案例 ABSBOT项目案例.doc

ABS和BOT案例/n/dsrqw.shtml?kid=64646C696963636A3832383539353233&pagetype=6&searchtype=qw&uf=1&pagenum=121&a=DB7461E8C1A6FD8575102BC2EF166827&userid=2067&peruserid=&chapternum=121&template=dsrquanwen&dxNumber=170800024491&sKey=%D0%C2%B0%C2%C8%BC%C6%F8+%BE%AD%D3%AA%D2%B5%BC%A8&firstdrs=http%3A%2F%2F%2FbookDetail.jsp%3FdxNumber%3D170800024491%26d%3D490A11427020B4224BDBC3AA816C58EE%26fenlei%3D07051705&zjid=170800024491_14&sch=%B3%C7%CA%D0%CB%AE%CE%F1%D7%CA%B2%FA%C9%CF%CA%D0%C8%DA%D7%CA%A1%AA%A1%AA%BA%E9%B3%C7%CB%AE%D2%B5IPO%C8%DA 证券化安徽19亿元出售高速公路后以358亿购回2008年2月27日，安徽合巢芜高速公路出现在国家审计署公布的审计报告上。报告指出，“安徽省政府违规压低评估价格，低价转让合肥至巢湖至芜湖高速公路，两年半后又违规高价收回，共损失资金124亿元。”合巢芜高速公路是安徽第二条高速公路，1995年修成，其经营权几次转手。2002年11月，安徽省政府转而要求安徽高速公路总公司(以下简称安徽高速)牵头把合巢芜拿出去招商。安徽高速决定采用邀请招标的方式转让，通过外资办邀请了5家企业，而没有采用公开招标的方式。2003年1月25日，真正到达竞标现场的只有东方控股在内的3家企业。东方控股以绝对优势收购了“合巢芜”的30年经营权。当时东方控股给价19亿人民币并承诺5年内投入6亿元维修。2003年并购完成后，国务院就有多部门前来调查，但“没有听到调查结果”。2003年2月27日，新的合巢芜高速公路公司成立时，只有2家股东，东方控股集团持股75，香港东方高速持25股份。程福生被任命为合巢芜公司总446经理。他的报酬是年薪60万人民币。一份合巢芜高速签署的董事会决议，上面显示，决议同意香港东方高速将其3股权以100关元的价格转让给程福生。于是在2003年9月4日，自然人程福生成为高速路的股东之一。而当2005年，安徽省政府以高价将“合巢芜”购回时，程福生凭借3的股份，可以获得4000万人民币。2005年，由于东方控股集团陷入资金危机，其转而要求安徽高速重新收购合巢芜。因为高速公路不同于普通产业，政府有责任维护它的稳定性，东方控股不能私自将合巢芜转让给第三方。2005年11月，经过法院调解，安徽高速同意有条件解除合同。具体为：安徽高速以37亿元外汇收购合巢芜公司境外股东25股权；承担合巢芜公司321亿债务。两项共计358亿元。2006年，合巢芜被回购后，国家审计署就已对其进行了专项审计调查。此后，中纪委、发改委和交通部等国家4部委又组成调查组前来进行8个月的调查。在这次的国家审计报告中指出，“合巢芜”造成国有资产损失的主要原因是，“安徽省政府违规压低评估价格，低价转让合肥至巢湖至芜湖高速公路，两年半后又违规高价收回”。政府还贷公路收费期限5年一批，不超过15年，只要收回成本，还清贷款即停止收费。而经营性公路一般可批准收费2530年，收回投资后可获适当回报。合巢芜高速路被卖掉前是政府还贷路，它的收费期限到2005年12月31日到期。合巢芜被卖后，成了经营性公路，它的收费期限被延长到2033年5月1日。而即使在安徽高速收回合巢芜后，合巢芜仍被安徽省批准继续按经营性公路收费，期限依旧为2033年。在这番辗转腾挪中，带给民众的是额外增加的28年收费期限。(资料来源：http：newssinaeomene20080228020515033343shtml，引用时有删减调整)阅读提示：在安徽高速第一次转让合巢芜高速经营权时，其招标方式是如何确定的?收购价评估是如何操作的?为什么2003年并购完成后，国务院就有多部门前来调查却“没有听到调查结果”?直接参与整个事件的政府官员都是哪些?是否被追究了责任?这些问题涉及公共事业管理的主要内容，是本章学习的重点。447陈潭主编.公共管理案例分析.社会科学文献出版社,2009.07.案例13案例131公用事业民营化的“深圳困境”【案例】深圳“隧道战”起因梧桐山收费隧道是深圳第一条以BOT方式建设的市政工程，即由企业投资建设、运营，并且获得收费权，在与政府协商的年限到期后，将项目归还政府。目前，李嘉诚和黄集团旗下香港达佳集团占有梧桐山隧道有限公司50的股份。根据深圳市与隧道公司签订的协议，隧道公司享有梧桐山隧道30年的收费权，终止日期是2027年。1985年，深圳市组建梧桐山隧道有限公司，开始分两期兴建梧桐山隧道，工程前后投资68亿元，并于1997年6月全线通车。隧道开通后，盘山公路由于年久失修而关闭，隧道便成了通过梧桐山的唯一通道。1997年1月起，李嘉诚和黄集团旗下香港达佳集团注资梧桐山隧道公司，盐田港集团和香港达佳集团合资经营，双方各占50股权。1998年，盐田新区成立，盐田港飞速发展对经济的带动和辐射，使梧桐山隧道的车流量迅速增加。2000年日车流量超过26万辆，而当初设计流量仅为6000辆日。目前，深圳市区与东部的交通车辆的80靠梧桐山隧道实现。每天有15万辆货柜车通过梧桐山隧道进出盐田。车辆通过隧道，要收费1030元。堵车、收费等等原因，使得盐田区的经济发展遇到很大的瓶颈。仅隔了一条隧道，盐田沙头角与罗湖莲塘的同等房产每平方米差价就达到近千元。1996年至2002年，深圳市盐田、罗湖等区的人大代表连续7年就此问题提出了议案或建议，要求取消梧桐山隧道收费。但梧桐山隧道收费站的回购谈判成了绕不过去的难题。因为30年期限未到，深圳市政府希望提前收回梧桐山隧道的经营权。462据知情人士透露，19962002年，深圳市政府与盐田港及和记黄埔方面进行了多达7次的正式谈判，并一度接近达成协议，但各种方案最终都被搁置。谈判之所以难以突破，深圳市交通局有关人士表示，由于梧桐山隧道的收费改革是一个较为复杂的问题，既涉及产权收购的谈判，还涉及收购资金的来源以及梧桐山第二通道建设等问题。至于当初谈不成的主要原因，深圳市交通局有关人士表示，主要是“对方要价太高”。上述知情人士称，2004年，深圳市政府准备以9亿元的价格收购梧桐山隧道，但是梧桐山隧道公司最初的要价是13亿至135亿元，其中10亿元须一次支付，深圳市政府则希望能以分期付款的形式收回隧道。2006年7月11日，深圳市交通局在处理深圳市四届人大二次会议代表第20060120号议案时答复，目前深圳剩下的3个收费站都为经营性收费站，包括梧桐山隧道、马田和水田收费站，深圳市政府决定以回购的方式解决收费问题。该答复显示，近几年来回购谈判十分艰难，仅与梧桐山隧道公司的谈判就达38次，主要节点在“对方要价偏高，安置员工等附加条件不合理”。对此，梧桐山隧道公司有关负责人在向本报否认“要价太高”的同时也表示，当时公司方面与交通局已经达成协议，后来因深圳市有关领导仍然认为“要价太高”，而最终流产。至于一次付款问题，隧道公司曾经参与相关谈判的前任总经理张毅表示，深圳市政府常务会议否决双方协议的三条结论中，“没有一条提到一次付款的问题”。除谈g-4以外，深圳市政府也试图以各种方式抑制梧桐山隧道的收费。2001年3月，深圳市有关部门召开了“隧道通行费的价格听证会”，欲将隧道收费标准定性为政府定价范畴。然而，政府下调收费标准的理由立即遭到了隧道公司的反驳。隧道公司称，根据当年双方达成协议，隧道的经营权在特许期内属于开发商，因此，政府不应干涉隧道的收费高低。在谈判久拖未决的背景下，为缓解深圳市区与盐田港之间的交通拥堵，深圳市政府2002年12月投资118亿元改造和重新开通了梧桐山盘山公路，2006年5月投资115亿元，建成盐排高速。事实上，上述措施在缓解深圳东西交通问题的同时，也在一定程度上分流了463途经梧桐山收费隧道的车流。然而收购不能成功依然是让深圳市政府头疼的一个大问题。分析人士认为，深圳市政府急于回购梧桐山隧道的原因，除解决交通瓶颈的因素之外，还在于当初实施BOT时转让价格过低，受让公司获利过于丰厚，使深圳市政府面临来自社会的巨大压力。经验教训说到即将建成的耗资27亿元的深盐第二通道时，梧桐山隧道有限公司原总经理张毅的评论是“纯粹是资源浪费”。梧桐山隧道有限公司总经理何光照分析指出，如果深圳市政府能成功回购梧桐山隧道，实行免费通行之后，隧道的通过能力将增加至10万辆，远远超过目前隧道加盘山公路5万辆的车流。这样根本没那么迫切需要建设第二通道。上海同济大学城市规划设计研究院常务副院长夏南凯认为，在梧桐山隧道项目合作中，“政府守信的成本明显超出了它所能承受的极限，而开发商的投资回报却远远超出了正常资金运作回报率”。事实上，盐田港股份公司2005年年度报告显示，梧桐山隧道公司完成主营业务收入1500544万元，实现净利润809916万元。据了解，梧桐山隧道主体及建筑物的原值283亿元，至2006年底已经计提了123亿元的折旧，盐田港取得隧道公司50股权的成本为166亿元。夏南凯认为，梧桐山隧道是大型市政交通工程BOT模式，政府与开发商之间实质是合作博弈的关系，因此，原则上，此种模式不宜运用在垄断型公共基础项目的建设上，政府应多分析预测，避免决策失误，同时政府与开发商之间应有一个“强调互利、公正、公平的约束协议”，梧桐山隧道的建设和管理是一个“深刻的教训”。(资料来源：深圳之窗，http：citySZnetcncity20070806content_431952htm，引用时有删减调整)【解读】深圳梧桐山隧道是我国第一条采取BOT模式进行建设的市政基础设施，但是自从其建设后的第二年1998年开始，深圳各方就一直围绕着这条隧道进行了多年的讨论。为了收回隧道的经营权，拆除隧道口的收费站，促进深圳盐田区的发展，深圳市政府与相关企业进行了近8年数十次的谈判，最终也无结果，以至于深圳不得不斥资20多亿元再修一条隧道。464这表面上是一个公益事业民营化的问题，是公益与盈利之间的博弈，但是根本上还是我们政府在市政基础建设上的问题。因为现在很多地方政府基础建设资金不足，为了发展不得不采取BOT模式进行建设。BOT是指国家或地方政府通过特许权西议，授予开发投资企业承担公共性基础设施项目的融资、建设、运营和维护，当特许期满后，开发商将该基础设施项目无偿地移交给政府。毫无疑问，这种模式从某种程度上解决了大型基础设施建设的资金问题，但是由于一些地方政府引资心理过于急切而导致相关的政策缺乏预见性，以及政策执行的时问跨度过长，人为地使得BOT模式在执行过程中出现了公益与盈利的对立问题。为了解决这一问题，深圳采取的是新修一条道路，而更多地方采取的是“年票制”。路桥隧道车辆通行费年票制，是对某一区域内登记上牌的机动车辆一次性征收全年通行费的制度。比如成都市于2006年上半年“年费加次费”的收费方式。新方式实施后，大成都范围内的18条开放式收费公路以及“五路一桥”、绕城高速整合为一个新的政府还贷收费公路项目，并撤销相应的收费站，实现收费公路集约化管理。年票制从某种程度上而言，为车辆节约了时间，使区域内交通更为通畅，但这项政策预设前提是所有的车辆都机会均等地通过收费的路桥隧道，这显然是不合理的。它将政策成本无限地扩大，忽略了政策执行的界限问题。公益与盈利并不是天然的矛盾体，通过有效的政策规制，可以实现企业、政府、民众的共赢局面，只是在缺乏有效约束的情况下，企业的盈利冲动必然使得其奋力实现利益最大化，甚至不惜以损害公益为代价。梧桐山隧道有限公司的做法虽说有违公益，但是根据当年双方达成的协议，隧道的经营权在特许期内属于开发商，政府很难干预隧道的收费高低。深圳市政府当年在梧桐山隧道上的各项政策存在诸多漏洞，对BOT的前置条件缺乏深入的调查了解，完全没有预料到盐田后来的发展。而且，深圳市政府由于引资心理过于急切，当初实施BOT时转让价格过低，受让公司获利过于丰厚，超出了资金正常运作所能带来的回报率。受这些因素的影响，深圳市政府在梧桐山隧道的相关政策的能见度实际上是很低的，但却人为地拉长政策执行的期限，根据深圳市与隧道公司签汀的协议，隧道公司享有梧桐山隧道30年的收费权，终止日期是2027年。这种做法显然是不理智的，完全没有考虑到环境的变化，那么后来出现的问题也在情理之巾，梧桐山隧道实际上异化为某一群体的私人物品。对于深圳市政府而言，在这个问题上怎么处理都是输家，其守信的成本远远高出了所能承受的极限，选择修建第二条隧道，表面上看来是维护社会公益的体现，但是却损害了465政府的公信力，对于政府的形象而言无论如何都会产生负面的影响，而且，这种做法实际上也是当年决策不当的滞后效应，当年的做法挤占了今日的财政资源，造成了浪费。【启示】政策能见度的法理规制在BOT模式中，要避免公益与盈利的对垒，从根本上而言，不在事后，而在事前。一方面应当着力提高政策能见度。所谓政策能见度是指所能预见的政策有效执行的时间跨度，在这一时期内，某项政策的执行效果与原初的打算相一致或者不会出现较大偏离。政策能见度不仅与政策本身的完善程度相关，比如政策不会存在较大的缝隙，还与政策执行时间的长短有关。假定政府所制定的政策本身是最优的，基于每一种政策的能见度都是有限的视角，政策执行的时问过长，往往导致人为地拉长政策能见度，从而出现一段虚假的“政策能见”。而随着政策环境的变迁，这项政策的继续执行可能会带来不可预料的负面后果。政策本身的科学性过低，会极大地缩短政策能见度，使得政策过早失效。另一方面，应当采取企业获利多元化的方式。大型基础设施投资金额巨大，获利也需要一定的时间跨度，为了保证政策执行的灵活性，这个时间跨度需要尽量缩小，可以通过其他领域的获利转让，保证资方的受益权。同时，政府必须保留对这些设施的政策干预能力，以制约企业的盈利冲动，避免出现侵犯社会公益的状况。BOT模式在运行中的困境很大程度上是人为因素所引致，企业投资大型基础设施的获益年限以及获益方式必须经过科学的测算，不能让BOT模式成为某一团体侵蚀公共资源的合法途径。【思考题】1在公用事业民营化过程中会遭遇哪些困境?应当如何看待这些困境?2应该如何理解公共政策的能见度问题?3你认为可以采取哪些措施提升政府政策的预见性问题?(撰写者：陆云球)案例132东航返航事件的博弈镜像【案例】2008年3月31日，中国东方航空云南分公司从昆明飞往大理、丽江、版纳、芒市、思茅和临沧六地共14个航班返航，航班飞到目的地上空后，乘客被告知466陈潭主编.公共管理案例分析.社会科学文献出版社,2009.07.陈潭主编.公共管理案例分析.社会科学文献出版社,2009.07.（城市建设投融资战略、模式及案例分析）案例6、来宾B电厂BOT项目的国际招标外商投资特许权，是指政府为了吸收外商投资建设基础设施而采用的一种投融资方式。政府通过特许权协议，在规定的特许期内，将基础设施项目的特许权授予外国私人投资者（即特许权项目公司），由项目公司负责该项目的投融资、建设、运营和维护。在特许期内，项目公司拥有特许权项目的所有权和经营权，特许期满内，项目公司拥有特许权项目的资产无偿移交给政府。外商投资特许权（以下简称BOT）是三个英文单词的缩写，即Build-Operate-Transfer（建设-运营-移交）或者Build-Own-Transfer（建设-拥有-移交）在实践中，BOT也代表了其他一些含义：BOO（Build-Own-Operate，建设-拥有-运营）；BOOT（Build-Own-Operate-Transfer，建设-拥有-运营-移交）；BRT或BLT（Build-Rent或Lease-Transfer，建设-租赁-移交）；BOT (Build-Transfer-Operate，建设-移交-运营)；BT（Build-Transfer，建设-移交，回购价可以分期偿付)，等等。一、项目背景情况1995年5月，国家计委正式批准来宾B电厂作为BOT投资方式的试点项目，也使该项目成为我国第一个经国家批准的BOT试点后，来宾电厂就开始了整个项目的招标准备工作。整个招标过程分为几个阶段：资格预审、投标、开标、评标、谈判、草签协议。 BOT作为项目融资的一种方式，是国际经济合作发展到一定阶段的产物。在第一次世界大战之前，许多基础设施建设项目（如铁路、公路、桥梁、电站、港口）就已开始利用私人投资，这些私人投资者为了赚取巨额利润而甘愿承担所有风险。然而一战后直至二战后相当长的一段时间里，基础设施建设主要由政府部门来承担。这种模式给各国政府带来了许多负担，尤其是对那些普遍缺乏资金的发展中国家来说，在许多情况下，根本无法满足基础设施建设所需的资金。70年代末到80年代初，随着世界经济形势的逐渐变化，经济发展、人口增长、城市化等导致对交通、能源、供水等基础设施需求的急剧膨胀；经济危机和巨额赤字使政府投资能力大为减弱；债务危机使许多国家的借贷能力锐减，从而亟需减少投资项目的预算资金。赤字和债务负担迫使这些国家在编制财政预算时实行紧缩政策，转而寻私营部门的投资。在这种背景下，许多发展中国家开始重视并鼓励以BOT方式兴建基础设施项目。这种项目一般按有限追索权方式投资，特许权项目公司根据与东道国政府或与该政府某一机构签定的项目协议，进行私营项目的建设和运营，并在运营期终了时把项目移交给东道国政府，移交时一般不付给任何费用，或只付给一点象征性费用。目前，在一些国家已有相当多的BOT项目建成并投入运营。从各国的实施情况看，BOT方式主要有以下作用和优势：第一，它是一种吸收外资的有效手段。以潜在的巨大市场及利润吸引各种来源的国外私人资本，投资基础设施建设，这样既可弥补本国建设资金的不足，同时也可以改变投资环境。第二，可减轻政府的财政负担。采用BOT方式建设的项目，其融资风险及责任均由投资者承担，政府不提供任何信用担保，因此，它是降低政府财政负担和债务的一种良好方式。第三，通过BOT方式，可借鉴和利用私营机构市场化的经营原则和经营方式，获取潜在的经济和社会效益。改革开放以来，吸收外商投资作为我国对外开放的重要内容，对促进我国经济的发展，增强综合国力，发挥了重要作用。截止到1997年底，我国已累计批准外商投资企业30.37万多家，实际利用外资2205亿美元，在吸收外商投资的数量和增长速度上取得了令世人瞩目的成就。但外商投资的产业结构不尽合理是我们急需解决的问题之一。大量的外商投资集中于一般的加工工业项目和房地产项目，投资于能源、交通等基础设施和基础产业的比例很低。而长期以来，我国能源、交通等基础设施发展滞后形成瓶颈，制约着国民经济的发展。因此，外商开始逐渐看好我国的电力、交通等基础设施市场。但鉴于基础设施项目具有投资大、回收期长的特点，许多外商纷纷要求以BOT方式投资于我国基础设施和基础产业的建设。为适应我国继续扩大吸收外商投资规模、不断拓展外商投资领域这一新形势的需要，我国在80年代中期即有过BOT投资方式的实践，1984年兴建了我国第一个BOT基础设施项目-广东沙角B电厂。从1995年开始，国家正式组织BOT项目试点，并先后批准了广西来宾B电厂、湖南长沙电厂A厂、四川成都水厂等项目。二、BOT项目的一般程序典型的BOT项目要经过以下几个阶段：项目的确定、招标、中标、开发、建设、运营、移交。这些阶段如下表：BOT项目的确定和实施一、项目的确定初步可行性政府审定二、招标采购程序资格预审招标文件项目协定标书评估三、投标组成联营集团/建立项目公司可行性研究确定发起人提交整套投标文件四、选定中标人评标谈判/调整授予项目五、开发组成项目公司贷款协定建筑合同供应合同承购合同运营和维护协定六、建设工程和安装测试验收技术转让七、移交移交程序（一）在项目的确定阶段。必须首先确定项目是否必要，政府有关部门要查明在某一特定的地方和期间内，是否需要再建设发电厂，或一条道路、一座桥梁、一项城市运输系统、一项港口设施或者其他对国家经济具有重要性的基础设施。然后再重点研究是否需要采用BOT方式，并进行初步可行性研究，对项目的规模、技术选择和潜在的收入流量进行认真的分析。在确定了采用BOT方式以后，政府还应任命或者以签合同方式聘用一名项目管理人，对项目进行必要的指导、协调。（二）在招标阶段。有几种不同方式，包括公开招标、邀请招标或者议标方式。一般而言，无论采取什么招标方式，政府都要对潜在的投标者进行资格预审，这是BOT招标的最大特点之一。经验表明，在这一阶段政府并不以投标者人数多少为首要考虑因素。相反，投资的质量、成本和及时性以及吸引有诚意的投资者等项内容是政府设计招标采购程序的出发点。招标文件一般都会提供项目的详细内容，列出必须达到的具体标准，包括规模、时间、履约标准以及项目收入的性质和范围等。一套高质量的招标文件和透明度强、规定明确的招标程序对BOT项目成功来说是至关重要的。有经验的投标者都会将招标文件和招标程序视为项目可行性和东道国政府决意搞成项目的重要标志。而从东道国政府的角度来说，招标文件确定的所需达到的标准条件在很大程度上决定了竞争和投资者的质量，因此，选定最合适的项目联营集团往往是BOT项目能否成功的最重要的一个决定因素。 （三）在投标阶段。作为对投标邀请书的响应，一些感兴趣的投资者或发起人通常会组成一个联营集团，共同提出一份满足招标文件要求的标书。一般来说，联营集团的成员在这个阶段会就费用分担、各成员在项目中应起的作用及项目结构达成初步协定。此后，联营集团将进行更具体的项目可行性研究，这对筹资决定的作出和引资能力的增强是一个至关重要的因素。然后，联营集团将争取潜在的贷款人、股本投资者及承包商和供应商初步表示兴趣，并作出临时性的贷款承诺或提出合同价格，以便在此基础上编出投标书。（四）在定标阶段。政府将组成评标委员会，对响应投标邀请书而提交的每一份标书进行评估，选出中标候选人。评审BOT项目的标书，一般来说不会以价格为惟一依据。评审的依据是价格、可靠性经验等综合因素，以及所设想的拟议项目能在多大程度上给当地政府带来其他益处，包括节省外汇、促进技术转让以及提供就业机会和为本地雇员和承包商提供培训等。有时，东道国政府也会与投标人进行直接谈判，对标书作出改进。在初步选定标书后，政府将请中标人制订并签署最后的合同文件。（五）在项目开发阶段。中标联营集团的成员要组成项目公司或确定项目公司的结构，提供实现项目所必要的股本缴款。发起人可以开始或再度与承包商和供应商联系，争取对有关条件和价格作出更明确的承诺。在得到这些承诺后，项目公司就可以同政府就最终的特许权或项目协定进行谈判，并就最后的贷款协定、建筑合同、供应合同以及实施项目所必须的其他附属合同进行谈判。经过谈判达成并签署所有上述协定以后，项目将开始进行财务交割，财务交割日即贷款人和股本投资者预交或开始预交用于详细设计、建设、采购设备等资金的日期。（六）在项目建设阶段。一旦项目进行财务交割，建设阶段便正式开始。当然，并不是每个特定项目都可以清清楚楚地分成这几个阶段。有时，一些现场组装或开发甚至某些初步建设可能先于财务交割进行。但是，项目的主要建筑工程和主要设备的交货一般只会在财务交割之后进行，到那时项目才有贷款资金支付。当工程竣工、项目通过规定的竣工试验，项目公司和东道国政府原则上接受了已经竣工的项目后，建设阶段便告结束。（七）在项目运营阶段。项目运营阶段将持续到特许权期满。在这个阶段，项目公司将直接地或者通过与运营者缔结的合同来运营项目。在这段期间，应按照规定对项目设施进行保养。贷款人、投资者和当地政府可以对设施进行检查。如果项目的一揽子融资计划既包括建设贷款又包括长期融资，那么运营阶段一开始便可支取长期融资资金，建设资金也将得到偿还。（八）在项目移交阶段。特许权期满时，向当地政府移交项目。一般来说，项目的设计应能使BOT发起人在特许期间还清项目债务并赢得预期利润，这样，项目最后移交给当地政府时不索取任何补偿，或只索取一点点象征性的补偿。当地政府在项目移交时关注的问题是确保项目保养良好，实现了充分的培训和技术转让，这样政府便能继续运营该项目。目前，我国还没有一部专门关于BOT项目确立和实施的法律或行政法规。根据国务院有关行政主管部门的现行规定和已有的BOT项目试点情况，我国的BOT项目主要是指由省、自治区、直辖市、计划单列市、副省级城市人民政府以及地方政府或者国务院有关主管部门授权的国有独资公司或者公用事业单位，通过特许协议，准许境外投资者依据中国有关外商投资企业的法律、行政法规成立的项目公司，在规定的项目期限内，承担项目的投融资、建设、运营和维护，并在项目期满后，将项目设施及权益无偿移交给地方政府或者授权机构。按照现行管理体制，国务院计划主管部门会同国务院有关主管部门负责BOT项目的组织和协调，并依据法律和行政法规的规定以及社会公共利益的要求，对项目公司的建设、运营和移交进行监督、管理。在我国兴建BOT项目，必须是符合国家产业政策的交通、能源、城市供排水等基础设施项目。BOT项目的项目期限一般根据项目投资、投资风险和投资回收期的长短确定，大多不超过30年。三、来宾电厂BOT的招标过程按照有关部门的现行规定，我国BOT项目的确定和实施，一般要经过以下一些程序。（一） 项目公司的设立BOT项目由项目所在地地方政府的计划部门会同同级项目主管部门上报项目建议书（即可行性研究报告），经国务院行业主管部门提出审查意见后，由国务院计划主管部门商请国务院有关主管部门审批。重大项目由国务院计划主管部门审查后，报国务院批准。项目建议书获得批准后，由地方政府或者授权机构负责组织编制资格预审及招标文件，并开始招标工作。评标委员会由国务院计划主管部门、国务院有关部门和地方政府的成员以及有关经济、技术、法律方面的专家组成。 地方政府或授权机构在发售招标文件前，应当对有意向参加投标的境外投资者进行资格预审。资格预审邀请书和招标公告应在两家以上全国发行的报刊上刊登，其中至少一家是面向海外发行的全国性报刊。（二）资格预审阶段编制资格预审文件。由于BOT项目的专业性较强，一般来说，资格预审文件的编制都由政府委托专业咨询公司完成，但资格预审文件发出前要经过政府的审查和批准。资格预审文件的主要内容包括：项目概述、项目范围、需要申请人提供的有关资料、资格预审评审标准、预期进度安排等内容。刊登资格预审通告。资格预审通告要刊登在国内外有影响的、发行量比较大的刊物或报纸上，如人民日报、中国日报、联合国发展论坛（商业版）等。在报纸上刊登广告的同时，项目组织者还可以将资格预审通告通过传真或快件等方式送往有关国家驻华使馆和有关国际组织的驻华机构以及我国驻外使馆商务参赞等。组织者也可将资格预审通告直接寄给潜在项目发起人或潜在贷款人。资格预审通告内容应包括项目名称、项目概况、申请人的条件、购买资格预审文件的日期和地点、递交资格预审文件的时间和地点等。在有关的报刊杂志上公开发布公告，邀请有意向的外国公司参加广西来宾B电厂项目的资格预审，并且发售资格预审文件。资格预审文件主要内容包括：项目概况、建设条件、电厂的规模和技术标准、主要设备要求，同时还有资格预审评定的标准和广西政府对这个项目所要发行的主要支持要点。这个公告发布后，引起了世界上许多公司的注意，购买预审材料的共有61家世界知名公司。在资格预审文件中所提出的资格预审评定标准有三点：1、申请人在近几年内是否有开发与来宾B电厂相当规模电厂的经验；2、申请人是否有足够的财务能力来完成整个项目的开发，融资信誉状况，并且要出具有关金融机构对该项目的融资历意向书和金融机构对申请人的融资信誉评价。3、 在近几年内对各种合同、协议的履约状况，是否有因自己的过失而导致应履约合同的争议或仲裁。另外，在来宾B电厂的投资设计、融资、建设的整个过程中，广西政府对该项目提供的支持要点有：1、允许投资者将其从电厂经营中取得的人民币收入，在扣除费用和缴纳税金以后，换成外汇汇出境外。2、如果由于政府政策的变化导致人民币与外汇的兑换率大幅度变化时，允许调整电价来解决。汇率的变化幅度在5%以内时，电价不能调整；超过5%时电价可以调整。3、指定一家燃料公司供应项目公司所需要的燃料，并与项目公司签订燃料供应协议，按协议保证供应项目公司所需要的燃料。4、 保证每年至少购买35亿千瓦时的上网电量，并指定由广西供电局与项目公司签订购电合同和调度协议。5、 关于通货膨胀问题，规定由于燃料价格的变化可以调整电价。6、 项目公司可以享受国家和地方政府所规定的税收优惠。7、 广西政府免费或以优惠的价格向项目公司提供电厂建设、营运和维护所需要的土地、供水、供电、通讯、道路、铁路等现有设施的使用。8、 在项目公司的整个特许权期限内，所需要的各方面的协调和协助，广西政府都可以给予支持。到1995年9月底，共有31家国际性的公司或公司联合体提交了资格预审文件。来宾B电厂项目评标委员会根据上述的3个标准进行评定，选择了12家作为A组，可以单独或组成联合体参加投标；另外19家作为B组，不能直接参加投标，只能与A组的一家或几家组成联合体才能参加投标。1995年10月8日，广西政府正式向申请人公布了资格预审结果，同时发出了投标邀请书。（三）招标文件包括下列内容：投标者须知、对投标书内容的最低要求、特许协议草案、项目技术指标、地方政府或者授权机构提供的其他条件。投标书必须符合招标文件要求的格式、条款及其他条件，并包括以下内容：项目可行性研究报告、项目建设工期及预算、预期收费标准和调价公式、投标保证金以及招标文件要求的其它内容。投标书所附项目可行性研究报告应当包括下列内容：项目实施纲要和目标概述、项目的市场需求、成本和收费、项目对环境影响的评价、项目工程技术指标、工程设计、建设、运营的标准和计划、财务分析报告等。 （四）投标和开标阶段来宾B电厂的招标文件经过评标委员会审查以后，在1995年12月8日正式发售。列为A组的12家申请人都先后购买了招标文件，招标文件的内容由以下几个方面组成：1、由广西政府起草的特许协议、购电协议、燃料供应和运输协议的草案。2、电厂建设对技术标准和技术方案的要求，以及资金来源方案。3、拟建电厂的技术方案以及项目的可行性研究报告。4、融资方案和融资部门的支持函。5、运营、维护和移交方案。6、投标保证金的银行保函（投标保证金定为1000万美元）。特许协议应当包括以下内容：缔约双方的名称、住所、注册地和法定代表人的姓名、国籍、职务；特许期限；项目预概算和收费标准、调整公式；项目设计、建造、运营和维护的标准；项目进度及项目延期、中止或者终止的后果；项目终止和项目期满项目设施及权益移交地方政府或授权机构的标准和程序；风险分担的原则；项目公司权利、义务的转让；项目设施及权益的担保；特许协议约定的地方政府或者授权机构和项目公司的其他权利、义务等。在招标文件发售后，组织了两次招投标人的交流活动。第一次是组织投标人到现场进行考察，并且和广西政府的有关部门进行接触和座谈。第二次活动是在1996年1月28日，广西政府在南宁市召开了来宾B电厂项目标前会议。会议主要介绍了广西社会经济发展状况和对电力需求情况，并且对投标人针对招标文件所提出的问题进行了综述性的解答。在1996年2月13日，对投标人提出的问题搞了一个标前备忘录发送给投标人。到1996年5月7日投标截止日，共有6家投标人向广西政府递交了投标书，分别是：中华电力联合体，由香港中华电力公司和德国西门子公司组成；美国国际发电（香港）有限公司；东棉联合体，由日本东棉株式商社、新加坡能源国际公司和泰国企业联盟能源公司联合组成；英国电力联合体，由英国电力公司和日本三井物产商社组成；法国电力联合体，由法国电力公司GEC阿尔斯通公司联合组成；新世界联合体，由香港新世界集团、ABB公司和美国电力公司组成。1996年5月8日，广西政府在北京举行了来宾B电厂项目招标的开标仪式。在开标会上，现场开封了投标人的标书，对投标人的名称、时间以及主要材料进行了确认和公布。会上，广西政府也公布了对来宾B电厂项目的评标标准大纲。投标书的内容包括了上述三个协议文本（特许权协议、购电协议、燃料供应和运输协议）的标准文本和修改文本。（五）评标阶段评标由评标委员会负责。评标委员会可以分为领导小组和专家小组。领导小组由国家计委牵头，地方政府、国务院有关部委、总代理单位等成员组成，负责评标的组织和决策工作。专家小组由总代理单位牵头，包括技术顾问、法律顾问、财务顾问等成员，负责评标的具体工作，完成评标报告。根据项目具体情况可以将领导小组和专家小组合成统一的评标小组，也可以在专家小组下设立若干个专业小组。评标委员会负责对所有投标人提交的投标文件进行评审，并推荐最具竞争能力的中标候选人名单。在与中标候选人谈判之前，评审结果须得到政府的批准。评标标准是招标文件的组成部分，但招标文件中的评标标准一般只作原则性说明。在评标阶段，为了评选出最具竞争力的中标候选人，评标委员会需要将招标文件中的评标标准细化。评标标准要综合考虑发起人就融资、设计、建设和运营维护项目提出的建议，看其是否能最大程度地满足政府和社会的利益。一般来说，评标标准要包括下面一些内容：1、技术方案：投标人提出的技术方案首先必须满足地低技术规范要求，超出基本要求的可考虑适当加分；2、项目经验：资格预审后最后形成的投标人可能有所变化，投标人本身的情况，经过一段时间后也可能发生变化，需要对投标人的资格重新审查。3、财务能力：投标人对项目融资所必备的资本金或筹措投本金的能力以及得到银行的支持程度；4、项目收费：项目收费是主要评标标准，对收费进行评审时要考虑投标人承担的风险。对上述各项进行加权打分，得分高的前几名投标人作为最有竞争力的中标候选人，排在第一位的中标候选人将首先与政府进行合同谈判。广西政府在开标会上公布了评标大纲。评标大纲的主要内容有两个方面：1、评标的程序。首先确定投标文件的符合程度，总体审查投标文件是否符合招标文件的要求，只对符合要求的标书进行评估。2、整个评估标准是按评分制的方式进行的。总的分数（1000分）是这样考虑的：因为主要是由外商投资建设电厂，广西政府只负责买电，所以电价的因素最为关键，电价定为600分，另400分为非电价因素。电价因素中又分为两部分：水平电价500分和电价走势100分。非电价因素部分由几部分组成：融资方案、技术方案、运营维护和移交方案、对招标文件的响应程度和造成后果的影响程度。1996年5月8日至6月8日，由广西政府牵头，组织了有技术、法律、财务等专家组成的专家小组，进行了第一阶段的评估工作。对标书从法律、财务、技术和其他方面进行了全面的审查，然后对比分析、总结，最后形成了对投标书的评估报告。1996年6月10日至15日，由评标委员会在广西北海市，进行评标。评标委员会是在专家小组对投标书评估报告的基础上对每一份标书进行评审，最后决定了三家最具竞争力的投标人。第一名是法国电力联合体，第二名是香港新世界联合体，第三名是美国国际发电（香港）有限公司。他们的优势最主要的是电价比较低，同时技术标准和其他要求都基本上能满足招标文件的要求。法国电力联合体列在第一名，有以下几项优势（这些优势也是形成电价较低的因素）： （1）法国电力联合体是由法国电力公司、GEC阿尔斯通公司联合组成，项目的分工是法国电力公司主要负责电厂的营运和电厂的生产管理，GEC阿尔斯通公司主要负责电厂的建设总承包。它的建设安装是按交钥匙方式进行总承包的，所以费用比较低。在其投标文件中，建设工程投资只花费4.12亿美元。这个交钥匙工程的总投资所需要的费用比其他的少许多。（2）有法国政府的支持。法国政府提供的出口信贷额占整个融资总额的70%，比例较高。因此，它的融资费用较低，资金成本低。（3）建设工期较短，资金回收较快。第一台机组投产只需30个月，第二台再延长3个月，总共用33个月，整个电厂可投入商业运行。（4）因为法国电力公司是国营公司，在本国电力生产的利润率是比较低的，所以在这个项目上的投资所要求的回报不一定要很高。根据其投标文件中的资产负债表和资金流量表来分析，项目的股本金回报率在17%左右（这是根据它的投标文件中总投资5.6亿美元来测算的）。实际上从它申请成立的项目公司注册的总投资看，由于其他因素的影响，总投资已达6.16亿美元，投资增加近10%。所以如果按最后形成的总投资计算，它的回报率比原来预计的还要低得多。（5）确认和谈判阶段根据招标文件的规定，广西政府确定前三名最有竞争力的投标人之后，首先要和第一名的投标人进行谈判。谈判的方法和内容主要是针对投标人对三个协议文本所提出的修改文本进行确认。另外对技术指标和其他一些修改的东西进行确认，确认主要是分三种情况：1、招标文件中没有被投标人修改的部分视作双方都已接受。2、被投标人修改后的条款，经广西政府审查后，若同意其修改意见，双方对其都接受的条款进行确认。 3、投标人做了修改的条款的内容，经广西政府审查后，若同意其修改，才进行双方谈判，以求双方统一意见。谈判从1996年7月8日开始。广西政府组成以省政府秘书长为组长，由广西BOT办公室、广西电力局、燃料公司的代表，以及政府邀请的有关顾问和招标代理人（包括设计院的技术专家）组成的谈判小组参与谈判。经过三轮四个阶段的谈判，到10月底，双方就所需要确认的有关问题达成了一致意见。1996年11月11日，双方在北京进行了有关文件的草签仪式。在这个项目谈判中，广西政府在电价和项目协议、项目进度和技术方案等标准方面，都处于比较有利的位置。 （六）协议的草签阶段1996年10月11日，广西政府和法国电力联合体在北京草签了有关协议。根据谈判的结果和草签的协议来看，总的协商结果是这样的：来宾B电厂项目的总投资预计是5.6亿美元（不含进口关税进口增值税）。总投资的25%属股本金投入，且作为项目公司的注册资本，其中法国电力公司占60%，GEC阿尔斯通公司占40%；股本外的75%投资资金由项目公司通过有限追索的项目融资从境外获得。中央政府和地方政府以及中国的银行和金融机构不提供任何形式的担保。项目公司的项目贷款是由法国的东方汇理银行、英国的汇丰银行和巴特莱银行联合承销。贷款中的70%是由法国进出口信贷机构提供出口信贷保险。来宾B电厂的特许经营期为18年（包括建设期），特许期满后电厂将无偿移交给广西政府。项目的融资原来预计在草签协议后6个月完成，即1997年5月份可以正式签字。但由于草签的协议中，其中有一条规定草签协议后2个月内要得到中央政府的批准，而中央政府批准时间拖延了两个半月，所以协议正式签字也延后了两个半月，即于1997年7月18日正式签订。（七）项目的融资完成以及特许权协议正式签署阶段招标程序经过了资格预审、邀请投标、提交投标文件和评标工作之后，就进入了BOT项目招标活动的最后一个环节，即合同谈判阶段。BOT项目中涉及了许多合同，如特许权协议，信贷协议、总承包合同、运营维护合同、投资人协议、燃料供应协议、仲裁协议、担保协议、保险合同，等等。这里所指的合同是指特许权协议。特许权协议不仅指特许权协议书，根据具体项目情况，还包括一些附录，如项目介绍、技术规范、政府的支持函、合同主体的法律意见书、履约保函、图纸等。1、谈判内容特许权协议涉及BOT项目的产品性能和质量、建设期、特许期、项目公司结构、资本结构、备用资金、原料和燃料供应、项目收费和价格调整方式、最低收入担保、外汇安排、贷款人的权利、不可抗力、项目建设规范、维修计划、移交条件、奖惩以及仲裁等内容。一般来讲，BOT项目特许权协议的条款分为基本条款和特殊条款两种。为了节省谈判时间并使投标者目标明确，政府在制定BOT项目招标文件时总要安排些基本合同条款，这些条款对所有投标人的要求是一样的，投标人不能任意改变。例如，项目收费和特许期是BOT项目中两个关键而又密切相关的因素，如果这两个因素全都由投标人在投标文件中提出，将很难选择一个合理的投标标准，因此在招标文件中一般只固定一个因素，另一个因素由投标人在投标文件中提出并作为评标时的主要评审对象，在这种情况下投标人在投标时就不能改变政府在招标文件中已经确定的因素。特殊条款由政府在招标文件中提出，投标人根据各自的情况可以接受，也可以对这些条款进行修改，BOT项目特许权协议的谈判主要是针对这些特殊条款的。BOT项目谈判的内容又分为技术部分和商务部分，一般来说，技术部分的谈判容易一些，商务部分的谈判则要艰难一些。2、谈判过程除了谈判内容不同外，每个BOT项目的谈判从开始到结束的各个步骤也有所不同。即使是相似的项目，完成谈判也不一定必须采取同样的步骤，谈判者必须保持最大的灵活性。 谈判准备阶段。开始谈判前，一定要做好谈判的准备工作，只有这样才能在谈判中争取主动。由于特许权协议涉及到国际工程承包、技术、经济、法律、环保等广泛的领域，就政府方面说，谈判的准备工作大体可以包括以下几个方面内容：1、组织准备，包括组成谈判小组并选定谈判组长。一般来说，谈判组成员应包括政府官员、政府代理顾问、财务顾问、法律顾问、翻译和秘书等。由于谈判组长在谈判过程作出的承诺应该具有约束力，因此，谈判组长应得到政府的授权。2、谈判方案。开始谈判前，要认真研究投标人的投标文件列出需要解决问题的清单，并要有明确的解决方案以及回复对方方案的办法，写出谈判大纲，作为谈判工作的指导文件。同时，应该认真分析谈判中的有利因素和不利因素，结合具体情况制定谈判策略。3、准备资料。应准备好谈判所需的资料，包括准备提交给对方的资料以及向对方索取资料的清单。4、谈判议程。谈判议程应在谈判前由双方商定，BOT项目涉及的内容较多，一轮谈判可能解决不了所有问题，一般需要3-5轮谈判。如果与第一家中标候选人谈不拢，可与第二家