（区域经济学专业论文）重庆市地方政府融资平台问题研究.pdf

目录 、 摘要一i a b s t r a c t 。i i i 第l 章导论1 1 1 研究背景与问题提出1 1 2 国内外研究现状及述评2 1 3 论文的研究目的、内容框架及方法7 第2 章概念界定与理论借鉴1 1 2 1 概念界定1 l 2 2 理论借鉴1 3 第3 章重庆市地方政府融资平台现状的基本分析1 7 3 1 地方政府融资平台设立原因1 7 3 2 地方政府融资平台定位和主要职能2 5 3 3 地方政府融资平台的运作2 5 第4 章重庆市地方政府融资平台存在的问题及原因j ：3 1 4 1 地方政府融资平台设立混乱，管理与运作不规范3 1 4 2 地方政府融资平台举债过度，自身存在经营风险3 3 4 3 地方政府融资平台引发的风险问题j 。3 7 第5 章完善重庆市地方政府融资平台的对策建议4 l 5 1 地方政府融资平台应该不断改善自身的运营和管理4 3 5 2 地方政府应该改进对地方政府融资平台的微观管制4 4 5 3 银行应该加强对地方政府融资平台贷款的监控管理4 4 5 4 中央政府应该进行宏观制度层面上的改革和创新4 5 结束语j 4 7 参考文献4 9 致谢5 3 攻读学位期间主要的研究成果：5 5 摘要 重庆市地方政府融资平台问题研究 区域经济学专业硕士研究生付秋霞 指导教师余世勇副教授 摘要 中国地方政府融资平台是在我国特殊的历史条件和当前国情背景下中国投融 资体制改革过程中出现的具有中国特色的种产物。在中国现行的财政和债务管 理体制没有得到根本变革、中央政府与地方政府的事权和财权没有得到合理匹配、 中国的转移支付制度尚不完善且地方政府又缺乏可替代的融资渠道的背景下，地 方政府突破城市基础设施建设的资金瓶颈和国家限制地方政府债务融资的法律障 碍，纷纷搭建地方政府融资平台，为地方经济和社会发展筹集资金，缓解了地方 政府财政提供地方公共服务和推动地方经济发展双重任务的压力，极大地推动了 地方基础设施建设的发展，为应对国际金融危机冲击和在促进经济回升的过程中 发挥了重要作用。与此同时，地方政府融资平台也出现了运作过程不规范和过度 举债等问题，加剧了其自身的经营风险，并且连带造成地方政府债务规模迅速膨 胀、偿债风险日益加大、银行业信贷风险隐患等一些亟需高度关注和解决的问题。 本文以重庆市为例，通过对地方政府融资平台的设立、定位与职能、运作方 式、资本金来源、资金投向、融资方式等方面运用定性研究和统计分析相结合的 方法进行了详尽的探讨，全面认识和分析了地方政府融资平台的经营现状。在此 基础上，对地方政府融资平台目前存在的问题进行了论证与剖析，认为地方政府 融资平台目前存在的问题不仅与其当前运行模式不规范有关，也与分税制改革不 彻底、中央与地方政府转移支付制度和债务管理体制不完善有关。当前，本文认 为地方政府融资平台这种将财政融资与金融投资有机结合的市场化运作方式，符 合我国当前的国情，其利大于弊。因此，本文分别从中央政府、地方政府、银行 和融资平台的视角，提出对地方政府融资平台健康有序发展富有针对性的全方位 的政策建议，促使地方政府融资平台充分发挥融资主体的作用，满足地方政府融 资需求，同时也使其本身的经营风险、以及所带来的银行信贷风险、地方财政风 险以及系统风险得到有效防范，当待一些基本的制度条件完善后，再逐步由地方 政府借助融资平台举债过渡到地方政府直接发债。 关键词：地方政府融资平台城市基础设施银行贷款财政风险金融风险 a b s t r a c t t h er e s e a r c hi nf i n a n c i n gp l a t f o r m sf o rt h e l o c a lg o v e r n m e n ti nc h o n g q i n g r e g i o n a le c o n o m i c s f uq i u x i a a s s o c i a t ep r o f e s s o ry us h i y o n g a b s t r a c t f i n a n c i n gp l a t f o r mf o rt h el o c a lg o v e r n m e n ti nc h i n aa r ep r o d u c e dt ob eap e c u l i a r p r o d u c ti no u rc o u n t r y s ss p e c i a ln a t i o n a lc o n d i t i o n sa n ds p e c i f i ch i s t o r i c a lc o n d i t i o n s w i t ht h ec h a r a c t e r i s t i c so fc u r r e n tf i n a n c i a la n dd e b tm a n a g e m e n ts y s t e m1 1 0b e i n g f u n d a m e n t a l l yc h a n g e d ，t h ea d m i n i s t r a t i v es t r u c t u r ea n dl o c a lo w n e r s h i ps t i l l d on o t m a t c h ，t h et r a n s f e ra n dp a y m e n ts y s t e mi ss t i l ln o tp e r f e c ta n dl o c a lg o v e r n m e n ti sl a c k o fa l t e r n a t i v ef i n a n c i n gc h a n n e l s ，l o c a lg o v e r n m e n t ss t a r tt ob u i l dt h ef i n a n c i n g p l a t f o r mf o rt h el o c a lg o v e r n m e n tt h r o u g hb r e a k i n gt h ef u n d sb o t t l e n e c k so fu r b a n i n f r a s t r u c t u r ea n dn a t i o n a lr e s t r i c t i o n so nc a p i t a lo fl o c a lg o v e r n m e n td e b t so ft h el e g a l o b s t a c l e sf o rr a i s i n gl o c a le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n tf u n d s ，a n de a s i n gt h el o c a l g o v e r n m e n tt a s ko fp r e s s u r eo fp r o v i d i n gl o c a lf i n a n c i a ls e r v i c e sa n dp r o m o t i n gl o c a l e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，g r e a t l yc o n t r i b u t e dt ot h el o c a li n f r a s t r u c t u r ed e v e l o p m e n ta n d a l s op l a y e da ni m p o r t a n tr o l ei nt a c k l i n gt h ei n t e r n a t i o n a lf i n a n c i a lc r i s i ss t r u c ka n d p r o m o t i n ge c o n o m i cr e c o v e r yp r o c e s s m e a n w h i l e ，f i n a n c i n gp l a t f o r mf o rt h el o c a l g o v e r n m e n tt u mu ps o m eh i g h l yc o n c e r n e da b o u ta n db e i n gs o l v e dp r o b l e m s ：t h e o p e r a t i o n a lp r o c e d u r e sa r en o tr i g o r o u s l yn o r m a la n de x c e s s i v eb o r r o w i n gf r o mt h e b u s i n e s s ，j o i n t l yr u nt h em a n a g er i s ko fi t s e l f , i n c r e a s et h er i s ko fas c a l eo fl o c a l g o v e r n m e n td e b t sr e p a y m e n tr a p i d l y ，a n dt h er i s ko f m o u n t i n gb a n k i n gc r e d i t ，e t c t h i sa r t i c l ew i l lh a v ear e s e a r c hi nf i n a n c i n gp l a t f o r m sf o rt h el o c a lg o v e r n m e n t b y t a k i n gt h ec i t yo fc h o n g q i n gf o re x a m p l e u s i n gt h em e t h o d so fq u a l i t a t i v es t u d ya n d s t a t i s t i c a la n a l y s i s ，t h i sa r t i c l em a k ed e t a i l e dd i s c u s s i o n so nt h ee s t a b l i s h m e n t ，p o s i t i o n a n df u n c t i o n s ，t h ew a yo fo p e r a t i o n ，s o u r c e so fc a p i t a l ，c a p i t a ls t r u c t u r ea n df i n a n c i n g m e t h o d s a n dw ea d m i r eac o m p r e h e n s i v ek n o w l e d g ea n da n a l y s i so ft h ec u r r e n t i i i 西南大学硕十学位论文 s i t u a t i o no ft h ef i n a n c i n gp l a t f o r mf o rt h el o c a lg o v e r n m e n t o nt h i sb a s i s ，it h i n kt h a t t h es u b s i s t e n tp r o b l e m so ff i n a n c i n gp l a t f o r mf o rt h el o c a lg o v e r n m e n tn o to n l yf r o m t h e i rp r e s e n tu n m o r a lm o d e ，b u ta l s oa l er e l a t e dt ot h et a x - s h a r i n gr e f o r m ，i m p e r f e c t s y s t e mo ft r a n s f e ra n dp a y m e n tb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t ，a n di m p e r f e c t d e b tm a n a g e m e n ts y s t e m a tp r e s e n t ，in l i i l l 【t h ef i n a n c i n gp l a t f o r mf o r t h el o c a l g o v e r n m e n ti st h eo r g a n i cc o m b i n a t i o no f t h ef i n a n c i a la n db a n k i n gi n v e s t m e n t ，m e e t s o u rc u r r e n tn a t i o n a lc o n d i t i o n s ，a n dt h ep r o f i to u t w e i g h st h ed i s a d v a n t a g e s t h e r e f o r e ， ，t h et e x td e v e l o p st a r g e t e da n dc o m p r e h e n s i v ep o l i c yr e c o m m e n d a t i o n sf r o mt h ep o i n to f t h ec e n t r a lg o v e r n m e n t ，l o c a lg o v e r n m e n t ，b a n k sa n dt h ef i n a n c i n gp l a t f o r mf o rt h e l o c a lg o v e r n m e n t f o rt h ef i n a n c i n gp l a t f o r mf o rt h el o c a lg o v e r n m e n t 觚lp l a y i n gt h e r o l ei nl o c a lg o v e r n m e n tf i n a n c e ，m e e tt h ed e m a n do fl o c a lg o v e r n m e n tf i n a n c e ，a n d e f f e c t i v e l yp r e v e n t i n gr i s ko fi t so w nm a n a g e ，b a n kc r e d i t ，t h el o c a lf i n a n c ea n ds y s t e m w i t l lt h eb a s i cs y s t e mo ft h ec o n d i t i o n si m p r o v e dg r a d u a l l y t h el o c a lg o v e r n m e n td o e s n o tb o r r o wm o n e yb yt h ef i n a n c i n gp l a t f o r mf o rt h el o c a lg o v e r n m e n t ，a n di s s u e s m u n i c i p a lb o n dd i r e c t l y k e y w o r d s ：f i n a n c i n gp l a t f o r mf o rt h el o c a lg o v e r n m e n t u r b a ni n f r a s t r u c t u r e b a n ki o a n sf i s c a ir i s kf i n a n c i a lr i s k ” 第1 章导论 皇量量舅h ii i 量曼曼曼曼皇曼量曼量曼量曼量曼曼曼皇曼曼皇曼曼曼曼皇曼量量曼皇曼量曼曼曼曼曼曼量曼舅置量皇皇曼皇量曼曼曼曼曼曼鼍量皇曼量曼曼曼曼喜皇量寰 第1 章导论 1 1 研究背景与问题提出 改革开放3 3 年来，我国国民经济逐步过渡到了社会主义市场经济阶段，随着 国家社会经济发展水平的迅速提高，我国地方的经济和社会各项事业也得到快速 健康稳定发展，工业化和城市化进程的加快导致对提高居民生活水平和促进城市 经济快速发展有着重要作用的地方建设性融资需求快速增长。 但在我国投融资体系改革以前，由于我国投融资体系非市场化的属性，我国 地方政府在工业化和城市化的进程中所需求的建设性融资大都依靠财政资金的直 接供给，除了中央政府的划拨资金外，地方政府的财政收入是其主要资金来源， 但这些资金来源还是不足以支撑城市建设所需要的资金，这就导致资金来源与快 速增长的投资需求难以适应，所以这时的城市建设速度相当缓慢。 1 9 9 4 年我国税改后，虽然我国的新型税收体系使国家的税收收入得到大幅度 的增长，但是地方政府税收收入的增长无论从量上还是速度上都远慢于中央政府 税收收入的增长，同时与中央政府的事权范围相比，地方政府的事权范围却相对 的扩大很多，所以地方政府有限的税收收入依然不足以支撑城市建设所需要的资 金。于是，为了突破城市基础设施建设的资金瓶颈和国家限制地方政府债务融资 的法律障碍，各省、自治区、直辖市和计划单列市相继成立了为地方政府获取资 金的地方政府融资平台。这些地方政府融资平台的产生，筹集了城市建设所需的 大量资金，缓解了地方政府建设性融资需求的矛盾，有力推动了地方经济的快速 发展。 2 0 0 4 年以后，先是国务院发布了关于投资体制改革的决定，肯定了地方政 府融资平台对发展地方经济的作用。而后，2 0 0 8 年我国为应对国际金融危机对实 体经济的冲击，实现“保增长、保民生、保稳定”的重要任务，中央政府推出了 两年总额达4 0 0 0 0 亿元的经济刺激计划，并且要求地方政府自筹配套的资金达 2 8 0 0 0 亿元之多。虽然在2 0 0 9 年财政部代理发行地方政府债券2 0 0 0 亿元，但这与 本次投资计划所需资金的差距太大，远不能满足地方庞大的建设性融资需求。于 是，为了扩大地方政府投资配套能力，满足地方政府的融资需求，支持地方经济 发展，国务院办公厅、中国银监会、中国人民银行等部委分别下发文件，明确支 持地方政府组建融资平台，鼓励地方政府通过创新地方投融资模式的方法来筹集 建设资金以满足需求。这样，在国家相关政策的支持和引导下，为应对国际金融 危机的冲击和促进经济平稳快速的回升，各种形式的地方政府融资平台应运而生。 在此宏观大背景下，重庆市作为中国西部重要的经济中心和经济增长极，与 东部地区相比，还处于工业化、城市化的初期，各种社会基础设施建设都很落后， 两南大学硕士学何论文 由于处于西部内陆地区，很难引进外资和民间投资，地方政府不允许发债，而且 地方财政收入偏低，中央转移支付力度不够，以2 0 0 2 年为例，重庆市政府当年地 方财政收入1 5 7 8 7 亿元，中央转移支付收入1 11 6 亿元，地方财政支出3 4 5 0 7 亿元，地方财政本身就存在着大约7 6 亿元的财政资金缺口，重庆市要完成需要巨 额资金的城市基础建设项目，仅仅依靠财政收入是难以完成的。在这样的背景下， 从2 0 0 2 年开始，重庆市相继组建八大融资平台。这八大融资平台以直接和间接的 融资方式为重庆市地方经济和社会发展筹集了资金，为重庆市地方政府债务融资 渠道的拓宽和地方建设资金缺口的弥补起到了重要作用，有力地推动了重庆市近 年来经济的快速发展，也在中国应对国际金融危机冲击和促进经济回升的过程中 发挥了重要作用，同时地方政府融资平台也成为最活跃、最引入注目和最值得关 注的融资主体。其积极作用应当得到充分肯定。 与此同时，也出现了一些地方政府融资平台过度举债，从全国情况来看，截 至2 0 0 9 年5 月末，据央行统计，全国地方政府融资平台总资产近9 0 0 0 0 亿元，负 债超过5 2 6 0 0 亿元，平均资产负债率约6 0 ，其中有近4 0 0 0 0 亿元的地方债务，这 样的总额相当于全国g d p 总量的1 6 5 ，中央财政收入总量的8 0 2 ，地方财政收 入总量的1 7 4 6 ；从重庆市来看，以“八大投 为主体的融资平台大肆融资，截 止到2 0 0 9 年底，“八大投融资集团资产总额3 3 0 0 亿元，融资总额3 5 0 0 亿元， 负债总额约2 1 0 0 亿元，平均资产负债率6 5 左右。据测算，负债总额相当于2 0 0 9 年重庆市g d p 的3 2 4 7 ，财政收入的1 3 8 0 7 地方财政收入的1 8 1 8 7 ，由于地 方政府融资平台过度依赖银行贷款，又缺乏还贷能力，导致地方政府融资平台本 身蕴含着巨大的经营风险，并且连带造成地方政府债务规模迅速膨胀、偿债风险 日益加大、银行业信贷风险隐患等问题的出现，一旦地方政府的资金链出现断裂 现象，将危机到财政、银行和市场体系的稳定性，进而可能引发国家系统性金融 风险。因此，这些问题如不尽快采取有效政策措施加以解决，势必影响社会经济 持续健康快速稳定发展。 1 2 国内外研究现状及述评 1 2 1 国外研究现状及述评 国外学者关于地方政府举债的研究，一般都认为地方举债具有其合理性，但 同时强调要加强地方政府债务的风险管理。d a v i dn h y m a n ( 1 9 7 0 ) 认为，地方政府 2 第1 章导论 方政府举债融资是有效率的，也是合理的。o a t e s ( 1 9 7 2 ) 认为地方政府承担着投资 大、产出不易回收的地方基础设施的公共投资职责，通过债务融资可以平衡居民 代际间的支出。而e b e l 和y i l m a z ( 2 0 0 2 ) 认为地方政府用于地方基础设施的举债 融资，可以使本地居民获得就业机会和提高收入水平，有力的促进地方经济的发 展。 2 0 世纪8 0 年代国外开始对政府负债风险进行研究，9 0 年代逐渐形成了一定 的研究成果。h a n ap o l a c k o v ab r i x i ( 1 9 9 8 ) 利用其创建的财政风险矩阵对政府 债务按照两个标准进行了四大类系统化分，并认为政府的或有负债会对政府财政 的稳定性产生很大风险。a l l e ns c h i c k ( 2 0 0 0 ) 从政府预算管理的角度出发，分 析了财政风险形成的原因，并就其原因提出了相应的应对风险的政策建议。同样， w i l l i a me a s t e r l y ( 1 9 9 9 ) 也以传统政府预算管理体制为出发点，认为政府直接 显性债务的减少量反而是政府隐性债务的增加量，并且认为它们是同时发生的， 这就是许多国家政府的财政机会主义特征的表现。m aj u n ( 2 0 0 2 ) 认为要选择一 些适当的风险预警指标，建立监控和评估地方政府负债及总体财务风险状况的监 测和预警体系，也相应的提出了监测和评估的方法和原则。他还进一步认为，由 于许多国家的地方政府不得向银行借债或发行公债，但如果地方政府出现担保违 约等失信行为，中央政府会为此对地方政府债务提供了一种隐性担保。 到了2 l 世纪，很多国外学者开始研究新兴市场国家的国内债务问题。许多国 家为了发展经济，大肆举借外债，由于外债的偿还，大量内债开始代之出现。 r e i n h a r t ( 2 0 0 0 ) 认为作为融资渠道的一个选择之一的国内债券市场，其带来的 大量国内融资很大程度上弥补了外部融资带来的不足。随着越来越多的学者对国 内债务大量详尽的研究，七国集团论坛( g 7 ，2 0 0 7 ) 也认为，在那些新兴市场国 家经济得到持续快速发展和金融市场得到稳定的过程中，国内债券市场对此做出 了重大贡献。b u r g e r ( 2 0 0 6 ) 发现，通常随着一个国家通货的越稳定，信用市场 的越强大，那么这样的国家反而拥有广阔的国内债券市场空间。c l a e s s e n se t a l ( 2 0 0 7 ) 也认为一个经济体拥有广泛的投资者来源会促使其拥有广阔的国内债券 市场。g u s c i n a 和p a n i z z a ( 2 0 0 8 ) 详细分析了那些新兴市场国家国内公共债务的 组成部分，以及就可能出现的新风险进行了系统研究。j u l i e nr e y n a u d ( 2 0 1 0 ) 根据1 9 9 6 2 0 0 8 年的3 3 个新兴市场国家的数据实证分析了国内公共债务的构成以 及风险来源，发现了与国内公共债务风险相关的四大因素：经济规模、国内投资 者的宽度、通货膨胀、财政健康。世界银行马骏( 2 0 0 5 ) 全面总结了与地方财政 风险监控相关的国际经验，并选择了一些适当的并与地方政府总体风险相关的风 险预警指标，建立了一套检测和评估地方政府债务的风险预警体系。 国外这些深刻的理论与丰富的实践，在地方政府债务融资、地方债务风险防 3 两南大学硕士学位论文 范方面具有一定的借鉴意义，但其是在各国的政治经济体制和国情不尽相同的情 况下产生的，并未具体涉及到像中国地方政府融资平台这一新兴事物的研究。 1 2 2 国内研究现状及述评 通过归纳和总结国内学者对中国地方政府融资平台问题的分析和探讨，可以 看出，国内学者主要是围绕地方政府融资平台的定义、设立原因、特征、运作模 式、以及风险与防范等问题进行了探讨和研究。 一是关于地方政府融资平台定义的界定：史宗瀚( 2 0 1 0 ) 认为，地方政府融 资平台主要是一系列归地方政府或者政府下属单位所有，为当地居民提供公共产 品或服务、参与基础设施建设的建设公司或者城投公司，如高速公路公司、铁路 公司、电力公司、污水处理公司、路桥公司和海港管理公司等。巴曙松( 2 0 0 9 ) 认为，这些地方政府融资平台公司是地方政府通过财政补贴或划拨土地等资产组 建，并将融入的资金投入到市政建设、公用事业等项目中的城市建设投资公司、 城建开发公司、城建资产经营公司等不同类型的公司。贾银萍( 2 0 0 9 ) 认为，地 方政府融资平台通常是地方政府为了进行城市基础设施建设或土地开发的需要， 由地方政府或相关管理部门发起设立的一种市政建设实体平台融资公司。还有部 分学者从制度经济学的视角论述了地方政府融资平台的演进，郭励弘( 2 0 0 9 ) 进 一步指出，地方政府融资平台是指地方政府为了城市基础设施建设的资本运作的 规模化进行而整合其在城建中投资的项目、企业和行业，并将其组建为一个较大 规模、涉及广泛领域的政府融资平台公司。姜彬( 2 0 0 8 ) 从另一个角度也认为， 地方政府融资平台是指地方政府以未来的财政收入和土地转让收益作为财政信用 担保，并对城建项目进行打包，再以地方组建的融资平台为“债”体，向银行获 取信贷资金的主体平台。 二是关于地方政府融资平台设立原因的分析。本文通过对国内学者的相关研 究文献进行归纳和总结，可以发现，地方政府构建地方政府融资平台的原因可以 归结为以下四点：第一，是预算法的约束。苏英( 2 0 0 9 ) 认为，在中国现有 的财政体制下，我国预算法中明确规定不允许地方财政列赤字和独立发行债 券，地方政府为完成在基础设施建设和公益性服务供给过程中对资金的需求，成 立融资平台进行变相举债成为经济政治体制改革中的一种普遍的做法。封北麟 ( 2 0 1 0 ) 也指出，这种法律性的强制约束阻碍了地方政府进行市场化融资的渠道， 也无法通过公开、透明和合法的方式进行城建融资，只能以地方政府融资平台为 “债 体举借政府债务，这也成为地方政府无奈之下的一种创新的变通选择。第二， 是财政体制方面的因素。地方政府财力与事权的不匹配是财政体制的集中表现， 也是地方政府积极构建融资平台的主要原因所在。赵优红、张宇飞( 2 0 0 5 ) 、蔡 4 第1 章导论 国华( 2 0 0 7 ) 、姜彬( 2 0 0 8 ) 等认为，1 9 9 4 年实行分税制后，财政体制集中表现 为地方政府财力与事权的不匹配，地方财政支出严重大于地方财政收入，存在很 大的财政资金缺口，在巨大的建设性融资需求下，为了提高地方政府的融资效率， 地方政府构建了地方政府融资平台公司，并由地方政府提供财政担保向银行获取 打捆贷款。第三，是“淘汰式 的地方官员考核激励机制的原因。公共选择理论 认为，政府和政府官员是在政治市场上进行社会和市场管理，并在其中扮演着“经 济人”的角色，并像在经济市场中的“经济人 一样追求的是政治集团和个人利 益的最大化。项继权( 2 0 0 2 ) 、马骏( 2 0 0 5 ) 、周雪光( 2 0 0 5 ) 、冯文荣等( 2 0 0 7 ) 等指出，地方政府官员在典型的“淘汰式 政治晋升制度中，要在短期内做出资 源密集型政绩，最优的策略只有通过构建地方政府融资平台进行举债，因此，地 方政府融资平台便成为地方政府官员的理想之选。最后，是财政政策方面的因素。 封北麟( 2 0 1 0 ) 指出，国家宏观经济的调控，特别是中央积极财政政策的实施， 要求地方政府提供资金配套支持和税收优惠，这就导致在降低地方财政收入的情 况下，加大了地方政府财政支出的压力，促使地方政府通过融资平台大肆举债， 刺激了地方政府债务的增长。秦德安等( 2 0 0 9 ) 认为，近年来地方政府的财政困 难以及当前为应对金融危机推出的经济刺激计划，扩大了地方融资需求，地方纷 纷成立了融资平台。 三是关于地方政府融资平台的特征分析。首先，地方政府融资平台的主要运 行模式是以政府主导、商业银行市场化选择为特征。赵优红、张宇飞( 2 0 0 5 ) 指 出，地方政府融资平台是在国家政府政策的支持和引导下，充分利用商业信用和 政府信用进行组织和经营，并实现了二者完美的结合。郭励弘( 2 0 0 9 ) 进一步认 为，在地方政府融资平台成立初期，地方政府会利用一部分财政资金为地方政府 融资平台注入足够的资本金，并以此向开发银行或商业银行争取认可和支持，并 向其进行信贷融资，也在此基础上吸引其他市场主体投资。其次，地方政府融资 平台的主要表现形式是地方城市建设投资公司。贾银萍( 2 0 0 9 ) 认为，各级地方 政府通过土地、规费、国债等资产的注入成立地方城市投资公司，并且让其在一 定条件下达到融资的标准，代替地方政府筹集城建资金，并对有一定关联的项目 和资产进行建设与管理。近年来随着地方政府城投公司的发展和壮大，巴曙松 ( 2 0 0 9 ) 认为，地方城市建设投资公司已经成为地方政府进行融资的最活跃、最引 人注目和最值得关注的融资主体。苏英( 2 0 0 9 ) 认为，由于城市基础设施的种类 繁多，公益类事业也分布于不同的行业和部门，为此地方政府融资平台大多采用 最为典型的公司集团化的运作模式。周慧兰、曹理达( 2 0 0 9 ) 经过统计调查发现， 中国目前已经拥有3 8 0 0 多家地方融资公司，县区级公司占到7 0 以上。最后，地 方政府融资平台的资金来源方式是以商业银行贷款为主。1 9 9 4 年以前，我国地方 5 两南大学硕十学位论文 政府在工业化和城市化的进程中所需求的建设性融资大都依靠财政资金的直接供 给。但是，近些年来，随着城市化进程的加快以及公共建设投资规模的日趋庞大， 王卉彤( 2 0 0 6 ) 认为，为获得城市建设和公共投资资金，地方政府通过银行、保 险公司和投资公司等中介机构进行大规模融资；周忠明( 2 0 0 7 ) 分析认为，由政 府提供直接或间接担保，地方融资平台向银行申请贷款，成为其主要的融资方式； 巴曙松( 2 0 0 9 ) 认为，至2 0 0 9 年末，全国各地方政府融资平台的负债已经达到5 万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款，这样不仅加大了地方债务负担，同 时也给银行业的经营风险形成显著的潜在压力。 四是关于地方政府融资平台的运作模式分析。陈冬( 2 0 0 6 ) 从地方政府融资 平台成立的背景、构建的可行性和必要性入手，以市场化理论为基点，勾勒出融 资平台规范的发展模式和运行方式。贾康、孟艳( 2 0 0 9 ) 重点分析了重庆市地方 政府融资平台的运作模式，建议通过长期建设国债资金的运用来规范和创新地方 政府融资平台。邹宇( 2 0 0 8 ) 则以天津城投集团发展为例，认为由政府主导向市 场驱动转变是加快政府融资平台转型，实现可持续发展的必然选择。余萍( 2 0 0 9 ) 通过对政府融资平台运作模式的国际经验和国内经验的借鉴，比较了成熟的重庆 模式、上海模式及天津模式，认为上海模式和重庆模式的综合将是适合地方政府 融资平台的最佳运行模式。张志峰( 2 0 1 0 ) 认为目前我国地方政府融资平台一些 经营性投资建设项目适宜选择资产证券化的模式，但也可以根据发行主体的不同， 分别采用项目贷款资产证券化和项目收益资产证券化两种模式。 五是关于地方政府融资平台的风险与防范的研究。在当前保持经济增长和扩 大内需的政策背景下，地方政府融资平台的迅猛发展中蕴藏着潜在风险和隐患。 对于地方政府融资平台风险和防范的研究，有的从融资平台本身的角度进行分析， 李侠( 2 0 1 0 ) 分析指出，地方政府融资平台的组建模式、融资手段、运作方法将 导致融资主体过度负债，并对此提出了规范地方政府融资平台建设的建议；宋德 润( 2 0 0 9 ) 认为，负债水平过高是地方政府融资平台的一个主要风险，因而通过 建立风险控制模型对地方政府融资平台的负债水平进行控制是风险防范的一项重 要内容。有的从地方政府债务风险的角度进行分析，封北麟( 2 0 1 0 ) 认为，地方 政府融资平台的无序发展导致地方政府债务的过度扩张，对财政调控和管理形成 巨大压力，诱发财政风险，并就此提出完善融资平台建设、控制财政风险的对策 建议；李俊文( 2 0 0 8 ) 也认为，随着地方政府融资平台的负债规模不断增加，由 于管理控制政府举债行为的不规范、不合理，地方政府的债务规模不断加大，地 方财政风险也不断积聚，对宏观经济持续平稳健康发展构成巨大威胁。有的从银 行信贷风险管理的角度进行分析，郭长虹( 2 0 0 9 ) 运用商业银行风险管理的方法， 从信用风险、法律风险、政策风险等方面对融资平台类贷款进行了分析，并针对 6 第1 章导论 性地提出了商业银行风险防控应对措施；朱宏春( 2 0 0 9 ) 通过对当前商业银行向 政府融资平台项目发放的固定资产货款存在的七大风险进行了深入分析，并对商 业银行防范此类货款风险提出有效的六大举措。也有的从宏观调控的角度进行分 析。巴曙松( 2 0 0 9 ) 认为，地方政府融资平台的大量信贷，直接制约了宏观经济 政策的调整空间，弱化了国家宏观调控的政策效应。 综上所述，这些研究对地方政府融资平台的定义、设立原因、特征、运作模 式以及风险与防范等问题进行了一些有意义的探讨。对本文的研究有一定的借鉴 意义。但是由于缺少公开的相关统计数据，国内文献对这一领域的研究多是做理 论层面的探讨，缺少对典型个案的基本分析和对全局情况的总体把握。本研究将 从我国地方政府融资平台诞生的特殊国情和特定历史条件出发，运用全新的理论、 方法和思路，对典型的个案进行分析，然后从全局出发，揭示地方政府融资平台 问题所在和提出对融资平台健康、有序发展富有针对性的全方位的政策建议。 1 3 论文的研究目的、内容框架及方法 1 3 1 研究目的 本文以重庆市为例，通过对地方政府融资平台的设立、定位与职能、运作方 式、资本金来源、资金投向、融资方式进行定性分析和统计分析，形成对地方政 府融资平台经营现状的全面认识。在此基础上，对地方政府融资平台本身存在的 问题以及带来的风险隐患，分别从中央政府、地方政府、银行系统和融资平台本 身的角度进行详细梳理，并从中央政府、地方政府、银行和融资平台的视角，提 出对地方政府融资平台健康有序发展富有针对性的全方位的政策建议，促使在我 国特殊国情和特定历史条件下诞生的地方政府融资平台充分发挥融资主体的作 用，满足地方政府融资需求，同时也使其本身的经营风险、以及所带来的银行信 贷风险、地方财政风险以及系统风险得到有效防范，国家宏观经济政策发挥最大 的政策效应，保证国民经济有序健康快速平稳发展。 1 3 2 研究内容框架 本文共分五章，每_ 章的主要内容如下： 第1 章是导论部分。主要陈述本文的研究背景、研究问题、国内外研究现状 及述评、研究目的、内容框架、研究方法等。 第2 章是相关概念界定与理论借鉴。 第3 章是对重庆市地方政府融资平台的现状进行了基本分析。分析了重庆“八 大投”融资平台的产生背景、职能定位、运作方式、资本金来源及投资领域、融 资方式等。 7 两南大学硕七学位论文 第4 章分析了重庆市地方政府融资平台存在的问题及原因。 第5 章是对策建议部分。 论文的研究框架： 8 研究 背景 及文 献综 述 概念 界定 与理 论借 鉴 重庆 市地 方政 府融 资平 台的 基本 分析 重庆 市地 方政 府融 资平 台存 在的 问题 完善 重庆 市地 方政 府融 资平 台的 对策 建议 研究背景及问题提出 国内外研究现状及述评 研究的目的、内容及方法 概念界定 理论信 地方政府融资平台的设立的原因 地方政府融资平台定位和主要职能 地方政府融资平台的运作 地方政府融资平台设立混乱，管理 与运作不规范 地方政府融资平台举债过度，自身 存在经营风险 地方政府融资平台引发的风险问 题 地方政府融资平台应该不断改善 地方政府应该改进对地方政府融 姿垩台的微观篮剑 银行应该加强对地方政府融资平 厶岱姊的肤坎笛坷 中央政府应该进行宏观制度层面 上的改革和创新 重庆市地方政府融资平台问题研究 第1 章导论 i i i i_i_ 1 3 3 研究方法 本文采用的研究方法有以下几种： 文献法：通过大量查阅书籍、论文及网上讨论文章，深入了解与地方政府融 资平台相关的实践及理论。 理论分析与定性分析相结合：阅读大量文献的基础上，对相关理论进行分类 总结，为论文的分析奠定了理论基础；深入调查典型案例，并对其进行结论性和 概括性总结。 统计分析法：搜集各方面资料，掌握大量翔实数据充实内容，并且辅以典型 个案加以分析说明。 9 第2 章概念界定与理论借鉴 第2 章概念界定与理论借鉴 2 1 概念界定 2 1 1 城市基础设施 城市基础设施是城市为顺利进行各种经济活动和社会活动而建设的各类工程 性基础设施和社会性基础设施的总称。城市基础设施是一个系统工程，在西方， 通常将其分为福利性基础设施和经济性基础设施，前者包括居民住宅、医疗、卫 生、文化教育、幼儿保健等设施，后者包括市政工程、公用事业、环境卫生、园 林绿化和电力、通讯等。在我国，城市基础设施有广义和狭义之分。从狭义上讲， 城市基础设施主要包括六大系统，即能源供应系统、交通运输系统、供水排水系 统、邮电通讯系统、环保环卫系统、防卫防灾安全系统；从广义上讲，城市基础 设施除了上述内容外，还包括文化、教育、科学等部门设施。在本文中，我们研 究和讨论的是狭义的城市基础设施建设。 2 1 2 融资 融资就是货币资金的融通，一般是指资金从资金供给者转移到资金需求者的 过程，也是资金的“融入 和“融出 双向互动的过程。从狭义上讲，融资仅指 资金的“融入 ，而从广义上讲，融资是指资金的“融入”和“融出”，即人们 习惯上称的“投融资 。本文主要讨论的融资是指广义上的融资。 在融资过程中，分别按照储蓄与投资是否由同一企业完成、企业是否借助金 融中介机构、形成的资金产权关系的不同，可以把融资分为内部融资和外部融资、 直接融资和间接融资、股权融资和债券融资。 投资和储蓄的完成由同一个企业进行，投资主体将自己的储蓄应用于投资活 动的融资方式称为内部融资；而把储蓄与投资分开，企业从外部进行资金筹集的 融资方式称为外部融资。本文主要研究的地方政府融资平台融资属于外部融资。 企业直接通过证券市场向金融投资者出售股票和债券而获取资金的一种融资 方式称作直接融资；而企业通过金融中介获取资金的一种融资方式称作间接融资， 主要是在证券市场不发达的时候发挥作用。本文主要讨论的地方政府融资平台融 资对二者都有涉及。 企业向其股东筹集资金的融资方式称为股权融资，它是企业创办或增资扩股 时企业采取的融资方式；企业利用发行债券、向银行贷款方式向资金所有者筹集 资金的融资方式称为债券融资，它可以发生于企业生命周期的任何时期。本文研 究的地方政府融资平台对两者都有涉及。 西南大学硕士学伊论文 2 1 3 地方政府融资 在国内，关于地方政府融资的定义，学者集中表达了以下三种观点。有的学 者认为地方政府融资是指地方财政以政府信用的原则，按照不同的筹集资金方式， 将部门财政资金得到有偿合理地筹集运用和经营管理而由此形成的特定分配关 系；有的学者也认为地方政府融资是指地方政府为了实施社会发展战略，利用财 政和信用的手段筹集政府财力，并通过融通社会资金的信贷方式为经济建设筹集 资金的一种形式；还有一些学者认为，地方政府融资是指地方政府在资金市场上， 以信用方式筹集民间资金，并且使之转化为政府应用资金，为地方政府双重目标 而服务。 在本文研究中，将地方政府融资的定义界定为：地方政府根据国民经济和社 会发展的规划，以地方政府的财政信用为手段直接或间接地有偿筹集城建融资所 需资金，为了地方经济发展的需要和实现一定的产业政策目标，采取举债融资的 方式，将资金投向急需发展的部门或单位的一种资金融通活动。这种活动的本质 是政府按照信用原则，参与一部分社会产品分配所形成的特定的财政分配关系。 而本文所研究的地方政府融资平台就属于地方政府融资的一种。 2 1 4 融资平台，