（宪法学与行政法学专业论文）行政规范性文件制定中的听证制度研究.pdf

2 010 mm a s t e rd e g r e et h e s i sc o d e ：10 2 6 9 s t u d e n ti d ：51 0 7 2 9 0 6 0 1 9 臼s tc h i n af f o r m a 鬟u n 萱v e r s i r e s e a r c ho n h e a r i n g p r o c e s si nt h e i n s t i t u t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v er e g u l a t o r y d o c u m e n t s m a j o r ： c o n s t i t u t i o na n da d m i n i s t r a t i v el a w g r a d u a t es t u d e n t ： 圣h 垒坠gg 丛垒望g 蛆n g a c c o m p l i s h e di nm a r c h2 0 1 0 华东师范大学学位论文原创性声明 删 郑重声明：本人呈交的学位论文 行鼢乏w 印a ( 干矧鲥勋1 诊钞i 虚每渤，是在华东师范大学攻读硕岁 博士( 请勾选) 学位期间，在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经发表或撰写过的研究 成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表 示谢意。 作者签名： ；曼垫至塾日期：汐f j 年厂月三易日 华东师范大学学位论文著作权使用声明 名似窳孙x 弋刎即咿j 触可系本人在华撕范大 学攻读学位期间在导师指导下完成的硕土倩士( 请勾选) 学位论文，本论文的 研究成果归华东师范大学所有。本人同意华东师范大学根据相关规定保留和使用 此学位论文，并向主管部门和相关机构如国家图书馆、中信所和“知网”送交学 位论文的印刷版和电子版；允许学位论文进入华东师范大学图书馆及数据库被查 阅、借阅；同意学校将学位论文加入全国博士、硕士学位论文共建单位数据库进 行检索，将学位论文的标题和摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理 复制学位论文。 本学位论文属于( 请勾选) () o 经华东师范大学相关部门审查核定的“内部”或“涉密”学位论文 奉， 于年月日解密，解密后适用上述授权。 ( 扔。不保密，适用上述授权。 导师签名当娩 一 炯 | ；亟 扬 眇 犍 朋1 年 一 名 口 签 性 张光颖硕士学位论文答辩委员会成员名单 姓名职称单位备注 沈福俊教授华东政法大学主席 关保英教授上海政法学院 郭为禄教授华东师范大学 黄欣副教授华东师范大学 钱品石副教授华东师范大学 论文摘要 行政规范性文件伴随着行政权的扩张而大量产生，它在弥补正式法之不足， 稳定社会秩序的同时也由于其制定民主性、科学性的不足而给社会带来一些负面 影响，而作为行政法治及公民参与行政途径之一的听证制度，正能解决行政规范 性文件制定缺乏民主性和科学性的难题，其也成为当今世界各法治国家行政程序 法的核心内容。我国从国外引入听证制度是以1 9 9 6 年行政处罚法的颁布实 施为标志，此后从具体行政行为领域的听证也逐渐扩张到抽象行政行为领域，在 立法法和规章制定程序条例中都包含了听证制度的规定，但听证制度在 我国实践适用中不尽如人意，甚至流于形式。在占抽象行政行为之绝大部分的行 政规范性文件的制定过程中，听证制度的规定与执行更是严重的缺失，使得听证 制度的功能不得发挥，亦难以充分体现其应有的价值内涵。为此，本文在我国现 有的法律框架下，从行政规范性文件制定中听证制度的基本理论出发，探析我国 目前行政规范性文件制定中听证制度的现状及其成因，并对构建与完善我国行政 规范性文件制定中听证制度提出相应的可行性方案建议，以此来规范我国行政规 范性文件制定中的听证程序，实现其制定的民主性和科学性，以及行政听证的整 体价值功能。全文分为四章： 第一章主要对行政规范性文件制定中听证制度的基本理论作了简要论述，分 析了行政听证制度的涵义、行政规范性文件制定中的听证制度的含义与意义，并 探讨了行政规范性文件制定中听证制度的法理基础。 第二章主要介绍了国内外行政规范性文件制定中听证制度的现状，包括国外 行政规范性文件制定中听证现状、我国听证程序的适用现状以及我国行政规范性 文件制定中听证制度的法律规定。 第三章分主要介绍了我国行政规范性文件制定中听证制度存在的问题及其 成因，针对我国行政听证程序在范围、组织和参与主体、笔录效力等方面存在的 问题，探寻成因，以便寻求相适宜的解决对策。 第四章主要内容为在前三章分析的基础上，提出构建及完善我国规范性文件 制定中的听证制度的方略与建议，从总体理论规划和实际具体操作两个方面出发 提出了自己的意见。 关键词：行政规范性文件制定过程听证制度权利保障 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v er e g u l a t o r yd o c u m e n t sb e c o m em o r ea n dm o r e 舔t h ee x p a n s i o no f e x e c u t i v eb u tal o to fp r o d u c e ，w h i c hc a l lm a k eu pf o rt h eo f f i c i a la c ta n ds o c i a l s t a b i l i t y , b u tb e c a u s eo ft h e i rl a c ko fd e m o c r a t i ca n ds c i e n t i f i cb r i n gs o m en e g a t i v e e f f e c t st os o c i e t y h e a r i n gs y s t e m ，邪a ni m p o r t a n ts y s t e mf o ra d m i n i s t r a t i v el a wa l l c i v i l i a n sp a r t i c i p a t i o ni na d m i n i s t r a t i o n ，w h i c hc a ns o l v et h ep r o b l e mo fl a c ko f d e m o c r a c ya n ds c i e n c e ，a n dg r a d u a l l yc a u s ea t t e n t i o no fm a n yc o u n t r i e sa n dq u i c k l y a p p l i e d t h ep r o m u l g a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n tl a wi n19 9 6f i r s t l yi n t r o d u c e d t h eh e a r i n gs y s t e mi no u ra d m i n i s t r a t i v el a wa r e a t h e nt h ea p p l i c a t i o no fh e a r i n g s y s t e mg r a d u a l l ye x p a n d e df r o mt h ea r e ao fs p e c i f i ca d m i n i s t r a t i v et ot h ea r e ao f a b s t r a c ta d m i n i s t r a t i v ea c t i v i t i e s i nb o t ho ft h e ”l e g i s l a t i o nl a w ”a n d ”r e g u l a t i o n s e s t a b l i s hp r o c e d u r e sr e g u l a t i o n s ”c o n s i s to ft h ep r o v i s i o n so ft h eh e a r i n gs y s t e m b u t t h eh e a r i n gs y s t e mi sn o ts a t i s f a c t o r yf o ro u rp r a c t i c e ，o re v e nam e r ef o r m a l i t y i nt h e f o r m u l a t i o no ft h ev a s tm a j o r i t yo fa b s t r a c ta d m i n i s t r a t i v ea c t so fa d m i n i s t r a t i v e r e g u l a t o r yd o c u m e n t s ，t h eh e a r i n gs y s t e mi ss e r i o u s l yl a c k e d ，w h i c hm a k et h ef u n c t i o n o ft h es y s t e mc a nn o tp l a ya n di ti sa l s od i m c u l tt of u l l yr e f l e c tt h ev a l u eo ft h e i r c o n t e n t s o ，u n d e rt h ef r a m eo fl a w , t h et h e s i sb e g i n sf r o mt h eg e n e r a lt h e o r yo fh e a r i n g s y s t e m ，t h e nr e s e a r c hi n t ot h ep r o c e s s ，a tl a s tw i s ht of i n dab e t t e rt ob u i l do u ro w n h e a r i n gs y s t e mo fi n s t i t u t i o na d m i n i s t r a t i v er e g u l a t o r yd o c u m e n t s t l l i st h e s i si n c l u d e f o u rp a r t s ： t h ef i r s tp a r tg i v e sab r i e fi n t r o d u c t i o no ft h eg e n e r a lp r i n c i p a lo ft h eh e a r i n g s y s t e mi nt h ei n s t i t u t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v er u l e s i ta n a l y s e st h ed e f i n i t i o no ft h e a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gp r o c e s s ，t h ed e f i n i t i o nt h eh e a r i n gs y s t e mi na d m i n i s t r a t i v e r e g u l a t o r yd o c u m e n t s i ta l s op r o b e si nt ot h ej u r i s p r u d e n t i a lb a s i so fh e a r i n gs y s t e mi n i n s t i t u t i o no fa d m i n i s t r a t i v er e g u l a t o r yd o c u m e n t s t h es e c o n dp a r tm a i n l ya n a l y s e st h es t a t u so fi n t e r n a t i o n a la n di n n e rs i d e p e r s p e c t i v eo ft h eh e a r i n gs y s t e mi ni n s t i t u t i o no fa d m i n i s t r a t i v e ，a n dt h el a wm a k i n g i nc h i n aa b o u tt h e h e a r i n gs y s t e mi n i n s t i t u t i o no fa d m i n i s t r a t i v e r e g u l a t o r y d o c u m e n t s t h et 1 1 i r dp a r tr e l a t e dt h ep r o b l e mi nt h eh e a t i n gp r o c e s si nc h i n aa n dt h er e a s o n s f o rt h e s ep r o b l e m s a i m i n ga tt h ep r o b l e m si nh e a t i n gs c o p e ，h e a t i n gp a r t i c i p a n t s ，t h e v a l i d i t yo ft h en o t e sa n ds oo ni no r d e rt of i n dt h ew a y t os o l v ei t t h es e c o n dp a r tm a i n l yp o i n to u tm yo w ni d e ao ft h ep r o p o s a lo fb u i l d i n ga n d i m p r o v i n go u rr e g u l a t o r yd o c u m e n t si nt h eh e a r i n gs y s t e md e v e l o p m e n to nt h eb a s i s o ft h ef i r s tt h r e ec h a p t e r s ，w h i c hi n c l u d e st h eg e n e r a lt h e o r ya n dt h es p e c i f i ca c t i o n p l a n k e yw o r d ：a d m i n i s t r a t i v en o r m a t i v ed o c u m e n t s ，m a k i n gp r o c e s s ，h e a r i n g s y s t e m ，r i g h ts a f e g u a r d 目录 前言1 0 00 0 0 0 和寄”“”“ 第一章行政规范性文件制定中的听证制度的基本理论2 第一节行政听证制度的涵义与界定2 第二节行政规范性文件制定中的听证制度的含义与意义4 第三节行政规范性文件制定中的听证制度的法理基础8 第二章国内外行政规范性文件制定中的听证制度的现状分析1 1 第一节国外行政规范性文件制定中的听证制度l l 第二节我国行政领域听证制度的适用现状1 4 第三节我国行政规范性文件制定中的听证制度各种规定探析1 7 第三章我国行政规范性文件制定中的听证制度存在的问题研析2 l 第一节我国行政规范性文件制定中的听证制度存在的问题2 1 第二节我国行政规范性文件制定中的听证制度问题的原因分析2 4 第四章建立和完善我国的行政规范性文件制定中的听证制度的构设2 6 第一节建立和完善我国的行政规范性文件制定中的听证制度的总规划2 6 第二节建立和完善我国的行政规范性文件制定中的听证制度的具体制度2 8 结语 3 4 参考文献3 5 后记 3 7 行政规范性文件制定中的听证制度研究 前言 “听证”源于英美法上的“自然公正 原则，听证制度是行政程序法基本制 度的核心。有权机构只要做出对于当事人有关的决定时，必须听取当事人及其相 关人员的意见。简言之，“听证就是听取意见的制度。进入2 0 世纪之后，一方 面行政权力的不断扩大，对公民的个人权利构成越来越严重的威胁，另一方面也 使公民的民主意识、参政意识逐渐加强，因此行政听证制度作为一种民主的制度 形式也f 1 益受到人们的关注和重视。 行政规范性文件是行政主体依职权作出的对不特定的多数人普遍适用的命 令、决定，其能在更广泛、更深的范围影响相对人的权益。作为一种对利益进行 分配、协调的行政行为，理应对行政规范性文件的制定过程建立监督、制约机制。 在我国现有的制约体系中，包括了事前宪法、法律、法规的授权，事后权力机关 的违宪审查、行政机关的层级审查、事后备案等监督和控制，而对于其制定的事 中阶段，尤需通过行政程序手段予以控权。听证制度作为一种体现正义公正的程 序制度理应引入到行政规范性文件的制定行为之中，一方面，其作为民主行政管 理方式，与宪政的精神高度契合，另一方面，也不失为一种良好的制约控权机制， 亦使政府的行为更加的公开化、透明化。 我国由于尚未出台“行政程序法”，有关行政立法的听证制度散见于单行的 法律、行政法规以及地方性法规和规章中，因此在制度层面上凸显凌乱、琐碎， 在实践层面上缺乏操作性；而对于行政规范性文件的制定则更缺乏统一的制度规 范，仅出现于各地的政府规章之中。对行政听证制度的研究主要常见于有关行政 程序法的著作中，且多为主要探讨具体行政行为的听证制度；对抽象行政行为听 证研究的视角多集中于行政立法领域，即行政法规和规章的制定方面，而大量的 行政管理规范性文件的制定却未纳入其研究范围之列。本文旨在构建行政规范性 文件听证制度，将之作为一种媒介，将公民参与行为列入行政规范性文件的制定 过程之中，真正发挥听证的作用，实现其民主功能、控权功能。本文拟解决听证 制度如何在制定行政规范性文件之中顺然适用、确立适用原则、范围和效力等问 题，让其发挥应有的价值和功能，弥补我国在此领域法律、法规制度的一些缺位。 第一章行政规范性文件制定中的听证制度的基本理论 第一节行政听证制度的涵义与界定 一、行政听证制度的内涵 “听证 一词本意为在诉讼中听取他方意见的制度，最初适用于司法领域， 是司法审判活动的必经程序。在英美普通法的正当程序原则中，要求在任何权力 可能使他人受到不良影响时，必须听取他人的意见，每个人都有为自己进行辩护 的权利。在美国的布莱克法律辞典关于听证一词的解释为“听证在立法和行 政机构中广泛使用，可以是裁定性的或仅是调查性的，裁定听证可以在普通法院 申诉，国会委员会在立法前常要举行听证，这些听证从而成为立法史的重要渊 源。1 在韩国的行政程序法中将听证制度定义为“听证是行政机关在做出行政行 为之前，直接听取当事人的意见，调查证据的程序。2 王名扬学者将听证简言之： “听证就是听取利害关系人意见的程序，法律术语称为听证。”3 听证作为自然公正原则的体现，随后发展到社会权力管理的其他方面，特别 是进入2 0 世纪初期后，随着行政权力的不断扩张，听证开始正式运用于行政领 域中。由于在立法领域，立法权的行使已经拥有了强大的民意基础，在司法领域， 已经运用更为程序化和民主化的制度，因此，至今在世界各国，听证制度都主要 成为了行政领域中的一个概念。作为体现公正、公开、民主等价值理念的程序制 度，听证已经被越来越多的国家所接受。听证程序的核心内涵是听取当事人的意 见，这是程序公正的必然要求和内在体现。 行政听证是指公共行政权力主体在就关系到重大公共利益以及涉及多方或 多人重要利益的事项作出决策前，就有关的事实和法律问题听取利害关系人意见 并充分考虑相关方面的意见和建议，从而根据双方质证、核实的材料作出行政最 终决定的制度。 行政听证制度的含义主要体现在以下几个方面： ( 一) 行政听证制度的适用范围包括了行政立法、行政决策、行政执法等 各个领域，是整个行政过程中由法律所设定的一项基本的行政活动内容。 ( 二) 行政听证制度的内容为行政机关在作出关系到重大公共利益以及涉 及多方或多人重要利益的事项前，就有关的事实和法律问题听取利害关系人意 1 e d i t e db yb r y a na g a r n e t b l a c k sl a wd i c t i o n a r y , p u b l i s h e db yw e s tg r o u p ，a u g 1 9 9 9 ，7 t he d i t i o n p 6 4 9 2 应松年主编：行政程序泫立法研究【m 】，中国法制f 版社2 0 0 1 年版，第5 1 3 贞 3 王名扬著：美国行政法( 上) 【m i ，中国法制出版社1 9 9 5 年版，第3 8 2 页 2 见、听取当事人的陈述或者申辩，并充分考虑相关方面的意见和建议，然后做出 决定。 ( 三) 行政听证制度的目的在于对行政权力的限制和保障公民的合法权益。 通过对法律和事实问题的陈述、申辩或者质证等程序，最终能够达到弄清事实真 相，能够达到考虑和尊重了各个方面主体的利益，能够保证行政行为的合法性和 合理性。听证亦作为“天赋人权”的基本体现，本质是公民拥有的与公权力抗衡 的“武器；是限制行政权力的过分膨胀，保护公民合法权益，免受强大公权力 侵犯的坚实后盾。 二、行政听证制度的分类 根据行政听证程序的繁简程度不同可将听证分为：正式听证和非正式听证， 这种听证分类以美国最为典型。所谓正式听证是指行政机关在制定法规或作出具 体裁决时，举行审判型的听证会，当事人及其他利害关系人在会上可以提出证据 用以反证、对质、对抗对方，然后行政机关根据听证记录或充分考虑听证记录作 出决定的程序，正式听证以审判型的听证会为主要标志。“非正式听证是指行政 机关在制定法规或作出具体裁决时，只需给予当事人及利害关系人口头或书面提 出意见的机会，以供行政机关作决定时参考，但行政机关不必基于听证记录作出 决定的程序，非正式听证也叫做辨明型听证、陈述型听证等。”4 根据听证行为所使用的领域做出分类为：抽象行政行为领域听证和行政执法 领域听证。“前者指在行政法规等法律文件的制定过程中，听取有关团体、专家 学者的意见，特别是与该法有利害关系的当事人的意见的程序；而行政执法听证 则指的是行政机关作出行政决定之前，给予当事人就重要事实问题和有关法律问 题表达意见的机会，以避免行政机关的恣意专断，保障当事人的合法权益。 5 就我国而言，笔者认为目前在行政领域适用听证制度主要体现在以下两个方 面： 第一、在行政决策中适用。“行政决策听证是指行政主体在非行政案件中作 出行政决定时在社会主体的参与下对相关方案进行论证、解释以使所选方案科学 化、民主化的法律活动。该类非行政案件主要指与一些在较大范围内的权利义 务有关或针对的是不特定的人的权利与义务，包括一些城市规划或者价格政策等 等。 4 蒋勇、刘勉义著：行政听证程序研究与适用【m 】，警官教育 i j 版社，1 9 9 r 7 年版，第8 5 页 5 王传惠撰：我国行政听证制度探析 f l ，载于决策咨询通讯2 0 0 7 年第2 期 6 张淑芳撰：论行政决策听证【j 】，载于社会科学家，2 0 0 8 年5 月第五期，总第1 3 3 期 第二、在具体行政案件中适用，即听证会的结果会直接对特定相对人的利益 造成影响，包括了行政执法案件或者行政救济案件中。例如在行政处罚、行政许 可以及一些行政复议案件。 鉴于我国以上两种类型的行政听证在适用对象上的差异，因此在听证的程序 要求、事实调查和论证以及决定作出方面就需要区别对待。 第二节行政规范性文件制定中的听证制度的含义与意义 一、行政规范性文件的内涵界定 何谓行政规范性文件? 长期以来，行政规范性文件在我国行政管理领域占据非常重要的地位，是 行政管理的重要依据之一，大量的行政行为是直接根据行政规范性文件作出的。 制定和实施规范性文件，是各级人民政府特别及政府各有关部门经常性的基础 性的工作，也是行政管理的重要内容。 对于行政规范性文件的定义和称谓，在学界和实践中，都未对其内涵和外 延达成一致，有的学者称之为“行政规范性文件 ，即是指各级各类国家行政机 关，为实施法律，执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具 有普遍约束力的决定、命令及行政措施等；7 有的学者称之为“其他行政规范性 文件”，即除了行政立法之外的其他规则，此外延与“行政规范性文件”这种称 谓所定义的范畴几乎相同；8 还有学者将此种行政机关出于行政管理目的，作出 的除法规和规章以外的，具有普遍约束力和规范性的决定、命令等称为“行政 规范”9 或者“行政管理规范性文件 1 0 。在实践中，诸如该类规范性文件还有 更多其他称呼，在中华人民共和国宪法中，其被称为“行政措施、决定和 命令 ；而在中华人民共和国行政复议法中称之为“规定 ；中华人民共和 国行政处罚法称其为“其他规范性文件”；在行政管理活动中，更多的是将之 称为“红头文件”。 可见，对于行政立法以外的普遍规范性文件在我国至今仍未形成一个为理 论界和实务界均能普遍接受和适用的概念，但每一种概念和称谓也都是相关的 学者和专家们用逻辑思维审慎理定义出来的，都具有其合理性，且都指出了该 种文件的内涵。笔者更倾向于使用“行政规范性文件 这个概念，即指行政规 7 姜明安主编：行政法与行政诉讼法【m 】，北京大学 f j 版社高等教育出版社，1 9 9 9 年版，第1 7 l 页 8 罗豪才主编：行政法学【m 】，北京大学出版社1 9 9 6 年版，第1 5 8 页 9 叶必丰、周佑勇著：行政规范研究【m 】，法律 f ：版社，2 0 0 2 年版，第2 7 页 o 关保英主编：行政法与行政诉讼法【m 】，中国政法人学出版社，第3 0 0 页 4 范性文件是各级行政机关在管理行政事务的过程中所依照法定权限和规定程序 制定的除了行政法规和规章以外，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并针 对不特定的公民、法人和其他组织发布，且能够反复适用的具有普遍约束力的 各类文件的总称。 二、我国行政规范性文件的制定现状 行政规范性文件的存在，对行政管理的加强和行政法制的完善，起着不可忽 视的作用，有利于提高行政机关的行政效率，亦是行政机关执行法律、法规，落 实政策的重要方式。通过制定和实施规范性文件对行政事务进行及时有序地管理 和规范，是行政机关行之有效的管理手段，在填补法律空白、增强法律规范的可 操作性、提高行政管理效率、推进依法行政进程等方面都起到了重要而积极的作 用。但其制定的现状却不容乐观，导致其可能未达到预期目的。 首先，制定主体众多。在我国现行的制度体系中，可以自主制定行政规范性 文件的主体相当多，可以是各级人民政府或者各级人民政府具体的职能部门，从 乡、镇人民政府到国务院及其各部、委和县级以上各级人民政府工作部门都有权： 制定行政规范性文件。多头的制定主体存在，必然效力具有多层次性，而没有统 一的制定规范性文件的机制或体系，那么不同级别和不同职能的行政机关之间对 于制定行政规范性文件的分工就会处于比较模糊状态，就可能造成各种行政机关 任意制定、重复制定相关的行政规范性文件，可能造成同级部门之间、上下部门 之间对相同事项的不同文件的冲突。 也 其次，制定的质量良莠不齐。在我国，行政规范性文件的制定没有统一的程 序规范，各地各部门做法差异还很大，一些行政规范性文件存在内容不合理，规 避法律甚至违反宪法、法律的原则或者目的、精神等等，因此对行政相对人的利 益造成了巨大的侵害。 最后，制定随意性大，缺乏监督制约。制定的过程缺乏深入的调研和论证制 定过程、缺乏保障民主的必要形式。有些行政性规范性文件往往过多地从方便管 理的角度出发，根本没有考虑相对人的利益与要求。对规范性文件的监督多为通 过事后所进行的复议审查，然后去撤销或者改变一些不合法、不合理的规范性文 件。 可见，我国行政规范性文件的制定过程问题重重，特别是缺乏制约和规制监 控手段。从法治政府的要求来看，行政职权的行使和公共服务目标的实现同样重 要，既要能实现公共行政之目的，又要符合依法行政之原则；既要符合公共利益 与整体利益的要求，又要满足个体相对人的权利要求；不仅要求实体合法，亦要 达到程序上的公正、公平与公开。因此，在行政规范性文件必须存在的前提下， 要做好依法行政的工作，真正发挥行政规范性文件的作用亟待解决一个对其监督 的问题，对于其制定过程中的程序性监督又是监督的关键关节。在我国依法行政 进程的推进过程之中，对作为抽象行政行为的规范性文件的制定进行监督必须得 到重视。 三、行政规范性文件制定与听证制度的引入及意义 基于上文对行政规范性文件的特性和其制定现状的论述，我们认为其作为行 政机关实施行政管理的具体规范，作为宏观的法律、法规和规章的细化，更具有 规定的具体性和可实施操作性的特征，那么也是直接与公民的切身利益和权利相 关，而我国现阶段对行政规范性文件的制定程序又显得混乱无序，因规范性文件 的制定错误而侵犯公民权利的情况也时有发生，则我们认为有必要将听证这种民 主化、科学化的能体现公意基础的制度纳入行政规范性文件的制定过程中。对于 其原因，我们可以从以下几个方面来进行分析： ( 一) 行政规范性文件是针对不特定的事项而制定，具有反复适用的特征， 较之具体的行政行为，其影响范围更加广泛，因此如果行政规范性文件制定有违 法或瑕疵，那么在很大的范围内或者很长的时间内，可能对行政相对人的权益造 成不可估量的损害，如果能够在规范性文件的制定过程中加入民主参与的元素， 则可以减少文件制定过程的偏差，尽可能的不偏离航道，将之保证在立法原意的 轨道内，通过民众的参与，也能够使行政决策更加的人性化，更符合具体实践操 作的要求。以上可见，在行政规范性文件的制定领域切实有效纳入听证程序，也 是行政合法性原则和行政合理性原则要求的体现。 ( 二) 行政规范性文件的制定行为和行政立法行为在法律性质上同属于行政 行为，只是在效力在有差别，但是其均理应受现代行政程序思想的约束，且有着 共同的价值取向。在行政立法和规章的制定程序条例中，已经明确规定在制定过 程中听证制度的引用，在现代行政程序法的要求下，和考虑到上文描述的我国制 定行政规范性文件缺乏明显监督制约现状，无疑听证制度在行政规范性文件的制 定过程中亦应成为极其重要之举措。 ( 三) 听证制度在行政规范性文件的制定过程中也是相当具有可适性的。根 据上文的对听证制度的论述，可知，听证是可以适用于在较大范围内对公民的权 利义务造成影响或者是针对的是不特定的人的权利与义务的行政行为之中的， 6 而制定行政规范性文件的行为则属于此类性质的行政行为，因此，作为与公民日 常生活和切身利益紧密相连的抽象行政行为的重要组成部分，在行政规范性文件 的制定过程中理应引入相适应的行政听证制度。 根据以上分析，我们可以看出将行政听证制度与行政规范性文件制定的衔接 具有重要的意义。 第一、是依法行政，建立法治国家的要求。依法行政是实现法治的中心环节 和重要内容，它要求行政机关的一切行政行为必须依法进行。而现实中存在的违 法抽象行政行为却严重破坏了这一原则的要求，它可能就表现在行政机关在制定 规范性文件时不是以法律、法规为依据，而是从本部门或本地区的利益出发，有 利就争取，无利则推诿，导致很多规范性文件越权和违法现象严重，严重侵犯了 相对人的权益。在我国目前，对这些行为是不能提起诉讼的，在复议时，也只能 针对具体行政行为附带审查，并且其它的监督途径又不畅，使得一些行政机关以 制定规范性文件的方式曲解或直接违反法律、法规的规定，破坏了我国法制的统 一，严重影响了行政机关在人民群众心目中的威信。为促使行政机关依法行政，、 加强对抽象行政行为的有效监督，将听证制度的引入，能使制定过程公开化，透 明化，阳光下的规范性文件制定则能切实保证依法行政。 第二、是保护相对人合法权益的需要。没有救济就没有权利，相对人在受到 具体行政行为侵害时，可以运用法律赋予的救济途径，通过复议和诉讼，行政规 范性文件的违法或者瑕疵如果要体现到具体行政行为过程中，还需要一断时间， 那么对其进行监督或者权利的救济就是不适时的，在制定文件到侵权的中间地 带，我们难道可以任由与法治相违背的文件“合法”存在，为何不在定制文件的 过程之中，尽力对其制定内容的各个方面进行监督，将可能对相对人的损害降到 最低，那么听证制度则实为体现此类监督的方式之一，其实符合公平正义原则， 是体现弱势群力利益的制度选择之一。 第三、有利于政府决策的科学化和民主化。当今社会，各个利益主体凸显多 元化，单一的政府规定难以反映众多社会利益集体和个人的需求，则容易造成政 府规定的效力低下、缺乏可实施性和务实性，故需要建立一种能够直接了解社会 群体要求的制度，以此来改变行政机关行政行为的弊端。行政听证制度能够更好 的推进行政机关进行行政规范行文件的制定活动，在进行了一系列的听证活动之 后，能够明显的降低行政决策的瑕疵，将更加促进决策的科学化和民主化。伴随 经济社会的发展，科技也同新月异，使越来越多的行政管理的事务也或多或少包 7 含了科技因素，这些已经超出了一般行政工作人员的知识和能力储备范围，因此 需要邀请各方面的专家参与论证会，共同为制定规范性文件商议献策，对该规范 性文件出台的必要性、可行性进行充分的论证和研究，从而保证其科学性和实用 性，亦能节约社会资源。 第三节行政规范性文件制定中的听证制度的法理基础 行政规范性文件的制定与实施，是行政机关实施行政管理职能、服务民众的 重要方式，而听证作为公民参与行政的民主形式，更是成为了当今世界各国行政 法治的重要内容。因而，将两者有机结合起来，在规范性文件制定中设置与完善 听证制度，是拥有深厚的法理基础的。 一、自然公正理论 听证制度发源于西方国家。英国普通法中的“自然公正原则( n a t u r a l j u s t i c e ) ，被认为是西方各国听证制度最早的思想基础，以后美国的“正当法律 程序”( d u ep r o c e s so f l a w ) 又深化了这一理论基础，再此后德国的依法行政理论 又为大陆法系国家的行政听证制度提供了法理基础。 “自然公正原则是英国非常古老的一个普通法原则，它包括两个最基本的程 序原则：一、任何人不能成为与自己有关案件的法官( n om a ns h a l lb ej u d g ei nh i s o w nc a s e s ) 二、任何人的辩护必须被公平地听取( am a n sd e f e n s em u s tb ea l w a y s f a i r l yh e a r d ) 即“听取另一方意见的原则”( a u d ia l t e r a mp a r t e m ) 。”“后一项原 则包括三项内容：首先，是作出对他人不利影响的决定时，应当通知他人；其次， 他人有权为自己辩护；最后，作出决定应当说明理由。1 2 此原则就演变为以后 的听证制度。 自然公正原则要求一切权力都必须正当合理的行使，在英国的制定法上最早 体现为：自由大宪章的第3 9 条规定，即“自由民非依据国法予以判刑者，不 得逮捕或禁锢，也不得剥夺其财产，放逐外国，或加以任何危害。 自然公j 下原 则最开始是一个司法原则，随后逐渐移植到行政领域产生了相应的“公平行政” 观念。那么，在规范性文件制定领域，其作为行使权力的方式之一，也理应正当 合理行使，不能片面认定事实或者“拍脑袋”做决定。 自然公正原则要求当事人非经听取意见不受人身或财产的处罚，即要求听取 意见。可能会受到行政决定不利影响的相对人，有机会在决定作出之前代表自己 杨海坤撰：关于听证制度若干问题的探讨【j 】，载于江苏社会科学1 9 9 8 年第一期 1 2 十名扬著：英国行政法【m 】，中国政法大学出版社1 9 8 7 年版，第1 5 l 页 8 的利益为实现对自己有利的结果而作出陈述或决定作出以后为了促成改变这 决定而作出陈述。那么，在规范性文件制定过程中，这个原则应该体现为行政机 关制定文件对公民的权益产生任何影响，特别是不利的影响之时，务必听取相关 利害关系人的意见，务必给予相对人陈述理由，使证言、证据的相互对质和质证， 它是行政机关公正行使权力的重要体现。权力不受到限制则可能会被滥用，从而 危害相对人的利益。听证可以从程序法的角度对于权力的行使予以限制和约束， 体现公正原则，防止行政的专断独行，避免权力滥用，保证整个行政规范性文件 的制定能够严格公正、公平的进行，是保障公民权利的重要力量之一。 二、正当法律程序理论 美国宪法修正案第5 条规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、 自由和财产。 宪法修正案第1 4 条又规定：“任何州不得未经正当法律程序而剥 夺任何人的生命、自由和财产。 这就是著名的“正当法律程序理论，也是权力 公正行使的基本原则。“该原则包含了两个方面的内容，一是实体公正，即国会 制定的法律和政府制定的法规、条例等法律文件必须符合公平、公正的要求；二 是程序公正，即权力行使的程序必须公平、合理。就程序而言，该原则要求行政 权力的行使，在作出对他人不利影响时，必须听取他人的意见。这就是听证制度。 1 3 正当法律程序不仅适用于司法程序，而且适用于行政程序，其要求在行政领域 中，行政机关必须做到通知当事人听证事项及给予陈述理由等的机会，即行政决 定在可能对公民造成任何不利影响之时，应及时通知当事人，然后听取当事人的 意见，并且应该给予当事入充分陈述自己立场和观点的机会，不管听证后结果怎 样，程序性的制度则必须遵守。由此，“听证制度对行政机关来说，是履行其宪 法上的义务，对公民来说，是享有其宪法上的权利。 h 正当法律程序的核心是当事人的听证权利，基本含义就是公正地行使权力， 使公民的生命、自由、财产免遭非法剥夺，与自然公正原则的目标是致的。正 当法律程序适用范围被大幅度扩张，使行政听证程序的适用就具有了灵活性，也 即是证明了，正当的法律程序是不为死板适用的程序，只要求具有听证的实质内 涵即可，不要求固定模板的听证形式。“任何一种听证形式，必须包含正当法律 程序的核心内容，即当事人有得到通知及提出辩护的权利，而是否具备这两种权 利是区别公正程序和不公正程序的分水岭。 ”在正常法律程序的要求下，与之 m 跏勉义著：我国听证程序研究【m 】。中国法制出版社2 0 0 4 年版第1 3 页 1 4 杨海坤撰：关于听 | f 制度若十问题的探讨【j 】，载于江苏社会科学1 9 9 8 年第一期 1 5 i 名扬著：美国行政法【m 】( 上) ，中围法制i i ：版社出版，1 9 9 5 年版，第4 1 0 页 9 相适应的具体措施就是听证制度了。 三、人民民主和公众参与理论 听证是现代行政程序法之一项重要的法律制度，但是将听证仅视为一种程序 制度是没有把握住其实质的，它实质为一种人权，即在行政决定涉及到当事人利 益之时，有关人员必须有了解详情，并享有的发表自己意见、辩论反驳的权利， 是人民参与管理国家事务权利的一种重要方式。当事人听证权利的行使不仅有利 于公正结果的产生，而且还反映了宪法、法律程序对个人尊严的承认和尊重。 我国跟西方国家相比，没有“正当法律程序”“自然公正原则此类的古老 原则，但我们也有社会主义国家特有的一些原则，如“人民民主原则、“公民监 督原则等，这些则为我国行政听证制度提供了宪法和法理基础。我国1 9 8 2 年 宪法在前言就明确确立了人民民主国家的实质，在宪法正文的第2 条中又规定： “人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事 业，管理社会事务。第2 7 条第2 款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须 依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人 民的监督，努力为人民服务。“倾听人民的意见和建议”的规定作为一种宪法规 范，为包括行政听证在内的行政程序制度规定了方向，亦是人民民主原则的体现。 人民民主原则不仅体现在权力机关的立法活动中，在行政机关的活动中引入公众 的普遍参与原则也是人民民主原则一个侧面的展现。可见，行政听证制度作为具 体制度也是与我国的宪法法制精神相吻合，强化听证制度的适用必将发展我国的 社会主义宪政制度。 在公权力机关的行为过程中，无论是立法、司法还是执法机关，都应该让一 般百姓在某个特定的层面上直接参与，这是民主政治的一个基本要求。公众参与 原则，体现在让普通公众通过听证的形式有机会直接或者间接地参与到关系他们 切身利益的政府公共行为之中。通过参与，能够改变行政决策由官员说了算的局 面，亦能够实现政府与公众的直接沟通和互动。“在我国现有的制度下，中国公 民直接政治参与途径只有三种：县乡人大代表选举，基层自治组织选举和信访制 度。但是前两种各有不足。人大选举只是选举了候选人，而不能对于实际有争议 的行政决定、决策直接参与投票；信访制度的意见反映是单向的，断续无常的， 而不是一项获得明确保证以双向进行，并能够持续成为制度的参与机制。1 6 听 证制度能够弥补上述不足，在这种制度下，公民不用等待政府的指示就能够主动 1 6 彭宗超薛澜著：听证制度透明决策与公共治理【m 】，清华人学出版社，2 0 0 4 年版，第2 8 页 1 0 地提出与他们切身相关的社会或者经济问题，申请或者启动相关的听证会的召 开。通过听证制度，中国政治的“民治元素，便能直接由政府官员来执行，使 得各个阶层，各个集体能够互动，公众的不同声音和不同定位能够客观公正的得 到反映，才能真正实现民主。 对于将法律、法规及其规章的细化的规范性文件，我国各级行政