（经济法学专业论文）我国乡级财政风险的法律控制机制研究.pdf

摘要 乡级财政风险，即乡级政府所面临的财政风险。它是由于乡级政府财 政支出与有限的财政收入之间的尖锐矛盾，导致乡级政府难以有效履行其 支出责任和义务，从而损害农村经济社会发展的一种可能性。在当代社会， 财政不仅是政府赖以存在和运作的物质基础，也是公民权利得以实现的物 质保障。而我国乡级财政风险的产生和累积，不仅严重影响了乡级政府的 正常运作，也使得乡村公共物品供给缺乏，农民的多项权利不能得以顺利 实现。因而防范和化解乡级财政风险，就成为维护和促进农民权益的基础 条件。 在本文中，笔者首先界定了财政风险及乡级财政风险的内涵，并选取 了四川省南部某农业型乡镇作为样本，通过实地调研，以实证分析的方式 分析了当前我国西部地区农业型乡镇的财政状况。进而认为，在经历了农 村税费改革和农业税取消后，乡镇财政收入在短期内增长有限，而财政支 出却呈现刚性增长的格局。乡级政府在履行自身的职能和支出责任方面呈 现出一种无能为力的状态。因此，乡级政府面临着巨大的财政风险，且日 益接近失控的临界点。其次，笔者从法律制度的层面探析了乡级财政风险 产生的根源，认为财政收支划分法的缺失、转移支付法律制度的缺陷以及 预算监督乏力是乡级财政风险的主要成因。再次，笔者从权利实施成本的 视角分析了乡级财政风险控制的必要性，从法律功能的视角分析了乡级财 政风险控制的可行性。最后，笔者认为应从财政收支划分法律制度、转移 支付法律制度、预算监督制度三个方面构建我国乡级财政风险的法律控制 机制 全文共分为四个部余 第部分财政风险与乡级财政风险。本部分在界定财政风险及乡级 财政风险内涵的基础上，对乡级财政风险的现状进行了分析。笔者通过实 地调研，分析了四川省南部某乡镇近几年来的财政收支缺口，收支结构、 乡村公共物品的供给状况，在此基础上，从整体l 概括了我国中西部地区 农业型乡镇财政风险的表现：乡镇财政收支矛盾突出、乡镇债务负担沉重， 乡村公共产品供给缺乏由此得出乡级政府存在着巨大财政风险的结论。 第二部分：乡级财政风险产生的制度原因探析。这是本文的重点部分 之一。本部分从以下三个方面分析了乡级财政风险产生的原因：一是财政 收支划分法的缺失。作为财政法领域中重要的部门法，财政收支划分法的 缺失导致了乡级政府的财政收权未能得到合理保障，乡级政府的财政支 出权限界定不明。不仅弱化了乡级政府汲取财政收入的能力，也使得乡级 政府财政支出链位”，且承担了许多上级政府的财政支出责任。二是转 移支付法律制度存在的缺陷。目前我国的转移支付制度在结构、资金分配、 支付模式上存在着诸多不合理，这就使得乡镇在农税改革后所依赖的转移 支付资金不能很好地解决其公共产品供给的缺口。三是预算监督乏力。由 于我国预算法律制度的缺陷，使得权力机关对政府预算的监督往往流于形 式，难以有效制约政府的财政支出权。笔者从预算编制、预算审批、预算 执行三个方面分析了这一问题。认为预算监督的乏力造成了财政资金使用 的低效，财政支出随意性过大，成为引发财政风险的一大隐患。上述三个 原因中，转移支付法律制度主要侧重从乡级政府收入来源的角度进行分析， 预算监督制度侧重从乡级政府财政支出的角度进行分析，而财政收支划分 法则是从基础性法律规范的层面，对乡级政府“收”与“支”造成的影响 来进行分析。三个方面相互联系，相互影响，使得乡级财政风险的产生、 累积呈现出一种复杂化的倾向，也使得乡级财政风险的控制成为一项系统 的工程。 第三部分：乡级财政风险法律控制的必要性与可行性。从必要性来说， 财政是庶政之母，是政府存在和运行的物质基础，也是公民权利得以实现的 保障。笔者主要从权利成本的角度论证了乡级财政风险的增大，使得农民 权利的实现面临着极大的障碍。因而控制乡镇财政风险，才能最终确保农 民各项权利的实现。从可行性来说，法律的社会控制功能决定了法律是控 制财政风险的最佳路径。根据其它国家的实践，法律也是控制财政风险的 可行方式。此外，就我国而言，由于中央财政支农力度的加大以及各地推 行的乡镇改革，也为乡级财政风险的法律控制提供了一个良好的外部环境。 第四部分：我国乡级财政风险法律控制机制的构建。这也是本文的重 点部分。笔者主张建立的乡级财政风险的法律控制机制，是以( 财政收支 划分法为基础，以转移支付法律制度为重点，以预算监督制度为支柱的 有机组成部分。其中，财政收支划分法律制度通过合理界定乡镇财政收支 权，从根本上解决现实中乡级政府财权与事权不匹配的矛盾；转移支付法 律制度的改革和完善则能确保乡级政府获得充足的财力来履行其相应的支 出责任和义务；而预算监督制度的完善则能有效控制乡级政府的财政支出 权力，确保财政资金支出的合理和有效，以达到防范和化解乡级财政风险 的目的 关键词：乡级财政风险法律控制财政收支划分转移支付预 算监督 a b s t r a c t t o w n s h i p sf i s e a lr i s ki saf i s c a lr i s kw h i c ht h et o w n s h i p g o v e r n m e n ti sf a c i n g i tm a i n l yo r i g i n a t e sf r o mt h ec o n t r a d i c t i o no f r i s e a lr e v e n u ea n de x p e n d i t u r e t l l i sc o n t r a d i c t i o nm a k e st h et o w n s h i p g o v e r n m e n tn o tt of u l f i l li t sr e s p o n s i b i l i t ya n dd u t y , a n dt h e nc a u s e sa p o s s i b i l i t yw h i c ht h ee c o n o m ya n ds o c i e t yw i l ls u f f e rt h el o s si nr u r a l a r e a i nt h i sa r t i c l e ，t h ea u t h o rs e l e c t e ds o m ea g r i c u l t u r et o w ni ns o u t h s i c h u a nt ot a k et h es a m p l e ，t h r o u g hi n v e s t i g a t i n ga n ds t u d y i n go nt h e o r , a n da n a l y z e dt h ec u r r e n tf i s e a lc o n d i t i o no f t h ea g r i c u l t u r et o w ni n t h ew e s t e r na r e ai no u rc o u n t r y 1 1 1 ca u t h o rb e l i e v e d a f t e rt h er u r a lt a x e s a n df e e sr e f o r ma n dt h e a g r i c u l t u r a l t a xc a n c e l e d , t h e t o w n s h i p g o v e r n m e n ti sf a c i n gt h eh u g ef i s c a lr i s k t l l i sa r t i c l eh a sa n a l y z e dt h e r e a s o nf r o mt h el e g a ls t r a t i f i c a t i o np l a n ew h i c ht h ef i s c a lr i s ko f t o w n s h i pg o v e r n m e n tp r o d u c e s ，a n dp r o p o s e dh o w t oc o n t r o l st h ef i s c a l r i s kb yt h el e g a lc o n t r o l i n gm e c h a n i s m t h ea r t i c l ei sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ： p a r ti ：f i s e a lr i s ka n dt o w n s h i p sf i s c a lr i s k i nt h i sp a r t t h e a u t h o rl i m i t sc o n n o t a t i o no ff i s c a lr i s k t h e n a n a l y z e s t h er i s e a l r e v e n u ea n de x p e n d i t u r eg a p ，t h er e v e n u ea n de x p e n d i t u r es t r u c t u r e ，a n d t h ev i l l a g ep u b l i cg o o d ss u p p l i e sc o n d i t i o ni nat o w ni ns o u t hs i c h u a n ， t h e nt h ea u t h o rs u m m a r i z e dr i s e a lr i s kp e r f o r m a n c eo ft h ea g r i c u l t u r e t o w n si nw e s tc h i n a ：t h ec o n t r a d i c t o r yo ff i s c a lr e v e n u ea n de x p e n d i t u r e i sp r o m i n e n t , t h et o w n sg o v e r n m e n th a v eah e a v yd e b tb u r d e na n dt h e v i l l a g e i sl a c ko fp u b l i c g o o d s ，f i n a l l y o b t a i n e dt h a tt h et o w n s h i p g o v e r n m e n ti sf a c i n g ah u g ef i s c a lr i s k p a r t ：t h el e g a lr e a s o n so ff i s c a lr i s ko ft o w n s h i pg o v e r n m e n t 碱si so n eo ft h ek e yp a r t si i lt h i sa r t i c l e sp a r th a sa n a l y z e dt h e r e a s o nf r o mf o l l o w i n gt h r e ea s p e c t sw h i c ht h ef i s c a lr i s kp r o d u c e s f i r s t ， i ti sl a c ko ft h ef i s c a lr e v e n u ea n de x p e n d i t u r ea l l o c a t i o nl a ww h i c h p r o d u c et h er i s e a lr i s k s e c o n d , t h e r ee x i s t sf l a wi nt h et r a n s f e rp a y m e n t l e g a lr e g i m e t h i r d , b u d g e ts u r v e i l l a n c ei sa t t e n u a t e a b o v et h r e er e a s o n r e l a t em u t u a l l y ，a f f e c tm u t u a l l 弘a n dt h e nc a u s et h er i s e a lr i s ko ft o w n s h i pg o v e m m e n l w h i c hl e tt h ef i s c a lr i s k c o n t r o l i n g i s v e r y c o m p l e t e c a t e d p a r tr r l ：t h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo fl e g a lc o n t r o l i n gf i s c a lr i s k o ft o w n s h i pg o v e r n m e n t a s 胁a st h en e c e s s i t y t h ef i n a n c ei sm o t h e r o ft h em u l t i t u d i o u sp o l i t i c a l ，i ti st h es a f e g u a r dw h i c ht h er i g h t so f c i t i z e n sc a nr e a l i z e t h u sc o n t r o l sf i s c a lr i s ko fa g r i c u l t u r et o w n s ，c a n f i n a l l yg u a r a n t e et h er e a l i z a t i o no ft h ef a r m e r s e a c hr i g h t a sf o rt h e f e a s i b i l i t y , 1 1 l ef u n c t i o no fl a wh a dd e c i d e dl a wi st h eb e s tw a yt o c o n t r o l i n gt h ef i s c a lr i s k i np r a c t i c ei ti sl a ww h i c hm a n y c o u n t r i e su s e i tt oc o n t r o lt h ef i s c a lr i s k i no u rc o u n t r y ，t h ee n l a r g e m e n to ft h ef u n d s w h i c hf r o mc e n t r a lg o v e r n m e n ts u p p o s i n ga g r i c u l t u r e ，a sw e l la ss o m e r e f o r mc a r r i e do u ti nm a n yt o w n s h i pg o v e r n m e n t s ，a l s oh a sp r o v i d e da g o o de x t e r n a le n v i r o n m e n tf o rt h ec o n t r o l i n go ff i s c a lr i s k p a r t1 v ：c o n s t r u c t i o no fl e g a l c o n t r o l i n g m e c h a n i s ma g a i n s t t o w n s h i p sf i s c a lr i s k t h i si s t h ek e yp a r ti nt h i sa r t i c l e t h ea u t h o r p r o p o s e dt h e m f r o mt h r e ea s p e c t s ：f i r s t ，f o r m u l a t e s ”f i s c a lr e v e n u ea n d e x p e n d i t u r e a l l o c a t i o n1 a w “。d i v i d e st h ef i s c a lr e v e n u ea n d d i s b u r s e m e n t p o w e ro ft o w n s h i pg o v e r n m e n t sr e a s o n a b l y ；s e c o n d , e s t a b l i s h e sas t a n d a r df i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m , r e d u c e sd i s p a r i t y o ft h e c i t y a n dc o u n t r y s i d ei n p u b l i cg o o d ss u p p l y i n g ；t h i r d ， c o n s u m m a t e st h e b u d g e t s u r v e i l l a n c e s y s t e m , c o n t r o l i n g t h e d i s b u r s e m e n tp o w e r o f t o w n s h i pg o v e r n m e n t k e yw o r d s ：t o w n s h i p sf i s c a lr i s k ；l e g a lc o n t r o l ；f i s c a lr e v e n u e a n d e x p e n d i t u r ea l l o c a t i o n ；f i s c a lt r a n s f e rp a y m e n t ； b u d g e ts u r v e i l l a n c e 引言 财政，顾名思义，是国家理财之政务。在当代社会，财政不仅是政府 赖以存在和运作的物质基础，也是公民权利得以实现的物质保障。财政安 排的合理性，已成为考量政府存在合理性和有效性的重要视角。长期以来， 传统观念认为：以国家政治权力为依托的财政是没有风险的。但实践的发 展打破了这一观念而今，防范和化勰财政风险，保持财政的稳定性和可 持续性，已成为一个世界性的课题。许多国家都对财政风险给予了极大的 关注，并力图在一定的法律框架内控制财政风险。就我国而言，财政风险 的理论研究和相应的制度建设仍相当滞后，而现实中，大量的财政风险以 隐蔽的形式不断产生和累积，严重威胁着经济社会的发展以及公民权利的 实现。因此，对财政风险予以高度的警埸和关注就显得非常必要。 在本文中，笔者之所以选取乡级财政风险作为研究起点，是因为这一 问题与“三农”问题密切相关。从根本上说，“三农”问题的实质即是农 民各项权利的保障与实现问题，而农民权利的保障与实现又有赖于政府财 政的支持。当前乡级财政风险不断积累和扩散，必将导致乡级政府不能有 效履行其供给乡村公共产品的职能，从而损害农民的生存权、发展权，使 农民不能获得与城市居民均等的发展机会。这就违背了实质公平的理念。 有鉴于此，笔者试图通过对乡级财政风险的现状、制度成因的分析，从相 关法律制度的层面构建乡级财瑚：风险的法律控制机制，为“三农”问题的 解决寻求一个切入点。 第一部分财政风险与乡级财政风险 一，财政风险的界定 关于财政风险的内涵，目前并没有一个统一的界定。国外学者多是从政 府债务的角度对财政风险进行研究，其代表人物是世界银行的高级经济学 家汉娜( h a n ap o l a c k o v ab r i x i ) ，她在蝴或有负债：一个隐性的财政 风险一文中，通过风险矩阵将政府的财政风险划分为直接显性负债、直 接隐性负债、或有显性负债、或有隐性负债。这种划分比较全面地反映了 政府的负债状况。但其针对财政风险的研究主要是政策性和技术性的，理 论陛的分析和阐述显得不足。 国内财政学界对财政风险也有不同的看法。如认为财政风险是国家在 组织收入和支出过程中，由于财政制度和手段的缺陷，以及多种不确定陛 造成损失的可能性。”。，“财政风险主要是由于财政收入增长的惰性和财政 支出的刚性以及两者的合力所形成的财政困难，并可能引发财政危机的一 种状况。从这点出发，也可以说，财政风险是指存在爆发财政危机的隐 患。”。比较权威的是财政部的一个课题中关于财政风险的定义。即认为财 政风险，是指政府未来拥有的公共资源不足以履行其未来应承担的支出责 任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。”。 从财政学的视角分析，财政风险来自于不确定陛。即政府所拥有的公共 资源与支出责任的不确定性是财政风险的来源。从政府收入来源方面考察， 在市场化程度较低的条件下，各种经济组织正处于发育过程之中，规则、 秩序以及各种理念的不成熟，影响着政府收入的不确定性。在政府支出责 任刚性的情况下，政府收入的不确定影响着政府财政职能的发挥，进而使 政府在干预经济、社会的过程中出现一种低效率或无效率的状态，损害经 济、社会的发展。从政府支出责任和义务方面考察，由于法定支出责任的 不确定，政府行为缺乏严格的程序约束，政府对自身职能的定位不明等， 往往使得政府在财政支出上失去控制，任意扩大支出或胡花乱支，造成政 o h a n a p o l a c k o v a b r i x i ：”c o n t i n g e n t g o v e r n m e n t l i a b i l i t i e s a h i d d e n f m c a l r i s k ”, f i n 4 n c e d e v e l o p m e n t , m a r c h1 9 9 9 , v o l u m e3 6 ，p 4 7 o 宋仪：“论我国财政风险”，渝州大学学报社科版，2 0 0 2 年第3 期，转引自刘尚希：财政风险及其防 范问题研究，北京：经济科学出版社，2 0 0 4 版，第1 2 页 o 孙国相：“论防范和化解财政风险”，财贸经济，2 0 0 1 年第3 期，第1 7 页。 o 刘尚希：财政风险及其防范问题研究，北京：经济科学出版社，2 0 0 4 年版第1 4 页。 2 府支出责任的不确定，从而加剧财政风险。 笔者认为，财政风险的实质是政府财政支出需求与有限的财政收入之间 的矛盾，这种矛盾的发展将严重威胁到政府履行其支出责任和义务，从而 损害经济社会的发展。因而主张将财政风险界定为，由于政府财政支出与 有限的财政收入之间的尖锐矛盾，导致政府拥有的财政资源难以履行其支 出责任和义务，从而损害经济、社会发展的一种可能性。 乡级财政风险即乡级政府所面临的财政风险。它是由于乡级政府财政支 出与有限的财政收入之间的尖锐矛盾，导致乡级政府难以有效履行其支出 责任和义务，从而损害农村经济社会发展的一种可能性。由于当前我国并 没有建立起一套财政风险的预测和评估指标，所谓“中央财政喜气洋洋， 省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘”之类的 俗语只是从一个感性的层面描述了乡级财政风险，并不能确切反映乡级财 政风险的程度。而只有清晰地认识乡级财政风险的现状，才能对之进行有 效的控制。因此笔者在本文中采取个案研究的方式，以对四川南部某乡镇 财政状况的实地调查为基础，试图通过近距离观察剖析其近几年来的财政 状况，以达到窥一斑而见全豹的目的。风总体上得出我国西部农业型乡镇 财政风险状况的结论。 ( 一) 乡级财政风险的实证分析以四川省t 县x 镇为榉 1 、x 镇概况 x 镇是四川南部的一个农业乡镇，地处县城东北部，集镇距t 县县城 6 2 公里，辖区面积为5 7 6 8 平方公里。该镇多为浅丘地形，气候温和，四 季分明，比较适合农作物和经济作物生长，是县粮食基地之一。全镇辖1 5 个行政村，1 1 0 个村民小组，1 个社区，6 个居民小组，总人口2 4 3 2 2 人， 耕地面积1 7 7 9 6 亩，人均耕地面积为0 7 3 亩。该镇的经济发展程度在全县 处于中等水平。 目前，x 镇的机构设置为“三办_ 所”，共4 4 人。具体设置情况为：镇 党委书记：1 人，副书记：2 人，镇长：1 人，副镇长：2 人，镇人大主席： 1 人，武装部长：1 人，党政办：6 人，社会事务办，下设计生办，民政办、 劳动服务所、文化服务中心、计生指导站，共1 5 人，农业经济发展办公室， 。为尊重当事人的意愿，维护当事人的权益，本文中涉及到的访谈对象，调查地区均以英文字母代替。 3 下设农业服务中心、企业办公室，共1 2 人，财政所：3 人；此外，政府机 构尚有离退休人员1 8 人。县上派出机构主要包括派出所、林业站、国土所 等，这些机构属于垂直管理机构，故不计算在列。 2 、x 镇近年来财政收支情况 下表列出了该镇2 0 0 3 2 0 0 5 年来财政收支差额情况( 见表1 ，2 0 0 3 2 0 0 5 年x 镇财政收支差额) 需要指出的是，该镇在2 0 0 2 年实行农村税费 改革后，财政收入主要来源于预算内，故表中所列数据均是指预算内收支。 表1 ：2 0 0 3 2 0 0 5 年x 镇财政收支差额 单位：元 赵 2 0 0 3 盔2 0 0 4 年2 0 0 5 盔 财政总收入( 预算内 收入+ 上级补助收 1 2 3 6 5 7 21 6 9 3 5 5 11 7 2 1 9 1 0 入) 财政总支出( 预算内 支出十上解上级财政 1 2 6 2 0 4 61 9 2 5 6 7 71 9 6 5 9 0 9 支出) 收支差额一2 5 4 7 4- 2 3 2 1 2 62 4 3 9 9 9 ( 资料来源：x 镇2 0 0 3 2 0 0 5 年决算报表) 从表中可以看出，2 0 0 3 年x 镇的财政收支缺口为2 5 4 7 4 元，到2 0 0 5 年 则上升到2 4 3 9 9 9 元，短短两年内就上涨近1 0 倍。据该镇财政所长w 介绍， 在具体操作中，该镇一般将上年的赤字列入本年的预算中，以财政增收的 部分偿还不过我们看到的是，随着时间的推移，x 镇的赤字非但没有减少， 反而象滚雪球一样越滚越大了。表中数据从个方面反映了x 镇目前面临 的财政困境，但仅此还不足以了解该镇所面临的财政风险的程度，因此还 必须结合该镇近年来的财政收支结构作进一步的分析。 3 、x 镇财政收入结构分析 根据1 9 9 1 年财政部出台的乡( 镇) 财政管理办法，乡镇财政收入 包括预算内收入、预算外资金收入和乡镇自筹资金收入。其中，预算内收 入部分是乡镇财政所在县财政局的监督指导下通过正规的税收收) 入账的 资金，包括上级政府划归乡镇的农业税、工商税收、各种杂税，此外，预 算内收入还包括上级补助r x ；预算外收入，包括上级政府划归乡镇财政 的农业税附加、农村教育经费附加、行政事业单位管理的预算外收入，以 及一些按国家规定征收的公用事业附加。自筹资金部分，包括乡统筹、村 提留，以及两工折资忱入回对于预算外资金和乡镇自筹资金，有时又将其 统称为预算外收入。 首先来分析x 镇预算内自有财政收入( 不合e 级补助收入) ，下表列出 了该镇2 0 0 1 2 0 0 5 年预算内收入( 见表2 ：x 镇2 0 0 1 2 0 0 5 年预算内收入 一览表) 如表所示，自2 0 0 3 年起，x 镇财政收入逐年下降，与此同时，农 业四税占财政收入的比重也逐年下降究其原因，是该镇在2 0 0 2 年起开始 进行农村税费改革，2 0 0 5 年该镇取消了农业税，因此，预算内自有财政收 入锐减，其收入来源主要依靠工商税收和各种杂税。 表2 ：x 镇2 0 0 1 2 0 0 5 年预算内收入一览表 单位：元 赵 2 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 5 农业四税 3 8 4 2 5 95 6 3 8 2 85 5 4 4 6 42 8 8 2 3 21 3 0 4 工商税 1 0 5 1 7 15 4 8 4 83 4 2 5 53 8 5 3 73 2 5 6 2 杂税 4 4 4 5 03 9 3 1 14 0 4 5 42 3 7 9 54 7 2 2 6 其它q l , x 4 4 1 2 02 6 5 9 43 7 1 71 2 0 6 02 4 5 3 总收入 5 7 8 0 0 06 8 4 5 8 1 6 3 2 8 9 03 6 2 6 2 48 3 5 4 5 农业四税占总收入 6 6 4 8 8 2 3 6 8 7 6 1 7 9 4 9 1 5 6 的比重 ( 资料来源：x 镇2 0 0 1 2 0 0 5 年决算报表。其中：农业四税包括：农业税， 农业特产税、屠宰税、契税；工商税包括：增值税、营业税、企业所得税； 杂税包括：个人所得税、资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、耕 地占用税) 乡镇财政的另一项重要的收入来源，即预算外收入，是向农民收取的 各项费用。下表列出了2 0 0 1 、2 0 0 2 年x 镇预算外 b 叭隋况。( 见表3 ：2 0 0 1 、 o 乡统筹也称“五项统筹”，主要从农民头上摊派收取，用于乡村两级办学，计划生育、民兵训练、优抚 以及乡村道路修建。村提留包括公积金、公益金、管理费三项，其中，公积金用于农田水利基本建设， 植树造林、购置生产性固定资产和兴办村集体经济等，公益金用于五保户供养、特别困难户补助、合作 医疗保健及其它集体福利事业、管理费用于村干部报酬和管理开支。两工折资是指农民的劳务负担( 义 务工和积累工) 被换算成钱从每个劳动力身上收取。 5 2 0 0 2 年x 镇预算外收入) 表3 ：2 0 0 1 、2 0 0 2 年x 镇预算外皖入? 单伍元 金季 淋冀 2 0 0 12 0 0 2 农业税附加 6 4 8 3 11 2 4 3 8 3 乡统筹 3 0 8 8 5 6 村提留 1 7 0 3 2 5 两工折资 3 4 0 6 5 其它社负担 4 0 0 1 51 9 4 1 合计 6 1 8 0 9 21 2 6 3 2 4 预算外收入占当年 4 7 6 1 8 9 7 财政收入的比重 ( 资料来源：旺镇2 0 0 2 年农民减负情况) 从表中可以看出，x 镇在2 0 0 2 年农村税费改革后p ，预算外收入占财政 收入的比重大幅下降，至2 0 0 5 年取消农业税后，农业税附加也不再征收， 因此，乡镇政府依靠农业税搭车收费已不再可能，乡镇财政收入主要来源 于预算内。 再来分析x 镇的转移支付收入，下表列出了2 0 0 1 2 0 0 5 年x 镇财政自 给率。( 见表4 ) 。从表中可以发现，2 0 0 3 年至2 0 0 5 年该镇财政自给率逐年 下降，由2 0 0 3 年的5 5 1 7 下降到2 0 0 5 年的4 5 4 ，下降了5 0 6 3 个百分 点。这说明，在2 0 0 5 年取消农业税后，该镇财政严重依赖于上级补助 o 由于该镇在2 0 0 2 年进行农村税费改革后，财政收入得到了规范，预算外收入基本不存在，故表中所列 数据只有2 0 0 1 、2 0 0 2 年两年。 o 农村税费改革的主要内容可简单概括为“兰个取消，两个调整、一项改革”。三个取消”即取消乡统 筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金：取消屠宰税；取澧统一规定的 劳动积累工和义务工。“两个调整”是指调整农业税政策，调整农业特产税政策；“一项改革”即改革村 提留征收使用办法。村干部报酬、五保户供养、办公经费，除原由集体经营收入开支的仍继续保留外， 凡农民上缴村提留开支的，采用新的农业税附加方式统一收取。农业税附加比例最高不超过农业税正税 的2 0 。参见国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见。国发 2 0 0 3 1 2 号。 o 财政自给率是反映县乡本级财政对上级财政依赖程度的指标。由于上级净补助收入是上下级反复博弈 的结果具有不确定性，因此财政自给率越小，财政的依赖越太。本级财政运行的风险也就越大。财政 自给率的计算公式为：财政自给牢( 口) = 自有财政收a 财政总支出。参见李成成：县乡财政困难评价 指标体系的设计，中国财经信息资料，2 0 0 6 年第l l 期，第3 5 页。 6 表4 ：2 0 0 1 2 0 0 5 年x 镇财政自给率 金季 淋 2 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 5 自有财政收入( 元) 5 7 8 0 0 06 8 4 5 8 16 3 2 8 9 03 6 2 6 2 48 3 5 4 5 财政总支出( 元) 6 4 0 0 01 2 0 7 0 2 61 1 4 7 0 9 01 8 2 2 5 6 11 8 4 0 4 9 1 财政自给率 9 0 3 1 5 6 ，7 2 5 5 1 7 1 9 9 0 4 5 4 ( 资料来源：2 0 0 1 2 0 0 5 年x 镇决算报表) 从匕述分析可以看出，x 镇的财政收入主要由三大块构成：预算内自有 l b l 入( 其中农业税收入占了绝大部分) ，预算外收入( 主要是向农民收取的 各种费用) ，_ k e 辛l 、助收入。农村穰费改革和农业税。取消后，预算内收入锐 减，预算外收入基本取消，而对e 级财政的依赖程度加深。由于x 镇以农 业为主，辖区内工商业不发达，短期内财政增收的空间有限，而财政支出 又是刚性的，因而x 镇有时不得不依j 管借债度日，据统计，2 0 0 5 年x 镇财 政负债率已达到1 1 2 1 8 ，这就进一步加大了财政运行的风险。这也是西部 大多数农业型乡镇的特点。 4 、x 镇财政支出结构分析 以下是x 镇在2 0 0 5 年的财政支出结构情况( 见表5 ：2 0 0 5 年x 镇财政 支出结构情况) 表5 ：2 0 0 5 年x 镇财政支出结构情况 类别行政管行政事抚恤和农业林业各部门其它 理费业单位社会福支出支出事业费支出 离退休利救济 项目经费 支出额 3 3 1 6 7 91 7 7 0 2 65 7 4 7 6 41 9 1 4 6 69 0 3 2 92 3 0 1 3 6 2 4 5 0 9 1 度( 元) 所占比 1 8 0 29 6 23 1 2 31 0 4 04 9 t 1 2 5 0 1 3 3 2 重( ) ( 资料来源：2 0 0 5 年x 镇决算报表) 7 据x 镇财政所长w 介绍，支出结构表中除抚恤和社会福利救济一项是 用于公益事业开支外，其它各项都是用来“吃饭”的钱。如：“农业支出、 林业支出，各部门事业费”是保障相关部门的人员经费，哄它支出”一项 是补助村民委员会的办公经费、人员工资。由此从表5 中可以得知，用于 “吃饭”的钱就占了整个财政支出的6 8 7 7 ，似乎该镇还算不上完全的“吃 饭财政”，还有- - - b 部分钱用于发展公益事业，提供社会公共产品。那么， 政府提供的公共产品是否就能真正满足辖区内居民的需求呢? 据该镇财政所工作人员l 介绍，抚恤和社会福利救济这项支出所针对 的对象是镇内的五保户( 1 9 0 人) ，优抚对象( 2 8 0 人) ，另有撤停企业员工、 城镇低保人员、农村困难户若干入。单是五保户这类人群的保障费用就让 政府感到头痛。五保户的供养标准按每人每月1 0 0 元计算，而这一项一年 就要支出2 2 8 万元。然而在事实上，这供养标准远远不够。此外，镇里 的敬老院每年运转就需五六百元，还有敬老院的占地补偿款，以及五保户 的丧葬费用，由于没有纳入这一项支出，政府也感到无能为力。在医疗卫 生方面，政府的投入也显得捉襟见肘。2 0 0 5 年x 镇的卫生经费一项为9 3 0 0 元，主要用于补助农村的赤脚医生，以及进行最低限度的卫生防疫。辖区 内的农民因病致贫，因病返贫的现象非常普遍。遇有无钱看病就医的重症 病人，政府往往补助几十元，但却是杯水车薪。当笔者问及x 镇是建立了 农村合作医疗保险时，w 财政所长摇头说，由于镇里拿不出这个钱，因此农 村合作医疗制度尚未建立。在教育支出方面，x 镇在农村税费改革后，教育 已收归县上统管，教师工资可以按时发放，学校运转也能基本维持。但该 镇在“普九”时欠下的一大笔债务1 1 4 5 4 万元却留在了镇里，随着乡镇统 筹资金的取消，这笔债务也失去了还款来源；在公路建设方面，农村税费 改革后，主要是通过“一事议? 的方式筹集资金，但由于监督不到位，“一 事谬p 在具体操作中往往存在议而难决”的情况。此外，x 镇在乡村公 路建设中，还存在着占地补偿矛盾突出的问题，由于资金短缺，对于道路 的占地补偿款不能一步到位，因此修路只得一段一段地修。在农村税费改 革以前，该镇是通过农税减免的方式冲抵补偿款，而农业税取消后，占地 补偿款的支付就成了令该镇政府头痛不已的件事。除上述方面外，该镇 每年用于集镇沿街的环境整治费用两万元，也未列入预算予以保障，这笔 开支就只有通过罚没收) 解决。 综上，x 镇政府在社会保障、卫生医疗、教育、公路建设、环境整治等 公共产品的提供上都存在着不同程度的问题，要么寅吃卯粮，负债而为； 要么根本无力供给辖区居民所需的公共产品。结合x 镇近年来的财政收入 情况，该镇由于税源结构单一，主要依赖农业税；在农业税取消后，该镇 财政自给能力大幅下降，在严重依赖上级补助的情况下，不仅无力供给辖 区内居民所需的公共产品，而且连自身的财政缺口和债务也无法消除。由 于税源结构单一的状况无法在短期内予以改变，可以预测，在今后一段时 间内，x 镇所拥有的财政资源除维持政府机构的基本运转外，难以保证政府 的其它支出责任和义务。因此，x 镇存在着巨大的财政风险 ( 二) 乡级财政风险的主要表现 笔者对于x 镇财政状况的实证分析，只是从一个“点”上反映了乡级 财政风险的现状。从“面”上来看，乡级政府也面临着极大的财政风险， 主要表现在： 1 、乡镇财政收支矛盾突出 乡镇财政收支矛盾主要表现在农村税费改革后，收入减少，而支出责 任和义务却没有相应缩减。如前所述，乡镇在农村税费改革前，以农业税 和向农民摊派收取的各项费用为主要财政收入来源，农村税费改革规范了 乡镇的财政收入，乡镇政府不能再向农民摊派收取各种名目的费用，农业 税的取消则彻底断绝了乡镇政府搭车收费的途径，尽管有上级财政的转移 支付，但乡镇财政自身仍存在着巨大的收支缺口。以人员经费为例，目前 按现有的财政供养人口和每人、每年1 万元的人头经费标准计算，乡镇财 政每年需支付人员经费约1 6 0 0 亿以上，而从乡镇本级财政瞄叭看，2 0 0 1 年 为1 1 3 2 9 2 亿，2 0 0 2 年为1 1 4 8 亿元，财政仅用于“吃饭”养人一项就存在 巨大的资金缺口。在这种情况下，大部分乡镇只能先保“吃饭”。与此同 时，财政支出规模的压缩却存在限度。在实际操作中，常采取的做法就是 撤并乡镇，压缩冗员。在笔者调查x 镇时，就了解到该镇所在的t 县正在 进行撤并乡镇的工作。此举虽不失为一项缩减支出的措施，但从本质上看， 乡镇政府机构及其人员的维持成本有最低限度，也就是说，最精简的政府 机构和人员所耗费的财政支出也是刚性的，维持现行乡镇政府框架的必要 人员无法压缩。此外，要压缩己达到一定标准的支出规模，会触动各方的 既得利益，难度颇大，很难希望靠压缩人员支出使乡镇财政走出困境。 o 王征、苏明等：“乡镇政府事权与财力改革的设想( 一) ”， h t t p ：m c f t l o n s h o w a s p ? c i d = 2 3 ai d = 5 3 9 3 ，访问时同；2 0 0 5 年6 月5 日。 9 2 、乡镇债务负担沉重 债务是未来一个时期政府的支出成本，体现出政府的支出责任和义务。 因而债务负担的沉重就意味着政府财政风险的增大。就笔者所调查的x 镇 而言，2 0 0 5 年的债务余额就高达1 9 3 6 万元，占当年财政总收入的1 1 2 1 8 ， 也就是说，就算该镇一年内不吃不喝，什么事也不干，其财政收入也难以 还清这些债务。单是这笔债务每年产生的6 万元利息，就压得政府喘不过 气来。 关于全国乡村债务规模，目前尚未有一个权威的统一数据。2 0 0 4 年财 政部财科所的一项研究推算全国乡村债务总额在6 0 0 0 1 0 0 0 0 亿元。从笔 者的调查以及大量研究资料表明，乡镇债务的来源主要是金融机构借款、 上级财政借款和向个人借款。其用途主要是清理整顿农村合作基金会负债、 政府担保债务、小型农业基础设施建设负债、教育负债。目前，乡镇债务 主要有四大特点：第一，债务规模庞大，通常乡镇债务都是本级财政收入 的若干倍；第二、债务利息高，乡镇债务中除了部分按国家规定的金融利 率借贷外，还有大量集资借款，向其它单位的借款等，这些借款利率一般 都高于市场贷款利率。单是每年产生的债务利息就成为乡镇政府的一笔庞 大开支；第三、债务积累时间长，且呈逐年上升趋势，很多都成了“五十 年债务”、“百年债务；。第四、缺乏还款来源。农村税费改革以前，乡镇 财政可以通过向农民收费逐年予以偿还债务，而税费改革后，一方面乡镇 财政收入减少，乡镇财政在维持政府运转的基本需要方面尚留有缺口，可 能导致新的债务出现，另一方面，取消向农民收费，切断了乡镇预期的还 款途径，且短期内属于乡镇财政的树t ：r - 商税收又不可能大幅增加，使乡 镇背负着沉重的债务包袱，财政风险陡然加大。 3 ，乡村公共产品供给短缺 根据公共财政的一般理论，政府的财政职能在于资源配置、稳定经济、 收入分配三大方面。乡镇政府作为最基层的一级政府，其主要职能是提供 辖区内居民所需要的公共产品。如社会治安、环境整治、卫生医疗、农业 基础设施建设等。在农村税费改革前，乡镇政府主要通过以税外收费为主 要特征的财政自筹制度来筹集乡村公共产品所需的物质成本和人力成本。 农村税费改革后，财政自筹制度被取消，保工资、保运转成为乡镇政府的 当务之急，已无财力对乡村公共产品进行更多的投入。这使得农村公共产 。财政部财科所课题组；“乡村政府债务化解对策研究”，财经论丛，2 0 0 4 年第4 期，第2 页 。陈永