诸多不 便。 其二，在环境管理中，由于生态区域系统的特殊性，往往实行地方法规优先原 则。如根据环境保护的有关法律规定，省级人民政府可以颁布严于国家标准的地方 污染物排放标准，在颁布地方污染物排放标准的地区实施地方污染物排放标准，这 在其它法律中是没有的。作为数字化的法规，我国的环境标准是由国家环境总局和 省级人民政府制定，在效力等级上应属规章系统，行政诉讼法将规章排除在法律体 系外而仅作为司法审查的“参照”。这在理论上已使环境行政诉讼无所适从。因为 大批数字化的法规只能在较底层次的内部救济而不是外部救济中作为依据。尽管在 实践中环境标准是确认环境是否已被污染，排污行为是否合法及在环境纠纷中确认 各自所出示的证据是否合法，证据的根据。理论上的一切必然导致实践的困惑。“理 性与现实的二律反使环境行政救济从实然走向惑然。” 2 1 3 关于环境行政行为公定力问题 公定力是指行政主体做出的行政行为，无论合法还是违法，都推定为合法有效、 行政主题与相对方都必须遵守和服从。这项效力原则在行政复议法第2 1 条和行政 诉讼法第4 4 条都做了具体规定，即行政复议与行政诉讼期间不停止具体行政行为 的执行。但与此同时，行政诉讼法又在第5 l 条做出了与此相反的规定，即人民 东北林业大学硕士学位论文 法院对行政案件宣告判决或裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所做的具体 行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。行政复议法对此 没有规定。行政诉讼法的这一规定，是为被告可以任意改变自己的行政行为提供法 律厂依据，是对公定力原则的挑战。它的危害性在于行政机关行使权力的随意性。 当行政机关做出了违法行为，一旦相对方申请救济，行政机关就可以随时改变自己 所做的行为，亦或自己的行为没有违法，而为了不当被告，也可以和相对方协商， “我改变行为，你撤诉”，这也是多年来行政诉讼撤诉率高居不下的主要原因。在 依法行政、建设社会主义法制国家的今天，行政诉讼法的这一规定非改不可而却未 改，这是立法者的疏忽还是对行政权的青睐，亦或两者兼而有之。 2 1 4 关于申请环境行政救济的主体资格问题 关于申请环境行政救济的主体资格，行政复议法和行政诉讼法的规定是一致 的。即都赋予公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服的救济资格。行政诉讼 法的司法解释赋予对具体行政行为在法律上有利害关系的公民、法人或者组织以申 请救济的主题资格。由此可见，无论是行政复议法还是行政诉讼法，或其司法解释， 都赋予行政主体资格。法律的规定有两个限制条件，其一必须是行政主体已做出了 具体行政行为，其二是这个具体行政行为直接或间接侵害其合法权益，否则就没有 申请行政救济主体资格的条件。 实践中，行政主体的行政行为不仅侵害相对方、厉害关系人的合法权益，也会 给国家和公共利益造成极其严重的损害，尤其是行政机关的公益性行为，如游客状 告破坏自然景观的建筑规划许可行为，公民状告政府对破坏环境设施、自然资源的 不作为行为。由于没有确定的相对方或利益关系人，因而无人申请救济，其行为给 国家和公共利益造成的侵害远比具体行政行为的侵害要大得多，丽且一些破坏环 境、资源、公有设旋的行为恰是在政府的庇护、不作为下实施的，法律却没有赋予 任何主体以寻求环境行政救济的渠道，这实在是一大遗憾。 2 1 5 关于环境行政终局裁决权问题 环境行政终局裁决权，是指根据法律的明确授权，行政机关对某些特殊事项， 拥有最终作出决定的权利。相对方不服不能向法院提起行政诉讼，司法机关也无权 审查其合法性。根据我国法律规定，我国的行政机关主要是对自然资源确权的行政 w t 0 与我国环境行政救济制度的改革堕 复议享有最终裁决权。行政复议法第3 0 条第2 款规定：“根据国务院或者省、 自治区、直辖市人民政府行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、 直辖市人民政府确定土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等 自然资源的所有权或使用权的行政复议决定为最终裁决。”立法的考虑主要是行政 区域的勘定，调整是宪法规定的国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的职权， 应当由行政机关最终裁决。行政复议条例对此没有做出限制性规定，这是行政 复议立法的倒退，亦是在法律上给行政机关设立的特权与豁免权，阻碍相对方救济 权利的行使。“法律应平等地对待政府和公民”，将行政争议限定在行政机关系统内 解决，不论是行政机关自身复议，还是由原行政机关的上级机关复议、复审，都必 然要从本身的利益出发，为自己或下设机关进行辩护，很难做到不偏不倚。笔者认 为，应当通过修改国内立法，取消存在的行政终局裁决权。主要理由是：某些事 项属于w t 0 的协定和协议明确要求纳入司法审查范围事项，如不将其纳入司法审查 的范围，将会导致中国法院在入世后，不得不适用w t 0 的相应规定。上述行政终 局裁决权的设定，并不具有国际社会公认的正当性，国际上其他国家对于行政终 局决定行为一般也作了极大的限制。在美国，如果国会出于政策上考虑，认为某项 行政问题不应由法院审查时，只要这个行政事项没有牵涉到宪法问题，法院必须遵 守国会的规定。反言之，一旦行政事项涉及到宪法问题，法院仍有权审查。可见， 行政终局性决定只是针对行政机关的专业长处和特有政策，一旦涉及法律适用问 题，法院仍应有司法审查的权力。 w t o 协议中的t r i p s 第4 l 条第4 款规定对于行政部门的终局决定或裁决，在 任何情况下，都应使当事人有机会要求司法审查。针对这个条款，我国对现行的法 律规定进行了修改，如对原专利法中规定行政终局决定的条款的修正，从而同 国际法律进一步统一，并体现了司法审查的价值。 从理论上说，行政终局裁决权的设定，应当基于两个原因：其一，不可能审查； 其二，没有必要审查。对一个成熟的法治国家来说，衡量一个行政机关的行政行为 是否应受司法审查，主要理由是：法院不可能对该行政行为进行合法性审查或评价， 主要是指高度的政治性和技术性。政治性太强，无法用法律来评价，如国家行为就 属于高度政治性的行为。从国际上的发展趋势来看，因为高度的技术性而设定终局 裁决权的情况越来越少，几乎接近于零。因为通常认为，凡是法律已经作出规范的 领域，都是可以进行审查的。笔者认为，上述行政终局裁决权不具有这个特性。政 府关于土地资源确权的决定，既不具有高度的政治性，又不具有高度的技术性和专 业性。有的虽然具有一定的技术性和专业性，但还没有到不可审查的程度。因此， 1 6 东北林业大学硕士学位论文 应该根据w t 0 的协定和协议的要求，迅速修改国内立法，取消不适当的行政终局裁 决制度，扩大司法审查的范围。 2 2 体制设置缺少科学的理论支撑，阻碍了环境行政救济的运作 现行的环境行政救济制度是在我国由计划经济体制向市场经济体制转轨的过 程中建立起来，由于受当时历史条件的局限和正确理论的指导，在该项制度尚未被 人们普遍了解、思想、人事、经验还准备不足的情况下，其运作是可行的。但随着 时间的推移，经验的积累，尤其是我国民主法制建设的深入，公民环境行政法律意 识的提高，其在建立之初就显现出的自身无法摆脱的困境已使该项制度“举步维 艰”。具体体现在： 2 2 1 非独立的体制设置，使环境行政救济制度缺乏客观的公正性。 我国现行的环境行政救济制度，无论是环境行政服役制度，还是司法审查制度， 均是适应政治需要而不是管理需要为价值取向设置的。缺乏“自然公正的独立性， 在某种意义上，是几千年封建体制的延续”( 中国从秦汉以来奠定的政治体制格局 至今未变) 。 根据行政复议法的规定，我国的行政复议制度是条块分割，各自为政。从县级 以上人民政府及其职能部门到国务院及其职能部门均一身二任，既是国家环境与资 源的管理机关、执法机关，又是行政司法机关、执法监督机关。作为行政系统内层 级监督的行政复议制度，只整个行政管理制度的一个组成部分，它必须遵循“下级 服从上级、地方服从中央”的工作原则。这种制度上的血缘关系要想在行政司法中 做到“大义灭亲”，谈何容易。正如鲁迅先生所说“要想拨着自己的头发离开地球， 但不可能。” 我国的司法审查制度是沿袭战国以来行政长官兼理司法的模式：按照行政区划 的原则设置的，体制上实行四级两审终审制，工作原则上，按照行政诉讼法的第3 条的规定：“人民法院独立行使审判权，不受行政机关和社会团体和个人的干涉。” 法律的规定与实践的脱节是客观的现实。在我国现行的司法体制下，强调独立行使 审判权谈何容易。法院虽然在法庭上形式审判权是独立的，但审判前后却处处受到 牵制，外界的压力和不良影响对行政案件审判的公正性有着巨大的冲击力。就人民 法院来讲，其人事任免、装备设置、经费来源、身份保障等一系列规章制度尚未建 w t o 与我国环境行政救济制度的改革旦 立。无法抵御庞大的社会关系网，无法与掌握各种资源支配权的行政部门抗衡。在 这种情况下，法院如果顶着各种压力审理案件，其后果可想而知，这种外来因素构 成了一种无形的阻力，是行政案件的审理难以依法处理。法院对行政机关的依附关 系，不可避免地干扰着法院独立行使审判权的能力和勇气，容易形成的是法院成为 政府机关的执行部门，经常出现司法权与行政权合二为一，共同对付行政相对方。 2 2 2 案件管辖的局限性及行政干预，顿挫了相对方寻求救济的热情和积极性。 我国行政复议机关和司法审查机关都是按照行政区划设置的，在案件的管辖上， 实行地域管辖与级别管辖相结合的原则，并对县级以上人民政府职能部门的具体行 政行为给当事人以选择权，既可以实行块块管辖，向其所属的本级人民政府提出， 又可以实行条条管辖，向上级政府的主观部门提出。这在立法上已给当事人以极大 的方便。而且行政复议不收费，手续简便。但从我过建立行政复议制度以来，有资 料表明，1 9 9 1 年至1 9 9 7 年全国复议机关共受理行政复议案件，平均每年3 万件， 但从结案情况看，有2 0 是相对方撤诉的，受案率低，绝对数量少，撤诉率高。有 的地方尤其是以乡镇政府为被申请人的案件，撤诉率达到6 0 一7 0 。再从行政诉 讼的受案情况看，根据行政诉讼法的规定，除中级人民法院管辖的三类案件( 确 认发明专利权的案件，海关处理案件，在本辖区内有重大复杂的案件) 外，均由基 层人民法院管辖。1 9 9 0 年是行政诉讼法实施的第一年，全国各级法院受理的第一审 行政案件为1 3 0 0 6 起，1 9 9 1 年为2 5 6 6 7 起，上升率为9 7 3 5 。1 9 9 2 年以后，上升 率逐年下降，统计资料表明，1 9 9 3 年至1 9 9 7 年五年间，我国各级人民法院受理一 审行政案件为2 8 万件，这个数字与全国当时1 2 亿人口的绝对数相比，总受案率是 2 3 。行政诉讼案件少，并不是行政争议发生的少，而是大量具有诉讼意义的案件 没有诉讼到法院。之所以出现相对寻救济热情的下降趋势，就其原因： 案件的管辖机关、地位不超脱、相对方心存余悸。 从行政复议看，就案件的分工管辖而言，有利于克服地方保护主义。因为上一 级主观部门比下一级部门所从属的政府来讲，利益上要超脱一些。而且，环境管理 活动一般有较强的专业性和技术性。由上一级部门管辖复议案件，更能体现专业性、 技术性强的特点。但分工管辖仍有其不可避免的弊端。如不便民，往往都是异地复 议，虽有利于克服地方保护主义，但又会受到部门保护主义的影响，而且我国目前 的行政体制分领导和指导两类。经过体制改革之后，越来越多的环境资源有关部门 是归政府各级领导，上级主管部门业务指导。这种现行的体制在一定程度上不利于 东北林业大学硕士学位论文 上级主管部门行使行政复议权，而块块管辖虽然较为方便，但又寻在业务生疏，专 业差和地方保护注意的弊端。 就行政诉讼来讲，基层法院受理第一审行政案件，它所面对的被告是作为整体 官的政府。基层法院充其量是个处级单位，而作为它辖区内的能够独立行使职权做 出具体行政行为的环资源挂尼龙机关，大都是高于法院级别或与法院平行的单位。 这种以小管监临大官的体制，使得一些行政机关根本不把法院放在眼里，给诉状不 接，发传票不理，开庭不来。法院在无所适从的情况下，只好裁决不予受理或拖到 相对方撤诉，而在一些相对人的意识里，有理不告父母官，刀把子在人家手重攥着， 一把赢，把把输得不偿失。 行政干预、制约了行政救济的受案数、结案率。 复议案件的行政干预，那是体制上的千丝万缕，而在行政诉讼上，由于基层法 院位卑权轻，又在人才物上受制于同级行政机关，因此婆婆多，干预大。在基层法 院，形式案件是机关不能说胜败诉，就是将其列为被告，也回遭到非难。有些行政 机关的领导，明确告诉法庭，不能把我列为被告，不是商量，而是指示。正如有些 法官所说：“有的案子，判相对人败诉，我们有愧良心，判行政机关败诉，我们顶 不住压力，没办法，只好拖，相对人拖不起就撤诉。”可见，现行的体制不可能不 制约行政案件的案源，而法官个人是无法与行政机关的出面干涉相抗衡的，即使如 此的话，你今天为法官，明天就可能因不服天朝管而被摘掉乌纱帽。 w t o 与我国环境行政救济制魔的改革望 3 ? t o 筒我阐环境行政救济制度改革 我国现行的环境行政救济制度是在上个世纪末8 0 年代，随着我国整个行政救济 翎度豹建立焉建立。千多年瓣实践证稿：虽然该习 麓度已经建立越来，键移穰子西 方、又未能与本国实践有机结合的环境行政救济制度，并没有充分发挥其“监督环 境行政主体