（宪法学与行政法学专业论文）行政裁决的救济制度研究.pdf

苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所 取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含其他个人或集体已经发表或 撰写过的研究成果，也不含为获锝苏州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材 料对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承 担本声明的法律责任。 研究生签名：边垦型日期： 渺5 5 7 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文合作部、中国 社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的复印件和电子文档可以采 用影印、缩印或其他复制手段保存论文本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一 致除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论 文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：丛 导师签名 日期：垫三：三：7 日期型! 尘! i 行政裁决的救济制度研究 详细摘要 行政裁决是指行政机关依照法律的授权，对平等主体之间发生的，与行政管理活 动密切相关的，特定的民事纠纷进行审查并作出裁决的活动。行政裁决是适应社会发 展而产生豹解决民事纠纷的新模式。与民事诉讼相比，行政裁决具有程序简便，费用 低廉、以及有利予解决专业性、技术性较强的民事纠纷等优点，并且行政裁决能适应 现代行政管理的需要，因而在世界各国得以迅速发展。 我目的行政裁决制度虽已长期存在，但是法学界对行政裁决领域的关注明显不 够，研究的范围也较为狭窄未能形成完整的理论体系在法制实践中。行政裁判权 与民事审判权界限模糊，裁决权力的行使以及救济处于无序化状态这既不利于行政 裁决效能的发挥又不利于保护相对人的合法权益。因此。如何完善行政裁决救济制 度已成为我国法制建设面临的一项紧迫任务。 本文要解决的问题是如何设置科学合理的救济制度来保障行政裁决救济渠道的 畅通及效率。通过研究，可以深化对行政裁决救济制度的理论认识，为完善我国的行 政裁决救济制度提供有价值的参考意见。 本文除序言、结语外共由四部分组成： 一、行政裁决的基础理论 对行政裁决基础理论的探讨是深入研究行政裁决制度的前提。在此部分，文章首 先明确了行政裁决的概念，分析了行政裁决的特征，并指出行政裁决的性质是具体行 政行为。随后文章通过行政裁决与其他几个相近制度的辨析，从而进一步澄清了对行 政裁决的模糊认识。 二、行政裁决的种类及范围 在行政裁决的范围方面，明确行政裁决的范围是“与行政管理活动密切相关的民 事纠纷”，重点分析了行政裁决权与民事审判权的界分问题，提出基于社会需要，根 据我国独特的政治、经济、文化环境和历史传统，划分二者权力范围的原则，并进而 陈述论证了确定行政裁决范围的具体标准。 三、行政裁决的行政救济 首先较为全面地概括了我国行政裁决救济制度的现状。揭示了其存在的问题提 出了扩大对行政裁决进行行政复议的范围，取消行政终局裁决的建议。并主张以效率 为原则，根据行政裁决的类型决定是否采用行政复议为前景程序。 四、行政裁决的司法救济 在分析了司法救济途径中现有立法和司法解释中的冲突以及行政裁决诉讼的性 质的基础上，对学界业已提出的行政诉讼附带民事诉讼以及赋予司法机关司法变更权 这两种改进方案进行了评述，通过具体案例的剖析，指出这两种方案的缺陷。本文中， 笔者尝试着提出一种新的解决方案，印按照专业性和技术性的高低，将行政裁决划分 为一般行政裁决和专业技术性行政裁决两类对一般性行政裁决，主张借鉴日本豹当 事人诉讼制度，建立有中国特色的当事人诉讼制度 本文的研究注重理论研究与实际调查的结合，并综合运用了分析、比较、实证等 研究方法。希望此文对我国的行致法治建设，尤其是行政裁决救济制度的法治化进程 有所裨益。 2 行政裁获的救济制度研究 中文摘要 中文摘要 行政裁决是适应社会发展而产生的解决民事纠纷的新模式。但由于我国制度建设 的落后，裁决权力的行使以及救济基本上处于无序化状态。这既不利于行政效能的发 挥，又不利于充分保护相对人的合法权益。写作本文的目的，就在于深化对行政裁决 制度的理论认识。并在此基础上对如何完善我国的行政裁决救济制度提供有价值的参考 意见。 本文的研究注重理论研究与实际调查的结合，并综合运用了分析、比较、实证等 研究方法通过研究，较为全面地概括了我国行政裁决救济制度的现状，揭示了存在 闯题，为完善行政裁决救济制度提出合理构想希望对行致裁决的法治化进程有所裨益。 本文首先对行政裁决的基础理论进行了探讨；其次。通过对行政裁决权与民事审 判权界分闯题的分析，明确了衡量行政裁决管辖范捆的具体标准；最后，着重对行政 裁决的救济模式展开论述，提出根据不同的行政裁决类型，来具体分析适用何种救济 模式的制度设想。 关键词：行政裁决基础理论行政复议司法救济 作者：沈斐 指导教师：杨海坤教授 r e s e a r c ho nt h er e l i e f s y s t e mo f a d m i n i s t r a t i o n a d j u d i c a t i o n a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v ea 由u d i c a t i o n ，an e wp a r e mo fs o l v i n gc i v i ld i s p u t e sb e g a nt ot a k e s h a p e t om e e tt h er e q u i r e m e n t so f s o c i a ld e v e l o p m e n t b e c a u s eo f t h eb a c k w a r d n e s so f t h e i n s t i t u t i o no fo u rc o u n t r y , t h ea p p l i c a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o np o w e ri sl a r g e l y o u to fc o n t r o lo ft h el a w t h i si sn o to n l yu n f a v o r a b l et om a k et h ef u l l p l a yo f a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y , b u ta l s ou n f a v o r a b l et op r o t e c tt h er e l a t i v e sr i s h t s t h ep u r p o s e o ft h ew r i t i n gt h i st h e s i si st od e e p e nt h et h e o r e t i c a lu n d e r s t a n d i n go fa d m i n i s t r a t i v e a d j u d i c a t i o ns y s t e mo nt h i sb a s i s t h er e s e a r c ho ft h e s i ss t r e s s e st h ec o m b i n a t i o no ft h e o r ya n dp r a c t i c ea n ds o m e r e s e a r c hm e t h o d ss u c ha sa n a l y s i s ，c o m p a r i s o na n dc a s es t u d ya r eu s e d t h r o u g hs t u d y i n g ， t h et h e s i sd e s c r i b e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no fr e l i e fs y s t e mo fc h i n a sa d m i n i s t r a t i v e a d j u d i c a t i o n ，a n du n c o v e t st h ep r o b l e mo fe x i s t i n g a n di tp u tf o r e w o r ds o m er a t i o n a l t h o u g h tt op e r f e c tt h er e l i e fs y s t e mo fc h i n a sa d m i n i s t r a t i o na d j u d i c a t i o n i ti sg r e a t l y e x p e c t e dt h a tt h i st h e s i sw i l lb eb e n e f i c i a lt ot h el e g a l i z i n gp r o c e s so ft h er e l i e fs y s t e mo n a d l n i n i s 妇矗v ea d j u d i c a t i o n t h i st e x th a sc a r r i e do nt h ed i s c u s s i o nt ot h eb a s i ct h e o r i e so fa d m i n i s l r a t i o n a d j u d i c a t i o n a t f i r s t s e c o n d l y i t p m i c u l m yd i s t i n g u i s h , b 酬煳a d m i n i s t r a t i o n a d j u d i c a t i o na n dc i v i lj = i s d i c t i o nc i r c l ed i v i d e , m a k i n gc l e a rt h es c o p eo fa d m i n i s u a f i v e a d j u d i c a t i o n f i n a l l y , t h et h e s i sf o c u s e so nt h er e l i e fm o d eo f a d m i n i s t r a t i o na d j u d i c a t i o n , a n di n o p o s e st h ed i f f e r e n tr e l i e f t y p e sa c c o r d j n gt ot h ed i f f e r e n ta d m i n i s l r a t i o n s k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o n ；a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n ；j u d i c i a l r e m e d y w r i t t e n b y ：s h e nf e i s u p e r v i s e db y ：p r o y a n gh a l k u n 行政裁决的救济制度研究 序言 一、研究的命题和意义 序言 行政裁决是指行政机关依照法律授权，对平等主体之间发生的，与行政管理活动 密切相关的，特定的民事纠纷进行审查并作出裁判的活动。行政裁决是一种具有司法 性质的行政行为，行政机关在其中是以公断人的身份而不是管理者的身份出现。 行政机关在行使职能过程中裁决与行政管理活动相关的民事纠纷，是适应社会发 展丽产生的解决民事纠纷的斯模式，也是现代行政发展的一个明显特征根据传统的 国家机关之闯豹权力分工解决民事纠纷本是法院的职责但是，法院的诉讼活动存 在程序繁琐、成本高昂等缺陷，当事人因此要承担沉熏的诉讼负担。而且随着社会经 济的迅速发展，利益多元化和个性化的情况越来越突出，使得杜会生活中平等主体之 间发生的权益纠纷大量增多，并且往往与行政管理活动缠绕在一起。要解决这些纠纷， 完全靠法院已难以承受，再加上纠纷的技术性专业化增强，行政机关裁决民事纠纷的 活动应运而生1 。与民事诉讼相比，行政裁决具有程序简便，费用低廉，效率高，更 有利于艉决专业性，技术性较强的民事纠纷之优点，因此在世界各国得以迅速发展。 在我国，行政裁决虽是行政法律制度当中一种十分重要的制度，其范围已涉及社 会治安管理、自然资源管理、工商行政管理、医疗卫生管理、标准计量行政管理及环 境保护等许多行政领域2 但是目前在理论研究方面，中国行政法学界对行政裁决制 度的关注明显不够研究的范围也比较窄，没有形成完整的理论体系在法制实践中。 行致裁决权与民事审判权界限模糊，裁决权力的行使并不十分规范，远未形成一套成 熟、完整的制度这既不利于行政裁决效能的发挥，又不利于保护相对人的合法权益。 与此相伴而来的是行政裁决中的错误和滥用职权现象日盏增多。因而我们要最大限度 地避免错误的发生和在错误发生之后予以有效的救济。为此公正有效的事后救济程 应栓年主鳙：行政法学新论 ，中陶方正出版社1 9 9 9 年版第4 7 0 页 2 有关具体条文有( 参见刘莘行政珐熟点问鹰，中国方正出版社2 0 0 1 年版，第七章) zt 草原法 第6 、1 8 条， 蒋# 法 第1 7 条，渔业法，第1 2 条土地管理法 第1 3 、5 3 条专利法第4 9 、弼和6 0 条邮政法) 第3 5 豢食品卫生洼( 试行) 第柏条t 药品管理法 第5 6 条海洋环境保护法 第4 2 条防止船舶污 橐海域瞥理条蜘，第“豢水樗絷防治法 第4 0 条，对外经济开放地区环境管理暂行规定，第1l 条。商标 法 第3 9 鲁，t 鲁药管理条倒 第4 7 条1 医疗事故处理办法第l l 条。丈气污染舫治法) 第3 6 条等 1 堑塑量壅箜塾堕型鏖堕塞壹童 序是不可缺省的。从目前的立法情况来看，我国虽已建立了较为系统的救济程序，但 也存在着许多问题在行政救济中。表现为对行政裁决进行致复议的范围太窄以及行 政终局裁决的不合理性。行政裁决的司法救济制度也很不完善，行政裁决引起的诉讼 的性质存在意见分歧。 本文要解决的问题是如何设置科学合理的救济方案来保障行政裁决救济渠道的 畅通及效率。通过研究，可以深化对行政裁决的认识，形成一套完整、科学的理论体 系，为完善我国的行政裁决救济制度提供有价值的理论参考。 二、国内外研究成果概述 目前，国外对行政裁决削度的理论研究比较发达，对行政裁决的意义、机构、程 序以及救济制度等各方面都傲了深入、全面的研究，形成了比较科学的理论体系国 外的行政裁决制度也比较完善。如英国、澳大利亚的行政裁判所稍度，美国的行政裁 决制度以及日本的行政裁判制度。虽然英国的行政裁判所制度及美国的行政裁决锚度 与我国的行政裁决制度存在着不同：其既解决民事纠纷，又解决行政争议。但由于现 代行政裁决制度起源于英美，其制度建设依然有值得我们参考与借鉴的价值。比如， 英国为了保证行政裁判活动的独立和公正，按照司法机构的形式组织的行政裁判所模 式以及美国由本世纪初出现的审查官制度演变而来的行政法官模式在行政裁决的 司法救济上。由于同属大陆法系的缘故，日本的当事人诉讼制度也为我们解决行政裁 决司法救济的问题上，提供了一条新的思路。 国内行政法界对行政裁决的研究。多为对英美行政裁判制度的介绍，缺乏针对我 国行政裁决现实进行的深入分析尤其在行政裁决的救济问题上，理论上的误区以及 实践中的混乱需要系统上的梳理和观念上的创新。 三、本文要解决的问题 第一，对行政裁决基础理论进行了深入的探讨。文章首先明确了行政裁决的概念， 分析了行政裁决的特征，指出行政裁决的性质是具体行政行为随后针对行政裁决与 其他相近制度进行了辨析。 第二。重点分析了行政裁决权与民事审判权的界分问题。提出基于社会需要，根 据我国独特的政治、经济以及历史传统，划分二者权力范围的原则，并进而陈述论证 行政裁决的救济制度研究序言 了确定行政裁决范围的具体标准。 第三，在行政裁决的行政救济途径上。主张以效率为原则，根据行政裁决的类型 决定是否采用行政复议为前置程序。在行政裁决的司法救济中，本文尝试提出根据专 业性进行划分。对于非专业一般性的行政裁决，借鉴日本的当事人诉讼制度，建立有 中国特色的当事人诉讼制度，并对其适用类型，诉讼程序以及裁判形式做了具体 全面的构想。 行政裁决的救济制度研究 一、行政裁决的基础理论 行政裁决的基础理论 ( 一) 行政裁决的概念 行政裁决这概念在国内出版的行政法学著作中有多种不同的用法，概括起来， 可分为两类：一类出现在比较行政法学著作中，用作美国行政法制“a d m i n i s t r a f i v e a d j u d i c a t i o n ”的译称，3 意指“行政机关发布诸如确认、否定、禁止或宣告等各种形 式的命令时所应遵循的程序”：另一类是用来描述我国行政法制中的一种制度，学者 对此概念界定纷繁芜杂，归纳综合起来看大致又可以分为三种情况： l 、行政裁决指行政机关依照某种特定程序( 准司法程序) ，对特定人的权利义务 作出具有法律效力的活动这种活动“不同于行政机关制定规范的行为。它是针对特 定人作出的具体裁断，而不是针对普通人确定规则的行为。它也不同于司法机关的裁 判行为，是由行政机关进行裁决的活动。行政裁决机关除了解决部分民事、行政纠纷 外还直接运用准司法程序( 或称行政程序) 对相对人实旌制裁，提供救济”。4 这种观点是对行政裁决最广义的理解。这种理解实际上将行政机关适用准司法程 序而为的一切职权行为都归入行政裁决的范畴，不但包括了行政机关对民事纠纷、行 政争议的处理，而且将诸如行政机关适用听证程序进行的行政处罚行为也归入行政裁 决的范畴之中。这种理解由于过于宽泛，以至于将在理论与实践上都己模式化的行政 处罚行为中的一部分也划入了行政裁决的范畴，这只能是引起更多的混乱和争议因 此这种观点不宣采用。 2 、行政裁决是行政机关用以解决民事纠纷以及行政争议的一种活动。5 此外也有 学者将之称为专门的行政裁判制度6 ：还有学者称之为行政裁判7 这种观点是对行政裁决的广义理解它把民事纠纷和行政争议都归为行政裁决要 解决的对象。这种观点的缺憾在于不自觉的将行政裁决等同于行政司法。行政司法包 括了两方面的内容，一是对行政争议进行处理的行政复议，另一是对法定的民事纠纷 3 参见王名扬：美国行政法，中国法制出版杜1 9 9 5 版第4 1 8 页 马怀德t 行政裁决辨析，法学研究 1 9 9 0 年第6 期，第1 4 页 龙强：刍议行政裁捷行为，i 法学与实践 1 9 9 2 年第6 期 参见箩蠢才主辅：行政法学中嚣政法大学出敝社l 锝9 年版。第2 0 3 页 7 参见胡建纛行政法教程 t 杭州大学出版杜1 9 9 0 年版，第1 7 7 页 4 行政裁决的救济审蠖研究 一、行政裁决的基础理论 进行处理的行政行为。行政司法与行政立法、行政执法一起构成行政行为这一整体。 可见，这种观点所指的行政裁决实应称为行政司法更为适宜 3 、行政裁决是针对法定的( 与行政管理密切相关) 民事纠纷而由行政主体以中 立者的身份作出的一种具体行政行为。 将行政裁决的对象限于法定的民事纠纷，作一种狭义的理解更切合实际，因此得 到了多数学者的赞同。但是由于学者们对于“法定的民事纠纷”的范围的不同认识又 产生两种更细分的观点：一类认为行政裁决所针对的是与合同无关的民事纠纷。8 另 一类观点认为行政裁决所针对的民事纠纷中也包含了与合同有关的民事争议。， 笔者以为后一种观点为妥。因为在我国，仍然存在着两种特豫合同争议需要行致 机关进行裁决。即劳动合同争议和农业承包合同争议劳动合同争议的解决在我国法 棒中多冠以“仲裁”之名1 0 ：许多学者也认为这是种特殊的仲裁方式行政仲裁 但。仲裁权在本质上是权利，而不是国家权力它既不是审判权、行政权，也不是准 权力州它与本质上具有积极主动性、强利性的“行政2 是互相矛盾的。其特点是： 第一，仲裁的主体：劳动仲裁委员会从性质上讲，是一个由行政法规产生，行政机关 领导的，具有行政性质的组织：从其组织管理活动来看，它是按照隶属关系，以行政 命令的方式领导，组织调解活动和裁决活动。第二，仲裁的形式：劳动仲裁不依当事 人自愿而是实行强制仲裁制度行政仲裁雇由仲裁委员会决定组织，当事人无权选 择仲裁机关和仲裁员，并且劳动法) 规定劳动争议仲裁是向法院提起诉讼的必经前 置程序从这些方面都可以反映出我国劳动仲裁具有与一般传统意义上的仲裁不同的 强制性色彩以及非自愿性其性质与英国的行政裁判所具有相当大的类似性 农业承包合同是另一类特殊的合同形式，它是由农村集体经济组织与集体经济组 织成员之间签定的，“虽然签定合同时，双方处于完全的平等地位，但农业承包的主 。衰选了相类戗观点的着作有：刘莘：行政法热点闩矗研究 t 中嗣方正出版社2 0 0 1 年版，第2 6 3 页；萎明安 主。行政法与行政诉讼法 北京大学出版挂、高箨t 青出版社1 9 盼年版- 第2 0 2 页等 寰选了相粪戗晨点的著作有，胡建森：行政法学 法律出版社1 9 9 7 年版第3 5 0 页；朱新力t 行政法基本 甄理，濒让大学1 9 9 5 年版中行政司法一章；熊文铡；现代行政法最理，法律出版牡2 0 0 0 年版，第3 5 9 页； 罗囊才主，行政法掌k 北京大学出版社1 9 9 6 年舨。第2 4 9 页；王连昌主编：行政法学，。中田政法大学出 版社1 9 9 7 年版，第2 8 5 页 知中田人民共和田企业劳动争议处理条倒 第6 豢规定：。劳动争议发生后，可以向劳动争议仲裁委员 会申请仲裁” 肖岣；论忡藏的性质及仲藏的适用瓤围 。法学杂志k1 9 9 2 年第2 期 ”参见翁岳生；行政法 ，翰芦圈书出版公司1 9 9 8 年版第1 3 一“页 5 堑堕塾壅竺塾堕型堡里茎 二：堑塾垫銎墼垩型墨丝 体之间又具有一定的隶属关系。”n 因此不能用处理一般经济合同关系的方法( 即一 般意义上的仲裁) 来解决农业承包合同纠纷，需要有其特殊的解决方式由于农业承 包台同的复杂性，至今尚未有全国统一的规则制定，而主要依照中央有关法律、法规 和政策以及各地的条例或办法来规范。根据这些规范，我国农业承包合同纠纷的处理 机构一般都是由行政机关内设的农业承包合同仲裁委员会来处理，其组成也是行政主 管部门分管农业的负责人和机构组成。如黑龙江省农业合作经济承包合同和管理条 例第二十三条第二款规定：“县( 市) 、乡( 镇) 建立承包合同仲裁委员会，负责本 行政区域内承包合同纠纷的调解与仲裁。”又如辽宁省农业集体经济承包合同条例 第二十九条第二款规定：“仲裁委员会由同级人民政府分管农业的负责人和有关行政 管理部门的人员组成；其办事机构分别设乡人民政府、县人民政府管理部门”可见， 像劳动合同仲裁一样。农村承包合同纠纷的仲裁也带有强烈的行政性，缺乏一般意义 上仲裁的自愿性，因此，将这两种合同纠纷的解决称为行政裁决更确切些由此，在 对行政裁决进行概念界定时，如果绝对化的将“合同纠纷”排除在外，未免太过草率 通过以上的分析笔者认为上述表述虽从不同的角度对行政裁决进行概括，但都 不能全面地概括行政裁决的内涵和矫延。因而尝试对行政裁决的定义做出以下的归 纳：行政裁决是行政主体依照法律的授权，依法定程序。以第三者的身份对法定的民 事纠纷进行审理和公断的具体行政行为。 ( 二) 行政裁决的特征 学界一般认为，行政裁决具有以下特征： 、主体特征首先，行政裁决的主体是目家行政机关。在现代中国。对民事纠 纷的解决主要有两种渠道：一是民间渠道，如人民调解和民间仲裁等：二是国家渠道 即行政调解、行政裁决和民事审判其中，以国家强制力为后盾的解决方式只有行政 裁决和民事审判两种，而这两种纠纷解决方式的一个最明显区别就在于：行政裁决是 行政机关进行的活动，而民睾审判是人民法院进行的活动 其次，与行致处罚、行政强制、行政许可、行政征收等一般行政行为不同，行政 裁决是行政梳关以第三人的身份居闻对平等主体之间的民事纠纷进行裁断的行为前 “苏庆，橱鬟由主犏；仲裁法及配套规定新释新解，。人民法院出版杜1 9 9 8 年版第1 0 0 8 页 6 行政裁决的救济制度研究 一、行政裁决的基础理论 一类行政行为中，行政机关和行政相对人之间是一种双方关系，行政机关处于管理者 的地位。依法履行法律赋予的行政管理职责，对相对人实施行政管理而在行政裁决 中，行政机关和纠纷双方当事人之间构成一种三方关系其中民事纠纷的双方当事人 是实体权利义务的承担者，行政机关则是与该项民事纠纷的实体权利义务无直接关联 的第三方，其参加此类法律关系的直接目的是居中裁决纠纷。要对双方民事纠纷作出 裁决，行政机关就必须要有凌驾于民事纠纷双方当事人之上的权力，在行政裁决中， 行政机关必须始终起着主导性的作用。 2 、对象特征。行政裁决是行政机关解决民事纠纷的活动。首先，行政裁决与其 他行政行为的一个重要区别在于：其他行政行为的对象都是社会公共事务，涉及公共 利益而行政裁决的对象别是民事纠纷，只发生在平等主体之闯，对公共利益没有直 接影响行政裁决也不同于行政复议，行政复议也是由行政机关居中对当事人之间的 争议进行裁断，但行政复议解决的是行政争议，而行政裁决要解决的却是民事纠纷 其次行政裁决并非涉足所有民事纠纷的处理，仅对与行政管理职权密切相关的民事 纠纷依法享有裁决权。这种现象被学者称之为“行政法律关系与民事法律关系的因果 连接上的交叉”，即因民事法律关系而形成行政法律关系，在此处具体为因民事侵权 而导致行政裁决，它体现了行政法对民事法律关系的保护1 4 。行政机关之所以要参与 对民事纠纷的处理，其目的不是要分担或者分享司法权，而是要提高行政效率，维护 正常的行政管理秩序。因此，行政机关所裁决的民事窨q 纷必须是和行政机关的行政管 理职权密切相联系的那些民事争议。如果任凭行政机关随意行使裁决权，势必破坏国 家权力的分工，造成行政权对司法权的“僭越”。 3 、职权特征行政裁决权并非行政机关的固有职权，它来自于法律的明确授权。 根据来源方式不同，行政机关的职权可分为固有职权和授予职权。固有职权，指行政 机关的职权伴随着宪法和组织法对行政机关的设立而产生，行政机关一经依法成立， 其行政职权亦随之而形成，并且这一职权随着行政机关的消灭而消灭。行政机关行使 圈有职权，无须再经法律的个别授权授予职权，是指行政机关根据宪法和组织法以 外其他法律的个别授予而获得的职权。行政裁决权即属于授予职权。对民事纠纷进行 裁断，本是法院的职权，行政机关本无此职权，只有经过宪法和组织法以外的法律的 个别授权，行政机关才有对民事纠纷进行裁决的权力。 7 行政裁决帕救薪制度研究 一、行政裁决的基础理论 4 、程序特征- 行政裁决活动适用的程序具有类似司法程序的特征。行政裁决活 动程序上的这种特征是行政裁决活动的本质属性所决定的如前所述，行政裁决是行 政机关为主导的裁决纠纷的行政司法行为行政机在其中扮演的是种类似于法官的 公正人和裁判者的角色，因此行政裁决的程序更应当体现司法的特点，而不应当将其 等同于一般行政行为，行政裁决程序必须体现公开、公平、公正的原则。 行政裁决制度比较发达的英美等国，都为行政裁决设计了类似司法程序的行政裁 决程序。在我国，对行政裁决的理论研究比较薄弱，在行政裁决的法制实践中，法律、 法规对行政裁决程序的规定还很不完普，造成大部分行政裁决括动缺少法定程序的约 束但是在学术界，学者们已基本达成共识。认为应建立类似司法程序的程序规则， 以规范行政裁决行为2 0 0 4 年3 月1 日施行的城市房屋拆迁行政裁决工作规程 明确了行政裁决及强制拆迁的程序，可看作是在实践中的有益尝试。 ( 三) 行政裁决的性质 行致裁决的性质，是一个存在争议的问题。一方面行政裁决是由行使国家行政 权力的行政机关实旋的，这使其不可避免的具有“行政”的性质；另一方面，它又是 裁决纠纷的行为，应遵循司法活动中的某些规则，这又使它具有“司法”的某些属性， 因而使其在表现形式上，介于行政行为与司法行为之间这也使许多学者就裁决行为 是行政行为还是司法行为各执已见。笔者认为：行政裁决。就其基本性质而言是行政 行为，但是这一类行政行为与其他类型的行政行为相比。在表现形式上又有较大的不 同，那就是它又带有浓厚的“司法”色彩现作如下论述： 1 、行政裁决具有行政行为的基本特征。 行政裁决的“行政”特征，可以通过与法院的民事审判的区别体现出来。 ( 1 ) 行政裁决是行政机关作出的行为。 根据“国家权力分工”原刚国家的立法权、司法权、行政权分别由不同的国家 机关来行使。因此，某行为由哪个机关作出成为判断该行为性质的重要依据。民事审 判的主体是法院，而行政裁决的主体是国家行政机关行政机关是国家为实施行政管 理而专门设立的机关，它的一切行为，不可避免的带有“行政色彩”，行政裁决也是 如此。 “囊密，方世荣、黎军著：行政法律关系研究，中曩法制出敝社1 9 9 9 年舨第2 2 8 页 8 行尊裁决的救济自i 度研究 一、行政裁决的基础理论 ( 2 ) 行政裁决的最终目的是实现行政管理目标。 行政裁决与法院的民事审判活动都是由国家对民事纠纷进行裁判，但其目的却有 所不同。法官从事裁判工作，其主要目的在于作出正确之法的宣告。换言之，法官认 定事实，以认知的方式寻绎客观“法”的意旨，并于个案中将法予以宣示，以实现法 的意旨，因此，司法并无利益或不利益的问题，而是作最可能正确的法的判断。1 5 虽然行政机关在裁决民事纠纷时，也要在个案中适用法律，但其适用法律，乃是 达成其各种行政目的之一种手段，而非单纯法律的执行。行政机关作为公益的代表， 其裁决行为的最终目的仍然是公益的实现。 ( 3 ) 行政裁决的范围仅限于与行敢管理活动密切相关的民事纠纷 与法院的民事审判相比，由行政机关裁决的民事纠纷十分有限仅限于与行政管 理事项密切相关的民事纠纷，这类民事纠纷要么其所涉及的内容属行政管理的范畴， 要么其解决需要建在行政机关的其他行政处理行为基础上在我国，目前由行政机关 裁决的民事纠纷仅限于以下四类：补偿纠纷，侵权纠纷，权属纠纷，民间纠纷。 ( 4 ) 行政裁决行为不具有“终极性”。 “终极性”是司法权的属性之一。民事诉讼中法院对案件的判决是最终的裁判 任何其他国家机关都不能再推翻法院的判决。而行政裁决不具有终极性，当事人对行 政裁决的结果不服的，可l ；i 向法院起诉，由法院作出最终判决。虽然我国有些法律规 定行政机关对某些民事纠纷的裁决是最终裁决，当事人对此裁决不服的不能再向人民 法院提起诉讼但是多数学者却认为，对于所有行政裁决行为，当事人不服的，都应 当允许当事人向法院提起诉讼，不能限制法院对具体行政行为的司法审查权 ( 5 ) 行政裁决的程序较法院的诉讼程序更加灵活、简便。 虽然行政裁决的程序与其他行政执法程序相比要严格、复杂，但与法院诉讼程序 相比，仍然简便，灵活的多在“公正”与“效率”的权衡中，行政裁决的程序更侧 重于“效率”而诉讼程序更追求“公正”即使在十分重视“程序正义”的荚美等国， 行政裁决的程序也远没有诉讼程序严格如在美国，行政裁决程序可分为正式裁决程 序和非正式裁决程序。大部分行政裁决都通过非正式程序作出。而美国法律对非正式 程序没有作出统一的规定，而是由行政机关根据机关的任务和事件的性质而采取不同 的程序。 9 堡塑塾銎塑塾堕墅鏖婴塞 = ：堑堕塾达塑薹墅墨丝 所以，笔者认为。行政裁决就其基本性质而言，仍是行政行为 2i 行政裁决是一种具有司法特性的行政行为 司法权具有六个特性：被动性、中立性、程序性、独立性、审查性、终极性1 6 。 其中前四个特性在行政裁决行为中都有所体现。 ( 1 ) 行政裁决具有“被动性”特征。 司法权的特征之一是“不告不理”。当事人的申请，是启动司法程序的前提。而 行政裁决也坚持“不告不理”的原则，没有当事人的申请，行政机关不能主动对民事 纠纷作出裁决。虽然目前我国有的法律授权行政机关可以依职权主动作出裁决，无须 当事人的申请，但多数学者对此是持反对意见的因为行政裁决的对象是民事纠纷 当事人对自己的民事权剥享有处分权。当事人是否要通过一定的法定程序来维护自己 受到侵害的民事权益。只有其本人有权决定，他人不能代替如果允许行政机关主动 对民事纠纷作出裁决，势必会导致行政权大量地介入公民、法人、其他组织的民事活 动，甚至借国家强制力，强迫公民服从其意志，从而破坏民事活动的正常进行 ( 2 ) 行政裁决具有“中立性”特征。 在司法活动中，法官必然处于一种超然的状态，对双方当事人同等对待，保持中 立。在行政裁决中，担当裁判者的行政机关扮演的角色类似于诉讼活动中的法官，它 不是以行政管理者的身份，而是以居中公断的裁判者的身份出现的：它不代表任何一 方当事人的利益，在双方当事人之闯保持中立与当搴人保持同等的司法距离。 ( 3 ) 行政裁决具有“程序性”特征 在行政裁决活动中，行政机关不是以管理者的身份出现的，而是以居间公断的中 间人的身份对平等主体之问的纠纷进行裁断行政裁决人员的地位类似于民事诉讼中 法官的地位，是一个公证人和裁判者，为了保证裁决人员能够公正地裁决纠纷，理应 为行政裁决活动规定一种类似于审判程序的裁决程序，捧除各种非法律因素的干扰， 保障裁断者作出“客观公正”的裁决所以行政裁决依据的程序，要比其他行政行为 的程序严格、复杂的多如英国的行政裁判所采用类似法院诉讼程序的裁决程序，以 保证裁决的公正性。因而有的学者将行政裁决的程序称为“准司法程序、 ( 4 ) 行政裁决具有“独立性”特征。 ”翁岳生壤：行致法，中田法期出版杜2 0 0 2 年版第1 5 页 参见棘显明教授讲座司法改革与司法公正 1 0 行政载决的救济制度研究 、行政裁决的基础理论 为了保证行政裁决的公正性，就必须使进行裁决的机关拥有独立的地位，可以不 受外界因素的影响。尤其是不受行政机关内部的干扰。只尊重事实、服从法律在行 政裁决比较发达的英国、美国，进行裁决的组织或个人都具有较大的独立性。如在英 国，进行行政裁判工作的行政裁判所都具有较大的独立性。裁判所应当由独立的成员 而不是公务员组成。裁判所的主席和成员通常由枢密院或者有关大臣任命。但须在政 府部门之外的人员中选定。为排除大臣对裁判所施加影响的一切可能性，采取了种种 不同的措施。通常是编定一份经大法官或者大臣同意的名单供其挑选，但成员的具体 选定则须由裁判所主席决定凡涉及法律资格问题，一般由大法官负责，但大法官有 时也负责指定非法律界人士1 7 通过对行政裁决性质的分析。我们可以得出绪论，行政裁决是带有浓厚司法色彩 的行政行为，是行政属性与司法属性的有机结合，是一种行政司法行为。 ( 四) 行政裁决与相近制度的界分 根据我国法律、法规的规定，行政机关解决民事纠纷的制度除了行政裁决外， 还有行政仲裁，行政调解，行政裁判制度，笔者拟把行政裁决与其他几种制度做一界 分，以进一步认识和了解行政裁决制度。 1 、行政裁决与行政仲裁 行政仲裁是指行政机关设立的特定行政仲裁机构以第三者的身份，对双方当事人 之间的纠纷依法予以公断韵制度” 行政裁决与行政仲裁既有许多相同之处，又存在较大的区别，行政裁决与行政仲 裁的相同之处在于： ( 1 行政裁决与行政仲裁的主体都是属于国家行政组织 ( 2 ) 行政裁决和行政仲裁的对象都是民事纠纷 ( 3 ) 在行政裁决和行政仲裁活动中。行政机关都是以居闾裁断的公断人的身份出 现的。 行政裁决与行政仲裁的区别在于：当事人对行政裁决不服的，可以申请行政复议 或提起行政诉讼，而对行政仲裁不服的只能就民事纠纷向法院提起民事诉讼 ”赡韦墓薯、馀炳译：行政法h 中田大酉辩全书出版杜1 9 9 7 年敝第6 2 页 ”罗鼍才主辅：行破法学，北京大学出版杜l 帕6 年驻，第2 3 0 页 i i 行政裁决的救济镧度研究 一、行政裁决的基础理论 在仲裁法颁布以前，行政仲裁曾被广泛应用，以解决民事纠纷。但是这一仲 裁制度具有浓厚的行敢色彩。缺乏应有的独立性。与周际上的通行作法相悖，因此 为改变这一现状与国际社会接轨，国家制定了仲裁法，将原由行政机关主管的 仲裁事项绝大部分转为由独立于行政机关的民间仲裁委员会主管，只有劳动争议纠纷 仍由行政机关仲裁。 笔者认为：行政仲裁作为一项独立的制度，已无存在的必要，因为： ( 1 ) 根据法律规定，目前我国的行政仲裁仅适用于对劳动争议的仲裁，适用范围 太窄，没有必要再作为一项锅度独立存在，完全可以将对劳动争议的处理纳入行政裁 决的范围。 ( 2 ) 由行政机关对民阕纠纷进行仲裁，与国际通行作法相悖 首先，仲裁本属民问裁判行为，不是圈家裁判行为，仲裁机构不是国家行政机关， 而是民问组织，而我嗣行政仲裁的主体列是特定的行致机构，因此行政仲裁缺乏仲裁 的根本属性。郾“民闯性”。 其次，仲裁是以当事人自愿为前提的，自愿是仲裁的最根本的和最显著的特点之 一。自愿包括当事入自愿采用仲裁方式解决争议；自愿决定解决争议的事项；自愿选 择仲裁机构、仲裁员；自愿决定采用哪些仲裁规则和适用的法律。而行政仲裁恰恰与 之不同，是法定仲裁当事人无权选择仲裁机构和仲裁员，有些行政仲裁还是诉讼的 必经程序，缺乏仲裁的“自愿性”，不具有仲裁的本质属性。1 9 第三，仲裁为一裁终局，即仲裁裁决一旦作出，即发生终局的法律效力，不用再 经过诉讼，也不存在复议和上诉而目前的行政仲裁，如劳动争议仲裁。当事人对仲 裁裁决不服，还可以向人民法院提起诉讼 基于以上原因，我国的行政仲裁铜度是一种很不科学，很不成熟的制度已无独 立存在的必要，属于行政仲裁对象的民事纠纷，完全可以纳入行政裁决的范围。 2 、行政裁决与行政调解 行政调解也是我田行政机关解决民事纠纷的一项重要制度，是指在行政机关主持 下，以国家法律政策为依据，以自愿为原则，通过调停、斡旋等方法，促使当事人友 好协商，达成协议，从而化解双方之间纠纷的活动。 吴平t 亍致裁决制度研究 ，中啊民主法翻出靛社1 9 9 7 年敝第4 l 越页 抽芙平t 行政簟决翻度研究中田民主法翻出舨社i 姘年簸第让页 1 2 行政裁决的救济制度研究 一、行政裁决的基础理论 行政裁决与行政调解有许多共同之处，又存在较大的区别。它们的相同之处在于： 都是行政主体以中间人的身份解决有关民事纠纷的活动同时，这两种制度也存在着 较大的差异，这体现在： ( 1 ) 行为性质不同。行政调解是行政机关处理纠纷的一种经常性活动方式，属 行政机关的非职权活动。引对行政调解不服的，不可申请复议或提起行政诉讼。行政 裁决则是行政机关依法实施的具有行政司法性质的具体行政行为。 ( 2 ) 权力来源不同由于行政调解是基于当事人的自愿，行政机关在调解过程 中不能行使强制性权力，因而从本质上说，行政调解不具有权力的性质。只要当事人 申请，并且该事项属于行政机关主管范围，该行政机关裁可以对此纠纷进行调解。无 需法律特别授权丑；行政裁决本质上是一种行政职权。非经法律特别授权，任何行政 机关都不享有行政裁决权 ( 3 ) 法律效力不同一般情况下。行政调解结果不具有强制执行力2 3 ，约束力 仅建立在当事人自愿遵守的基础上因此，双方当事入即便达成协议也可以反悔，当 事人反悔的，调解书不发生法律效力；行政裁决则是行政机关依行政权作出的具有法 律约束力的决定，具有国家强制执行的效力。 从目前我国的法律规定来看，行政调解在解决纠纷的类型上与行政裁决基本相 同都是与行政管理密切相关的民事纠纷。 笔者认为：在行政调解所解决的纠纷与行政裁决要解决的纠纷基本相同的情况 下，行政调解没有作为一个独立的制度而存在的必要，而应被行政裁决制度所吸收， 作为行政裁决的一个步骤理由是在法制实践中，行政调解并未产生立法者所要追求 的效果究其原因，是因为行政权固有的强制性，单方意志性很难与调解所要求的自 愿性调和在一起在行政调解实践中，要么行政权的强制性，单方意志性让位于自愿 性，是否调解、调解协议的内容、调解协议是否履行，完全取决于双方当事人的自愿， 行政机关只起到调和和说服教育的作用。这样的行政调解实际上与民间调解在效果上 没什么两样，因而行政机关对这种调解方式也不太重视，使其流于形式要么，自愿 2 。胡建森在其主蝙的行政法学，( 法律出版牡1 9 9 8 年版) 一书中认为行政调解行为小是行政行为一撕是行政 相关行为 缸毒拣，这并不意味着行政机关可以随心所欲地进行调解调解活动仍需依法进行所谓。不需要法律的授权”， 只是童嗦着不需叠在职投蓖围之外再另行获得。调解权。而已 蕾行取调* 可分为正式谓解和季正式调解。其中正式调解具有强制执行力但i t l 前我固法律规定的正式调解仅限 于行政仲藏中的调解因雨可以键看作是一种特倒 1 3 行政裁决的救济制度研究 一、行政裁决的基础理论 性屈从予行政权的强制性和单方意志性，行政机关采取压制手段迫使相对人接受其提 出盼调解方案甚至自行强制执行或申请法院强制执行调解协议 总之，由于行政调解存在的无法调和的内在矛盾，无法使行政和调解真正融合起 来成为种具有内在统一性的制度，致使实践中豹行政调解或者蜕变为行政裁决或 者还原为民间调解。因此笔者认为，行政调解已无作为一个独立的制度而存在的必 要。对于其中和行政裁决的对象重合的民事纠纷完全可以纳入行政裁决的范畴，把行 政调解只作为行政裁决的一个步骤。 3 、行政裁决与行政裁判 行政裁判是一个论述不多的学理概念，有学者认为，行政裁判是指依法在我国行 政系统内设立的具有司法职能的行政裁判机构，以第三方公断人的身份，适用法律规 定的准司法程序，裁决行政争议案件以及其他案件的活动包括过去的经济合同仲 裁条例 规定的经济合同仲裁、劳动法规定的劳动争议仲裁。以及商标法 规 定的商标评审委员会裁决等。2 4 还有观点认为行政裁判是指行政机关内设专门机 构，同时解决特定行政争议和民事纠纷的制度。主要包括商标评审委员会评审制度和 专利复