（政治学理论专业论文）巴黎现行政治行政体制特征及其成因探析.pdf

巴黎现行政治- 亍政体制的特征及其成因探析 【内容提要】法国首都巴黎一直以来都很少被纳入到以制度 为导向的大都市研究视野之内，加上巴黎的地方政治行政体 系因其法国的政治文化背景及首都的特殊地位而呈现区别 于欧洲其他大城市及法国其他市镇的特殊性。国内对巴黎的 政治一行政体制均着重于巴黎公社的分析，因此本文则试图闯 次荒芜地，对现行巴黎的政治一行政体制进行较为深入的分 析。文中探析的主要问题是巴黎政治一行政体制的特征及其成 因。为此，本文首先通过比较，分析与概括了巴黎现行政治 一行政体制的基本特征。进而分析与确定了巴黎现行政治一行 政制度基本特征在逐步形成过程中的若干关键性历史节点。 全文的重点是结合这些历史节点，探析导致巴黎现行政治一 行政制度基本特征逐步形成的原因。文章认为，全球化的外 部压力说、历史制度主义的路径依赖与文化影响因素说以及 行为主义的个体行为说都不能全面解释巴黎现行政治一行政 体制基本特征的形成。需要的是，从多角度多层次出发，综 合考虑与认识巴黎现行政治行政体制基本特征的成因。 【关键词】：巴黎市政治行政体制制度变迁成因分析 【中图分类号】：d 7 3 7 7 a n a l y s i so ft h ef a c t o r sa n dp a t h so fi n s t i t u t i o n a l b u i l d i n go f p o l i t i c o a d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o no fp a r i s a b s t r a c t ：t h ec a s es e l e c t i o ni sj u s t i f i e dh e r eb yt h ef a c tt h a tp a r i sh a s b e e nh i t h e r t o l a r g e l yn e g l e c t e d n e i t h e ri n i n s t i t u t i o n a l l y o r i e n t e d m e t r o p o l i t a nr e s e a r c h e sn o r i nc h i n e s ep o l i t i c a lr e s e a r c h t h i sp a p e r a t t e m p t s t o a n a l y z ei n s t i t u t i o n b u i l d i n g i nt h em u l t i l e v e l u r b a n - g o v e m s n e n to ft h ep a r i s t h ek e yq u e s t i o n so f t h ep a p e rh e r ea r ea s f o l l o w s ：w h a ti st h e w a y s o ft r a n s f o r m a t i o no ft h ep a r i s p o l i t i c o a d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n ；w h a tf a c t o r si n f l u e n c e d t h e s e t r a n s f o r m a t i o n so v e rt h el a s tc e n t u r y , e s p e c i a l l yi n19 7 5w h i c hb r i n g s p a r i sa l le l e c t e dm a y o r t h ea u t h o rs e e k st oi d e n t i f y 择r i t i c a lj u n c t u r e s ? i n i n s t i t u t i o n a ld e v e l o p m e n ta n de x p l o r et h e i ri n f l u e n c e so nt h er e l a t i o n s h i p s b e t w e e ns t a t ea n dm u n i c i p a l i t yo nt h eo ! q eh a n da n db e t w e e nu p p e ra n d l o w e rt i e r so f u r b a n - g o v e r n m e n t o n t h e o t h e r l o o k i n g a t i n s t i t u t i o n b u i l d i n gi np a r i sa st h ed e p e n d e n tv a r i a b l et h ep a p e rt a k e sa p r i m a r i l yi n s t i t u t i o n a l i s ma p p r o a c h i ni d e n t i f y i n gt h er e l e v a n tf a c t o r s w h i c he x p l a i ni n s t i t u t i o n a lc h a n g ei nt h em e t r o p o l i s 【k e yw o r d s 】：p a r i sc i t y p o l i t i c o a d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n i n s t i t u t i o n r e f o y i t if a c t o r s 论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标迁和致谤l 的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在沧文中作了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名： r 期： 论文使用授权声明 奉灭竞垒 f ：解复量大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件掌允许论文被查阅和借阅；学校可以公前j 论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名： 一镀牌 日础么多 巴黎现行政治行政体制的特征及其成因探析赵信敏0 4 2 0 l7 0 0 7 第一章绪论 一、选题的缘起和意义 对巴黎地方行政制度研究的起源在于本人曾经在法国巴黎政治学院选 修的巴黎地方治理的艺术与技巧课程，它引发我了对巴黎的地方行政制 度进行研究的浓厚兴趣。巴黎的政治一行政体制在法国行政序列中的具有一 定的特殊性，这深深吸引着我，并想就这个问题深入挖掘，以期探讨背后形 成的原因。而回国之后又发现国内关于巴黎的地方行政制度的研究很少，而 且稀少的研究材料中也有部分存在一定程度的引述与论证的偏颇，这也是 我对巴黎的地方行政制度进行研究的一个方面原因。正因如此，我希望能够 通过本文对巴黎的政治行政体制及其形成做粗浅的探讨之后，除了能够厘 清该制度的体系与发展脉络之外，也希望本文的研究可以起到抛砖引玉的作 用，引起更多的人对巴黎政治行政体制乃至法国政治制度的研究与思考。 是为本文选题的缘起以及希望能够达到的意义所在。 二、国内相关理论研究现状 学术研究是一个不断积累的过程，后人的研究得益于前人的探索和已 有的成果。正是已有的研究启发了我们的思路并支撑我们在理论研究的路上 继续行走。根据本人在巴黎市政图书馆的网上查询系统得出的结果，法国本 土对巴黎政治行政体制的研究不在少数，这些研究或者散见于对密特朗、吉 斯卡尔、希拉克等人的传记之中，或者主要是关于巴黎市警察总局这个特殊 的部门的研究。这可能也与法国自身的行政集权有关：在高度集权的法国行 政体制内，巴黎更多地是以法国首都的身份出现，巴黎市的身份只能掩盖在 其= 首都”的“光环”之下。但由于获取材料的有限性，本文尚不能对法国乃至 其他国家对巴黎的政治行政制度研究作哪怕非常粗浅的概括，这也是这篇文 章的不足之处。因此本文只对国内的相关研究作一梳理，由于成文仓促，也 难免会有遗漏的地方。 总的来说国内关于法国政治制度的研究不多，涉及到巴黎市特殊建制更 是少之又少。国内研究巴黎制度变迁的学术文章主要集中在城市规划领域， 或者散见于法国政治制度史中。它们都对本文的研究和分析提供了可利用和 巴黎现行政治一行政体制的特征及其成因探析赵信敏0 4 2 0 1 7 0 0 7 借鉴的资源。与本文相关的文献，可整理如下： ( 一) 、关于法国政治制度的研究相比较而言( 尤其是美国的政治制 度) ，国内对法国政治制度的研究专著不多，而且主要集中在几个学者身上。 比如中国社科院欧洲研究所吴国庆研究院，他主要从事法国政治、法国近代、 现代和当代政治制度以及法国社会和社会结构的研究，他著作的法国政府 机构与公务员制度( 1 9 8 2 年) 、战后法国政治史( 1 9 4 51 9 8 8 ) ( 1 9 9 0 年) 、 当代法国政治研究( 1 9 9 3 年) 、当代各国政治体制秉法国( 1 9 9 8 年) 、 列国志褒法国( 2 0 0 3 年) 以及战后法国政治史( 1 9 4 5 2 0 0 2 ) ( 2 0 0 4 年) 等书，对法国政治制度的形成与内容有比较详细的介绍；中国政法大学 政治与公共管理学院潘小娟教授的法国行政体制一书，对法国行政体制 的形成与内容傲了梳理，比较系统地介绍了法国行政体制；北京大学历史系 郭华榕教授的法国政治制度史抓住最能代表法国政治制度的宪法或宪章 的修改与变化，并将之与当时的社会实际相对照，对法国政治制度的发展进 行介绍，复杂的历史史实在他的笔下清晰而明确，全书读起来酣畅淋漓。对 历史大背景的了解有助于我在写作的过程中更好地理解巴黎的政治行政制 度。但是有些书由于成书较早，对新近以来的政治制度发展不可能涉及，有 些内容现在看来已经有点陈旧，而新近的研究资料尚未及时补充，研究与现 实之间形成了一定程度的脱节。当然，在关于法国政治制度的研究中，对法 国大革命时期的与巴黎公社的研究是占相当比重的，由于对于巴黎来说，这 两个时期并未对其现存政治行政制度形成产生很大影响，本文暂不做参考考 虑。 ( 二) 、关于法国地方分权的研究。尽管巴黎与法国其他市镇1 的比较， 存在一定的特殊性。但巴黎的政治行政体制的变化无疑处于在法国地方分权 运动的大背景之下，并自身也呈现了分权的趋势。所以有必要首先对法国地 方分权运动进行了解。而国内的期刊文献中，近几年来关于法国政治的研究 也主要集中于法国地方分权运动。其中比较具有代表性有：潘小娟的法国 地方分权改革：张丽娟的法国地方分权改革的新发展秉以2 0 0 3 年法国 宪法改革为中心；全小莲：法国中央集权制度与中国法的比较研究；郁 建兴近2 0 年来法国地方治理体系变革与新治理结构；王燕燕翻译的法 国学者谈法国的分权与地方民主；潘小娟的中法中央与地方关系改革比 较研究；阿兰卡利的1 9 世纪以来法国基础教育投资和学校政策的地方分 权；卓键的法国城市规划的地方分权秦1 9 1 9 2 0 0 0 年法国城市规划体 2 巴黎现行政治彳 政体制的特征及其成因探析 赵信敏0 4 2 0 1 7 0 0 7 系发展演变综述；颜廷锐的法国地方治理模式及其发展：从一条鞭”统 治到多元化治理的启动；丁煌的法国政府的地方分权改革及其对我国政 府管理的启示；杨德山编译的法国地方行政秉层级设置分权改革效果 评估以及李景平的法国政府体制改革及其对我国的启示。尤其是2 0 0 3 年3 月1 7 日关于法国国家结构改革的宪法修正案为标志的法国地方分权运 动的第三阶段2 以来，地方政府获得了更多的决策权和财政自主权，这些文 章对近几年来法国的地方分权运动以及所产生的制度变化进行介绍与分析， 为专著研究提供很好的更正与补充。但是这些制度变化在国内的相关研究中 并没有形成较为体系的介绍，这方面的研究可以说是比较滞后的。另外，他 们的研究也存在一个单纯介绍但缺乏分析的问题，有些内容相互雷同。 ( 三) 、关于法国市镇的研究。由于巴黎于1 9 7 5 年开始纳入法国的普通 法体系，除了特殊规定之外，巴黎与法国的市镇这层级最为接近，在法律 地位上也处于这个层级( 这一点文后将详细论述) 。因而关于法国地方政治 中市镇研究无疑也对本文的研究有所帮助。除了前面所提到的潘小娟、吴国 庆从法国政治制度的角度的介绍之外，浙江大学郁建兴教授及其学生金蕾于 2 0 0 5 年发表于中共浙江省委党校学报的法国地方治理体系中的市镇 政府以及金蕾的硕士毕业论文法国地方治理体系中的市镇政府从地方 治理和地方分权的角度对法国的市镇进行相当详尽的剖析，涉及到市镇政府 的地位及其内部结构、运作并对其在地方治理中所发挥的作用进行了评价， 可算是对我国学界对法国市镇政府及其制度研究比较全面与深入的代表作 品，但由于这两篇文章的篇幅所限，对市镇的研究主要在地方治理的角度， 对市镇体制的形成及其成因分析并没有涉及到。 ( 四) 、关于巴黎政治行政体制的研究。我国对巴黎的研究主要在其文 化与城市规划方面。对于其政治行政体制的介绍，主要体现在潘小娟的法 国政治体制一书，在书中，她对法国的行政结构做了较详细的介绍。潘小 娟毕业于法国巴黎一大，与其他研究法国地方政治制度学者不同的在于，她 在地方政府一章中，对巴黎作为特殊的地方政治行政体制进行了介绍，包括 巴黎的行政制度的发展沿革，市级组织、区级组织以及巴黎省和巴黎大区多 项内容3 。尽管限于篇幅不能深入探讨，但是已经为读者勾划出了有关巴黎 行政体制的雏形。该书成书于1 9 9 7 年，由于法国的行政制度已经产生了一 些改变，因而书中有些信息已略显陈旧。吴国庆编著的法国政府机构与公 务员制度一书中也对巴黎市政府和市议会做了一点介绍。除此以外，系统 巴黎现行政治一行政体制的特征及其成因探析赵信敏0 4 2 0 1 7 0 0 7 地对巴黎的行政体系进行论述的文献只能从有关巴黎的城市规划制度研究 中去寻找了。通过制定巴黎地方城市规划一直是中央政府控制巴黎地区的重 要手段。另外由于巴黎在现代化过程中很好地保留了城市原有的空间形态， 所以一直是国内城市规划学者相借鉴的案例之一。比如刘健的巴黎地区区 域规划研究；刘玉民的重心下移后的城市建设象巴黎的城市规划体系 等。尤其是清华大学建筑与城市研究所的刘健对巴黎的各个时期的城市规划 的演变以及采取的相应政策做了比较详细的介绍，并对法国的城市规划体系 进行了梳理4 。这对于更好地理解法国政府在巴黎地区的地方分权运动也非 常有帮助。 国内对法国政治制度的研究，也存在一定的问题。由于法语在我国并不 如英语那么普及，因此国内学者在研究法国政治的时候，除了如潘小娟、郭 华榕与刘健等学者，有比较良好的法语语言基础，在其研究中都采用法语第 一手资料，研究内容准确度也比较高。其他的学者在行文时一般参考英语文 献为主，中文文献为辅。在运用过程中，通过双重翻译，内容也难免出现一 些纰漏，这也是可以理解的。在我个人所看到的文献中，存在错误的有：如 潘小娟在法国行政体制第1 0 3 页中写1 9 6 4 年法律取消原来塞纳省和塞 纳瓦兹省，并在这两个领土上组建了6 个新省。而根据1 9 6 4 年7 月1 0 日关 于巴黎大区规划地6 4 7 0 7 号法律第一条规定( a r t 1 e rl o in ? 4 7 0 7d u1 0 j u i l l e t1 9 6 4p o r t a n tr 用r g a n i s a t i o nd el ar r j i o np a r i s i e n n e ) ，塞纳省和塞纳瓦兹 省被取消，由h a u t d e s e i n e 、s e i n e s a i n t d e n i s 、v a l d e m a m e 、l 技s s o 皿e y v e l i n e s 、v a l d 托i s e 和s e i n e e t m a r n e 七个省以及巴黎市组成巴黎地区 ( r 同i o n p a r i s i e n n e ) ，所以不包括巴黎，应该是七个新省而非六个。在第1 0 5 页，描述巴黎的区级组织时，提出区既是一级行政区划，又是选举单位。在 后文的介绍中则并没有提及区政府并不是一级政府的这一事实，这就很容易 造成混淆。区在法国的政治行政制度中是一个比较含混的概念，一方面，区 政府在公法中不是法人资格，不能对第三方代表区，而另一方面，区政府却 承担某些政府职能，并对该区的装备具有某种程度的独立财权。这对于研究 巴黎的政治行政体制特殊性是比较重要的。；另外如曲雁翎的大巴黎地区 的形成与其整体规划发展一文中，她将d 同a r t e m e n t 翻译成县区，将 c o m m u n e ( 市镇) 翻译成自治公社，并将其注解为“法国最小的地方行政管 理区，相当于我国的建制镇”。尽管翻译有时见人见智，但对d 同a r t e m e n t 和 c o m m u n e 的翻译，在对法国的研究中，已经约定俗成翻译成省和市镇( 见 4 巴黎现行政治- 行政体制的特征及其成因探析 赵信敏0 4 2 0 1 7 0 0 7 注解1 ) ，市镇是法国最小的地方领土单位，但却涵盖了从入口数十万甚至 上百万的大城市和特大城市( 如巴黎、马赛、里昂) ，到人口不足千人的农 村村落，因此并非相当于我国的建制镇。这是两个完全不同的概念。再如杨 德山编译的法国地方行政囊层级设置分权改革效果评估一文中，写 道：? 9 7 4 年，社会党上台执政，当选总统密特朗在就职报告中宣称：将推 行地方行政改革，庞直到1 9 8 1 年，通过对权力和财权的控制，更换了不 少右翼省长人选，地方分权化政策才真正开始实施”。事实上1 9 7 4 年5 月 1 9 日，吉斯卡尔德斯坦以微弱多数( 超过密特朗三十五万张票) 当选为法 兰西第五共和国的总统，而并非密特朗。密特朗直到1 9 8 1 年5 月1 0 日第二 次参加总统竞选时才战胜吉斯卡尔德斯坦当选为总统。如此等等。 因此本文在参考相关文献的时候，对于巴黎历史发展史实、法律条文， 尤其是法律条文，都尽量寻找到法语版本，并对其进行分析，而在参考中文 材料时，对法国制度相关内容的介绍也比较侧重参考郭华格、吴国庆、潘小 娟以及刘健等学者的研究，以此尽可能保证文章内容的正确性和准确性。 三、研究方法及理论工具 本文的研究方法主要有：( 一) 、文献研究法。首先，收集国内关于法国 政治体制研究的学术书籍、与巴黎市有关的学术研究期刊文献、与巴黎市政 治行政体制的相关法律条文。在阅读与做笔记的基础上，对巴黎的行政制度 作出初步的样貌分析。( - - ) 、比较研究法。在文献研究的基础上，本文的行 文过程中也对巴黎与同时期的市镇进行比较分析，确定巴黎行政体制的集权 特性。( 三) 、案例考察法。以法国巴黎的行政制度为研究对象，联系巴黎历 史中的重大政治事件，研究巴黎市行政制度的变迁及其影响因素。本文试图 说明，对于巴黎的行政制度而言，全球化的影响并没有像发挥像它欧洲或者 世界上的其他大型都市那样的作用，法国的历史文化与法国政治的集权特殊 性在形塑巴黎的行政一政治制度方面一直影响深远，另外关键政治角色特定 情境下的政治选择也是解释其变化的主要因素。 尽管本文并没有贯穿始终的理论分析工具，但是在对巴黎现行政治行 政体制进行动因分析时分别选用了现在对制度变迁比较流行的理论分析路 径：全球化的外部压力说、历史制度的路径依赖说以及个体行为的权力角逐 这三个视角对巴黎形成现行的集权特征的政治行政体制进行分丰厅。本文在最 巴黎现行政治行政体制的特征及其成因探析赵信敏0 4 2 0 1 7 0 0 7 后对这三种解释路径进行了分析，并提出了自己的观点。 四、本文结构及创新点 本文所要解决的主要问题是巴黎市现行政治行政制度特征以及导致这 影响一个多世纪以来其制度特征变化与不变的关键性因素。本文试图确定巴 黎政治行政制度变迁中的关键时间节点并探讨其在每个时间节点上的中央 与地方关系以及地方政府间( 市、区以及街区) 关系。最后本文试图对每个 时间节点所产生的制度进行原因分析，考虑到1 9 7 5 年设立巴黎市长这一变 化对巴黎的行政制度影响最为深远，本文将着重分析1 9 7 5 年巴黎市内的政 治角色角逐所导致的制度变迁，本文也借此展示巴黎这个国际大都市的市政 政治生态。由此，本文的结构如下： 在第一部分，我将对法国地方政治行政体制以及巴黎这个大城市的现有 的政治行政体系做一个简单的介绍。由于国内关于这部分的内容研究极少涉 及，所以我花费一定的篇幅对法国的地方政治行政体制，法国市镇的行政结 构等内容做了介绍，这也是受研究现状所迫，难免造成头重脚轻的现象。另 外这对理解巴黎地方政治制度的特殊性也有一定的帮助。第二部分的内容将 着重对巴黎市的制度变化按照历史序列分为四个主要的阶段，在第三部分我 对每个阶段的制度变化进行了原因探讨。最后一部分则是对前两部分分析的 总结并由此提出我的结论。 国内关于法国地方行政体制的研究寥若繁星，涉及到巴黎政治行政体 制的更是少之又少，本文只希望通过这短短的三万余字，能对巴黎政治行 政体制的特征以及形成的原因作一粗浅的探讨，勉强算是创新之处吧。 四、关于“巴黎”几个概念的厘清 对于巴黎来说，由于它是许多政治行政区域与地理区域的中心，在政治、 经济和地理意义上不尽相同。但国内有些学者在论述巴黎时，时而将巴黎市 作为巴黎地区的代表，时而又将巴黎所在的大区桑法兰西岛作为巴黎地 区，因此，在进入本文的主题之前，有必要对巴黎做一个简单的界定。在研 究巴黎时，我们会发现涉及到巴黎至少有这样几个概念：巴黎地区、巴黎大 区、法兰西岛、巴黎郊区、小巴黎、大巴黎、巴黎大都市、巴黎都市区、巴 巴黎现行政治一行政体制的特征及其成因探析赵信敏0 4 2 0 1 7 0 0 7 黎省、巴黎市、巴黎市镇、巴黎小环城地带、巴黎大环城地带等。本文先对 此一一做厘清。 ( 一) 、巴黎市( v i i l ed ep a r i s ) ，是最狭义意义上的巴黎，行政辖区面 积为1 0 5 平方公里，包括大环城公路以内的2 0 个区( 面积约8 7 平方公里) 、 布洛涅( b o i sd eb o u l o g n e ) 和班森诺( b o i sd ev i n c e n n e s ) 两个森林。巴黎 市的人口几乎全部( 8 8 ) 集中在环线内的巴黎旧城范围内，2 0 0 5 年的巴黎 人口为2 ，1 5 3 ，6 0 0 人，人口密度占到了2 4 ，7 8 3 k m 百。在1 9 7 5 年之后， 巴黎恢复了市镇( c o m m u n e ) 地位，遵从普通法体系的管理，属于地方领土 单位( l e sc o l l e c t i v i t e st e r r i t o r i a l e s ) 7 的市镇一级，因而，在地方行政制度 意义上而言，巴黎市更为确切的称呼为市镇巴黎( c o m m u n e p a r i s ) ，而非 巴黎市。 ( 二) 、巴黎省( d 同a r t e m e n td ep a r i s ) 在1 9 6 4 年以前，塞纳省 ( d 同a r t e m e n td es e i n e ) 要大于巴黎市，当时包含了巴黎市以及毗邻的8 1 个独立市镇。1 9 6 4 年7 月1 0 日法律取消塞纳省和塞纳瓦希省( d 同a r t e m e n t d es e i n e e t o i s e ) 并对其所涉及到的地理区域做了重新划分，从而重新建立 了七个省8 ，巴黎地区包括这七个省。而原来的塞纳省的国家法定省编号7 5 则给了巴黎。现在巴黎省的地理区域与巴黎市一致9 。 ( 三) 、巴黎郊区( b a n l i e u ed ep a r i s ) 或巴黎小环城地带( p e t i t ep a n s e o u r o n n e ) 指的是与巴黎市直接接壤的那些市镇，比如圣德尼，甚至指与巴 黎毗邻的三个省：埃松上塞纳( d 同a r t e m e n td eh a u t s d e s e i n e ，即9 2 省) 、 塞纳一圣德尼( d 同a r t e m e n td es e i n e s a i n t d e n i s ，即9 3 省) 、瓦尔德马恩 ( d 同a r t e m e n td ev a l d e m a r n e ，即9 4 省) 在内区域，但不包括巴黎市。 在1 9 世纪末期这一地区最主要以城市规划的意义存在，它们的人口密度很 高，另外这个区域还有很重要的防卫功能，比如拉德芳斯地区。因此，与其 说这是巴黎的郊区，不如说是巴黎中心城区的扩展。现在这个概念更多用 在经济发展以及交通领域。巴黎及其郊区被称为l a g g l o m 雕h t i o nd ep a r i s ，也 就是平常意义上所成的巴黎大都市了( m e t r o p o l i t a i n ed ep a r i s ) 。而相对而言， 巴黎大环城地带( g r a n d ep a r i sc o u r o n n e ) 则是相对于小环城地带而言，也 就是塞纳马恩( d 同a r t e m e n t d es e i n e e t m a r n e ，即7 7 省) 、埃松( d 同a r t e m e n t d e e s s o n n e 即9 1 省) 、瓦尔德瓦兹( d 同a r t e m e n t d e v a l d 托i s e 目p9 5 省) 和伊 夫林( d 同a r t e m e n td ey v e l i n e s 目 i7 8 省) 四个省。 ( 四) 、巴黎大区( r 嗣i o nd ep a r i s ) ，又称法兰西岛( i 掬e d e - f r a n c e ) 巴黎现行政治行政体制的特征及其成因探析 赵信敏0 , 1 2 0 1 7 0 0 7 1 2 ，位于法国北部，由巴黎市和埃松上塞纳、塞纳圣德尼、瓦尔德马恩、塞 纳一马恩、埃松、瓦尔德瓦兹和伊夫林等7 省组成”。全区面积1 2 ，0 7 2 平 方公里，占全国面积比例为2 2 其中有9 ，9 0 0 平方公里的自然和农业空 间；2 ，4 0 0 平方公里的森林全区人口1 ，1 0 0 万，占全国的1 8 8 ，是法国 人口最多的大区“。当人们提及巴黎地区( r 同i o np a r i s i e n n e ) 时，往往指的 是法兰西岛大区这一区域”。 ( 五) 、巴黎都市区( l t a i r eu r b a i n ed ep a r i s ) ，或翻译成巴黎城区，完 全是一个人口学与城市规划概念，因而和经济学与地理学上的概念不同，并 不能将其简单地等同于巴黎及其郊区。法国的统计与经济学研究院 ( l 才稍s e e ) 将巴黎的都市区界定为在该区域内至少4 0 人口为就业人口的， 以某一城市为中心，包括其周边地区的集合体”，并对巴黎都市区的范围做 了明确规定。它包括1 0 5 0 万人口，涵盖了法兰西岛的大部分，还包括几个 e l 丈r u r e ，d el 技u r e e t - l o i r 和d el 托i s e 这几个相邻的市镇”。 而本文所论述的巴黎，如没有特别指出，都是指的市镇巴黎( c o m m u n e d e p a r i s ) 也即，巴黎市。 第二章巴黎现行政治行政体制及其特征分析 一、法国地方政治行政体制简介 法国是传统的中央集权制国家。1 9 8 2 年3 月2 日至1 9 8 3 年7 月2 2 日 之间，法国议会颁布了一系列有关调整国家政府与地方集体职权分工的法 律，这些法律后来被统称为地方分权法( 1 e sl o i sd ed 闺e n t r a l i s a t i o n s ) 。这 些法律规定了法国行政制度的内容，并标志着法国政府与地方集体相互关系 的法规化和公共政策干预方式的根本转变。地方分权法对宪法进行 了补充说明，明确了地方集体( c o l l e c t i v i t 闼l o c a l e s ) 的概念及其法律地位和 组织结构。并将“大区”确定为新的地方集体。法国的行政建制由高到低分为 4 个等级：国家、大区、省和市镇”，其中后三者统称为地方领土单位 ( c o l l e c t i v i t 圈t e r r i t o r i a l e s ) ”。目前法国本土共有2 2 个大区2 0 ( r 嗣i o n ) ， 9 6 个省( d 阉a r t e m e n t ) 和约3 7 ，0 0 0 个市镇”( c o m m u n e ) 。各地方集体在 职权上有明确的划分。市镇作为法国最基本层的地方集体，不论规模大小、 巴黎现行政治行政体制的特征及其成因探析 赵信敏0 4 2 0 1 7 0 0 7 地位高低，从入口数十万甚至上百万的大城市和特大城市( 如巴黎、马赛、 里昂) ，到人口不足千人的农村村落，均在社会、经济、城市建设等多个领 域享有很大的自主权。相比之下，省和大区两级领土单位只在某些领域享有 有限的自主权，其主要职能是在市镇或各省之间发挥协调作用，维护省或大 区的整体利益。其中省的职权主要涉及卫生和社会行动、农村公共服务设施、 省内公路和投资等；大区的职权主要涉及国土整治、经济发展、职业培训以 及中学的建设和办学开支等”。 表1 ，法国行政管理分割表 法国地方行政详细说明职权 建制类别 法国地方领土单位。设有人民直接选举产生的国土整治、经济发 大区 大区议会。间接选举产生的大区议长是大区的展、职业培训以及中 最高行政首脑。而大区长”是国家在大区的代学的建设和办学开 表，由内政部长和总理提名，经部长会议讨论支等 通过，总统颁布法令任命，大区长由大区首府 所在地的省长担任。 氆 法国地方领土单位设有人民直接选举的省议卫生和社会行动农 会间接选举出来的省长是省的最高行政首村公共服务设施、省 脑。省长是国家在省内的代表，由内政部长和内公路和投资等 总理提名，经部长会议讨论通过，总统颁布法 令任命。 市镇 市镇是法国最小单位的地方领土，设有人民直领导城市规划，乡村 接选举严生的市镇议会。间接选举产生的市镇 治理、制订和批准跨 长既是国家在市镇的公务人员，又是市镇的最市镇整治宪章，管理 高地方行政长官公产公共工程，建 立公共公益设施等 法国在地方实行的是相互独立的双重行政管理体制。中央政府分别向大 区和省级地方领土单位派出国家代表和管理机构，负责辅助中央政府管理机 构在地方上的行政管理工作。其中，中央政府在大区和省级地方的派出机构 分别处于大区长和省长的领导之下，并且分别向中央政府负责”。大区长和 省长分别是中央政府在地方上的代表，负责监督国家政策与法律在地方上的 执行情况。国家各局下设机关，而不到市镇；而且这些下设机关都由中央直 辖，相互之间只有职权分工上的不同，而没有上下级关系。大区级部门长官 不能代替省级部门做出决定，也不能干涉他们的工作。 地方集体是由各地方居民直接选举产生的公共权力机构，是各地方居民 的代表。在市镇层次上，由地方居民直接选举产生市镇长和市镇议员，市镇 长自然成为市镇议会主席：在省( 或大区) 层次上，由当地居民直选产生相 巴黎现行政治行政体制的特征及其成固探析赵信敏0 4 2 0 1 7 0 0 7 应的省议员( 或大区议员) ，而后由议员选举产生相应的议会议长。市镇长、 省议长或大区议长是地方事务管理( 地方建设、地方税收等的) 负责人。他 们在各自的职权范围内具有独立自主权，只对所代表的居民负责，相互之间 没有上下属关系。甚至国家都不能干涉大区议会。同样，大区或国家也不能 干涉属于省议会决定的事务。2 0 0 3 年的宪法修正案使得地方集体获得了许 多原属于中央的职权。此外，它们还拥有自主性条例制定权和实验权筋。 图1 、法国政治行政制度结构 资料来源：刘健：法国城市规划体制概况，载国外城市规划2 0 0 4 年第5 期 单是就法国地方政治制度进行这样简单的介绍，就足以向我们展示了它 富有趣味的图画。一方面由于多个世纪以来的传统，这个国家通常的情况是 0 巴黎现行政治行政体制的特征及其成因探析赵信敏0 4 2 0 1 7 0 0 7 离不开中央集权，国家的权威相当之大而且备受尊重。而另一方面，它却又 鼓励并发展公众自由，特别重视通过发展地方自由的方式来实现个人自由。 必须承认，国家的形象的确是监护人和统治者，但同时也是超越了所有的个 人利益之总和集体利益的保障者。而这种身份之存在，殆非一日之功。让 彼埃尔戈丹用“生意盎然”一词来形容国家作为集体保护者这一形象，并认 为这是让欧洲其他国家“自叹不如”的地方”。这种矛盾的形象在市镇长的身 份中最能够得以体现泵因为在大区与省的层面，尽管省和大区同时是中央 政府的派出机构和权力下放条件下的地方政权，但中央派出机构的角色是由 省长和区长来承担，地方政权则由省议会与大区议会的主席代表囊市镇在 法律上同时拥有国家的行政区域和地方团体的自治区域两种身份，市镇长既 是国家在市镇的公务人员，又是市镇的最高地方行政长官。这一点我们会在 后面继续谈到。 法国市镇政府的行政结构 由于我们更多在市镇意义上对巴黎的地方行政制度展开探讨，鉴于国内 对于法国地方制度的研究鲜有涉及，因此有必要先对法国的市镇政府的行政 结构做一简单的介绍。 在法国，所有市镇政权机关都由一个经居民选举而产生的市镇议会和一 名经该议会选举出来的市镇长及若干名市镇长助理( a d j o i n t s ) 组成，具有同 质性。除巴黎、马赛和里昂三个市镇政府法律( p m l 法) 另有规定外，其余 不论城乡、不论大小，在组织、职权和地位上全都一样。各市镇的议员人数 根据市镇人口的多寡变化，9 至6 9 人不等”，就全国范围而言，一共有4 5 0 ， 0 0 0 多名市镇议会议员。法国市镇政府以市镇长为核心，与以地方议会为中 心的英国模式有很大的不同，也与地方权力通常在议会、委员会和行政首长 中分配的美国f 市长议会制、委员会制、市议会经理制是其最为主要的三种 形式) 有很大差异。 ( 一) 、市镇议会市镇议会由市镇选民直接普选产生，每六年选举一次， 议会选举采取“两轮单记名多选制? 在不足3 5 0 0 居民的市镇) 和多数制与比 例制相结合的混合选举制f 在3 5 0 0 居民以上的市镇) 两种选举方式。市镇议会 是地方团体的决议机关，负责管理市镇的公务。它没有法定常设机关，出于 行使职权的需要和方便议事，通常设立若干个委员会，但它们并无法定地位， 巴黎现行政治一行政体制的特征及其成因探析赵信敏0 4 2 0 1 7 0 0 7 不能独立行使职权。市镇议会通过商议管理市镇事务。但在实际生活中，由 于各种利益错综复杂，有时不易确定市镇事务的范围。随着地方分权法案及 其后陆续推出的一系列法律规定，市镇议会在领导城市规划、乡村治理、制 订和批准跨市镇整治宪章、管理公产、公共工程，建立公共公益设施，管理 市镇公共机构和医院，批准工程计划，负责建筑和维修公共建筑，征收不动 产，接受遗产，讨论和通过年度财政预算，维护本市镇居民的社会经济利益 等方面的权限得到法律保障。市镇议会每季度至少开会一次，会议由市镇长 主持，会期约两周。此外，在市镇长认为必要时，或应省长或副省长，或半 数以上议员的要求，可召开临时会议。市镇议会的会议是公开的，由市镇长 主持。 ( - - ) 、市镇长与英国相比，法国拥有更有实权的市镇长。尽管英国的 地方政府法于2 0 0 0 年做出修改，规定市长由直接选举产生，并加强了 市长的作用，但传统的议会委员会制仍是英国地方制度的一大特色，英国的 市长实际上通常起一种礼仪和荣誉的作用而非承担真正的行政管理工作。法 国市镇长由市镇议会在其成员中选举产生，全面领导市镇。与大区长( 或省 长) 为国家代表、大区议长( 或省议长) 为地方行政长官的职权分立情境不同， 市镇长将上述权力合二为一：为作为市镇的领导，他把市镇的政治活动和行 政管理活动结合在一起，负责准备并实施市镇议会的决议，编制和执行市镇 预算，任免市镇工作人员等；作为中央政府的代表，他把中央的政策、法令 与地方的活动结合在一起，保证法律法令在市镇的公布和执行，并在这方面 受到省长的指挥和监督，市镇长还负责履行中央政府移交的某些行政事务， 如登记出生、死亡和婚姻，编制服兵役名单等。此外，市镇长还行使独立于 市镇议会的某些职权：负责市镇的治安管理，领导市镇的警察和司法工作， 保证市镇良好的公共秩序和公共安全；领导市镇的工作机构；任免市镇工作 人员，对他们行使行政等级领导权”。议会一般不去干预这些活动。这样一 来，市镇长反倒变得对其所在的市镇议会没有说明义务，而且不能被市镇议 会解职。市镇长的任期与市镇议会相同，都是6 年，但市镇长常常连选连任， 实际任期很长，如希拉克就曾经担任巴黎市市长长达1 8 年之久，里尔前市 长皮埃尔莫瓦里( p i e r r em a u r o y ) 从1 9 7 3 年上任到2 0 0 1 年卸任，如此漫长的 政治生涯使他们积聚起充分的政治力量。法国大城市的市长，往往同时是参 议员或国会议会议员，或是以前的政界要人，以便于利用其在全国的影响力， 为该城市的发展提供各方面的便利。 巴黎现行政治行政体制的特征及其成囡探析 赵信敏0 4 2 0 1 7 0 0 7 ( 三) 、市镇长助理为了提高行政效率，市镇还设有市镇长助理协助市 镇长工作。市镇长助理由市镇议会在其成员中选举产生，他们的人数由市镇 议会根据市镇人口的多少来确定：最少2 人，最多不得超过市镇议会法定人 数的3 0 2 9 。市镇长助理是市镇长的高级辅助人员，他们分工归口管理一个 或数个局的工作，其权责来源于市镇长的授权。由于市镇长有权随时授予或 收回这些权力，市镇长助理通常听命于市镇长。但随着权力的日益分化，帕 特里克让盖而斯指出一些市镇( 如雷恩r e n n e s ) 的市镇长助理，在构建、管理 不同领域政策网络上的能力有很大改进，无须以市镇长马首为瞻。 法国市镇的法律地位和职权虽然相同，但其行政部门的规模和组织体制 却有很大的差别。大市镇具有较完备的行政组织，任用大量的地方官员，在 市长、市长助理之下还按工作性质分为若干个局，这些局的官员由市长按市 议会规定的公务员规章任免。而小市镇的行政组织比较简单，任用的市镇官 员也较少。 三、巴黎现行政治行政体制及权限划分 现有的巴黎政治行政体制遵从地方集体法典( c g c t ) 的调节，但是它 与其他市镇相比，有许多特殊规定( s t a t u ss p e c i f i q u e s ) 。在巴黎，至少涉及 到这样几个主体的权限及其体制：巴黎市( 巴黎市长及其助理、巴黎市议会) ； 巴黎省( 省长与省议会) 、巴黎大区( 大区长及大区议会) 、巴黎警察局( 警 察总长) ；巴黎下划的区( 区长与区议会) 。 ( 一) 、巴黎市市长( m a i r ed ep a r i s ) 及其助理( a a j o i n i s )巴黎市 长3 0 是巴黎市的最高行政长官，由议会选举产生，选举的条件与其它市镇长 相同。与其他市镇的市镇长一样，巴黎市市长是巴黎市政府的行政首脑，也 是巴黎议会的法定议长3 1 ，并可向市长助理委托授权。巴黎市的市长助理”也 与市长一样，由巴黎市议会任命。市长助理协助巴黎市长工作，受市长委托， 分别掌管某一特别事务”，执行巴黎市议会的决议，负责巴黎市财政预算以 及任免市政官员等。巴黎市市长不具有治安权3 4 ，这是市镇巴黎在权限上区 别于其他市镇的最显著的地方之一。现任政府为社会党一绿党一共和党联合执 政，社会党籍的贝特朗德拉诺埃( b e r t r a n d d e l a n 碰) ，于2 0 0 1 年3 月2 5 日当 选为巴黎新任巴黎市长”。 ( - - ) 、巴黎市t 省议会( c o n s e i l d e p a r i s ) 每六年巴黎市议会和区议 巴黎现行政治一行政体制的特征及其成因探析赵信敏0 4 2 0 1 7 0 0 7 会都会在同一天进行选举，由巴黎市市民从同样的候选人名单中选举出市议 员与区议员”。市议员的层次高于区议员，其人数固定为1 6 3 人37 ，他们是各 自区议会的当然议员。因此每个区议会的议员由两部分构成，区议员以及在 区议员中选举产生的市议员。市议员与区议员的总人数为5 1 7 人。由于巴黎 既是省也是市镇，巴黎议会是巴黎市镇和省的决议机关3 8 。巴黎议会会议在 巴黎市长的主持下开展，议会下设若干委员会”。巴黎的市议会在协商应该 归属于省级的职能的时候，又成为了省议会，而无论是省议会还是市议会都 由巴黎市长来主持。凡涉及巴黎市或省的一切重大决定以及与市政府管理相 关的所有重要文件均须提交巴黎市议会；巴黎市议会每年表决通过省、市两 级地方政府以及巴黎警察局的预算”，并确定地方税收的税率。 巴黎市议会每年举行会议1 1 次，也即通常情况下，除8 月份以外，每个 月举行一次会议。市议会会议为公开会议。每次会议从星期一开始，会期视 议程情况一天半至两天。市议会会议中最重要的一次是于每年1 2 月份举行的 关于预算的会议。依照地方集体法典( c g c t ) 第l 2 1 2 1 一1 0 条的规定，市 议会会议的议事日程由巴黎市长确定。议程包括所有需呈交巴黎市议会全体 议员审议批准的决议案。巴黎市议会作为市议会和省议会所展开的各种讨 论、质询答辩以及决议纪要均须公布在市政府公报上“。 ( 三) 、区议会( e o b s e i ld 抡 r o n d i s s e m e n t ) 1 9 8 2 年的巴黎一马赛一里尔 法( 简称p m l 法) 规定，巴黎的每个区都设立区议会，由各区的民选区长 主持工作。区议员由各区直接选举产生。他们每个月都以公开的方式召开 会议，会议的时间在巴黎市议会之前。这样他们就可以对市议会中涉及到 区事项首先进行讨论。但区议会的职权非常有